La transición a la política de masas en América Latina

La transición a la política de masas en América Latina1 Gerardo L. Munck University of Illinois at Urbana-Champaign Antes de la explosión de la investigación centrada en los casos de transición a la democracia a fines del siglo XX, la investigación sobre democratización y democracia se había concentrado de fonna prácticamente exclusiva sobre la experiencia de Europa y de un pu1iado de países de lengua inglesa fuera de Europa, como Nueva Zelanda, Australia, Estados Unidos y Canadá. Esa pauta estaba justificada. Después de todo, así como los estudiosos de l tota li tarismo y el autoritarismo aprendieron sobre su materia estudiando la Unión Soviética, la España de Franco, o el Zaire de Mobutu Sese Seko, fue mediante el análisis del Occidente avanzado e industrializado como los investigadores pudieron analizar y aprender sobre procesos reales de democratización y sobre democracias en funcionamiento. Sin embargo, es igualmente importante reconocer que aun antes de la ola de democratización posterior a 1974, muchos países fuera del Occidente avanzado se habían democratizado también, e incluso habían funcionado como democracias durante un considerable período de tiempo. Así, si la teoría ha de reflejar con propiedad el registro histó1ico, es necesario romper con el contraste crecientemente establecido entre las democracias c lá sicas-a quellos casos primordialmente europeos que se democratizaron a fines del siglo XIX y principios del siglo XX-y las nuevas democracias: aquellos casos principalmente no europeos que se democrati?.aron a fines del siglo XX. Más en concreto, es importante rescatar la experiencia y analizar una tercera categoría de casos: los casos de democratización y democracia no europeos anteriores a 1974. Los casos que caen dentro de esta tercera categoría se encuentran en varias regiones del mundo. La India constituye, con razón, el ejemplo mejor conocido de una democracia funcionantc, pero varios países más pequeños merecen el misma rótulo. O tr os países pueden caracterizarse con mayor precisión como países que experimentaron la democracia en fom1a intennitente, al haber sido sus transiciones a la democracia anuladas por rupturas de la democracia. Ejemplos prototípicos de este esfuerzo fallido por establecer una democracia funcionante son Argentina, 1. Traducción al castellano de Gustavo Erncslo Emmerich (Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad lztapalapa, México, D.F.). 96 Araucaria Nro. 7 Nigeria y Pakistán, pero el conjunto de casos es mucho más amplio e incluye mu - chos países grandes. En efecto, antes de 1974 la democratización y la democracia no fueron para nada ajenas a ninguna de las principal es regiones de lo que e nt onces se conocía como el Tercer Mundo. Si considerásemos regiones enteras, s in e mb a rgo, Amé ri ca Lati na destaca rí a como regi ón situada sólo po r de tr ás de Europa en términos de historia de democratización y democracia. Buscando introducir en los debates teóricos en curso la perspectiva de casos que no son ni democracias clásicas ni nuevas democracias, este artículo retoma la experiencia latinoamericana anterior a mediados de los años 70. El análisis que se avanza en este artículo, conviene remarcarlo desde un principio, se basa en un importante cuerpo de literatura sobre los regímenes y la democracia en América Lati - na. Pese a su innegable valor, tal literatura plantea también sus problemas, pues contiene numerosos argumentos inconsistentes e incluso contradictorios, así como muchas lagunas y debates inconclusivos. Estos son pr ob lemas significativos, y suscitan dudas sobre su contribución a la acumulación del conocimiento, por lo cual no deben ser tratados con ligereza. Tales problemas, en efecto, apuntan a la necesidad de una síntesis teórica y de un análisis empírico sistemático. Con la intención de responder a estos problemas, este artículo comienza por ofrecer un modelo de coyunturas críticas y trayectorias dependientes para el análisis de regímenes. En un nivel puramente teórico, el modelo tiene la virtud de combinar variables teóricas que usualmente son presentadas como variables competitivas, vinculando factores explicativos de corto y largo plazos, y de especificar explícitamente los mecanismos causales que guían los procesos políticos y ge neran efectos sobre los reg ím en es. Adei:nás, a un ni ve l sustant ivo, el modelo tiene la virtud de prestarse a la formulación de una hipótesis concerniente a la expe ri encia democrática en Amé r ica Latina antes de su más reciente ola de democratización, que es sumamente poderosa, en el sentido de explicar un proceso amplio, complejo y políticamente muy importante en términos de unas pocas variables. Expresada sucintamente, la hipótesis es que los países latinoamericanos experimentaron una coyuntura crítica común, la transición de la política oligárquica a una basada en las masas, de diferentes maneras, y que las diferentes modal idades de transición a una po lít ica basada en las masas pusieron a los pa í ses en diferentes trayectorias, caracterizadas po r dinámicas de r ég im en di st int as. M ás en con creto, l as d ive rsas modalidades de transición a una política basada en las masas, dctenn in adas por el poder económico y polít i co de la vieja él ite, desatar on mecanismos diferentes, que condujeron en mayor o menor medida tanto a la democracia como a la estabilidad de r ég i men. Después de presentar esta hipótesis, el grueso del artículo la pone a prueba mediante un análisis comparativo sistemát ico de cinco casos que ejemplifican un la transición a la política de masas en América latina 97 considerable grado de variación en la variable independiente: Argentina, México, Brasil, Colombia y Uruguay. Este análisis, debe advertirse, busca sintetizar y poner a prueba argumentos acerca de los regímenes en una región durante una cierta época, pero no integra su análisis de los regímenes latinoamericanos al análisis existente de las democracias clásicas y nuevas. Esta tarea más amplia requeriría una comparación explícita de casos de diversas 6pocas y regiones, algo que excede el alcance de este artículo. Su contribución a esa tarea es, así, indirecta. En efecto, una lección de los recientes debates sobre la extensión de los modelos desarrollados en el contexto de América Latina y Europa del Sur a los casos pos-comunistas es que, aun si una teoría general puede ser deseable, los estudiosos deben tener cuidado de los peligros de la generalización prematura. El modelo teórico El modelo de coyunturas críticas y trayectorias dependientes que propongo aplicar al estudio de los regímenes en América Latina consiste de los siguientes elementos clave: l. La identificación de una coyuntura crítica y la especificación de la cuestión política por resolver; 2 La identificación de las dimensiones conceptuales que especifican la variable respuesta potencial a la misma coyuntura crítica o, más brevemente, las modalidades de transición; y 3. La especificación de los legados de la variable respuesta a una coyuntura crítica en términos de: i) los desacuerdos en tomo a los cuales se fom1an los actores y la capacidad de dichos actores para manejar conflictos políticos, y ii) el impacto de estos factores sobre la dcmocraticidad del régimen -la cual se detcnnina por la medida en la que los intereses mayoritarios y minoritarios pueden ser negociados y así canalizados a través de instituciones políticas-y sobre la estabilidad del régimen -dctenninada por la medida en que el poder económico de los actores corresponde a su poder político-. Cada uno de estos elementos del modelo teórico involucra cuestiones que merecen ser clarificadas y desarrolladas. En el resto de esta sección presentaré, pues, el modelo teórico que sirve de base para el análisis comparativo que se aborda en la próxima sección. 98 Araucaria Nro. 7 LA cqy1111/11ra critica: LA lra111idón a 1111a política basada en las 111osa1 La identificación de Ja coyuntura critica que moldeó la dinámica de los regímenes en la América Latina pre-1974 es un asunto relativamente sencillo. En efecto, así como muchos estudiosos de la democracia en Europa centraron su atención sobre el ascenso de una política basada en las masas, así también los analistas de la política latinoamericana buscaron las raíces de la dinámica de los regímenes en un epi - sodio paralelo: la transición de la política oligárquica a una basada en las masas. Esta transición tuvo lugar en diferentes momentos, aunque hablando en términos generales en la primera mitad del siglo XX. Más aún, en todos los casos esta transición estuvo impulsada por el creciente papel político de las masas y el reto de su incorporación como actores legítimos a la política nacional. 1..-t1s 111odalidades de tra11.rició11: E/ poder político y eco11ó11Jico de las viejas élites Un asunto más complicado se refiere a las diferentes modalidades por medio de las que los países latinoamericanos manejaron este reto común. Naturalmente, hay muchas formas en que la variable respuesta a la misma coyuntura crítica puede ser especificada. En su conjunto, sin embargo, la literatura sobre América Latina ha reflejado una importante y penetrante noción del análisis de Europa: la lúcida idea de Barrington Moore de que, aw1 si una transición a un nuevo orden significa el fin del viejo orden, el poder de las viejas élites es una variable critica en el proceso de transición. La fonna en que las élites del viejo orden social en desaparición dejan su marca en el orden emergente ha sido discutida en el contexto latinoamericano de diferentes maneras: algunos se han centrado en los modos en que esta transición ocurre de manera diferente en economías de tipo enclave y en economías controladas nacionalmente; otros, al socaire de Moore, lo han hecho en el papel de las élites terratenientes, explorando la proposición específica de que Ja democracia es improbable donde estas viejas élites están involucradas en prácticas de represión del campesinado; otros, en fin, se han centrado en el impacto de divisiones dentro de las viejas élites respecto del cambio de régimen , y en Ja medida en que las transiciones están dominadas por actores de élit es o de masas. No obstante, el desarrollo más sistemático y coherente de la idea de Moore en el contexto latinoamericano es el presentado en Shaping the Political Arena ( 1991 ), de Ruth Berins Collier y David Collier, lo que hace de este libro un punto central de referencia para considerar cómo relacionar esta idea con las modalidades de transición a una política basada en las masas. Una gran contribución del libro de los Collier es que formula un convincente argumento para concentrarse en las viejas La transición a la política de masas en América latina 99 élites, demostrando a través de un fundamentado análisis cómo la variable "fuerza política de Ja oligarquía" está ligada estrechamente al tipo de incorporación de Jos trabajadores y, a través de dicho factor, a la dinámica de los regímenes durante la etapa de transición a una política basada en las masas (Collier y Collicr, 1991: I 03-05, 748-50). Sin embargo, desde la perspectiva de un intento de dar cuenta tanto del tipo como de la estabilidad de régimen -el propósito de este artículoel análisis de los Collier plantea algunos problemas. Desde una perspectiva conceptual, un problema clave es que su intento de ordenar los casos a Jo largo de una sola dimensión no permite una adecuada distinción entre los mismos. Este problema es muy obvio en la discusión de las oligarquías argentina y peruana. Como explícitamente remarcan, las oligarquías fueron bastante diferentes en estos dos casos. Así, mientras la oligarquía de Argentina fue muy cohesiva, pero muy débil en el contexto de la arena electoral, la oligaquía de Perú estaba dividida pero era electoralmente más viable (Collier y Collicr, 1991: 104- 105 , 748-749). Tenían, en otras palabras, fortalezas y debilidades opuestas. Sin embargo, dado que los Collier buscan resumir su caracterización de los casos con un concepto unidimensional, combinan implícitamente estos rasgos distintos y argumentan, en definitiva, que ambos casos son similares en el sentido de que pueden ser caracterizados conjuntamente como casos en que la oligarquía era "fuerte en muchos aspectos," pero a la postre debilitada por un '"defecto' crucial en su posición política" (Collier y Collier, 1991: 747). El problema, en resumidas cuentas, es que los matices del concepto complejo de la fuerza de la oligarquía se pierden en el proceso de agregación y, como resultado, casos disímiles son clasificados como si fuesen similares. Un segundo problema, relacionado con el anterior, concierne a la evaluación de argumentos causales construidos sobre un concepto agregado de poder oligárquico, ya que, al perderse de vista diferencias significativas, es dificil discernir las implicaciones causales de tales diferencias. Esta desventaja es claramente evidente en el análisis de los Collier sobre varios de sus pares de países. Cabe preguntarse si algunas de las diferencias subsumidas bajo la clasificación similar del poder oligárquico en Argentina y Perú podrían dar cuenta de una significativa diferencia en el resultado final sobre el que los Collier se centran: el golpe populista de 1968 en Perú y el golpe antipopular de 1966 en Argentina. En otro ejemplo, aunque los Collier muestran de manera convincente que el resultado final de la incorporación de las masas en México y Venezuela, dos casos que ellos clasifican como similares en ténninos de poder oligárquico, despliega similaridades significativas en la estabilidad de ambos regímenes, cabe volver a preguntarse si las diferencias entre las viejas élites en estos dos países pueden dar cuenta de una divergencia clave entre 100 Araucaria Nro. 7 estos dos casos: el carácter autoritario de México y la naturaleza democrática de Venezuela. Finalmente, cuando los Collier sostienen que las oligarquias en Chile y Brasil pueden clasificarse ambas como muy poderosas, y que tal similitud puede ligarse a los golpes militares habidos en ambos paises, cabe preguntarse también si hay alguna diferencia entre l as viejas élites en estos dos países que pueda dar cuenta de una divergencia significativa entre esos dos casos: la mucho más larga y profunda experiencia democrática de Chile y la naturaleza mucho más representativa e institucionalizada de los partidos en dicho país. Para remediar estos problemas y así fonuular en manera más clara la idea fre - cuentemente invocada concerniente al impacto de las viejas élites en los procesos de transición, este artículo sugiere que es necesario conceptual izar el poder de las viejas élites de tal modo que tal factor sea conectado causalmentc, y no tautológicamente, con el tipo y la estabilidad de régimen. Lo cual puede hacerse reconociendo cómo la transición a una política basada en las masas representa un reto dual para las viejas élites, y cómo las viejas él ites pueden estar mejor o peor equipadas para afrontar tales retos. Por un lado, el proceso de transición a una política basada en las masas representa un reto político para las oligarquías, ya que la transición a una política basada en las masas y las demandas de las masas de acceso al poder político hacen de la arena electoral una arena crucial para la obtención del mismo. Una primera variable critica que afecta el papel de la oligarquía en este proceso de transición es , pues, el poder político de las viejas élites sociales, medido por su viabilidad en la arena electoral. Por otro lado, tal transición implica un reto distinto aunque relacionado, dado que la entrada de las masas en la política significa que donde el poder económico de la oligarquía era en alguna forma contingente respecto del control del Estado por las élites, la transición a una política basada en las masas podría no sólo afectar al poder político, sino también al poder económico de las élites. Una segunda variable crítica que afecta al papel de las oligarquías en este proceso de transición es, por lo tanto, el poder económico de las viejas élites sociales, medido por su viabilidad económica en un contexto en el que la reestmcturación de la sociedad política necesariamente afecta a la política económica. Los legados de las 111odalidades de lro11sició11: clivcyes, di11á111ica política, 11:gí111e11e.r y e.rtahilidt1d La distinción entre modalidades de transición a una política basada en las masas juega un papel clave en el estudio de las condiciones de la democracia. En efecto, una hipótesis clave que este artículo desarrolla y busca soportar es que di - ferentes modalidades de transición a una política basada en las masas generan dis- la transición a la política de masas en América latina 101 tintos legados que afectan a los principales resultados finales de régimen en una forma sistemática. Más en concreto, el argumento que propongo es que las diferentes modalidades de transición afectan a los clivajes que son movilizados y a la capacidad de los actores así generados para manejar conflictos políticos, lo que a su vez determina el que los regímenes sean democráticos y/o estables. Esta hipótesis puede explicarse discutiendo los legados de las diferentes modalidades de transición representados por los cuatro cuadrantes básicos de la Figura 1. Figura l. Modalidades de transición a una política basada en las masas y sus consecuencias. Esquema conceptual Alto Bajo Política de clases Política 1 Democracia ¡ conservadora 1 de estadif / / Bajo / / " / / III / / /Política / de élites Democracia populista IV Política de masas Alto Poder económ ico de las viejas élites sociales (en un contexto donde el poder económico y poder político están diferenciados) 102 Araucaria Nro. 7 En el cuadrante I, aunque las viejas élites están lo suficientemente seguras en lo politico como para abrir el acceso al Estado, debido a que las viejas élites sociales todavía dependen del Estado para defender sus intereses dentro de la economía no es probable que encapsulen completamente las manifestaciones electorales de las masas, que tenderán a movi lizarse políticamente como un actor de clase. Así, esta modalidad de transición da lugar a una política que se centra alrededor de un clivaje entre las viejas élites sociales, estrechamente identificadas con el Estado, y el nuevo actor de masas con orientación de clase. La dinámica de régimen de esta política de clases en su forma más extrema y pura (ubicada en el ángulo superior izquierdo del cuadrante l) rcílcja la tensión fundamental incorporada en el corazón de este arreglo: el hecho de que mientras las viejas élites sociales necesitan retener representación política para proteger supo - der económico, es probable que la utilización que hagan del Estado impulse crccientemcntc a las masas hacia partidos con orientación de clase, poniendo así en peligro su capacidad para retener representación política. Por ello, la política de clases en su manifestación extrema no es ni estable ni democrática. Ésta sólo puede sostener un sistema político abierto siempre y cuando tal sistema reíleje los intereses de una minoría, las viejas élites sociales, pero tal sistema abierto provee una avenida para el avance de las demandas de la clase baja y lleva a un irreconciliable choque que destruye las instituciones políticas desde dentro. Es sólo en la medida que nos movemos hacia el centro de la Figura 1 que estas tensiones se vuelven manejables, y que se hace probable que se genere un subtipo de régimen democrático conservador estable. En el cuadrante lf, las viejas élites no sólo son dependientes del Estado para su bcnclicio económico, sino que, además, no están lo suficientemente seguras en lo político como para abrir la sociedad política. La transición a la política basada en las masas, entonces, sólo puede tener lugar a través de un conflicto revolucionario que enfrenta a las viejas élites sociales contra el "resto." A diferencia de la situación del cuadrante 1, sin embargo, esta modalidad de transición no da impulso a una política de clases. En efecto, dado que el ascenso de las masas lleva a diezmar económica y políticamente a las viejas élites sociales, estas últimas no son capaces de anclar ningún tipo de clivaje pos-transición, como es el caso en todas las otras modalidades de transición. Lo distintivo de tal modalidad de transición es que lleva a la identificación di - recta de las masas con el Estado, a la transferencia de las divisiones dentro del "resto" heterogéneo directamente al seno del Estado, y a la supresión de las diferenciaciones societalcs que podrían cuestionar la total identificación del Estado con la sociedad. Esta modalidad de transición, así, tiende a organizar la política alrededor de dos clivajcs: uno dominante, entre actores constituidos y localizados dentro del Estado, y un clivajc suprimido que confronta a la sociedad civil con el Estado. La transición a la política de masas en América latina 103 La dinámica de régimen de esta política de Estado en su forma más extrema y pura (ubicada en el ángulo inferior izquierdo del cuadrante JI) genera un tipo de régimen estable y autoritario. La tensión desestabilizadora que caracteriza a la política de clases en su forma extrema no se hace presente, al no darse un fuerte desequilibrio entre el poder político y el poder económico de las viejas élites. Además, dado que la política de Estado transfiere todas las divisiones al interior del Estado, identificado con los intereses de la mayoría, y dado que la posibilidad misma de que Ja diferenciación societa1 sea expresada a través de instituciones políticas es por lo tanto suprimida, la política de Estado es además autoritaria. En el mejor de los casos, un desafio a la nueva hegemonía del Estado puede ocurrir a través del ascenso del clivaje sociedad civil versus Estado, lo que genera actores autónomos en la sociedad que pueden proveer una fuerza de contrapeso al Estado. Es probable que éste sea un proceso muy gradual cuando la política de Estado se manifiesta en su forma extrema, pero cuando uno se mueve hacia el centro de la Figura 1, es probable que este segundo clivaje sea más fuerte desde el principio, generando las condiciones para un subtipo de democracia estatista y estable. En el cuadrante TTT la dominación de las viejas élites sociales es considerablemente abrumadora. Estas élites pueden iniciar, pues, una transición a una política basada en las masas con confianza, abriendo el acceso al Estado a las masas. A diferencia de la situación afrontada por las viejas élites en el cuadrante 1, dado que su poder económico no las fuerza a utilizar el Estado como un medio de ejercer control en el ámbito económico, no empujan a las masas a buscar una representación política orientada a intereses de clase. Por el contrario, esta modalidad de transición da a las viejas élites la opción de buscar la cncapsulación política de las masas. Lo distintivo acerca de esta modalidad de transición, pues, es que lleva a la identificación de las masas con las viejas élites, y por lo tanto a una continuidad tan grande entre los periodos pre y pos-transición que las diferencias entre los intereses sociales de las élites y de las masas quedan suprimidas. La política se organiza en tomo de dos clivajcs: uno dominante entre facciones de la vieja élite social, y un clivajc suprimido que enfrenta a las masas y las élites. La dinámica de régimen de esta política de élites en su forma más extrema y pura (ubicada en el ángulo superior derecho del cuadrante III) genera un tipo de régimen estable y oligárquico. Como con su opuesto polar en el cuadrante II, la relativa paridad entre el poder político y el poder económico de las viejas élites sociales da pie a una dinámica estabilizadora. Y, como es el caso con la política de Estado pura, la naturaleza del régimen es autoritaria, aunque de un tipo muy diferente. Más que ser autoritario por identificar el Estado con los intereses mayoritarios de las masas y suprimir los puntos de vista minoritarios en la sociedad, en este escenario 110 Araucaria Nro. 7 élites no eran una creación del Estado, sino que por el contrario estaban dotadas de un gran poder económico, la transición a una política basada en las masas no significaba su desvanecimiento en cuanto actor económico poderoso. La dinámica política de Argentina, entonces, sería moldeada por la extrema incongruencia entre el poder político y el poder económico de las viejas élites, esto es, por una poderosa élite económica que no tenía una posibilidad realista de acceder al poder a través de medios electorales. Las consecuencias de esta modalidad de transición pueden explicitarse, como se discutió más arriba, en ténninos del clivaje y de los actores clave que esta transi - ción ayudó a moldear, y de la dinámica y los resultados finales de régimen que estos actores generaron (véase Figura 3). Aunque el proyecto de Perón era integrar al sector laboral dentro del sistema político a través de una estrategia corporativa -de modo que el movimiento sindical estaría tanto formado como actor en gran medida a través de iniciativas estatales como controlado por el Estado-, el Estado no se convirtió en el lugar dominante del con flicto. Las viejas élites eran lo suficientemente fuertes, aun si les faltaba fuerza electoral, para desplazar a las masas y al peronismo del Estado, previniendo así la identificación permanente del Estado con las masas y la formación de un clivaje Estado versus sociedad civil. El movimiento sindical se convertirla en un actor crecientemente autónomo (Waisman 1987: 121 - 24, 135-36) y el eje dominante del conflicto correría así a través de la sociedad. Pero el clivaje alrededor del cual la política fue organizada luego de 1946 no fue un clivaje en el sentido europeo, de un clivaje que organiza el conflicto entre actores económicamente definidos dentro de un espacio político compartido (Bartolini 2000). En cambio, la política argentina se organizaría en tomo a un clivaje que enfrentaba a las viejas élites, identificadas con la Argentina anterior a 1930, con un nuevo y peculiar actor de masas, que no se veía a sí mismo como meramente una entre varias fuerzas políticas, sino que más bien se autoidentiñcaba como la encamación misma de las aspiraciones nacionales y populares, o, en otras paJabras, como un movimiento populista. La transición a la política de masas en América Latina 111 Figura 3. Modalidad de transición a una política basada en las masas y sus consequencias. Un resumen de los casos MOOAUDADDF TR/IN~ICIÓN A UNA POLITICA BASADA hN LAS MASAS México Brasil Argentina Colombia Uruguay i. Poder Bajo Moderado- Bajo Alto Medio político de las bajo viejas élites ii. Poder Bajo Medio Alto Moderado- Moderado- económico de alto alto las viejas élites CoN!,~.QJP.NCIAS [)(o LA MOOAUOAD DE TRM'SICIÓN i. Clivajes Intra-estatal, Intra-estatal , Élite VS. lntra-élite, lntra-élite, y actores Estado vs. Estado vs. masa: nuevo élite vs. masa élite vs. masa: sociedad sociedad: movimiento (suprimido): partidos (suprimido): nuevos populista partidos tradicionales nuevo partidopartidos de dominante tradicionales (Colorados y Estado de Estado (PSD, (peron i smo ), (Liberales y Blancos). masas PTB), UDN. viejas élites Conservadores). hegemónico económicas. (PRI). ii. Dinámica Dominación Dominación Choque entre Dominación Dominación de de régimen de mayoría de coaliciones mayo ria de élites hegeélites en hegemónica PSD/PTB dominante mónicas sobre competencia sobre actores hegemónicas, y elites las masas, díssobre las masas, sociales desestabilizada minoritarias: censo extradesestabilizada emergentes: por conflictos política de institucional: por ascenso de política de élites-masas. masas pura. política de actores de masas: Estado pura. élites purn. política de élites moderada. iii. Rcsullado Autoritarismo Democracia Altamente "Democracia Democracia final de blando y de arriba hacia inestable, oligárquica" liberal, luego régimen estable abajo, luego luego estable, y autoritarismo autoritarismo autoritarismo militarización largo. blando y largo duro y largo. limitada. l 12 Araucaria Nro. 7 La dinámica política que fue generada por este clivaje entre una fuerza política mayoritaria y una élite económicamente dominante, o entre peronistas y antiperonistas (O'Donnell 1973: 129-30, Waisman 1987: 89, Cavarozzi 1992: 216), tomó la forma de un choque entre fuerzas en extremo polarizadas que hicieron virtualmente imposible tanto la democracia como la estabil idad política. Más aún, esta pauta de interacción prácticamente comenzó de forma instantánea, porque los actores que se confrontaban entre sí en tomo al clivaje peronistas-antiperonistas eran, prácticamente desde el inicio, fuerzas poderosas y bien constituidas. El peronismo, en tanto que movimiento populista, no tendía a gobernar de modo tal que los derechos de los grupos minoritarios fuesen respetados y defendidos. El peronismo 1 legó al poder en 1946 a través de elecciones, y elecciones, que los peronistas podían contar con ganar, tuvieron lugar regulannente. Pero el pluralismo fue suprimido, los líderes de oposición perseguidos, y las élites económicas rep1imidas (Waisman 1987: 89, 185). En efecto, si bien el pcronismo buscó implantar un "modelo democrático de alta participación" (Waisman 1987: 89), o una "democracia antioligárquica" (Touraine 1989: 357-58), tal régimen no era ni democrático ni sostenible. El clivaje peronista-antipcronista confrontaba actores que tenían poco en común, un actor de masas que buscaba transfom1ar su posición dominante en la arena electoral en beneficios económicos a través de políticas redistributivas, y una élite económica cuya debilidad electoral la exponía a una gran pérdida económica. Esta extrema polarización hizo virtualmente imposible para los actores someter sus divergentes intereses a un proceso de negociación y compromiso, el rasgo característico de las instituciones políticas y de Ja democracia, y más bien les impulsó a evadir y subvertir la arena político-institucional, así como a practicar una política pretoriana (O'Donnell 1973: 146, Huntington 1968: cap. 4). Esta dinámica de régimen llevó primero al den-ocamiento de Perón mediante un golpe militar en 1955, cuando las viejas élites se volvieron hacia los militares para que las rescataran. No fue ésa una respuesta sorprendente. Después de todo, a pesar de aceptar su derrota electoral en 1916, las viejas élites nunca habían desarro- 1 lado una lealtad hacia la democracia, y ahora se encontraban amenazadas por las prácticas hegemónicas de los peronistas e incapaces de defender sus intereses en la arena política. Más aún, ésta no sería sino la primera de una serie de intervenciones de los militares en la nueva Argentina creada por el ascenso del peronisrno. El desequilibrio fundamental que caracterizaba la competencia entre una poderosa élite económica y una poderosa fuerza política transfonnaría a los militares en un actor cada vez más prominente (Rouquié 1 987: 287-92, 272-77, O'Donnell 1973: 154-65), y a lo largo de los siguientes veintiocho años y tres meses -el período 1955-1983- Argentina experimentaría diecisiete años y medio de gobierno militar, sin que ningún La transición a la política de masas en América latina 113 civil electo presidente terminase su período en el cargo. De hecho, después de 1955 el ciclo de inestabilidad política no sólo continuaría, sino que se profundizaría. El golpe de 1955 fue seguido inicialmente por intentos de instalar regímenes democráticos restringidos que excluían a los peronistas mediante su proscripción electoral, muy en el modo en que la vieja élite había hecho con los radicales en los años 30 (Collicry Collier 1991: 486-87, 72-73, Rouquié 1987: 273). Sin embargo, estos experimentos, llevados a cabo durante 1956-62 y 1963-66, fracasaron y fueron interrumpidos por nuevos golpes. El problema era que para 1955 el peronismo, aunque todavía seguía siendo un movimiento muy identificado con Perón, era ya una fuerza suficientemente fuerte y autónoma como para ser transformada simplemente por la remoción del poder de su líder, Perón. Así, el peronismo en la práctica se fortaleció en la clandestinidad y mostró que podía desestabilizar todo arreglo político que se basase en su exclusión, mientras el propio Perón se aseguraba de que fracasase todo intento de institucionalizar el peronismo, esto es, de transfonnar este movimiento hegemónico en un partido que pudiese ocupar un lugar en la arena polítieajunto con otros partidos (Collier y Collier 1991: 484-97, 721-42, McGuire 1997: caps. 4 y 5). El fracaso de la opción de democracia restringida, a su vez, llevó a un salto cualitativo en la naturaleza autoritaria de la política argentina. El golpe de 1966 llevó a la primera experiencia prolongada de autoritarismo, en la cual los gobernantes militares exploraron la posibilidad de una solución corporativista. El rotundo fracaso de esta estrategia llevó a los militares a seguir otras cada vez más dramáticas. Luego del golpe de 1966, los peronistas habían dejado claro que "nadie podría gobernar a la Argentina sin" los peronistas (Cavarozzi 1992: 218). Así, en 1973 los militares accedieron a una transición a una democracia plena, que no excluiría a los peronistas. Pero ya "el propio peronismo (había] interna! izado conflictos y clivajes" hasta un punto tal que ni siquiera los peronistas podían gobernar el país (Cavarozzi 1992: 218). Así, en la siguiente ocasión en que los militares llegaron al poder, en 1976, los gobernantes militares tratarían de romper el "empate" que caracterizaba a la política del país mediante una nueva estrategia. Esta vez el gobierno autoritario no sólo sería asunto prolongado; también sería un periodo de dureza y brutalidad sin precedentes en la historia argentina. La declinación económica de Argentina fue parte integral de este proceso de inestabilidad política y de gobierno autoritario crecientementc largo y duro (Waisman 1987: 3-11 ). El clivaje pcronista-antiperonista, como se indicó más arriba, era un conflicto entre un actor o coalición de actores que buscaba usar su posición dominante en la arena electoral para su beneficio económico mediante políticas rcdistributivas y una versión rígida y extrema de la industrialización sustitutiva de iniportaciones (IS!), y una élite económica que podía competir en los mercados ínter- 114 Araucaria Nro. 7 nacionales y que generaba los excedentes necesarios para sostener las políticas populistas. Esto tuvo varias implicaciones. Debido a que las viejas élites económicas siguieron siendo jugadores cruciales y a que el peroni smo no era, pues, capaz de retener control sobre el Estado, la política económica no se alejó demasiado de un modelo de mercado, una afirmación que se aclarará cuando volteemos a los casos de México y Brasil. Más aún, debido a que las políticas populistas sólo podían ser sostenidas por transferencias desde los sectores competitivos, que eran perjudicados directamr.nte por estas políticas populistas, la política económica sería menos consistente que en otros países. Crisis de balanza de pagos forzaron el abandono de las políticas populistas. El fracaso de las políticas populistas, a su vez, minó los controles corporativos sobre el movimiento sindical. Y el fuerte y autónomo movimiento sindical que resultó del fracaso de las políticas populistas virtualmente aseguró que la vuelta a la economía de mercado fuese a su vez minada. El resultado de esta dinámica, entonces, fue la radical aplicación de una política económica de pare-y-arranque, que no podía generar crecimiento económico sostenido, y la escalada de una movilización de masas cada vez más incontrolable, que para los l 970s no sólo hacía virtualmente imposible canalizar la política a través de las instituciones políticas, sino que llegó incluso más lejos al desafiar a las élites económicas con un incipiente movimiento anticapitalista (O'Donnell 1973: cap. 3 y 4, 1978; Waisman 1987: 89-93, 117-27). En suma, inestabilidad e ilegitimidad política, y políticas económicas inconsistentes y declinación económica, fueron elementos inseparables de un mismo proceso dinámico. L1 polílica de Estado de México: Estabilidad y a11torita1i.r1110 blando La modalidad de transición a una política basada en las masas en México comparte un elemento con la de Argentina: el bajo grado de poder político de la vieja élite. Como resultado, al igual que en Argentina, la transición a la política de masas dejó a las viejas élites que habían dominado la política mexicana desde el fin del siglo XIX sin capacidad de representar sus intereses a través de canales electorales. Esta similitud entre México y Argentina, sin embargo, interactuó con otra dimensión cla- ve que colocaría a México en un rumbo muy diferente al de Argentina. En México, las viejas élites ni siquiera sobrevivirían a la transición a una política basada en la s masas para así dar batalla como una fuerza económica, como sí hicieron en Argentina. Por el contrario, las viejas élites de México fueron barridas tanto en lo político como en lo económico por la revolución de 1910-17. Dada la total debilidad de las viejas élites, la inclusión de las masas en la política ocurriría a través de la intervención autónoma del Estado, dirigida a controlar La transición a la política de masas en América Latina 115 mediante mecanismos corporativos a las masas recientemente movilizadas. Este proyecto no fue lanzado tan pronto como el viejo orden llegó a su fin en 1917. A partir de ahí México entró en un período de caos político, puntuado por los asesinatos de líderes revolucionarios clave como Zapata, Carranza, Villa y Obregón. Pero gradualmente un nuevo orden político comenzó a emerger, mediante un arreglo en 1928-29 y la transformación del PNR (Partido Nacional Revolucionario), creado en 1929, en PRM (Partido de la Revolución Mexicana) durante la presidencia de Cárdenas ( 1934-40). En lo esencial, esta transformación fue llevada a cabo a través de Ja unificación de las organizaciones laborales y campesinas mediante la formación de Ja CTM (Confederación de Trabajadores de México) y la CNC (Confederación Nacional Campesina), y la incorporación formal de ambas confederaciones al partido gobemante (Collier y Collier 1991: 202-50, Knight 1992). La significación y peculiaridad de esta transformación revolucionaria pronto se hicieron evidentes. Había transferido al seno del Estado a un heterogéneo conjunto de actores, dando preeminencia a un el ivaje que dividía a actores consti tuidos y localizados dentro del Estado. La política mexicana sería así primariamente impulsada por divisiones dentro del PRM y, luego de su reorganización en 1946, del PRI (Partido Revolucionario Institucional). Estas divisiones potencialmente permitirían el paulatino surgimiento de un segundo clivaje, que oponía al PRI como un todo con grupos que buscaban afirmar su autonomía o, en otras palabras, que confrontaba al Estado desde la sociedad civil. Pero los poderes hegemónicos que el PRI había llegado a tener, en gran parte como resultado de la naturaleza revolucionaria de las transformaciones en México, virtualmente aseguraban que este segundo clivaje fuese suprimido de hecho. La política era política dentro de lo que apropiadamente se etiquetó como partido-Estado. La dinámica de la política mexicana posterior a 1940 fue moldeada por este peculiar conjunto de clivajcs entrelazados. El peligro de que las divisiones dentro del PRI pudiesen debilitar su capacidad de contener la formación de grupos autónomos estuvo siempre presente. Sin embargo, en contraste con Argentina, el nuevo Estado con el cual las masas se habían ido identificando no se enfrentó a una oposición fuerte y bien constituida dentro de la sociedad (Kaufman 1977a: 212, Stepan 1978: 91). En efecto, en contraste con Argentina, México experimentaría una relación de refuerzo mutuo, y no de contradicción, entre política y economía. Y esto dio a los nuevos gobernantes algún espacio significativo para maniobrar. Como en Argentina, las nuevas élites políticas de México buscaron manejar con mecanismos corporativos su relación con las masas recientemente movilizadas. A diferencia de Argentina, sin embargo, la debilidad de toda fuerza organizada de contrapeso en la sociedad significó que el PRl sería capaz de desarrollar un proyec- 116 Araucaria Nro. 7 to más consistente de política económica. Por un lado, dicha debilidad permitió al predecesor del PR1 llevar a cabo un muy ambicioso programa de redistribución, que cimentó la lealtad de las masas al Estado. Por otro lado, este factor dio al Estado un control más firme del proceso de industrialización (Cardoso y Faletto 1979: 144-45, 153, Touraine 1989: 212-15), interiorizando así, a la vez que amortiguando, los dramáticos conflictos sectoriales vistos en Argentina (Kaufman l 977a: 207, 213-15, Sheahan 1987: 296-99). Por último, este proyecto más consistente pero también más estatista generó las tasas sostenidas de crecimiento económico más altas de toda América Latina en el período 1940- 70, lo que dio al corporativismo una viabilidad que nunca logró en Argentina (Kaufman l 977a: 212-16, Stepan 1978: 91-92, Waisman 1987: 261) . La interacción de refuerzo entre corporativismo y crecimiento económico, que ayudó a atar a las masas firmemente al Estado y que apuntaló la dominación del PRI, no eliminó del todo amenazas a la estabilidad del sistema. Pues, a lo largo del período pos-transición en México, muchos esfuerzos fueron hechos por grupos que buscaban afirmar su autonomía. Estos incluyeron la formación de un partido opositor de derecha -el PAN- en 1940, intentos de crear sindicatos independientes, y las protestas estudiantiles de 1968. No obstante, el PRJ fue capaz, en todas y cada una de las instancias, de contener la marejada de estos conflictos desestabilizadores. En efecto, el rasgo más notable de la política mexicana posterior a 1940 es que, a pesar de los crecientes niveles de desigualdad en la sociedad, el PRJ siempre fue capaz de contener estas amenazas, y no sólo ni primariamente a través del uso de la represión, como fue el caso de otros regímenes en la región. Por el contrario, una de las características básicas de México fue la habilidad del PRI para absorber siempre las demandas y llevar el conflicto al seno del Estado, previniendo así la formación de grupos autónomos que diesen mayor relieve al conflicto más amenazador, el del Estado contra la sociedad civil. La modalidad de transición de México, así, llevó a un resultado muy singular. Siendo capaz de prevenir el ascenso de expresiones desestabilizadoras de autonomía en la sociedad, evitó el tipo de inestabilidad política acompañada por la recurrente intervención de los militares en política que era bastante prevaleciente en toda América Latina. En cambio, México ha visto la sucesión regular de presidentes civiles, cada uno por un único período de seis años, o sexenio, que cumplidamente entregaron el poder a sus sucesores. Este régimen civil y estable, sin embargo, no era democrático, si bien por razones distintas a las que llevaron a Argentina al autoritarismo. En Argentina, la democracia fue elusiva porque las masas habían sido movilizadas a través de un movimiento populista que aspiraba a Ja hegemonía política, y porque esta aspiración llevó a un choque entre este movimiento populista y la transición a la política de masas en América latina 117 las viejas élites que destruyó la esfera político-institucional. En México, en cambio, la democracia fue elusiva porque las masas fueron movilizadas por una élite política que fue exitosa en lograr hegemonía política (Coppedge 1998: 191). Como resultado, México tuvo lo que puede ser etiquetado como un régimen estatista, un "régimen de partido único dominante" (Collier y Coll ier 1991: 407, 420), o un régimen autorita1io blando (Purcell 1973, Meyer 1977, Kaufinan l 977a: 194-95). En vez de fracasar en su intento por alcanzar tanto la democracia como la estabilidad, como Argentina, México intercambió la democracia por un grado de estabilidad que eludió por igual a los gobernantes autoritarios y democráticos de Ja región. La durabilidad del PRI-Estado, en efecto, no sería puesta en peligro sino hasta la crisis económica de 1982, que produjo un choque entre el PRI y las élites económicas que habían brotado como resultado de los anteriores éxitos económicos, y que también hizo públicas las divisiones dentro del PRl. En ese momento, las nuevas esperanzas democráticas asociadas con el ascenso de la sociedad civil, pero también los nuevos desafíos asociados con las peculiares dificultades de remover a un partido hegemónico del poder, comenzaron a transformarse en las cuestiones dominantes de la política mexicana. Brasil mire la política de Estado y de 111asas: de 111ocracia de onibo hacia abajo y 011l01ilariS1110 bla11do La transición de Brasil a una política basada en las masas fue moldeada por factores que la colocan a grandes líneas en una posición intermedia entre Argentina y México (véase Figura 2), dos casos con los cuales puede ser fructíferamente comparada. Como en estos dos casos, la debilidad política de las viejas élites, relativa a los casos ubicados en los cuadrantes 1 y IIl de la Figura 2, significó que éstas fueron incapaces de dirigir el proceso de inclusión de las masas y que la transición a la política de masas sería un resultado de las acciones de un Estado autónomo (Touraine 1989: 217-18). En este respecto, Gctúlio Vargas, presidente de Brasil durante 1930-45, jugaría un rol bastante similar al de Perón y Cárdenas, quienes gestionaron la etapa culminante y más crítica de la entrada de las masas en la arena política nacional. Como en esos dos casos, pues, el giro a una política basada en las masas fue orquestado no por los representantes de alguna clase, sino más bien por las élites estatales. Pero la influencia de Vargas en la política brasileña difc1iría de la que tuvieron Pcrón y Cárdenas debido al relativamente mayor poder político de las viejas élites, lo que claramente distingue a Brasil de Argentina como de México, y al moderadamente alto poder económico de las viejas élites, lo que coloca a Brasil en una posición intermedia entre Argentina y México. 118 Araucaria Nro. 7 Por una parte, el relativamente mayor poder político de las viejas élites significó que en Brasil, a diferencia de Argentina y México, el liberalismo económico sería representado por un vehículo electoral viable, la UDN (Unión Democrática Nacional) (Lamounier 1989: 124, 1994: 192). Por otro lado, el nivel intem1cdio de poder económico de las viejas élites posibilitó un resultado muy peculiar. Este factor dio al Estado gran control sobre el proceso de formación de actores políticos, algo que coloca a Brasil más cerca de México que de Argentina. Pero este factor también significó que Vargas debería enfrentarse a un conjunto de actores en la sociedad ya organizados y divididos a lo largo de las líneas élite versus masa, algo que hizo improbable la inclusión de todos los actores en un único vehículo, como fue hecho en México. La peculiar innovación de Vargas, de hecho, sería la creación, mediante las acciones del aparato estatal durante 1943-45, de dos partidos: el PTB (Partido Trabalhista Brasileiro), que fue un vehículo populista para los sindicatos controlados por el Estado, y el PSD (Partido Social Demócrata), un partido conservador ligado a los intereses terratenientes pero también de los industriales y burócratas que apoyaban un Estado activista (Colliery Collicr: 1991: 361, 364-65, Mainwaring 1995: 359). Los clivajes y actores que moldearon la política posterior a 1945 en Brasil reflejaron esta peculiar modalidad de transición a una política basada en las masas. En muchos modos Brasil se asemejó a México y puede, con algunas precauciones, ser anali7ado en términos de un clivajc dentro del Estado. En efecto, los dos partidos que dominarían la política posterior a 1945, el PSD y el PTB, fueron creaciones del Estado y operaron mucho más como si fueran "casi una parte del Estado" que como representantes de actores e intereses sociales. Pero Vargas, a diferencia de Cárdenas, no tuvo la capacidad de suprimir por comp leto el clivajc Estado versus sociedad y fom1ar el tipo de actor hegemónico que el PRJ devino en México. Por el contrario, como Pcrón en Argentina, las políticas centralizadoras de Vargas se enfrentaron a una vigorosa oposición liberal, que se nuelcó en la UDN, así como a una oposición militar politizada, y que respaldó a los liberales económicos. Bajo tal presión, Vargas inició un programa de liberalización política. Y poco después, en octubre de 1945, Vargas fue removido del poder por un golpe militar, que preparó el camino para las elecciones celebradas en diciembre de 1945 (Bethell 1992, Rouquié 1987: 278-80). La tendencia hacia una política de Estado, que, a diferencia de México, fue siempre equilibrada y subvertida por una tendencia hacia una política de masas, guiaría la dinámica de la política brasileña en los años venideros. Los paralelos con México serían muy fuertes. Al interiorizar los conflictos entre las principales -aun- que no todaslas fuerzas, Vargas consiguió que no se dieran grandes giros políticos, y que se pudiese alcanzar un consenso sobre las políticas públicas. Mediante una compleja política de coalición entre el PSD y el PTB, tomó cuerpo una pauta de La transición a la política de masas en América Latina 119 formación de gobiernos conservadores, que en el mejor de los casos incluyeron al PTB como socio menor (Collier y Collier 1991: 362- 66, 370-74, 377-89). La política electoral, así, no llevó al poder a un partido populista que impulsaba una política redistributiva, como en Argentina. Más bien, la política económica en Brasil siguió en líneas generales la tendencia evidente en M6xico, llevándose a cabo en forma bastante coherente una política orientada al crecimiento y estatista, favorecida por las élites conservadoras-pero centradas en el Estadodel PSD. Esta política permitió a Brasil, como a México, crecer a buen ritmo y convertirse rápidamente en una potencia industrial, contrariamente a lo que ocurrió en Argentina (Cavarozzi 1992: 218, Rouquié 1987: 291 ). Y este éxito económico, a su vez, fue crítico para el sostenimiento de los controles estatales corporativos sobre el movimiento sindical, de nuevo en modo muy similar a lo sucedido en México y a diferencia de lo acaecido en A rgcntina (Schmitter 1971 ). Pero la po l ítica brasileña también exhibió tendencias que eran más características de Argentina que de México, como revela la comparación entre estos tres países. En un extremo, el partido-Estado hegemónico de México, no teniendo que en - rrcntarse a una vieja élite y con firme control del movimiento sindical y del campesinado, permitió la estrecha colaboración entre el Estado y una nueva élite industrial en tomo a objetivos de desarrollo, en modo de no penalizar severamente a los nuevos intereses mineros y agrícolas orientados a la exportación. Como resultado, México no sólo experimentó problemas menos graves de inflación y de crisis de balanza de pagos. Tuvo también la habilidad de modificar su modelo de desarrollo sin una crisis política que minase el régimen. En efecto, México se movió a mediados de los l 950s hacia una fase secundaria de IS!, intrincadamente ligada a esfuerzos para atraer inversión extranjera a la industria y dirigida a profundizar el proceso de industrialización, y a principios de los l 970s hacia la promoción de exportaciones manufactureras (Gereffi 1990: 17-19, Haggard 1990: 24-26, 175-78, 184-87). En el otro extremo, en Argentina, los conflictos sectoriales fueron muy agudos y directamente ligados a cuestiones redistributivas, generando severas crisis de balanza de pagos y altos niveles de inflación. Más aún, debido a que la capacidad de manejar estos conflictos era muy débil, las tensiones económicas estuvieron regularmente asociados con grandes crisis políticas y cambios de régimen. La central idad de la política redistributiva, en suma, minó la capacidad de Argentina, en relación a la de México, para sostener un régimen político estable y para industrializarse, haciendo que su movimiento para superar la fase de industrialización ligera en los l 950s fuese en el mejor de los casos disparejo y errático. Brasil, en contraste con Argentina y al igual que México, sí avanzó hacia sus objetivos desarrollistas. Así, se movió a mediados de los 1950s a Ja fase secundaria 126 Araucaria Nro. 7 sus poder local y a la tradición de los "dos Uruguay" (Ria! 1989: 245, Collier y Collier 1991: 274). En ese momento, Batlle intentó usar la oportunidad de su victoria para movilizar de manera preventiva a las masas, y generar así apoyo electoral para, y solidilicar la dominación de, los Colorados. Para este fin, Batlle comenzó un ambicioso programa de reformas, dirigido a promover la industrialización y el bienestar social. Este proyecto desató una fuerte reacción conservadora, tanto por parte de los Blancos como del ala conservadora de los Colorados, que a la larga forzó a Batlle a abandonar sus pretensiones más hegemónicas y a comenzar un proceso de negociaciones entre élites (Collier y Collier 1991: 273-88). Sin embargo, este episodio de acomodación intra-élite, que ayudó a moldear la nueva Constitución en 1917, fue muy diferente del pacto firmado por Liberales y Conservadores en Colombia durante 1957. Más que una acomodación entre élites impulsadas a la unidad por su común temor a las masas movilizadas, el caso de Colombia, la acomodación entre élites en Uruguay fue llevada a cabo por élites que dife1ían en cómo abordar la transición a la política basada en las masas. Batllc inició sus reformas en un momento en que las masas no representaban una amenaza abierta a la dominación de las élites, y su apuesta consistió en que mediante la movilización preventiva de las masas dos metas podrían ser alcanzadas. Primero, su partido ganaría considerablemente mediante la expansión de su base de apoyo electoral. Adicionalmente, el control de las élites sobre las masas sería reforzado y cualquier amenaza futura que pudieran presentar las masas sería diluida. Su contraparte en Colombia, así, sería López, presidente durante los años 1934-38 (Coll ier y Collier 1991: 273). Pero mientras que en Colombia el mandato de López fue meramente un preludio del ascenso de líderes populistas anti-oligárquicos, como Gaitán primero y Rojas Pinilla más tarde, la apertura preventiva de Batlle a las masas no escapó a su control. La negociación entre élites en Uruguay, tuvo lugar entre élites que permanecieron divididas en cuanto a la cuestión de la participación de las masas e incluyó a un sector de las élites que continuó promoviendo la movilización electoral de aquéllas. Así, la negociación fue impulsada por el reconocimiento por parte de Batlle del persistente poder de los Blai1cos y de los conservadores dentro de su propio partido, y por el hecho de que su visión de un gobierno Colorado podría ser bloqueada por otras élites, pero no por el temor compartido de las élites de que sus continuos conflictos pudieran llevar no a la dominación de uno u otro partido de élite, sino más bien a la dominación de un líder populista anti-oligárquico. Y esta diferencia se reflejaría en la dinámica de la política uruguaya luego de que esta transición llegó a su fin con las primeras elecciones realizadas bajo la nueva Constitución, en 1919. La política posterior a 1919 en Uruguay reflejó, como en Colombia, la continuada relevancia del clivaje intra-élite. Así, los dos partidos tradicionales, los Colo- la transición a la política de masas en América latina 127 rados y los Blancos, continuarían siendo las fuerzas políticas dominantes. Sin embargo, una consecuencia crítica que fluye de la diferencia entre las modalídades de transición de Uruguay y Colombia es que, dado que en Uruguay la transición a la política de masas había disminuido, en vez de incrementado, la unidad de las élites, y con ella la dominación de las élites sobre la arena electoral, el clivajc masas versus élites no sería suprimido en Uruguay en la misma medida que lo había sido en Colombia (Gillcspie 1992: 1992: 180). La dinámica de la política, pues, fue moldeada por una muy distintiva mezcla de acomodación entre élites y movilización de masas. Por un lado, la política uruguaya sería caracterizada por w1 alto grado de acomodación intra-élite y de consenso sobre los límites de la competencia partidista. En efecto, la política uruguaya seria enmarcada por ciertos rasgos institucionales que han sido descritos, en forma muy similar al caso de Colombia, como consociativos: un ejecutivo dual, que dividía el poder entre un presidente electo directamente y un Consejo Nacional de Administración de nueve miembros que garantizaba la representación de minorías políticas, arreglo en vigor durante los años 1919-33; y, entre 1952 y 1966, un ejecutivo plenamente colegiado. Por otro lado, en contraste con Colombia, la garantía de los intereses minoritarios de las élites no fue el único elemento involucrado en el proceso de acomodación entre ellas. En efecto, aunque Batlle abandonó sus pretensiones hegemónicas y concedió garantías a sus opositores de élite, los sectores conservadores de las élites también hicieron una gran concesión. Éstos habían aceptado el reto de Batlle de competir en wia arena electoral que había sido reestructurada mediante las políticas refom1istas de Batllc, tanto en el sentido de haber movido el centro de gravedad de la política uruguaya en sentido intervencionista, contrario los principios del liberalismo económico, como en el de haber dado al ala batllista de los Colorados una gran ventaja en la arena electoral. Esto es, Ja negociación entre los dos partidos tradicionales no sacó al electorado virtualmente fuera de la ecuación, como fue el caso con el Frente Nacional de Colombia. Al contrario, garantizó cierta representación minoritaria para el mayor partido opositor (Gillespie y González 1989: 21 1 ), pero aún dejó al electorado detem1inar qué partido ganaría la mayor cuota de poder. Este pacto había creado, de hecho, un incentivo para que los partidos compitiesen y movilizasen así activamente al electorado. Lo que Batlle había hecho fue movilizar a las masas y crear un partido mayoritario, aunque todavía dominado por las élites, mediante la construcción de un extenso Estado benefactor que proveía los recursos para extender los mecanismos clientelarcs de control a los sectores recientemente movilizados de la población (Ria! 1989: 248-50). Tal estrategia había dividido a las élites. Pero aJ final Batlle se salió 128 Araucaria Nro. 7 con la suya. Primero, sus opositores de élite ratificaron la esencia de esta estrategia, a cambio de la protección institucional de los intereses minoritarios y garantías de que los latifundios, el fundamento económico de las élites conservadoras, no se convertirían en parte de ningún intento de refonna (Collier y Collicr 1 991: 277). Luego, los opositores de Batlle comenzaron a trabajar más y más dentro de la nueva lógica creada por las refom1as de Batlle, buscando menos oponerse al papel crecientcmcntc dominante de la maquinaria estatal que compartir el control sobre el patronazgo mediante mecanismos de coparticipación (Gi llespie y Gonzálcz 1989: 211 ). Esto es, aun los antiguos opositores de Batlle adoptaron las nuevas políticas, buscando utilizarlas para movilizar y controlar sus propios seguidores entre las masas. La combinación de la acomodación entre élites con la movilización de masas dio impulso a un distintivo equilibrio entre élites y masas que, durante un período de varias décadas, haría de Uruguay el pais más democrático de Latinoamérica (Gillcspic y Gonzá l ez 1989: 213, Gi l lespic 1992: 180-81 ). Los intereses de las élites y de los grupos minoritarios estaban asegurados, como podría esperarse de un proceso de transición de arriba abajo, dominado por las élites. Pero los intereses de élite no fueron asegurados a expensas de la participación de las masas, como en Colombia. Así, aunque no fue creado un nuevo partido de las masas, éstas influyeron las políticas públicas mediante su participación en elecciones competitivas. La política reflejó un saludable equilibrio entre intereses mayoritarios y minoritarios, con énfasis en estos últimos. Por un lado, la dominación de las élites fue evidente. La política uruguaya posterior a 1918 continuó siendo dominada por los dos partidos tradicionales, que en conjunto acopiaron alrededor de 90% del voto total hasta mediados de los l 960s. Por otro lado, el pa11ido que primero se había acercado a las masas ganó una fuerte ventaja, como se reflejó en la dominación del partido de Batlle, el Partido Colorado, que ganó toda elección entre 1918 y 1973, excepto las de 1958 y 1962 (Gonzálcz 1995: 141-42). Uruguay fue un caso de real democratización desde arriba. Hubo, sin embargo, una debilidad clave que impediría la sustcntabilidad a largo plazo de este equilibrio. La sustcntabilidad del subtipo particular de democracia propio de Uruguay, que podría ser etiquetada como democracia liberal, giraba en torno a la habilidad de las viejas élites de reproducir los controles clicntclares tan cc1malcs en la política del país. Esto se logró en la primera mitad del siglo mediante la creación y el mantenimiento de programas de bienestar, financiados por transferencias desde el sector agroexportador. Las élites conservadoras objetaron tales transferencias, pero no vigorosamente. Tales programas no fueron creación de un líder o de un partido populista y anti-oligárquico (Gillcspie y González 1989: 228), sino más bien de una élite liberal que simultáneamente dio a las élites terratenientes garantías de que la refonna agraria no entraría en la agenda. En otras palabras, los La transición a la política de masas en América Latina 129 conflictos sectoriales no estuvieron vinculados con conflictos redistributivos, como en Argentina, sino con políticas distributivas, esto es, con la distribución de recursos por el Estado a los votantes como un todo más que a miembros de una clase. Más aún, ambos partidos tradicionales participaron en la distribución de los recursos estatales, haciendo dificil cambiar esta polít ica. En consecuencia, en tanto las exportaciones de trigo y carne estaban íloreciendo y estas transferencias eran soportables, la prosperidad del campo podría esparcirse mediante mecanismos clientelares a la población como un todo, y mantenerse el equilibrio entre élites y masas sobre el que se construyó la democracia uruguaya. Pero tan pronto como el sector exportador comenzó a declinar, como lo hizo a mediados de los l 950s, el equilibrio democrático entre élites y masas sería crecientemente amenazado. El problema comenzó en el interior de las instituciones políticas dominadas por las élites. La lógica de la política uruguaya posterior a Batlle volvió a los dos partidos tradicionales dependientes del acceso a recursos de patronazgo y, por ende, del continuado mantenimiento de políticas claramente desviadas del liberalismo económico. Cuando el sector exportador comenzó a declinar, los partidos políticos tradicionales fueron incapaces de apoyar políticas que pudiesen generar crecimiento, oscilando entre esfuerzos por implementar programas de estabilización, con poco éxito, y el rechazo a tales programas. El crecimiento impulsado por la industria no era una opción real, pues las transferencias desde la agricultura habían sido utilizadas menos para fomentar las inversiones en la industria, como en Brasil, que para financiar al Estado benefactor. De hecho, Uruguay "estaba casi totalmente 'atascado' en el final de la fase inicial" de IS! (Kaufinan 1979: 226), y no tenía posibilidades reales de impulsar exportaciones industriales. En resumidas cuentas, la orientación de los dos partidos tradicionales hacia políticas distributivas impedía a la "clase política" imponer los costos de la reforma económica so - bre la población, y el inmovilismo frente a un ascendente desafio económico puso a Uruguay en el camino del estancamiento económico prolongado (Gillespie y Gon7.álcz 1989: 214-16). Debido a que el estancamiento económico minaba los mecanismos establecidos de control (Rial 1989: 250-51 ), el fracaso de los partidos tradicionales para responder a este reto económico pondría en movimiento a otro tipo de reto. En efecto, a medida que la economía de Uruguay se estancaba, la canalización de la participación de masas a través de los partidos tradicionales comenzó a mostrar signos de desgaste. El monopolio de los dos partidos tradicionales dentro de la arena electoral comenzó a disminuir. El ascenso de un nuevo partido de izquierda, el Frente Amplio, y su buen desempeño en la elección de 1971, fue un signo de esto. El avance de la izquierda política representaba una amenaza bastante pequeña, porque los 130 Araucaria Nro. 7 Colorados y los Blancos todavía tenían un confortable 81 % del voto. Pero la creciente independencia de las masas fue también evidente en nuevas formas de participación de masas, muy notablemente en la fon11aeión de un movimiento guerrillero urbano, los Tupamaros, y en la creciente autonomía y militancia del movimiento sindical. Como resultado de la incapacidad de la élite para reformar la economía y de la ascendente ola de actores independientes de masas, el equilibrio del que había de - pendido la democracia de Uruguay se quebró. El resultado final de la transición de Uruguay a una política basada en las masas, en breve, fue una forma democrática de gobierno que a la larga no fue sostenible. Su historia democrática fue notable, empezando en 1918 y continuando, con excepción del período 1933-42, hasta 1973. En efecto, durante el período 1942- 68 Uruguay podía ser clasificado como una democracia liberal, siendo aun más democrático que Chile, un país con el que Uruguay es frecuentemente comparado. Después de 1968, sin embargo, Uruguay entró en un período de desconsolidación, que llevaría a la quiebra del régimen democrático en 1973 y a la inauguración de un gobierno militar que duró desde 1973 hasta 1985 (Gillespie y Gonzálcz 1989: 207-09, Gonzálcz 1991: 3-4, Gillespie 1992: 179). La diferencia entre los regímenes de Uruguay y Colombia es clara. Pero estas diferencias se entienden mejor como variantes dentro de una fomia compartida de política de élites. Lo que pone a Uruguay y Colombia aparte del resto de los casos latinoamericanos es que, en ambos casos, las viejas élites permanecieron como fuerzas políticas dominantes luego de la transición a la política basada en las masas. Pero Uruguay y Colombia divergieron en la medida en la que las masas fueron realmente movilizadas e incluidas en la política (Collier y Collicr 1991: 664-66). En Colombia, una respuesta más restrictiva impulsó un régimen menos democrático, aunque más sostenible. Permitiendo inicialmente menos competencia, las élites de Colombia no tuvieron que apoyarse en políticas distributivas para controlar a las masas en el mismo grado que sus contrapartes uruguayas. Fueron así capaces de reducir los conflictos sectoriales a niveles manejables para, después, girar hacia las exportaciones manufacturadas. La centralidad de las políticas orientadas al libre mercado, en otras palabras, evitó la sobrecarga de las redes clientelarcs de control. En Uruguay, en contraste, la competencia electoral entre partidos de élite generó un fuerte incentivo para que los políticos tradicionales se desviasen marcadamente del liberal ismo económico y apoyasen una maquinaria estatal más y más sobredimensionada. La democracia liberal de Uiuguay dependió de una extraña combinación de latifundios y Estado benefactor, y cuando estos latifundios se mostraron incapaces de continuar manteniendo las pautas de consumo, esencialmente de clase media de la población urbana, el sistema se derrumbó. Fundamentalmente, la La transición a la política de masas en América Latina 131 inclusión preventiva de las masas por Batlle había creado una democracia prematura, porque ésta dependía en esencia de la provisión de pautas europeas de consumo por un sector agticola tradicional. Al final, la tensión entre la lógica de la eficiencia económica y la lógica de la política uruguaya era insostenible. Un retomo al liberalismo económico sólo podía tener lugar mediante una ruptura con los mismos principios sobre los que la política democrática de Uruguay fue construida (Rouquié 1987: 235-36). Las similitudes entre los regímenes de Uruguay y Colombia, como regímenes dominados por las élites en la era de participación de las masas, deben notarse también. En ambos casos un desafio clave para las élites era evitar que el clivaje élite contra masas se impusiese sobre el clivaje intra-élite o, en otras palabras, evitar la argentinización de su política. Este reto saltó a la palestra en la forma de fuerzas guerrilleras y partidos independientes de masas. Y en ambos casos se le hizo frente con una respuesta similar. En Colombia, al desafio desde abajo se le afrontó con la creciente militarización de la política, a punto tal que su régimen oligárquico se convirtió en un régimen cívico-militar híbrido. En Uruguay, un proceso similar comenzó a desplegarse hacia el final de la presidencia de Pacheco Areco, con la expansión del rol de los militares en la represión de la subversión, y se profundizó luego de la elección del presidente Juan Maria Bordaberry en 1971. La diferencia con Colombia es que esta progresiva militarización no dejó a los civiles en control del gobierno (Rouquié 1987: 215). Por el contrario, debido a la mayor amenaza presentada por las masas en Uruguay, la intrusión de los militares llevaría a la larga a una ruptura formal, cuando "el golpe de Estado interminable" finalmente llevó a la disolución del Congreso en junio de 1973 (Rouquié 1987: 251 ). Pero no fue éste un golpe como los que produjeron el inicio de gobiernos militares prolongados en Argentina, Brasil o Chile. En Uruguay, el golpe no fue dirigido contra un líder populista o izquierdista, porque los partidos tradicionales nunca habían sido desplazados del poder. Como en Colombia, la militarización de la política había avanzado con el consentimiento de los partidos tradicionales y como una forma de compensar su declinante capacidad para ejercer control sobre las masas. El golpe no implicaría un choque real entre los militares y el ejecutivo, al punto que los militares uruguayos mantuvieron incluso al presidente Bordaberry como máscara civil, eliminando el carácter mixto del nuevo régimen sólo en junio de 1976, cuando Bordaberry fue finalmente removido (Rouquié 1 987: 248-53). Así, mientras que el tipo moderado y competitivo de política de élites de Uniguay ejemplificó las posibilidades democráticas de un régimen de dominancia liberal mejor que la política de élites pura de Colombia, nunca escapó completamente a los límites de una política de élites. 132 Araucaria Nro. 7 Conclusión Este artículo ofrece una síntesis conceptual y una reevaluación empírica del trabajo realizado sobre América Latina por analistas de régimen. Ha buscado resaltar la idea central que ha impulsado el análisis de régimen desde sus mismos orígenes: Ja necesidad de centrarse en los elementos constitutivos de la política, como la naturaleza de los clivajes en tomo a los cuales son formados lo s actores y los conflictos sobre política económica básica en que estos actores se involucran. Este foco se enraiza en una apreciación del modo en que la propia configuración o estructura de la política afecta los resultados políticos. Otro aspecto crítico del análisis de régimen que este artículo ha enfatizado es la necesidad de analizar períodos históricos largos. No se trata de una cuestión de gustos. Por el contrario, este enfoque histórico se basa en una apreciación de dos puntos fundamentales. Primero, si muchos resultados políticos son determinados por la estructuración básica de la política, una explicación completa de esos resultados necesariamente lleva al analista hacia atrás, hacia los momentos formativos en que las estructuras políticas son alteradas. El análisis histórico, por tanto, es simplemente parte de la búsqueda de expi icaciones adecuadas. Segundo, este énfasis en largos períodos de historia está también motivado por la necesidad de arrojar luz sobre el impacto real de las opciones de los actores y de discernir mejor entre estructura y opciones. El punto, obviamente, no es sacar a los actores fuera de la ecuación. Más bien, el punto es que un auténtico entendimiento del impacto de las opciones de los actores no puede lograrse atendiendo sólo al corto plazo, perspectiva ésa que comporta a menudo una apreciación exagerada del impacto de las elecciones hechas por actores. Empíricamente, el análisis ha buscado dar cuenta de la dinámica de régimen que caracterizó a los países latinoamericanos en la etapa anterior al inicio de la más reciente ola de democratización, poniéndo énfasis en las consecuencias de las diferentes modalidades de transición a una política basada en las masas. Esta investigación es abiertamente preliminar y parcial. Antes de que puedan extraerse de la misma implicaciones plenas para las teorías de la democracia, el análisis empírico debería ser expandido espacialmente, para incluir casos como Chile, Venezuela, Perú y Costa Rica, y temporalmente, para cubrir el período de gobierno militar de los años 60 y 70, y las transformaciones neoliberales de los 80 y 90. Más aún, si una auténtica teoría general de la democracia ha de desarrollarse, los hallazgos del contexto latinoamericano habrían de compararse con los basados en la experiencia de Europa y de otras regiones del mundo. Es ése, con todo, un programa de investigación que va más allá del alcance del presente artículo.