Monitorización en la dirección de ejecución de la obra: análisis del cumplimiento de la Ley de Ordenación de la Edificación

01-004 Site project execution management monitoring; compliance analysis of the Spanish building act (Law 38/1999 of 5 November) Antonio Benítez Oliva; María Del Rosario Chaza Chimeno Universidad de Sevilla; This paper focuses exclusively on the site project execution manager, as defined in the Spanish Building Act (Law 38/1999 of 5 November). A methodology consisting in the identification and evaluation of ten aspects was developed to analyse compliance with the aforementioned legislation. Criteria and evaluation methods were also defined for each aspect, and a system of overall evaluation was established in line with the criterion of partial compliance but without entering into numerical scales or ratings. Meanwhile, a set of data was also necessary to conduct the evaluation, and these data were extracted from the documentation of the Site Project Execution. This paper discusses possible reasons for the non-compliance and proposes corrective measures for each case. Out of a total 40 items, 8 cases of non-compliance were detected and 1 partial compliance. On two occasions the aspect in question could not be evaluated. As corrective measures, several procedures are proposed for implementation in the site management. The final conclusion of that non-compliance is ultimately due to the lack of supporting documents in the site project management, and monitoring is proposed as a remedy for this anomaly. Keywords: Management; attributions; obligations; building; competences. Monitorización en la dirección de ejecución de la obra: análisis del cumplimiento de la Ley de Ordenación de la Edificación La presente comunicación se centra exclusivamente en la figura del Director de la Ejecución de la Obra (DEO), según la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación. Para analizar el cumplimiento de la Ley se desarrolla una metodología en la cual se han identificado y definido diez aspectos a evaluar. Asimismo, se definen los criterios y métodos de evaluación para cada aspecto, y se establece un sistema de evaluación global bajo un criterio de cumplimientos parciales y sin entrar en escalas numéricas o calificaciones. Por otro lado es necesario disponer de un conjunto de datos para realizar la evaluación, datos extraídos de la documentación de la propia actividad de la DEO. A continuación se plantea las posibles causas de los incumplimientos, y en función de las mismas, proponer unas posibles medidas correctoras. Sobre un total de 40 ítems, se han detectado 8 incumplimientos; 1 cumplimiento parcial y en 2 ocasiones no se ha podido evaluar. Como medidas correctores se proponen procedimientos de trabajo a implementar en la DEO. Como conclusión final, los incumplimientos se deben en última instancia a la falta de justificación documental de la DEO, y la monitorización se propone al objeto de subsanarlos. Palabras clave: Dirección; atribuciones; obligaciones; edificación; competencias. Correspondencia: Antonio Benítez Oliva [email protected] Este obra está bajo una licencia de Creative Commons Reconocimiento-NoComercial- SinObraDerivada 4.0 Internacional. https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/ 21th International Congress on Project Management and Engineering Cádiz, 12th - 14th July 2017 41 0. Preámbulo La presente comunicación desarrolla el contenido de un Trabajo Fin de Máster (TFM) presentado en noviembre de 2016, realizado para el Máster Universitario de Gestión Integral de la Edificación (MUGIE) de la Universidad de Sevilla (US), España. Por tanto, el alcance del trabajo y las conclusiones que del mismo se derivan queda condicionado al tiempo de dedicación y los medios empleados para un TFM. 1. Introducción La Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (España, 1999), en adelante LOE, se constituye como la norma de mayor rango en el ámbito de la actividad edificatoria en España, regulando a las titulaciones habilitantes y definiendo a todos los agentes intervinientes por sus funciones técnicas y sus obligaciones y responsabilidades legales. Posteriormente la parte técnica de la Ley fue desarrollada en el Código Técnico de la Edificación (España, 2006) en su Parte I, Parte General, en adelante CTE. En el artículo 13 de la Ley se define la figura del Director de la Ejecución de la Obra (DEO) como “el agente que, formando parte de la dirección facultativa, asume la función técnica de dirigir la ejecución material de la obra y de controlar cualitativa y cuantitativamente la construcción y la calidad de lo edificado.” (España, 1999, p. 389292). Así mismo especifica sus obligaciones, de las cuales dimanan sus responsabilidades. El término “el DEO” hace referencia a un órgano unipersonal, consideramos más conveniente utilizar el término “la DEO” ya que ésta puede estar formada por dos o más técnicos, de la misma o de diferentes titulaciones, y sin discriminación de género. Aunque se deba dar por supuesto el cumplimiento de toda ley en general, el rigor científico exige que no se dé nada por supuesto. Por otro lado, durante el ejercicio profesional se exige una continua puesta al día sobre la normativa de aplicación en las obras de edificación, cada vez más efímera debido a sus continuas revisiones, siendo habitualmente la normativa técnica el centro y el eje para los profesionales integrantes de las direcciones facultativas. Sin embargo no debemos olvidar el aspecto legal de la profesión, tanto en el ejercicio de la misma como en las responsabilidades que de él se derivan. Existe una amplísima bibliografía relativa a la normativa reguladora sobre las atribuciones, competencias, obligaciones y responsabilidades de la DEO, pero siempre bajo un punto de vista teórico y eminentemente jurista. Destacar el artículo de Ivars (2011) que por su completo contenido y especial interés fue difundido por el Consejo general de la Arquitectura Técnica de España en abril de 2011. En el ámbito profesional y en relación directa a la DEO en edificación, tomamos como referencia los manuales publicados por corporaciones profesionales y entidades públicas, Recomendaciones para la dirección de la ejecución de la obra (Moyá & Forteza, 2013) y la Guía documental y de gestión para la dirección facultativa de la obra, (AA.VV., 2010: febrero, v.0) El presente trabajo se centra en el análisis del cumplimiento de las obligaciones de la DEO prescritas en la LOE a partir del trabajo de dirección de proyectos realizado en varias obras objeto, sin que se tenga constancia de trabajos similares en alcance y objeto. Para ello se desarrolla una metodología de carácter general con aplicabilidad en todo tipo de obras de edificación. Del conjunto de resultados se obtiene una serie de incumplimientos, tras lo cual se hace obligado plantear las posibles causas de los mismos al objeto de formular las propuestas para subsanar dichos incumplimientos. 21th International Congress on Project Management and Engineering Cádiz, 12th - 14th July 2017 42 Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, se define monitorizar como “verbo transitivo: Observar mediante aparatos especiales el curso de uno o varios parámetros fisiológicos o de otra naturaleza para detectar posibles anomalías.” En un sentido más amplio se podría definir como “disponer de los métodos o sistemas oportunos y necesarios para detectar posibles anomalías al objeto de subsanarlas”. Dentro del ámbito de este trabajo, se denomina “monitorización” a la implementación de procesos dentro de la DEO al objeto de subsanar los incumplimientos detectados. Aunque el planteamiento inicial pueda parecer simplista, la actual problemática en España sobre las denominaciones de algunas titulaciones, así como las competencias profesionales y sus atribuciones nos lleva a revisar las mismas en profundidad y así establecer unos puntos de partida sólidos para que puedan ser adoptados por el conjunto de los titulados ejercientes en el ámbito de la edificación. 2. Objetivos Así pues, el objetivo primero del presente trabajo es detectar los cumplimientos e incumplimientos de las obligaciones de la DEO según la LOE (España, 1999). Para ello se asume íntegramente la definición establecida en el artículo 13 de la Ley, en este sentido queda fuera del alcance de este trabajo el cumplimiento de la normativa específica de seguridad y salud en las obras de construcción. El objetivo segundo es formular las posibles causas de dichos incumplimientos al objeto de subsanarlos. El siguiente objetivo es proponer unas medidas correctoras para subsanar los incumplimientos detectados, en la medida de lo posible. 3. Metodología La metodología aquí desarrollada es original, de elaboración propia y constituye el eje vertebrador del presente trabajo. Ésta se compone de cuatro pasos fundamentales, a saber: DEFINICIÓN – DOCUMENTACIÓN – EVALUACIÓN – MONITORIZACIÓN 3.1 Definición Se identifican y definen los aspectos a evaluar a partir del texto legal que los rige, artículo 13 de la LOE. A partir de los seis apartados prescritos en el punto 2, del artículo 13 de la LOE, letras a) a f), se han identificado un total de diez aspectos a evaluar (ver figura 1) atendiendo a criterios técnicos y segregando aquellos aspectos heterogéneos por combinar obligaciones de distinta índole: administrativa, económica, facultativa, legal y técnica. A continuación se definen todos los aspectos identificados atendiendo, nuevamente, a criterios técnicos, aclarando conceptos y delimitando el alcance de los mismos. Para ello se toman referencias de otras normas que establecen las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros Técnicos (España, 1986, Ley 12/1986, de 1 de abril) y las facultades y competencias profesionales de los Arquitectos Técnicos (España, 1971, Decreto 265/1971, de 19 de febrero) las normas sobre la redacción de proyectos y la dirección de obras de edificación (España, 1971, Decreto 462/1971, de 11 de marzo), y la normativa por la que se dictan normas sobre el Libro de Órdenes y Asistencias en las obras de edificación (España, 1971, Orden de 9 de junio). 21th International Congress on Project Management and Engineering Cádiz, 12th - 14th July 2017 43 Figura 1. Relación de aspectos. Fuente: autor. Nº DE ORDEN REFERENCIA RELACIÓN DE ASPECTOS 1 a) Estar en posesión la titulación académica y profesional habilitante y cumplir las condiciones exigibles para el ejercicio de la profesión. 2 b.1) Verificar la recepción de los productos de construcción. 3 b.2) Ordenando la realización de ensayos y pruebas precisas. 4 c.1) Comprobando los replanteos. 5 c.2) Comprobando los materiales y la correcta ejecución y disposición de los elementos constructivos y de las instalaciones. 6 c.3) De acuerdo con el proyecto y con las instrucciones del director de obra. 7 d) Consignar en el libro de órdenes y asistencias las instrucciones precisas. 8 e.1) Suscribir el acta de replanteo o de comienzo de obra y el certificado final de obra. 9 e.2) Elaborar y suscribir las certificaciones parciales y la liquidación final de las unidades de obra ejecutadas. 10 f) Colaborar en la elaboración de la documentación de la obra ejecutada, aportando los resultados del control realizado. 3.2 Documentación A continuación se caracteriza la documentación de obra necesaria para la evaluación y se establecen las relaciones entre aspectos y documentación de obra. Para verificar el cumplimiento de los aspectos relacionados en la figura 1 es necesario disponer de la correspondiente documentación que lo acredite, bien sean documentos escritos o documentos gráficos, bien sean en formato papel o en formato digital, pero en todo caso han de ser documentos firmados o reconocidos por el agente interviniente que corresponda (promotor, proyectista, constructor, etc.). Durante la redacción de este trabajo se recopiló, ordenó y archivó gran cantidad de documentación por cada obra objeto, lo cual plantea la necesidad de clasificar, codificar y sistematizar la documentación generada durante la ejecución de las obras, pero eso sería otro trabajo de investigación por sí mismo. Para identificar y clasificar la documentación se tomaron como referencias la LOE (España, 1999) y el CTE (España, 2006) en su Parte I, parte general, “Anejo II. Documentación del Seguimiento de la Obra”. Dicha documentación se denomina, a efectos del presente trabajo, Documentación de Obra (DO). Se han identificado 19 documentos y se ha añadido un apartado denominado “Documentación no Reglada” para recoger aquellos documentos no identificados en la norma, por ejemplo la acreditación de la titulación académica y profesional habilitante, aspecto 1 de la figura 1. A su vez la Documentación de Obra se ha estructurado en cuatro apartados, Libro del Edificio (LE), Documentación Obligatoria del Seguimiento de la obra (DOS), Documentación del Seguimiento de la obra (DS) y Otra Documentación (OD). Todo esto queda reflejado en la figura 2. Para sistematizar el trabajo se ha desarrollado una tabla con las relaciones entre el conjunto de aspectos a evaluar y el conjunto documentación de obra (DO), de esta forma resultan fácilmente localizables los documentos que acreditan el cumplimiento de cada uno de los aspectos. Se marca con una X, mayúscula y negrita, en qué documento localizar la documentación relativa a cada aspecto, ver figura 2. 21th International Congress on Project Management and Engineering Cádiz, 12th - 14th July 2017 44 Figura 2. Relaciones entre aspectos y documentación de obra. Fuente: autor. 3.3 Criterios de Evaluación Partiendo de que la Ley no admite incumplimientos, se huye de toda graduación o escala numérica, es decir, la Ley o se cumple o no se cumple. En consecuencia el criterio general será CUMPLE o NO CUMPLE. No obstante lo anterior, existen algunos aspectos en los que sí se puede establecer un cierto grado de cumplimiento. Así, puede ocurrir que, por ejemplo, se aporten los resultados de los controles realizados pero no se acredite la realización de todos los controles previstos en el proyecto vigente1 (programa de control de calidad aprobado por la DEO). En estos casos se admite el criterio CUMPLE PARCIALMENTE si se consigue al menos un 70 % en el grado de cumplimiento, y hasta el 90 %. Por debajo del 70 % se considera que NO CUMPLE. Por encima del 90 % se considera que CUMPLE. Durante la realización del trabajo surgió la casuística de no poder verificar el cumplimiento de algún aspecto - en concreto los aspecto nº 2, ref. b.1), y nº 5, ref. c.2) – por carecer de suficiente documentación en el proyecto vigente (causa no imputable a la DEO) por lo que se incorporó un nuevo criterio, ASPECTO NO EVALUADO. Todos los criterios de evaluación quedan recogidos en la figura 3, así como los diferentes métodos de evaluación conforme al apartado siguiente. 3.4 Métodos de Evaluación El método de evaluación general consiste en verificar el cumplimiento de cada aspecto aportando la documentación de obra que lo acredite. Además, ciertos aspectos requieren de 1 Proyecto vigente: Proyecto inicial más sus modificados, cambios de calidad y complementarios. 21th International Congress on Project Management and Engineering Cádiz, 12th - 14th July 2017 45 otras comprobaciones adicionales, por lo que se relacionan a continuación los cuatro métodos de evaluación posibles: - Comprobar la documentación de obra (método genérico). - Verificar el cumplimiento de otros aspectos. - Calcular el grado de cumplimiento. - Aportar documentación no reglada. Figura 3. Criterios y Métodos de Evaluación. Fuente: autor. Nota: las casillas sombreadas indican que no son posibles dichos criterios y métodos para el aspecto considerado.. Tras la Evaluación Parcial de todos y cada uno de los aspectos identificados para la DEO en una obra de edificación determinada, se puede obtener la Evaluación Global de la misma con los siguientes resultados posibles: - CUMPLE. Si todos los aspectos simultáneamente obtienen la evaluación CUMPLE. - NO CUMPLE. Si al menos un aspecto NO CUMPLE. - CUMPLE PARCIALMENTE. Si en todos los aspectos se obtiene CUMPLE, pero al menos un aspecto CUMPLE PARCIALMENTE. 21th International Congress on Project Management and Engineering Cádiz, 12th - 14th July 2017 46 La existencia, en su caso, de aspectos que no se hayan podido evaluar (ASPECTO NO EVALUADO) no tiene incidencia alguna en la Evaluación Global, ya que se considera que no es imputable a la DEO. 4. Caso de estudio Una vez desarrollada la Metodología del trabajo se ha procedido a evaluar la DEO en cuatro obras de edificación, el alcance no ha permitido realizar el estudio a una población más amplia, sin embargo los primeros resultados son suficientemente relevantes como para su publicación. Conscientes de que se trata un número muy bajo para extraer conclusiones definitivas, sí ha permitido testar la metodología, es más, en un feed back ha contribuido al desarrollo de la misma. Se resumen a continuación los datos principales de las cuatro obras objeto mediante las siguientes fichas, figura 4.2 Figura 4. Fichas de las obras objeto. Fuente: autor. 2 La clave correspondiente a cada obra objeto funciona a modo de DNI y hace referencia a la superficie construida y al presupuesto final (incluido IVA), en ese mismo orden, la letra elegida es aleatoria. Es decir, “LETRA-SUPERFICIE-PRESUPUESTO FINAL”. 21th International Congress on Project Management and Engineering Cádiz, 12th - 14th July 2017 47 5. Resultados Se aporta en la figura 5 el Conjunto de Resultados obtenidos tras la evaluación de la DEO en las cuatro obras objeto. En primera instancia llama la atención que ninguna de ellas cumple con las obligaciones de la LOE, en todos los casos la Evaluación Global obtenida es NO CUMPLE. Se han verificado 40 ítems correspondientes a 10 aspectos en 4 obras objeto con el siguiente reparto de resultados: - 29 ítems han superado la evaluación con el resultado CUMPLE. - 8 aspectos obtienen la evaluación NO CUMPLE. - 2 ítems no se han podido evaluar, resultado ASPECTO NO EVALUADO. - 1 aspecto obtiene la evaluación CUMPLE PARCIALMENTE. Figura 5. Conjunto de Resultados. Fuente: autor. Ordenándolo por frecuencia el análisis de resultados es: - 4x NO CUMPLE: e.2) elaborar y suscribir las certificaciones parciales y la liquidación final de las unidades de obra realmente ejecutadas. En ninguno de los casos estudiados se verifica la firma de la DEO en las certificaciones parciales. Para el caso de las obras de promotores públicos se explica porque el modelo vigente que impone el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (España, 2001), en adelante RGLCAP, en su Anexo XI, recoge la firma sólo y exclusivamente del Director de Obra -se adjunta en la figura 6 el fragmento correspondiente al pie de firma de dicho modelo-. 21th International Congress on Project Management and Engineering Cádiz, 12th - 14th July 2017 48 Figura 6. Fragmento del modelo vigente para Certificaciones Parciales. Fuente: RGLCAP (España, 2001). Para el caso de la obra objeto S-447-582, de promotor privado, se observa que en la práctica se confunde la certificación de obra con el resumen por capítulos de la relación valorada que acompaña a ésta. Aclarar que toda certificación de obra ha de contener obligatoriamente la expresión “El Director de la Ejecución de la Obra CERTIFICA que...” para que pueda ser considerada como tal. - 2x NO CUMPLE: c.1) comprobar los replanteos.3 En ambos incumplimientos no se ha encontrado documentación suficiente (por encima del 70 %) para acreditar que la DEO ha comprobado los replanteos durante la obra. Sólo aparecen algunas aprobaciones en los respectivos Libro de Órdenes y Asistencia (LOA) y que, en general, resultan anotaciones genéricas y poco precisas. - 1x NO CUMPLE: c.3) de acuerdo con el proyecto y con las instrucciones del Director de Obra En este caso, obra objeto S-447-582, sí se han realizado cambios durante la ejecución de las obras, hasta un total de 21 precios contradictorios, pero no se han recogido en ningún modificado al proyecto, proyecto complementario, cambio de calidad o figura análoga. - 1x NO CUMPLE: e.1) suscribir el acta de replanteo y el certificado final de obra. En el caso de la obra objeto M-1.708-1.195, de promoción pública, no se ha localizado en la documentación de obra el Certificado Final de la Obra (CFO). Según manifiesta la dirección facultativa de la misma no se expidió y el expediente de la obra se completó suficientemente con el Acta de Recepción. - 1x CUMPLE PARCIALMENTE: c.1) comprobar los replanteos.3 En esta misma obra objeto, en el Libro de Órdenes y Asistencias se han identificado cinco anotaciones referidas al presente aspecto, que sobre un total de seis planos de replanteo en proyecto supone un grado de cumplimiento del 83,33 %; superior al 70 pero inferior al 90 %. - 1x ASPECTO NO EVALUADO: b.1) verificar la recepción en obra de los productos de construcción. 3 No se consideran los replanteos de la Cimentación y de la Estructura, ya que éstos son competencia del director de obra, artículo 12, punto 3, apartado b) de la LOE (España, 1999). 21th International Congress on Project Management and Engineering Cádiz, 12th - 14th July 2017 49