La vivienda vacía: un problema estructural del parque residencial español y andaluz. Datos estadísticos, medidas legislativas, política de vivienda andaluza y planeamiento urbanístico
Abstract
El presente Trabajo de Fin de Máster se centra en verificar un problema estructural que afecta al parque residencial español: el elevado peso específico que presenta la vivienda vacía. Ello es debido a que la política de vivienda desarrollada en España desde el tardofranquismo -expuesta en el Capítulo 2-, en lugar de garantizar la función social otorgada a la vivienda en el artículo 47 de la Constitución Española, ha respondido a intereses económicos centrados en estimular los sectores de la construcción y el turismo -íntimamente vinculados a la actividad inmobiliaria- que han liderado la orientación de la política económica española desde mediados del siglo XX hasta nuestros días. De ahí que, en la actualidad, España sea el país europeo con mayor proporción de viviendas por habitante (550/1000 habitantes), el que presenta mayor porcentaje de vivienda en propiedad (cercano al 80%) y el que cuenta con un parque residencial más infrautilizado (152 viviendas secundarias o vacías/1000 habitantes). La secuencia de datos proporcionados por el Instituto Nacional de Estadística, que se muestra en el Capítulo 3.1, revela la evolución creciente que ha tenido la vivienda vacía a lo largo de los diferentes censos elaborados por esta institución. La solución a este problema debe ser abordada urgentemente. Para ello, las, relativamente recientes, legislaciones sobre el Derecho a la Vivienda -estatal y, sobre todo, autonómicas- han integrado entre sus objetivos y principios rectores establecer medidas para incentivar la incorporación de la vivienda deshabitada al mercado del alquiler social evitando su permanencia temporal en estado de desocupación. A su análisis se destina el Capítulo 3.2. El desarrollo de la política de vivienda regulada, en el caso de Andalucía, por la Ley 1/2010 Reguladora del Derecho a la Vivienda en Andalucía, se realiza a través de dos instrumentos: los Planes Autonómicos de Vivienda y Suelo y los Planes Municipales de Vivienda y Suelo. A su exposición se destina el Capítulo 4, en el que se constatan las grandes dificultades existentes para obtener datos correctamente desagregados territorialmente, lo cual impide caracterizar en detalle el parque de viviendas vacías (localización en la trama urbana, tipología edificatoria, superficie construida, edad y estado de la edificación) dificultando, con ello, la aplicación de medidas específicas -entre las reguladas la ley y desarrolladas por los Planes Autonómicos- adaptadas a la diferente casuística que presenta esta problemática, restando eficacia a la aplicación de este instrumental. Sin embargo, el conocimiento de la cantidad de viviendas vacías existentes en un municipio puede ser un recurso valioso -a través de su incorporación a la oferta residencial a satisfacer por el planeamiento urbanístico en respuesta a las demandas de la población- para impulsar un urbanismo de la regeneración y la transformación centrado en optimizar las potencialidades de la ciudad existente, en lugar de seguir alentando nuevos consumos de suelo rural. Se trata de utilizar estratégicamente el problema de la vivienda vacía como argumento para favorecer la promoción de modelos de ciudad sostenibles. Además, la decisión de que la vivienda vacía forme parte de la oferta residencial a contemplar a medio plazo en el planeamiento general, debe ayudar a aportar eficacia al desarrollo de los objetivos y estrategias de los Planes Municipales de Vivienda y Suelo. Se trata, con ello, de intentar coordinar la política de vivienda y la política urbanística. Desvelar esta estrategia es el objetivo del Capítulo 5 utilizando como caso de estudio el Plan General de Palma (Isla de Mallorca).
Full text
LA VIVIENDA VACÍA: UN PROBLEMA ESTRUCTURAL DEL PARQUE RESIDENCIAL ESPAÑOL Y ANDALUZ. DATOS ESTADÍSTICOS, MEDIDAS LEGISLATIVAS, POLÍTICA DE VIVIENDA ANDALUZA Y PLANEAMIENTO URBANÍSTICO.
ÍNDICE Trabajo Fin de Máster MÁSTER UNIVERSITARIO EN URBANISMO, PLANEAMIENTO Y DISEÑO URBANO Tutor: DR Pedro Górgolas Martín Juan Manuel Benítez Domínguez Sevilla, 2023 2
1. Introducción................................................................................................................................................5 1.1 Resumen..........................................................................................................................................6 1.2 Objetivo General.....................................................................................................................7 1.3 Objetivos Específicos.........................................................................................................8 1.4 Metodología.................................................................................................................................9 2. Marco teórico: Política de vivienda en España durante el siglo XX. La crisis económica de 2007 y la irrupción de la vivienda vacía.........................10 2.1 Breve reseña histórica sobre la secuencia de burbujas inmobiliarias desde el tardofranquismo hasta 2007.................................11 2.2 La producción residencial en el periodo histórico analizado: Marginalización de la vivienda pública y subvencionada y sumisión al mercado inmobiliario..........................................................................................................16 3. La vivienda vacía: Cuantificación, definición conceptual y regulación legislativa............................................................................................................................................................19 3.1 Evolución cuantitativa de la vivienda vacía: Fuentes estadísticas .........................................................................................................................................................................20 3.2 La legislación estatal del derecho a la vivienda y el tratamiento de la problemática de la vivienda vacía en la legislación autonómica: Los casos de estudio de Cataluña, Andalucía, País vasco e Islas Baleares..............................................................................................................28 3.2.1 La Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el Derecho a la Vivienda .........................................................................................................................................................................29 3.2.2 La legislación autonómica en materia de vivienda: Los casos de estudio de Cataluña, Andalucía, País Vasco e Islas Baleares.................................................................................................................................................33 3.2.3 Conclusiones.......................................................................................................................45 4. La política de vivienda andaluza en desarrollo de la Ley 1/2010 del Derecho a la Vivienda en Andalucía: Planes de Vivienda Autonómicos y Municipales........................................................................................................................................................47 4.1 Los Planes Autonómicos de Vivienda y Suelo: Medidas para incentivar la integración en el mercado de las viviendas deshabitadas....................................................................................................................................48 4.2 Los Planes Municipales de Vivienda y Suelo: Los casos de estudio de Morón de la Frontera (Sevilla) y Montilla (Córdoba)..............................................................................................................................................51 4.2.1 Análisis del parque residencial de vivienda deshabitada, objetivos fundamentales y estrategias de los Planes Municipales de Vivienda y Suelo.................................................................................................51 4.2.2 Los Planes Municipales de Vivienda y Suelo de Morón de la Frontera (Sevilla) y Montilla (Córdoba)......................................................55 4.3 Conclusiones............................................................................................................................64 3
5. Vivienda vacía y planeamiento urbanístico: Un urbanismo de la transformación para contener la expansión urbana. El caso de estudio del Plan General de Palma (Isla de Mallorca)................................................................65 5.1 Bases para un nuevo urbanismo: Transformación frente a expansión. Marco institucional, reflexión disciplinar y codificación legal............................................................................................................................................................67 5.2 Urbanismo de la transformación y Plan General de Palma: Contención de la expansión urbana y regeneración integral de la ciudad.......................................................................................................................................................71 5.3 La oferta de vivienda contemplada en el Plan General de Palma: La incidencia de la vivienda vacía para contener la expansión de la ciudad.................................................................................................................................................76 5.3.1 Estimación del techo poblacional en el año horizonte del Plan General de Palma (2038)........................................................................................76 5.3.2 Estimación de las necesidades de vivienda en el año horizonte de 2038: La incidencia de la vivienda vacía como parte integrante de la oferta a satisfacer por el Plan General....................................................77 6. Conclusiones...........................................................................................................................................80 7. Bibliografía................................................................................................................................................84 7.1 Publicaciones científicas y documentos institucionales...............85 7.2 Artículos de prensa...........................................................................................................88 7.3 Legislación y normativa citada ............................................................................89 8. Índice de figuras y tablas...........................................................................................................91 8.1 Índice de figuras.....................................................................................................................92 8.2 Índice de tablas......................................................................................................................92 4
1. Introducción 5
El presente Trabajo de Fin de Máster se centra en verificar un problema estructural que afecta al parque residencial español: el elevado peso específico que presenta la vivienda vacía. Ello es debido a que la política de vivienda desarrollada en España desde el tardofranquismo -expuesta en el Capítulo 2-, en lugar de garantizar la función social otorgada a la vivienda en el artículo 47 de la Constitución Española, ha respondido a intereses económicos centrados en estimular los sectores de la construcción y el turismo -íntimamente vinculados a la actividad inmobiliariaque han liderado la orientación de la política económica española desde mediados del siglo XX hasta nuestros días. De ahí que, en la actualidad, España sea el país europeo con mayor proporción de viviendas por habitante (550/1000 habitantes), el que presenta mayor porcentaje de vivienda en propiedad (cercano al 80%) y el que cuenta con un parque residencial más infrautilizado (152 viviendas secundarias o vacías/1000 habitantes). La secuencia de datos proporcionados por el Instituto Nacional de Estadística, que se muestra en el Capítulo 3.1, revela la evolución creciente que ha tenido la vivienda vacía a lo largo de los diferentes censos elaborados por esta institución. La solución a este problema debe ser abordada urgentemente. Para ello, las, relativamente recientes, legislaciones sobre el Derecho a la Vivienda -estatal y, sobre todo, autonómicashan integrado entre sus objetivos y principios rectores establecer medidas para incentivar la incorporación de la vivienda deshabitada al mercado del alquiler social evitando su permanencia temporal en estado de desocupación. A su análisis se destina el Capítulo 3.2. El desarrollo de la política de vivienda regulada, en el caso de Andalucía, por la Ley 1/2010 Reguladora del Derecho a la Vivienda en Andalucía, se realiza a través de dos instrumentos: los Planes Autonómicos de Vivienda y Suelo y los Planes Municipales de Vivienda y Suelo. A su exposición se destina el Capítulo 4, en el que se constatan las grandes dificultades existentes para obtener datos correctamente desagregados territorialmente, lo cual impide caracterizar en detalle el parque de viviendas vacías (localización en la trama urbana, tipología edificatoria, superficie construida, edad y estado de la edificación) dificultando, con ello, la aplicación de medidas específicas -entre las reguladas la ley y desarrolladas por los Planes Autonómicosadaptadas a la diferente casuística que presenta esta problemática, restando eficacia a la aplicación de este instrumental. Sin embargo, el conocimiento de la cantidad de viviendas vacías existentes en un municipio puede ser un recurso valioso -a través de su incorporación a la oferta residencial a satisfacer por el planeamiento urbanístico en respuesta a las demandas de la poblaciónpara impulsar un urbanismo de la regeneración y la transformación centrado en optimizar las potencialidades de la ciudad existente, en lugar de seguir alentando nuevos consumos de suelo rural. Se trata de utilizar estratégicamente el problema de la vivienda vacía como argumento para favorecer la promoción de modelos de ciudad sostenibles. Además, la decisión de que la vivienda vacía forme parte de la oferta residencial a contemplar a medio plazo en el planeamiento general, debe ayudar a aportar eficacia al desarrollo de los objetivos y estrategias de los Planes Municipales de Vivienda y Suelo. Se trata, con ello, de intentar coordinar la política de vivienda y la política urbanística. Desvelar esta estrategia es el objetivo del Capítulo 5 utilizando como caso de estudio el Plan General de Palma (Isla de Mallorca). Palabras clave: Política de vivienda, burbujas inmobiliarias, vivienda vacía, legislación sobre Derecho a la Vivienda, urbanismo transformacional, Planeamiento General. 1.1 Resumen 6
“Las informaciones estadísticas y el conocimiento sobre el parque de vivienda y su utilización adolecen de gravísimas carencias, pero todo parece indicar que estamos ante una situación de utilización ineficiente del parque residencial (…) Es importante enmarcar el fenómeno de la desocupación en un contexto en el que el sector inmobiliario tiene un peso excesivo en la economía y en la financiación de las administraciones locales y en el que la vivienda sigue siendo considerada como la forma preferida, y casi exclusiva, de ahorro inversión de los hogares” (Vinuesa, J & Palacios, A. 2008:5). La cantidad de viviendas vacías o desocupadas existente en el parque residencial español -y andaluzes un fenómeno de gran relevancia cargado de connotaciones negativas: por un lado, la nula rentabilidad de un patrimonio de elevado valor; por otro, la utilización inadecuada de la propiedad, y, finalmente, el funcionamiento ineficiente del espacio urbano que causa. El OBJETIVO GENERAL del presente trabajo de investigación es verificar el elevado peso específico que asume la vivienda vacía en el parque residencial español y andaluz y exponer las soluciones arbitradas por la legislación sobre derecho a la vivienda -se analizará tanto la reciente Ley Estatal como determinados textos autonómicospara conseguir su integración en el mercado del alquiler social a través de la aplicación del instrumental regulado para implementar una política dirigida a proporcionar a la población una vivienda adecuada, digna y asequible: los Planes Autonómicos de Vivienda y Suelo y los Planes Municipales de Vivienda y Suelo. Finalmente, el trabajo explora las acciones a desarrollar por el planeamiento general para ayudar a dicha implementación con la finalidad de conseguir coordinar la política de vivienda con la política urbanística a desarrollar en los municipios ya que “la política de vivienda no puede estar desligada de una planificación urbanística que garantice la racional utilización del territorio” (Vinuesa, J & Palacios, A. 2008:6). Además, “el “desaprovechamiento” de un recurso tan valioso como escaso y necesario, como es la vivienda (..) podría vincularse con una utilización abusiva e insostenible del territorio” (Ibid.:67). 1.2 Objetivo General 7
5.Exponer el instrumental diseñado por la Ley 1/2010 Reguladora del Derecho a la Vivienda en Andalucía -los Planes Autonómicos de Vivienda y Suelo y los Planes Municipales de Vivienda y Suelopara desarrollar los objetivos y principios rectores de la política de vivienda a desplegar en esta Comunidad Autónoma, en lo relativo a la problemática de la vivienda vacía: conocimiento y tipificación del problema, objetivos fundamentales y estrategias diseñadas para su solución. 6.Certificar la inconsistencia de los datos estadísticos existentes sobre la vivienda vacía y la deficiente información proporcionada por las compañías suministradoras de servicios para constatar la identificación expresa de las viviendas que presentan consumos anormalmente bajos en un municipio, lo cual impide conocer con exactitud aspectos determinantes para aportar eficacia a las medidas a adoptar: localización precisa, tipología edificatoria, edad y estado de la edificación, superficie construida, etc. 7.Revelar la incidencia que el parque de vivienda vacía -actual y futuratiene para impulsar un urbanismo de la regeneración y la transformación que se aparte de las tendencias expansivas características del planeamiento urbanístico del pasado reciente (última burbuja inmobiliaria). Su integración en la oferta residencial a contemplar en el planeamiento general para dar cobertura a las demandas de la población municipal a medio plazo, puede actuar como antídoto atemperador del consumo de nuevo suelo rural con actuaciones de transformación urbanística. Es decir, hay que “poner coto a la idea de que el territorio es un objeto de inversión especulativa como cualquier otro” (Vinuesa, J & Palacios, A. 2008:82), máxime cuando el sector inmobiliario está mucho más interesado por los nuevos desarrollos expansivos que por la rehabilitación y regeneración de la ciudad. 1.Exponer, de manera sintética, la política de vivienda desarrollada en España desde mediados del siglo XX hasta nuestros días, constatando su alejamiento del mandato constitucional que obliga a garantizar su función social con el objetivo de proporcionar a la población española una vivienda digna y asequible. 2.Suministrar datos de los efectos y consecuencias causados por la última burbuja inmobiliaria desarrollada durante la década 1997-2007, los cuales evidencian la sobreproducción residencial de carácter especulativo impulsada en dicho periodo -vinculado a un “tsunami urbanizador” de escala desconocida- y el consiguiente incremento exponencial causado en las cifras de vivienda vacía ya que, “con carácter general, el parque residencial desocupado aumentará proporcionalmente al ritmo del crecimiento del parque de viviendas en su conjunto” (Vinuesa, J & Palacios, A. 2008:49). Además, en épocas de bonanza económica, crece la voluntad de permanencia en situación de desocupación de las viviendas adquiridas como inversión, a consecuencia de sus expectativas de revalorización. 3.Constatar, mediante el análisis de las fuentes estadísticas proporcionadas por el Instituto Nacional de Estadística, la evolución creciente del parque residencial de vivienda vacía a través de los diferentes censos elaborados por esta institución con cadencia decenal, desde 1981 hasta 2021. 4.Realizar un diagnóstico de la reciente legislación estatal y autonómica sobre el Derecho a la Vivienda centrado en identificar las medidas dirigidas a incentivar la integración de la vivienda vacía en el mercado del alquiler social. 1.3 Objetivos Específicos 8
La metodología empleada para elaborar el presente Trabajo Fin de Máster se sustenta en el análisis y diagnóstico de ocho tipo de fuentes: 1.Fuentes disciplinares: estudio de publicaciones científicas (libros, capítulos de libros, artículos en revistas indexadas) para fundamentar la política de vivienda desarrollada en España desde mediados del siglo XX hasta nuestros días. 2.Fuentes estadísticas proporcionadas por el Instituto Nacional de Estadística a través de los diferentes Censo de Población y Vivienda elaborados con una cadencia decenal por esta institución. 3. Fuentes legislativas sobre el Derecho a la Vivienda: realizar una disección de los principios rectores y objetivos de diferentes legislaciones -de ámbito estatal y autonómicoasí como de las medidas incorporadas en su articulado dirigidas a aportar soluciones a la problemática de la vivienda vacía promoviendo su integración en el mercado del alquiler social. 4. Fuentes documentales en materia de política de vivienda: los Planes Autonómicos de Vivienda y Suelo de la Comunidad Autónoma de Andalucía y casos de estudio de Planes Municipales de Vivienda y Suelo que, a la postre, resultan representativos de las dificultades existentes para conocer, con el nivel de detalle y profundidad deseable, el problema de la vivienda vacía. 5. Las dificultades expresadas en el punto anterior, han sido verificadas a través del análisis de artículos periodísticos relacionados con las causas del fenómeno de la vivienda vacía y las consecuencias sociales y económicas que ha originado en el país, así como de la puesta en duda de la veracidad estadística del INE. 6.Documentos elaborados por el marco europeo y español que certifican la necesidad de impulsar un cambio de ciclo en el urbanismo orientándolo hacia la regeneración, renovación y transformación cualitativa de la ciudad existente. 7.Fuentes legislativas en materia urbanística: se realiza un diagnóstico de la legislación estatal en materia de suelo y determinadas legislaciones autonómicas de reciente promulgación, con la finalidad de verificar la integración, entre sus principios de ordenación territorial y urbanística, de los objetivos del urbanismo de la transformación y la regeneración a través de la priorización de actuaciones en suelo urbano frente a nuevos desarrollos en suelo rústico. 8.Análisis de un instrumento de planificación general expresivo de la aplicación e interiorización de estos principios rectores que, además, utiliza como recurso incentivador de su aplicación la incorporación de la vivienda vacía en la oferta residencial a contemplar reduciendo, con ello, la necesidad de consumir nuevo suelo rural para su destino a contener crecimientos de la ciudad: el Plan General de Palma (Isla de Mallorca). 1.4 Metodología 9
2.2 La producción residencial en el periodo histórico analizado: Marginalización de la vivienda pública y subvencionada y sumisión al mercado inmobiliario Durante la segunda mitad del siglo XX la vivienda protegida en propiedad ha sido el régimen de tenencia preferente para casi el 70% de los hogares españoles, alimentado por un ritmo de construcción superior a las 100.000 unidades al año entre el periodo 1959 y 1988. Si ampliamos el análisis temporal hasta 2016, en España se han construido más de 6,8 millones de viviendas protegidas dentro de un parque residencial total de 25.5 millones de viviendas (Trilla, C & Bosch, J. 2018:17). Ello ayuda a explicar que el alquiler, en España, se haya ido marginalizando progresivamente descendiendo, desde los años 60 a la actualidad, desde representar un 48,1% hasta el 19,5% (Górgolas, P. 2022:38). No obstante, hay que hacer constar que una parte sustancial de este parque de vivienda protegida ha desaparecido al consentir las instituciones públicas su tránsito al mercado libre mediante su “descalificación”. Ello, ha desnaturalizado -inutilizado, más bienla principal política pública desarrollada en España destinada a proporcionar soluciones habitacionales a hogares que no pueden acceder al mercado libre. Si se hubiera apostado por evitarlo, hoy “se gozaría de un parque protegido de cerca de 7.000.000 de unidades (casi el 40% del parque de viviendas principales) que permitiría, a través de la rotación, el acceso a la vivienda de muchas familias que no pueden acceder al mercado, con lo cual, la falta de parque público seria menos llamativa y la política de vivienda más efectiva” (Górgolas, P. 2022:43). En los años interseculares, irrumpe la última burbuja inmobiliaria (1997-2006) que, como hemos visto, ha sido el episodio de mayor sobreproducción de viviendas conocido en el país: se construyeron 4.718.109 viviendas, en su inmensa mayoría libres, mientras que, en el mismo periodo, la población española aumentó en 4.038.640 habitantes (44.009.969 habitantes en 2006) (INE. 2023). Esta producción dio origen a una creación de 3,9 millones de hogares (Rodríguez, J. 2008). Como ya hemos indicado, en este periodo la vivienda protegida dejó de ser atractiva para la iniciativa privada que intensificó la producción de vivienda libre, encontrando un aliado esencial en el sector financiero por el “keynesianismo de precios de activos” antes referenciado. Ello produjo la caída libre en la producción de vivienda protegida, que alcanzó un mínimo histórico en 2015 cuando en toda España se construyeron apenas 5.306 unidades. Eliona Rakipaj, en un artículo del diario El País, informa que durante el período de 2004-2009, el número de las viviendas protegidas que se terminaron estuvieron entre 50.000 y 70.000 unidades anuales. No obstante, a partir de 2011, señala el informe, se produjo en este tipo de vivienda una drástica reducción de la oferta. En 2012 se llegaron a entregar 53.332 pisos sociales, mientras que, en 2017, únicamente 4.938, lo que supuso tan solo un 9,2% de todas las casas terminadas ese año. Reforzando esta argumentación, reseñar que un Informe el Defensor del Pueblo de 2018 indica que la producción de vivienda protegida sigue presentando cifras 10 veces inferiores a 15 años atrás (Defensor del Pueblo. 2018: 9,14). Si la incentivación de la vivienda protegida subvencionada en propiedad -única política pública desarrollada en España durante la segunda mitad del siglo XX- ha seguido la “involución” expuesta en el párrafo anterior, el caso de la promoción de viviendas públicas de alquiler social habría que calificarlo como dramático. El parque estimado de vivienda pública en España alcanza unas escuálidos 275.000 unidades; es decir, un 1,5% del total de viviendas principales (Rakipaj, E. 2023). A diferencia de España, en el contexto europeo, tras la Segunda Guerra Mundial, se promovió un importante parque de viviendas sociales destinadas al alquiler para garantizar la asequibilidad de la vivienda para aquellos hogares que no pudieran costearlas con las condiciones del mercado. Francia, Reino Unido u Austria, fueron los grandes artífices de ofrecer a su población parques de vivienda social mediante entre otras medidas ayudas económicas a los inquilinos “housing benefits” (Trilla, C & Bosch, J. 2018:13). En el conjunto de países de la Unión Europea el porcentaje medio de vivienda para alquiler social es del 9%, siendo Holanda y Austria los que lideran la clasificación con un 30% y 16
24% respectivamente. Esto deja en evidencia el nulo protagonismo del alquiler social en España con valores muy inferiores a la de los países europeos (Trilla, C & Bosch, J. 2018:18). A título de ejemplo indicar que sólo en la ciudad de Viena existen 209.000 viviendas municipales de alquiler social, cifra cercana a la existente en el conjunto de España (Górgolas, P. 2022:41). Algunos expertos (Julio Vinuesa y Antonio J. Palacios) manifiestan esta escasa voluntad política de ofrecer medidas exigibles en viviendas sociales, ante el marcado carácter liberal de la política de vivienda española centrada en estimular la actividad inmobiliaria. (Górgolas, P. 2022:37). La clara apuesta por incentivar el régimen de tenencia en propiedad mediante viviendas (libres o protegidas) proporcionadas por la iniciativa privada ha relegado a un papel residual la posible creación de parques públicos de alquiler social (Trilla, C & Bosch, J, 2018:12). El frenesí inmobiliario llego a su fin con la crisis financiera de EE. UU de 2007, generando una caída abrupta de la actividad económica (especialmente la construcción y el sector inmobiliario) que causó graves impactos sociales, económicos y territoriales, (despidos, desahucios, quiebras de bancos y empresas, vivienda vacía, un desbocado déficit público, etc.). La economía española se vio fuertemente afectada por la “onda expansiva” causada por el impago de las hipotecas “subprime” de EE. UU: los bancos dejaron de conceder créditos, los inversores dejaron de comprar deuda y se produjo un efecto dominó: el consumo se desplomó, se contrajo la economía, las empresas empezaron a despedir trabajadores, y estos fueron desahuciados de sus viviendas por no poder afrontar la cuota hipotecaria o el alquiler. El origen de esta crisis era más que previsible según anunciaron diferentes expertos de la materia. El propio Banco de España ya alertaba en 2003 de la situación existente y sus posibles consecuencias: la economía española, se sostenía gracias a grandes desequilibrios macroeconómicos (endeudamiento y exceso de capacidad productivoresidencial). Una de las consecuencias del abrupto e instantáneo desplome del sector inmobiliario tras la deflagración de la burbuja fue la inmediata paralización de la construcción dando origen al surgimiento de una “ciudad inacabada” recibiendo en herencia un plétora indigerible de viviendas a medio terminar y vacías. Además del vertiginoso ritmo de construcción de viviendas de aquellos años (OSE. 2010; Vinuesa, J. 2013), destaca el hecho de éstas no tenían como destino preferencial la vivienda permanente, sino que se emplearon para alimentar el sector turístico-residencial (viviendas secundarias) o la inversión inmobiliaria con fines claramente especulativos, lo cual ha ocasionado un importante incremento del stock de viviendas vacías sin vender. Ello explica la proporción de 152 viviendas no principales/1.000 habitantes existente en el parque residencial español, dato que adquiere su verdadera dimensión al compararlo con otros países europeos como Países Bajos cuya ratio asciende a 9 viviendas no principales/1.000 habitantes. En términos absolutos, la cifra de viviendas vacías según el Censo de Población y Vivienda de 2011 elaborado por el Instituto Nacional de Estadística es de 3.443.365 viviendas vacías (13,65%/total de viviendas), mientras que en el censo de 1991 eran de 2.475.639, es decir, se produjo un ascenso del 39,08% de viviendas vacías (Górgolas, P. 2022:37). El peso específico adquirido por las viviendas vacías contrasta, lamentablemente, con la ausencia de un parque mínimamente significativo de viviendas sociales, circunstancia que ha popularizado el aforismo que alerta de la existencia de “gente sin casas y casas sin gente”. Uno de los relatores de Naciones Unidas (Miloon Kothari) hizo patente esta tesitura señalando: “la especulación generalizada ha tenido efectos negativos en el derecho a una vivienda adecuada en España. Lo elevado de los precios y la falta de parques de vivienda pública en particular de viviendas de alquiler han afectado a grandes sectores de la población” (Vinuesa, J. 2013:106). Para concluir, cabe significar como la voracidad insaciable del mercado inmobiliario en aquellos tiempos de bonanza económica unido a la dejación de funciones por parte de las administraciones públicas en materia de política de vivienda, permitieron una creación ficticia de riqueza en base al masivo endeudamiento de la población y las empresas. El motor de la economía española se centraba en la 17
revalorización y compra de la vivienda auspiciada por la asunción, sin ambages, de una estrategia política claramente neoliberal. Factores como la escasa preocupación por resolver la emergencia habitacional de la población más vulnerable (con especial incidencia en los jóvenes), las exiguas partidas presupuestarias destinadas a la promoción directa de viviendas públicas (35,4 euros por habitante/año frente, por ejemplo, los 439,3 euros por habitante/año que destina el Reino Unido) o el impulso de una ciudad dispersa de baja densidad alentada por un planeamiento urbanístico sustentado en fundamentos expansivos en materia de colonización territorial, son aspectos a tener en cuenta para realizar un interpretación cabal y veraz de la herencia recibida del último periodo de efervescencia inmobiliaria y, en consecuencia, explorar soluciones para su reversión. Para ello, la activación del importante parque de vivienda vacía existente en España y su posible incorporación al mercado inmobiliario del alquiler -libre y sociales una línea de investigación de gran relevancia al incardinarse dentro de la apuesta por refundar las políticas territoriales desplegadas en el pretérito reciente, a la búsqueda de un urbanismo de la transformación centrado en la regeneración integral de la ciudad existente. 18
Cuantificación, definición conceptual y regulación legislativa 3. La vivienda vacía: 19
En primer lugar, cabe decir que la definición de “vivienda vacía” ha sido extremadamente complejo. El propio INE considera que el concepto de vivienda vacía, tal y como ha sido considerado en los censos oficiales hasta la actualidad, ha sido discutible1. De ahí que, en el último censo de población y vivienda correspondiente a 2021 (publicado recientemente con fecha de 30/06/2023) incorpora una definición entendiéndola como “aquella que no dispone de contrato de suministro eléctrico o cuyo consumo total registrado en el año precedente ha sido menor al que una vivienda media de ese mismo municipio tendría si se ocupara durante 15 días en todo el año”, INE. 2023). Es decir, para determinar la desocupación permanente de una vivienda, se utilizan variables más objetivas, constatables y verificables como el consumo eléctrico, contabilizando el gasto energético de la vivienda a lo largo de todo el año precedente al momento censal (1 de enero de 2021). En relación con el análisis realizado por el INE del consumo eléctrico, las viviendas se distribuyen en cuatro grupos: “vivienda vacía”, “vivienda con muy bajo consumo” (el cual se encuentra por debajo del umbral de 250Kw/h que correspondería a una ocupación durante un mes) y, “vivienda de uso esporádico” (consumo entre 251 y 750 Kw/h que correspondería a una ocupación entre uno y tres meses) y resto de viviendas. El Censo de Viviendas del INE se realiza y publica cada 10 años, y desde 2011 se efectúa mediante registros administrativos, lo que permite abaratar su coste, ser más eficiente e “invisible para la sociedad”. Tradicionalmente los censos se elaboraban con la visita del agente censal a cada domicilio, pero a partir de los años 80 creció la tendencia de construir información censal a partir de registros. España así se suma a países como Países Bajos, Austria y los nórdicos, mientras otros como Alemania o Reino Unido combinan estos registros administrativos con las visitas (Plaza, A. 2021). En este epígrafe, se procederá a exponer las cifras de las viviendas vacías existentes de España y Andalucía proporcionadas por el Instituto Nacional de Estadística (INE), el cual desde 1981, y con una cadencia decenal, realiza un censo de población y vivienda para el conjunto del territorio nacional desagregado por regiones, provincias y municipios. El análisis de la tipología de vivienda vacía/desocupada se incorpora en todos los censos, salvo en el primero (1991-2001-2011-2021). Este año fue el primer censo dedicado a la vivienda vacía. En dicho censo las viviendas se clasificaban en ‘principales’, ‘secundarias’, ‘desocupadas’, ‘otro tipo’, ‘alojamiento fijo’, y ‘alojamiento móvil’. En esta ocasión el INE ya ofrece datos nacionales, autonómicos, provinciales y municipales. Este censo informa de la existencia de 17.220.399 viviendas en España, de las cuales, 2.475.639 viviendas se encontrabas desocupadas, es decir, el 14,38% del total, dato que alerta de la existencia de un problema que, como veremos, ha caracterizado de manera recurrente al parque residencial español. Los datos expuestos en el Capítulo 2 sobre número de viviendas cada 1.000 habitantes existente en España explican este déficit estructural del parque residencial español respecto de los países de nuestro contexto europeo. La Comunidad de Madrid, la Comunidad Valenciana, Cataluña, y sobre todo Andalucía -con un 16,49%- son las regiones que presentan números más elevados en este aspecto. En sentido contrario, cabe 3.1 Evolución cuantitativa de la vivienda vacía: Fuentes estadísticas Censo 1991 1. La definición tradicional de vivienda vacía, causa del carácter discutible manifestado por el INE, se ha centrado en el tiempo de uso de la misma. Así, por ejemplo, en el País Vasco se considera vacía o deshabitada aquella vivienda “que permanecía desocupada durante más de dos años”. Por su parte, la Generalitat de Catalunya, la define como aquella “vivienda desocupada permanentemente, sin causa justificada, durante más de dos años”, pero con unas determinadas excepciones que justificarían tal situación como desplazamiento por trabajo, segundas residencias, problemas de salud, intención de venta o alquiler o atención a persona dependiente, entre otros (Romero, I. 2021). Muchos autores como el economista Gonzalo Bernardos discrepan sobre las cifras del INE, argumentando que generaban confusión y no representaban la realidad (Vinuesa, J. 2008). 20
destacar que en las dos ciudades autónomas (Ceuta y Melilla) la vivienda vacía apenas tiene repercusión, seguramente debido a la menor presión inmobiliaria sufrida históricamente en estos territorios. La mayor incidencia de la vivienda vacía en Andalucía se sustenta en dos motivos fundamentales: la intensidad de las despoblaciones rurales acaecidas en los años 60-70 vinculadas al éxodo campo-ciudad y, por otro lado, la emergencia del sector turístico-residencial en ciudades interiores de gran tamaño poblacional y, especialmente, en el litoral (Miranda, M.J. 1993:139). Los datos de viviendas vacías desagregados en provincias que presenta la Comunidad andaluza, son2: Las provincias con mayor volumen de viviendas desocupadas son Sevilla y Málaga con 65.097 y 71.564 viviendas, respectivamente. Las cifras acumuladas de ambas provincias representan el 39,57% (136.661) del total de viviendas vacías de Andalucía. Tabla 3.1: Censo de viviendas 1991 Fuente: INE (2023) Fuente: SIMA (2023) 2. En este caso, los datos del INE se han complementado con los proporcionados por el Sistema de Información Multiterritorial de Andalucía (SIMA) (datos procedentes del INE). Clase de vivienda Principales Secundarias Desocupadas Andalucía 1950289 464332 408319 Cataluña 1931635 468971 345492 Comunidad Valenciana 1215097 543967 328984 Madrid (Comunidad de) 1503698 172178 250100 Galicia 788670 133425 209277 Castilla y León 801269 278935 184613 Castilla-La Mancha 509192 191287 115059 País Vasco 630511 46287 95409 Canarias 399190 93114 89821 Aragón 387983 97950 85698 Murcia (Región de) 297285 102568 81310 Balears (Illes) 230882 108290 73832 Extremadura 318333 83826 69247 Asturias (Principado de) 348589 52191 60369 Cantabria 154779 41570 28523 Navarra (Comunidad Foral de) 153532 20033 27708 Rioja (La) 84853 24060 18768 Ceuta 16509 239 1668 Melilla 14080 392 1442 TOTAL 11736376 2923615 2475639 CC.AA Media vivienda vacía Andalucía 16.49 Cataluña 13.96 Comunidad Valenciana 13.29 Madrid (Comunidad de) 10.10 TOTAL VIVIENDAS 17.220.399 Media total vivienda desocupada 14.38 Clase de vivienda Principales Secundarias Desocupadas Andalucía 1950289 464332 408319 Cataluña 1931635 468971 345492 Comunidad Valenciana 1215097 543967 328984 Madrid (Comunidad de) 1503698 172178 250100 Galicia 788670 133425 209277 Castilla y León 801269 278935 184613 Castilla-La Mancha 509192 191287 115059 País Vasco 630511 46287 95409 Canarias 399190 93114 89821 Aragón 387983 97950 85698 Murcia (Región de) 297285 102568 81310 Balears (Illes) 230882 108290 73832 Extremadura 318333 83826 69247 Asturias (Principado de) 348589 52191 60369 Cantabria 154779 41570 28523 Navarra (Comunidad Foral de) 153532 20033 27708 Rioja (La) 84853 24060 18768 Ceuta 16509 239 1668 Melilla 14080 392 1442 TOTAL 11736376 2923615 2475639 CC.AA Media vivienda vacía Andalucía 16.49 Cataluña 13.96 Comunidad Valenciana 13.29 Madrid (Comunidad de) 10.10 TOTAL VIVIENDAS 17.220.399 Media total vivienda desocupada 14.38 Territorio CODIGO_INE3 Viviendas familiares desocupadas Almería P1_04 34.935 Cádiz P1_11 34.387 Córdoba P1_14 34.535 Granada P1_18 45.571 Huelva P1_21 22.427 Jaén P1_23 36.851 Málaga P1_29 71.564 Sevilla P1_41 65.097 Total -345.367 21
En este censo las viviendas quedaron clasificadas como ‘familiares principales’, ‘familiares secundarias’ y ‘familiares vacías’. El término de ‘familiares vacías’ corresponde al de ‘viviendas desocupadas de 1991’. En el periodo analizado en este Censo (1991-2001) se ha producido un aumento del 21,64% en el total de viviendas, alcanzando la cifra de 20.946.553. De esta guarismo la vivienda vacía representa el 14,83%, valor algo superior al censo anterior. Este dato patentiza las consecuencias del inicio de la reverberación urbanizadora y constructora vinculado a la última burbuja (1997-2007). Sirva como ejemplo de esta aseveración el dato que la tasa media de incremento de superficie urbanizada en los años analizados en este censo ha sido, aproximadamente, de 50 hectáreas diarias. El aumento de la vivienda vacía ha afectado a todas las regiones españolas -si bien con diferente intensidadsiendo, de nuevo, Andalucía la Comunidad en la que se constata una mayor repercusión: un 17.66% del total de su parque residencial, 2,5 puntos porcentuales superior al conjunto nacional y un 34,37% más elevado que el dato ofrecido por el censo anterior, alcanzando un total de 548.669 viviendas vacías. Hay que destacar que el número de hogares consignado en el censo de 1991 para la región era de 1.979.077, mientras que el parque residencial total se elevaba a 3.477.990 viviendas. Esta descompensación cuantitativa revela la gran incidencia que presenta en Andalucía la vivienda infrautilizada (secundaria más vacía) que llega a representar el 30,56% del total. Censo 2001 Tabla 3.2: Censo de viviendas 2001 Fuente: INE (2023) Fuente: SIMA (2023) Clase de viviendas Familiares principales Familiares secundarias Familiares vacías Andalucía 2415143 514178 548669 Cataluña 2315774 514943 452921 Comunidad Valenciana 1492744 564086 444823 Madrid (Comunidad de) 1873671 275705 306556 Galicia 900376 166711 229360 Castilla y León 889197 333214 209006 Canarias 552351 120332 138892 Castilla-La Mancha 610227 229424 137900 Extremadura 366892 96785 103506 Murcia (Región de) 378211 111431 95589 País Vasco 741399 47863 94287 Aragón 443205 117980 85716 Balears (Illes) 305431 97148 85535 Asturias (Principado de) 389310 55699 72640 Cantabria 182645 52536 36518 Navarra (Comunidad Foral de) 188730 31080 35102 Rioja (La) 101439 30202 22898 Melilla 17883 805 3687 Ceuta 19397 509 2817 TOTAL 14184025 3360631 3106422 CC.AA Media vivienda vacía Andalucía 17.66 Cataluña 14.58 Comunidad Valenciana 14.32 Madrid (Comunidad de) 9.87 TOTAL VIVIENDAS 20.946.554 Media total vivienda desocupada 14.83 Clase de viviendas Familiares principales Familiares secundarias Familiares vacías Andalucía 2415143 514178 548669 Cataluña 2315774 514943 452921 Comunidad Valenciana 1492744 564086 444823 Madrid (Comunidad de) 1873671 275705 306556 Galicia 900376 166711 229360 Castilla y León 889197 333214 209006 Canarias 552351 120332 138892 Castilla-La Mancha 610227 229424 137900 Extremadura 366892 96785 103506 Murcia (Región de) 378211 111431 95589 País Vasco 741399 47863 94287 Aragón 443205 117980 85716 Balears (Illes) 305431 97148 85535 Asturias (Principado de) 389310 55699 72640 Cantabria 182645 52536 36518 Navarra (Comunidad Foral de) 188730 31080 35102 Rioja (La) 101439 30202 22898 Melilla 17883 805 3687 Ceuta 19397 509 2817 TOTAL 14184025 3360631 3106422 CC.AA Media vivienda vacía Andalucía 17.66 Cataluña 14.58 Comunidad Valenciana 14.32 Madrid (Comunidad de) 9.87 TOTAL VIVIENDAS 20.946.554 Media total vivienda desocupada 14.83 Territorio CODIGO_INE3 Familiares vacías Almería P1_04 44.905 Cádiz P1_11 66.359 Córdoba P1_14 50.841 Granada P1_18 76.883 Huelva P1_21 32.980 Jaén P1_23 55.171 Málaga P1_29 108.282 Sevilla P1_41 113.248 Total -548.669 sevilla y málaga 22
El penúltimo censo de viviendas categoriza las diferentes tipologías de viviendas en ‘viviendas principales’, ‘viviendas secundarias’ y ‘viviendas vacías’, abandonando referencia de ‘familiares’. Nuevamente se sustituyó el término referente a las viviendas sin hogar. Las dos provincias que vuelven a liderar las cifras de vivienda vacía son Sevilla y Málaga, superando en esta ocasión cada una las 100.000 unidades. Sorprende el incremento sufrido por Sevilla cuyo porcentaje de vivienda vacía ha aumentado un espectacular 74%. mientras Málaga ha visto aumentar sus cifras en un considerable 51,3%. Todas las provincias han experimentado subidas generalizadas en el número de viviendas vacías como consecuencia de la efervescencia inmobiliaria antes significada. A este respecto, hay que significar que la Comunidad Autónoma de Andalucía es la que ha experimentado una mayor tasa de antropización. Su superficie artificial -234.310,8 hectáreasse ha incrementado entre 1987 y 2011 en un 71,13%, a un ritmo de 11,12 hectáreas diarias, llegando a alcanzar un valor de 27,99 hectáreas/1.000 habitantes. Esta pauta de aumento es muy superior a la de otros escenarios territoriales significados por su notable dependencia inmobiliaria como, por ejemplo, la Región Valenciana (7,06 hectáreas/día), la Comunidad de Madrid (6,47 hectáreas/día) o la Región de Murcia (2,39 hectáreas/día) (Górgolas, P. 2021:312). Además, en Andalucía la proliferación de viviendas secundarias localizadas, principalmente, en los municipios costeros, añade un factor de incertidumbre a la veracidad de los datos estadísticos sobre la vivienda vacía. En estos territorios característicos del turismo-residencial existe la dificultad, reconocida insistentemente en los diferentes informes del INE, en diferenciar la vivienda ‘familiar secundaria’ de la ‘familiar vacía’ debido a las deficiencias existentes en la metodología empleada para la identificación de esta última sustentada en su “tiempo de uso”, lo que suele conllevar confusiones interpretativas entre ambas tipologías residenciales (Bernardos, G. 2023). Censo 2011 Tabla 3.3: Censo de viviendas 2011 Fuente: INE (2023) Clase de viviendas Viviendas principales Viviendas secundarias Viviendas vacías Andalucía 3087220 628705 637220 Aragón 538870 139110 100335 Asturias, Principado de 457800 73250 82855 Balears, Illes 429735 85715 71255 Canarias 789955 112730 138260 Cantabria 236745 74695 47060 Castilla y León 1037965 422335 258450 Castilla - La Mancha 787515 254770 202655 Cataluña 2944945 470080 448355 Comunitat Valenciana 1986895 655135 505030 Extremadura 424980 118195 105175 Galicia 1059235 246850 299395 Madrid, Comunidad de 2469380 162020 263280 Murcia, Región de 515365 132215 129115 Navarra, Comunidad Foral de 248595 24540 35465 País Vasco 888940 47660 81005 Rioja, La 129985 32940 35745 Ceuta 24905 415 1335 Melilla 24665 200 1365 TOTAL 18083690 3681565 3443365 CC.AA Media vivienda vacía Andalucía 18.51 Cataluña 13.02 Comunidad Valenciana 14.67 Madrid (Comunidad de) 7.65 TOTAL VIVIENDAS 25.208.620 Media total vivienda desocupada 13.66 Clase de viviendas Viviendas principales Viviendas secundarias Viviendas vacías Andalucía 3087220 628705 637220 Aragón 538870 139110 100335 Asturias, Principado de 457800 73250 82855 Balears, Illes 429735 85715 71255 Canarias 789955 112730 138260 Cantabria 236745 74695 47060 Castilla y León 1037965 422335 258450 Castilla - La Mancha 787515 254770 202655 Cataluña 2944945 470080 448355 Comunitat Valenciana 1986895 655135 505030 Extremadura 424980 118195 105175 Galicia 1059235 246850 299395 Madrid, Comunidad de 2469380 162020 263280 Murcia, Región de 515365 132215 129115 Navarra, Comunidad Foral de 248595 24540 35465 País Vasco 888940 47660 81005 Rioja, La 129985 32940 35745 Ceuta 24905 415 1335 Melilla 24665 200 1365 TOTAL 18083690 3681565 3443365 CC.AA Media vivienda vacía Andalucía 18.51 Cataluña 13.02 Comunidad Valenciana 14.67 Madrid (Comunidad de) 7.65 TOTAL VIVIENDAS 25.208.620 Media total vivienda desocupada 13.66 23
Este censo refleja las consecuencias del quinquenio de mayor efervescencia inmobiliaria de la última burbuja (2000-2005) lo que se tradujo en un aumento sin precedentes del parque residencial (un 20,35%) llegando a alcanzar la cifra total de 25.208.620 viviendas. No debe extrañar este dato si lo relacionamos con el desbocado proceso de urbanización sufrido en el quinquenio 2000-2005 donde la tasa media de incremento de superficie artificial se amplió hasta las 75,80 hectáreas diarias. En esta breve etapa se ha ocupado artificialmente una superficie equivalente de 182,5 Ensanches de Barcelona, a una cadencia de un Ensanche cada 10 días (Nel-Lo, O. 2012:25). Ello, entre otras razones, explica que el número de viviendas vacías también se incremente exponencialmente, alcanzando las 3.443.365 unidades, es decir, un 10,85% más respecto a 2001. Andalucía es nuevamente el actor principal (16,14%), seguido de la Comunidad Valenciana (13,53%). En estas dos regiones, este considerable aumento ha sido causado especialmente por su alto nivel de dependencia del sector turístico. La confusión, antes mencionada, en la diferenciación entre viviendas secundarias y vacías generó controversia acerca de los datos ofrecidos del censo, incitando, por ejemplo, al gobierno andaluz a crear un Plan de inspección mediante los datos de luz, gas y agua para poder diferencias ambas tipologías (Pizá, C. 2023). El ascenso de las cifras en Andalucía se manifiesta, nuevamente, más acusado en términos absolutos, en las dos provincias que mayor incidencia presentaban en los censos anteriores (Sevilla y Málaga). En esta ocasión, los datos en la provincia hispalense ascendieron en un 10,13% mientras que en Málaga lo hicieron un 7,73%. Sin embargo, la provincia que más ha incrementado porcentualmente el parque de vivienda vacía respecto al anterior censo es Almería con un 52,11%. Este elevado porcentaje en la provincia urcitana proviene de un pronunciado descenso en la contabilización de inmuebles destinado a segundas residencias que pasaron a contabilizarse como vacías unido al importantísimo crecimiento de su parque residencial -muy por encima de la necesidad de formación de nuevos hogares-, de ahí que Almería sea la provincia española que presenta el mayor incremento porcentual respecto al censo de 2001 (León, M. 2013). Efectivamente, según afirma el Observatorio de la Sostenibilidad en España (2016), en los siete años que median entre 2008 y 2015 Almería es la provincia que presenta un mayor número de inmuebles desocupados. con un 38,9%, seguida de Cuenca (37,1%), Castellón (36,1%), Toledo (34,7%) y Murcia (32,7%). A ello ha coadyuvado de manera determinante el acelerado proceso de urbanización que ha sufrido la provincia almeriense durante la última burbuja inmobiliaria, el más pronunciado -en términos porcentualesentre las provincias costeras andaluzas (OSE. 2016; Górgolas, P. 2021). En el lado opuesto, Jaén y Huelva descendieron sus números, aunque con poco impacto en las cifras generales, que fueron contrarrestadas por el incremento en las demás provincias. Este último censo de población y vivienda realizado por el Instituto Nacional de Estadística fue publicado recientemente (30/06/2023), aunque corresponde a datos del 2021. El INE, en relación a la definición de la vivienda vacía -como se ha comentado al inicio de este epígrafeha decidido adoptar una nueva metodología para su identificación y correcta categorización basándose en el consumo eléctrico, con el Censo 2021 Fuente: SIMA (2023) Territorio CODIGO_INE3 Viviendas vacías Almería P1_04 68.303 Cádiz P1_11 75.538 Córdoba P1_14 53.224 Granada P1_18 81.342 Huelva P1_21 29.633 Jaén P1_23 54.218 Málaga P1_29 116.654 Sevilla P1_41 124.641 Total -603.553 2011 24
10 años después del último censo y transcurridos 13 años de la explosión de la última burbuja inmobiliaria, el parque total de viviendas en España sigue aumentando, si bien con un carácter más leve y moderado (un 5,62%), mientras que el de vivienda vacía tuvo un impacto mayor (11,44%). Esto significa, como era de esperar, que la construcción de viviendas ha sufrido una pronunciada desaceleración en relación con los guarismos que presentaron los años del frenesí inmobiliario de la ‘década prodigiosa’ (1997-2007). Sin embargo, correlativamente, los números de inmuebles desocupados tuvieron considerable incremento en los últimos diez años. No obstante, cabe destacar que en tres de las cuatro comunidades autónomas que tenían los indicadores mayor volumen de este tipo de vivienda en los censos anteriores, en este último sus cifras decrecieron significativamente. Tanto Cataluña (-6,63%), Comunidad Valenciana (-9,07%), y sobre todo Madrid (-28,65%) han disminuido notablemente el número de viviendas vacías, mientras que Andalucía, al contrario, experimentó un nuevo aumento cifrado en el 6,62%, liderando, de nuevo, el ranking de inmuebles desocupados (16,72% de viviendas vacías respecto al total). Al tiempo, hay que constatar que las regiones representativas de la “España despoblada”, que en los anteriores censos presentaban indicadores reducidos de vivienda vacía, han visto incrementar notablemente sus números. Nos referimos a Galicia (13,72%), Castilla y León (9,40%) y Castilla-La Mancha (7,92%). En un reciente artículo de prensa (https://elpais.com/ economia/2023-09-20/la-vivienda-vacia-crece-en-la-espana- despoblada-mientras-se-reduce-en-las-grandes-ciudades.html), se afirma que en las seis ciudades con más de medio millón de habitantes (Madrid, Barcelona, Valencia, Sevilla, Zaragoza y Málaga), la caída todavía ha sido mayor: si en 2001 sumaban más de 444.000 casas vacías, en 2021 la cifra se había reducido al entorno de las 266.000, un 40% menos. En contrapartida, son zonas interiores y del noroeste peninsular las que tienen mayores porcentajes de casas vacías respecto a su parque total. Las provincias donde este fenómeno es objetivo de conseguir una mayor precisión en su definición evitando las disfuncionalidades detectadas en los censos anteriores, especialmente preocupantes en lo relativo a su confusión con la vivienda secundaria. Tabla 3.4: Censo de viviendas 2021 Fuente: INE (2023) Clase de viviendas Vivienda principal Vivienda no principal Vivienda vacía Andalucía 3242996 1431877 641437 Aragón 540235 301128 129870 Asturias, Principado de 446569 227773 100646 Balears, Illes 441536 210587 105434 Canarias 820343 268385 211331 Cantabria 238230 145412 49497 Castilla y León 1025738 804216 360604 Castilla - La Mancha 799723 547578 303941 Cataluña 2989359 925770 418612 Comunitat Valenciana 2022501 1263285 459211 Extremadura 434364 264141 123424 Galicia 1091091 666698 506370 Madrid, Comunidad de 2546843 410452 187858 Murcia, Región de 540662 303603 103163 Navarra, Comunidad Foral de 256330 74774 32992 País Vasco 919504 155573 69952 Rioja, La 132241 79092 25934 Ceuta 25380 2935 4089 Melilla 25578 3813 2963 TOTAL 18539223 8087092 3837328 CC.AA Media vivienda vacía Andalucía 16.72 Cataluña 10.91 Comunidad Valenciana 11.97 Madrid (Comunidad de) 4.90 TOTAL VIVIENDAS 26.626.315 Media total vivienda desocupada 14.41 Clase de viviendas Vivienda principal Vivienda no principal Vivienda vacía Andalucía 3242996 1431877 641437 Aragón 540235 301128 129870 Asturias, Principado de 446569 227773 100646 Balears, Illes 441536 210587 105434 Canarias 820343 268385 211331 Cantabria 238230 145412 49497 Castilla y León 1025738 804216 360604 Castilla - La Mancha 799723 547578 303941 Cataluña 2989359 925770 418612 Comunitat Valenciana 2022501 1263285 459211 Extremadura 434364 264141 123424 Galicia 1091091 666698 506370 Madrid, Comunidad de 2546843 410452 187858 Murcia, Región de 540662 303603 103163 Navarra, Comunidad Foral de 256330 74774 32992 País Vasco 919504 155573 69952 Rioja, La 132241 79092 25934 Ceuta 25380 2935 4089 Melilla 25578 3813 2963 TOTAL 18539223 8087092 3837328 CC.AA Media vivienda vacía Andalucía 16.72 Cataluña 10.91 Comunidad Valenciana 11.97 Madrid (Comunidad de) 4.90 TOTAL VIVIENDAS 26.626.315 Media total vivienda desocupada 14.41 25
se ha ido produciendo en España mediante su tránsito a vivienda libre a través de la admisibilidad de su descalificación. La vivienda de precio limitado también podrá desarrollarse sobre suelos calificados con el uso de vivienda libre. b. Como ya se ha comentado párrafos atrás, es importante destacar la introducción del concepto de vivienda asequible incentivada que realiza esta Ley, como figura necesaria para incrementar la oferta a corto plazo. Se trata de un novedoso concepto que se suma a la vivienda protegida como mecanismo efectivo para incrementar la oferta de vivienda a precios asequibles, considerándose como aquella vivienda de titularidad privada, incluidas las entidades del tercer sector y de la economía social, a cuyo titular la Administración competente otorga beneficios de carácter urbanístico, fiscal, o de cualquier otro tipo, a cambio de destinarlas a residencia habitual en régimen de alquiler a precios reducidos, o de cualquier otra fórmula de tenencia temporal, de personas cuyo nivel de ingresos no les permite acceder a una vivienda a precio de mercado. De esta forma, se busca la implicación de todos los agentes públicos, privados y tercer sector en la búsqueda de soluciones de los problemas de oferta de vivienda y la orientación a tal fin del parque de vivienda existente. Esta tipología de vivienda resulta de un enorme interés para incentivar la integración en el mercado del alquiler del parque de vivienda vacía existente venciendo, con ello, la resistencia de sus propietarios antes mencionada. A ello ha de coadyuvar, sin duda, la coerción prescrita en la Disposición final Tercera de la ley destinada a modular el recargo a los inmuebles de uso residencial desocupados con carácter permanente en el Impuesto de Bienes inmuebles (IBI). Efectivamente, en esta Disposición se regula que, en los inmuebles de uso residencial desocupados con carácter permanente, los ayuntamientos podrán exigir un recargo de hasta el 50% en el Impuesto de Bienes inmuebles. A estos efectos tendrá la consideración de inmueble desocupado con carácter permanente aquel que permanezca desocupado, de forma continuada y sin causa justificada, por un plazo superior a dos años, conforme a los requisitos, medios de prueba y procedimiento que establezca la ordenanza fiscal, y pertenezcan a titulares de cuatro o más inmuebles de uso residencial. El recargo podrá ser de hasta el 100% de la cuota líquida del impuesto cuando el periodo de desocupación sea superior a tres años, pudiendo modularse en función del periodo de tiempo de desocupación. La combinación de medidas que sancionan el mantenimiento de la desocupación residencial con el otorgamiento de beneficios al propietario de varias viviendas vacías que decida destinarlas a “vivienda asequible incentivada”, puede ayudar de manera determinante a reducir el desproporcionado parque de inmuebles desocupados existente en España y evitar, con ello, la retención especulativa de estos inmuebles a la espera de una subida de precios de venta o alquiler. No obstante, los códigos legislativos que abordan de una manera explícita el establecimiento de medidas concretas sobre la problemática de las viviendas vacías son las legislaciones de vivienda formuladas en el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas. Por ello, a continuación, se procederá realizar un análisis sintético de las Leyes de Vivienda vigentes en tres Comunidades seleccionadas por resultar pioneras en esta cuestión -Cataluña, Andalucía y País Vasco- a las que se añade la Comunidad Balear, cuya legislación en materia de vivienda es de reciente promulgación (2018). La siguiente exposición se realiza por orden de antigüedad -de mayor a menor- en la entrada en vigor de estas legislaciones de vivienda autonómicas. 32
En La comunidad catalana se encuentra en vigor la ‘Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda‘. Su artículo 1 dispone que “El objeto de la presente ley es regular el derecho a la vivienda, entendido como el derecho de toda persona a acceder a una vivienda digna que sea adecuada, en las distintas etapas de la vida de cada cual, a la situación familiar, económica y social y a la capacidad funcional”. Según se expone en su Preámbulo esta ley pretende transformar el mercado de la vivienda del modo más estructural posible adaptándose a las nuevas realidades del mercado. La ley apuesta por la creación de un parque específico de viviendas asequibles que permita atender las necesidades de la población que necesita un alojamiento. Este parque debe ser suficiente para permitir la movilidad y la adaptación a las necesidades cambiantes de las personas, y especialmente integrado en cuanto al entorno físico, así como bajo el punto de vista social. La llamada «cuestión urbana», según la cual la segregación de las personas en el espacio en función de sus niveles de renta es uno de los peligros más graves que amenazan a la convivencia en Europa occidental, es una preocupación a la que la Ley quiere dar respuesta. Para impulsar la creación de un parque específico de viviendas a un precio al alcance de las rentas bajas y medias, la ley regula del modo más riguroso posible la vivienda de protección oficial en Cataluña, y no solo esta, sino también otras formas de vivienda asequible que permitan conseguir, a medio y largo plazo, el auténtico parque específico que la sociedad reclama. Es preciso resaltar el objetivo de que, en el plazo de veinte años, el 15% de las viviendas principales existentes sean viviendas destinadas a políticas sociales. La política de planificación y programación de viviendas se desarrolla a través de tres instrumentos (artículo 11): “El Plan territorial sectorial de vivienda y sus instrumentos de desarrollo parcial”, “Los programas supralocales de vivienda” y “Los planes locales de vivienda”. El instrumento esencial ideado en la ley es el ‘Plan Territorial sectorial de vivienda’ (artículo 12) que especificará las necesidades, déficits y desequilibrios existentes en materia residencial (suelo residencial disponible -nuevos desarrollos previsibles y suelo urbanizado en los últimos 10 años-, cuantificación de los diferentes tipos de viviendas existentes -principal, secundaria y vacía- o situación actual sobre las viviendas de protección oficial), así como previsiones de las necesidades de vivienda destinadas a políticas sociales: vivienda protegida y vivienda dotacional pública. Los ‘Programas supralocales de vivienda’ (artículo 13), impulsados por el departamento en materia de vivienda, se destinan a programar actuaciones de gestión residencial del suelo o vivienda que afecten intereses supralocales. Por último, Los ‘Planes locales de vivienda’ (artículo 14) son los que explicitan las propuestas y los compromisos municipales en política de vivienda incorporando varias líneas de actuación: (a) en materia de suelo y vivienda (reforzamiento de las reservas de vivienda protegida y viviendas dotacionales), (b) vinculadas a la calidad del parque construido, (c) dirigidas a la identificación de posibles áreas sujetas a los derechos de tanteo y retracto4, (d) destinadas a las ayudas a población vulnerable, (e) orientadas a la definición y programación de las actuaciones a desarrollar en los 6 años de vigencia del plan, y (f) las previsiones cuantitativas de las viviendas destinadas a políticas sociales 3.2.2 La legislación autonómica en materia de vivienda: Los casos de estudio de Cataluña, Andalucía, País Vasco e Islas Baleares Cataluña 4. Los derechos de tanteo y retracto son derechos de adquisición preferente. Estos derechos permiten a su titular adquirir un bien con preferencia a cualquier otra persona que estuviese interesada en la adquisición del mismo y siempre en las mismas condiciones ofertadas (precio, forma de pago etc.). En el tanteo, la preferencia de adquisición se ejercita antes de que se realice la transmisión del bien y, por tanto, antes de que se celebre la operación que se hubiera proyectado, cuyas condiciones deberán ser respetadas. En el retracto, la preferencia de adquisición se ejercita después de que se realice la transmisión del bien, dejando sin efecto la operación que se hubiese celebrado y abonando el mismo precio que se hubiese pagado. Que la Administración sea titular de los derechos de tanteo y retracto respecto de una vivienda implica que cuando la vivienda vaya a transmitirse (venta, donación etc.), la Administración podrá adquirirla con preferencia a cualquier persona interesada. 33
(viviendas protegidas, viviendas de titularidad pública, viviendas dotacionales públicas, alojamientos de acogida de inmigrantes, viviendas cedidas a la Administración Pública, viviendas de inserción, viviendas de copropiedad, viviendas privadas de alquiler administradas por redes de mediación social, las viviendas privadas de alquiler de prórroga forzosa, viviendas cedidas en régimen de masovería urbana 5 , viviendas de empresas destinadas a sus trabajadores y las demás viviendas promovidas por operadores públicos, de precio intermedio entre la vivienda de protección oficial y la vivienda del mercado libre pero que no se rigen por las reglas del mercado libre6) . En relación con la regulación específica que la ley catalana incorpora sobre la vivienda vacía cabe reseñar, en primera instancia, que entiende por tal aquella que permanece desocupada permanentemente, sin causa justificada, por un plazo de más de dos años7. A este efecto, son causas justificadas el traslado por razones laborales, el cambio de domicilio por una situación de dependencia y el hecho de que la propiedad de la vivienda sea objeto de un litigio judicial pendiente de resolución. La ocupación sin título legítimo no impide que se pueda considerar vacía una vivienda. (artículo 3.d). Para el conocimiento y control del parque residencial en situación de desocupación permanente y ocupado irregularmente (recordemos que esta situación es considerada, a efectos de esta ley, vivienda vacía), según establece la Disposición adicional vigésimo cuarta, se crea el “Registro de viviendas vacías y de viviendas ocupadas sin título habilitante”, que depende de la Agencia de la Vivienda de Cataluña, en el cual tienen que ser objeto de inscripción las viviendas siguientes: a. Las adquiridas en un proceso de ejecución hipotecaria o mediante compensación o pago de deuda con garantía hipotecaria que no estén ocupadas por personas con título habilitante. b. Las de titularidad de personas jurídicas privadas que, de acuerdo con esta Ley, se encuentren en situación de utilización anómala por su desocupación permanente o en situación de utilización asimilada de acuerdo con el artículo 41.1.a; es decir, los edificios inacabados que estén destinados a vivienda, con más del 80% de sus obras de construcción ejecutadas, después de que hayan transcurrido más de dos años desde la finalización del plazo para terminarlos. Las personas titulares de estos tipos de viviendas deben comunicar a la Agencia de la Vivienda de Cataluña el número y la relación de viviendas de que sean titulares. 5. Ante el estallido de la burbuja inmobiliaria y el impacto de sus consecuencias económicas, muchos colectivos sociales han estado buscando formas alternativas, más solidarias y sostenibles de garantizar su derecho a la vivienda. Ahí es donde resurge la masovería urbana. La idea es que el propietario de un edificio o vivienda desocupada ceda el derecho a vivir en su propiedad a una persona o grupo de personas que, a cambio de no pagar alquiler, se comprometen a reformar y/o mantener la vivienda en buenas condiciones. En realidad, es un sistema que beneficia a ambas partes: por un lado, permite que personas sin recursos encuentren alternativas a la vivienda más allá de la vivienda protegida, que además escasea; por el otro, le brinda la oportunidad al propietario de garantizar que su propiedad recibe un mantenimiento a la vez que contribuye a un fin social. 6. La relación de los tipos de viviendas destinadas a políticas sociales aparece recogida en el artículo 74 de la ley. 7. Para determinar la desocupación de una vivienda, según el artículo 41, puede emplearse como indicador indiciario la existencia de consumos anormales de agua, gas y electricidad. 34
La Administración Autonómica, en coordinación, si procede, con las Administraciones locales, tiene que impulsar políticas de fomento para potenciar la incorporación al mercado, preferentemente de alquiler, de las viviendas vacías o permanentemente desocupadas. Con esta finalidad, se deben evitar situaciones de desocupación permanente de viviendas y aprobar los programas de inspección correspondientes. Entre las medidas arbitradas en esta Ley, reguladas en su artículo 42, para solucionar el problema de la desocupación residencial, cabe reseñar: a. Deben darse garantías a los propietarios de las viviendas vacías o permanentemente desocupadas sobre el cobro de las rentas y la reparación de desperfectos. b. Deben impulsarse políticas de fomento de la rehabilitación de las viviendas que estén en mal estado para ser alquiladas, mediante subvenciones directas a los propietarios, oferta de subrogación de la Administración en la ejecución de las obras y apoyo público a contratos de masovería urbana. c. Las viviendas vacías o permanentemente desocupadas pueden cederse a la Administración pública para que las gestione en régimen de alquiler. En contrapartida, debe suscribirse un pacto relativo al cobro y demás condiciones de la cesión, dentro de programas específicamente destinados a dicha finalidad en los planes de vivienda. d. La Administración puede adoptar medidas distintas de las establecidas por los apartados anteriores entre las cuales se incluyen las de carácter fiscal, con los mismos objetivos de incentivar la ocupación de las viviendas y penalizar su desocupación injustificada. e. En el caso de viviendas de titularidad de personas jurídicas privadas, si la Administración requiere a la persona responsable para que adopte las medidas necesarias para ocupar legal y efectivamente una o varias viviendas para que constituyan la residencia de personas, debe advertirle en la misma resolución de que, si la vivienda no se ocupa legal y efectivamente en el plazo que establezca, se podrá exigir la ejecución forzosa de las medidas requeridas mediante la imposición de una multa coercitiva. En la situación asimilada relativa a los edificios de viviendas inacabadas, el mencionado requerimiento debe incluir las medidas necesarias para terminar previamente las obras de edificación. f. En los supuestos establecidos legalmente, la advertencia a la que se refiere el apartado anterior debe incluir la posibilidad de declarar el incumplimiento de la función social de la propiedad al efecto de iniciar el procedimiento para su expropiación forzosa. 35
En la Comunidad Autónoma de Andalucía se encuentra en vigor, desde hace 13 años (aunque fue revisada y actualizada en 2018), la ‘Ley 1/2010, de 8 de marzo, Reguladora del Derecho a la Vivienda en Andalucía’, donde se recogen las medidas e instrumentos diseñados para el desarrollo de políticas públicas en materia de vivienda en la Comunidad Andaluza. Tiene como objetivo principal garantizar el derecho a una vivienda digna y adecuada (artículo 1.1). Este derecho se desarrolla conforme lo previsto en el artículo 47 de la Constitución y en el artículo 56.1 del Estatuto de Autonomía para Andalucía. La Ley otorga al derecho a la vivienda un carácter finalista, al definirlo como el que satisface las necesidades habitacionales de sus titulares y de quienes con ellos convivan, permitiendo una vida independiente y autónoma y favoreciendo el ejercicio de los derechos fundamentales. Para ello, se definen los requisitos mínimos de toda vivienda digna y adecuada, los cuales deberán incorporar parámetros de calidad, sostenibilidad y eficiencia. Para facilitar el conocimiento sobre las verdaderas necesidades habitacionales de la población andaluza y poder actuar en consecuencia, la ley regula en su artículo 16 la obligatoria constitución de “Registros Públicos Municipales de Demandantes de Vivienda Protegida”, instrumento básico para la determinación de los solicitantes de la vivienda protegida y, por consiguiente, pieza fundamental de la política municipal de vivienda en el cumplimiento de los deberes de los ayuntamientos para la satisfacción del derecho. La existencia de estos registros y su coordinación permitirán a los ayuntamientos anticipar las previsiones de la demanda de vivienda protegida en cada municipio, y ordenarlas en los Planes Municipales de Vivienda y Suelo. La implementación de la política de vivienda se realizará a través de los Planes de Vivienda y Suelo de ámbito autonómico y los Planes Municipales de Vivienda y Suelo. Se establecen estas figuras de planificación como instrumentos de las Administraciones autonómica y municipal para concretar las políticas de vivienda. Los Planes de ámbito autonómico serán elaborado por la Administración de la Junta de Andalucía, con el deber de ser revisados cada 5 años, mientras que en los Planes Municipales de Vivienda y Suelo (PMVS) son los ayuntamientos los que lo elaboran y aprueban en base a los datos ofrecidos por los ‘Registros Públicos Municipales de Demandantes de Vivienda Protegida’ antes referidos debiendo ser revisados cada 5 años sin prórroga. Para promover la efectividad del derecho a la vivienda digna y adecuada y en el marco de las filosofías de las políticas públicas sobre vivienda, el Título III de la ley incluye como actuación prioritaria de las Administraciones públicas andaluzas el fomento de la conservación, mantenimiento y rehabilitación del parque de viviendas existente, siendo los propietarios los que “tienen la obligación de velar por el mantenimiento a su costa de las viviendas en condiciones de calidad, dignas y adecuadas” (artículo 17.2). En desarrollo de este objetivo se fomentará, al tiempo, la rehabilitación integral de barrios y centros históricos. Respecto a las viviendas deshabitadas, la ley propone instrumentos administrativos para reducir su importante incidencia en el parque residencial existente en Andalucía. El conocimiento de esta problemática forma parte de las potestades de inspección de la Comunidad Autonómica ya que, entre los criterios generales de los Planes de Inspección a elaborar, se encuentra el análisis del grado de incidencia de las prácticas de retención de viviendas que potencialmente restrinjan el acceso a las viviendas deshabitadas a consecuencia de la no incorporación de las mismas al mercado inmobiliario de venta o arrendamiento (artículo 50.c). En este sentido, cabe reseñar que se considera una infracción muy grave no dar efectiva habitación a la vivienda (artículo 53.1.a) y, a tal efecto, la titularidad de tres o más viviendas deshabitadas constituirá circunstancia agravante y determinará la imposición de la sanción en su cuantía máxima para cada una de dichas viviendas. En este sentido, cabe reseñar que en la Ley 4/2013, de 1 octubre, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda, se especifica que las viviendas deshabitadas de titularidad de personas físicas no serán objeto de esta potestad sancionadora; es decir sólo serán sancionables con Andalucía 36
infracción muy grave las viviendas de titularidad de personas jurídicas. Para la ley andaluza, se presumirá que la vivienda está deshabitada cuando no se destine efectivamente al uso residencial previsto por el ordenamiento jurídico o el planeamiento urbanístico durante más de seis meses consecutivos en el curso de un año desde el último día de efectiva habitación. A estos efectos, se entenderá como último día de efectiva habitación el que ponga fin a, al menos, seis meses consecutivos de uso habitacional (artículo 25.2). Esta presunción se extiende al caso de que la vivienda no cuente con contrato de suministro de agua o de electricidad o presente nulo o escaso consumo de suministros, calculados con base en la media habitual de consumo por vivienda y por año (artículo 25.3). En la Ley 4/2013 antes citada, en su artículo 25.3, se concreta que dichos valores serán facilitados por las compañías suministradoras que presten servicio en el municipio, si bien, en defecto de información más específica, podrá considerarse como deshabitada aquella vivienda en la cual los consumos de agua y electricidad sean inferiores a los establecidos en el anexo de esta ley, el cual se especifica que será considerada como deshabitada aquella vivienda que presente (a) un consumo de agua inferior a 0,21 m3 por mes o a 2,47 m3 al año, (b) consumo energético se considerará deshabitada aquella vivienda que tenga un consumo inferior a 24 Kv/h al mes o 291 Kv/h al año. En su artículo 25.4 determina que quedarán excluidas de la consideración como deshabitada: (a) las edificaciones destinadas a un uso regulado en la legislación turística, (b) aquellas propiedad de personas físicas cuyo uso exclusivo sea el de esparcimiento o recreo, (c) las que sean usadas mediante arrendamiento por temporadas. Finalmente, en su artículo 26 se regulan de manera específica los “indicios de no habitación”. Para su control y seguimiento, la ley regula la obligación de disponer de un ’Registro de viviendas deshabitadas’ (artículo 41), en el quedarán incluidas aquellas unidades residenciales que hayan sido declaradas de tal condición. La Disposición adicional tercera regula la necesidad de impulsar, en el plazo de dos meses desde la entrada en vigor de la ley, la aprobación de las normas reglamentarias que permitan poner en funcionamiento este Registro. La regulación de la creación de este Registro se ha visto ampliada en el artículo 41 de la Ley 4/2013. Sin embargo, hay que hacer constar que, a fecha de hoy, esta herramienta, de transcendental trascendencia e interés para el control y seguimiento del parque residencial deshabitado aún no ha sido creada en nuestra Comunidad. Los aspectos regulatorios reseñables en materia de viviendas deshabitadas establecidos en la ley andaluza del derecho a la vivienda, son: a. La Consejería con competencia en materia de vivienda, en coordinación con las administraciones locales, debe impulsar políticas de fomento para asegurar el cumplimiento efectivo del destino de la vivienda al uso legalmente establecido de dar habitación e incentivar la incorporación de las viviendas deshabitadas al mercado inmobiliario. A tal fin, debe velar para evitar situaciones de no habitación permanente de viviendas y aprobar el correspondiente programa de actuación (artículo 42). b. Las medidas de fomento para su incorporación al mercado del alquiler que la ley pone a disposición de las personas propietarias de viviendas deshabitadas aparecen reguladas en su artículo 43, que contempla las siguientes actuaciones; • Las medidas de intermediación en el mercado del arrendamiento de viviendas que garanticen su efectiva ocupación, a través del impulso y facilitación de fórmulas de concertación de arrendamientos entre personas propietarias y personas o unidades de convivencia demandantes de viviendas. Como medidas de intermediación en el mercado del arrendamiento de viviendas, podrán ejecutarse programas de bolsas de viviendas en alquiler, adoptarse convenios con personas jurídicas o físicas propietarias de viviendas deshabitadas para integrarlas en el mercado del arrendamiento y cualquier otra que pueda generar una ampliación del parque de viviendas disponibles en arrendamiento a precios adecuados. 37
• El aseguramiento de los riesgos que garanticen el cobro de la renta, los desperfectos causados y la defensa jurídica de las viviendas alquiladas. • Las medidas fiscales que determinen las respectivas administraciones públicas en el ejercicio de sus competencias, pudiendo establecer beneficios fiscales que contribuyan a la ocupación de las viviendas deshabitadas. • Las subvenciones para personas propietarias y arrendatarias y entidades intermediarias, a fin de garantizar la efectiva dinamización de los factores que impiden el derecho a una vivienda digna y asequible. • Los programas de cesión de viviendas creados por la Consejería competente en materia de vivienda para incentivar a los propietarios de viviendas desocupadas a ponerlas en el mercado de alquiler a precios asequibles mediante la cesión temporal de su gestión a la Administración Pública. c. El grado de incidencia de las prácticas de retención de viviendas que potencialmente restrinjan el acceso a las viviendas deshabitadas a consecuencia de la no incorporación de las mismas al mercado inmobiliario de venta o arrendamiento, será un criterio general a tener en cuenta en la elaboración, ejecución y desarrollo de los Planes de Inspección. Finalmente, hay que indicar que la ley andaluza de Derecho a la Vivienda fue pionera en la regulación de la expropiación temporal del usufructo de viviendas deshabitadas en manos de grandes tenedores. Sin embargo, el Gobierno de la nación —en manos del partido conservador en aquel momento— la recurrió ante el Tribunal Constitucional, siendo declarada inconstitucional apenas dos meses después de entrar en vigor. En la Comunidad del País Vasco se encuentra en vigor la ‘Ley 3/2015, de 18 de junio, de Vivienda’, cuyo objeto es “la regulación del derecho al disfrute de una vivienda digna y adecuada” (artículo 1). Los principios rectores de la política de vivienda en el País Vasco, regulados en el artículo 2 de la ley, son: a. Colaboración y coordinación de todos los poderes públicos, incluyendo los órganos dependientes de la Administración general del Estado y el sector público vasco, en la garantía del derecho al disfrute de una vivienda digna, adecuada y accesible. b. Representación equilibrada de hombres y mujeres en los distintos ámbitos de toma de decisión, de conformidad con la legislación en materia de igualdad. c. Coherencia de las actuaciones públicas y privadas en las iniciativas relacionadas con la efectividad del derecho a acceder a la ocupación legal de una vivienda digna y adecuada. d. Planificación y programación de las políticas públicas de vivienda y alojamientos dotacionales, desde la consideración de que la vivienda en alquiler es el instrumento fundamental para dar respuesta al mandato constitucional representado en el derecho a la vivienda. e. Erradicación de cualquier discriminación en el ejercicio del derecho al disfrute de una vivienda o alojamiento protegidos. f. Promoción de la libertad de elección del modo legal de acceso y permanencia en la vivienda que mejor se adapte, en cada ciclo vital, a las circunstancias de las personas moradoras. País Vasco 3838
g. Cohesión territorial en la distribución equilibrada de la previsión y aplicación de las medidas de fomento, promoción y rehabilitación, procurando a su vez una oferta variada y suficiente de viviendas y alojamientos dotacionales. h. Consideración de que la adjudicación en propiedad de la vivienda protegida ha de autofinanciarse, sin consumir recursos públicos, para que estos puedan canalizarse hacia programas de alquiler. La vivienda en propiedad tendrá como destinatario a un sector de población que, cumpliendo con las condiciones legales para ello, opte por la tenencia en el citado régimen. i. Coordinación del planeamiento municipal y supramunicipal con la política de vivienda. j. Diversidad y cohesión social en los barrios y sectores residenciales de las ciudades, pueblos y núcleos rurales evitando o penalizando fenómenos de segregación, exclusión, discriminación o acoso por razones socioeconómicas, demográficas, generacionales, de género, culturales, religiosas o de cualquier otro tipo. k. Participación y colaboración efectiva de la ciudadanía en la formulación de las políticas públicas en materia de vivienda y alojamientos dotacionales, así como la de las entidades de carácter social y sin ánimo de lucro que se incorporen a la promoción, construcción, conservación, rehabilitación, regeneración y renovación del parque habitacional o a tareas de administración y gestión de este. l. Impulso y fomento de la conservación, rehabilitación, reforma y renovación del parque existente de viviendas y alojamientos tanto públicos como privados, así como de la recuperación socioeconómica y regeneración de barrios, conjuntos urbanos, núcleos rurales y áreas degradadas. m. Orientación de todas las intervenciones, tanto en la construcción de nuevas viviendas protegidas y alojamientos dotacionales como en actuaciones de rehabilitación o reforma, hacia la mejora de sus condiciones de habitabilidad, funcionalidad y seguridad, con especial consideración hacia su accesibilidad, uso eficiente de los recursos naturales y sostenibilidad social, financiera y medioambiental, teniendo en cuenta los principios del diseño universal. n. Promoción de una planificación urbana que favorezca la conciliación corresponsable de las actividades productivas con la vida individual y familiar de las personas, facilitando una organización social corresponsable. o. Fomento de tejidos o estructuras urbanas que favorezcan un crecimiento residencial homogéneo, sostenible y armonizado con el entorno, aminorando la ocupación de nuevos suelos. p. Estímulo de la puesta en valor del medio ambiente, el paisaje y la cultura en todas las acciones referentes a la vivienda y los alojamientos dotacionales. Centrándonos en la regulación de la ley vasca sobre vivienda deshabitada, indicar, en primer lugar, que se considerará como tal aquella vivienda que permanezca desocupada de forma continuada durante un tiempo superior a dos años8, salvo que concurra motivo que justifique su no utilización. Se considerará que concurre causa justificada para la desocupación continuada en el caso de las viviendas de segunda residencia, así como en los supuestos de traslado de domicilio por razones laborales, 8. Un medio para acreditar la desocupación, según al artículo 64, es la existencia de consumos anormales por defecto de agua, gas y electricidad entendiendo por tales -mientras no exista desarrollo reglamentario de esta leyla tercera parte de los consumos medios por persona publicados por el INE. 39
de salud, de dependencia o emergencia social que justifiquen la necesidad de desocupar temporalmente la vivienda o cuando su titular la mantiene en oferta de venta o alquiler a precios de mercado y caso de que el titular de la vivienda sea una entidad sin ánimo de lucro que la destina a un uso concreto, dirigido a determinados colectivos. Para el control y seguimiento de este tipo de viviendas, se crea el Registro de viviendas deshabitadas (artículo 58), de carácter autonómico. La ley vasca incorpora un conjunto de instrumentos públicos de intervención administrativa en viviendas que no cumplen la función social, entre las que se encuentran las viviendas deshabitadas sin causa justificada. Entre los especificados en el artículo 63 de la ley cabe destacar, por especial incidencia en este tipo de vivienda: a. El ejercicio del derecho de adquisición preferente (derecho de tanteo y retracto). b. Al objeto de fomentar el cumplimiento de la función social de la propiedad de la vivienda, se establece un canon sobre la vivienda deshabitada. Su imposición, de carácter extrafiscal, a cargo de los ayuntamientos de la Comunidad Autónoma de Euskadi gravará las viviendas declaradas deshabitadas y los ingresos por este concepto dotarán el patrimonio municipal de suelo. c. Se podrá imponer el alquiler forzoso de las viviendas declaradas deshabitadas y que se ubiquen en ámbitos de acreditada demanda y necesidad de vivienda, tanto en sectores urbanos de suelo residencial como en áreas de regeneración, en cascos históricos, centros urbanos, barrios urbanos y ámbitos consolidados por la urbanización, recayendo únicamente sobre viviendas declaradas deshabitadas que se mantengan desocupadas transcurrido un año desde su declaración. El alquiler forzoso podrá imponerse por los ayuntamientos y, subsidiariamente, por el departamento competente en materia de vivienda del Gobierno Vasco. Este alquiler forzoso se tramitará de acuerdo a los establecido en la legislación de expropiación forzosa y, una vez declarado, el titular de la vivienda deberá sufragar los gastos asumidos por la Administración en la gestión y el coste de las obras de acondicionamiento o mejora que resulten precisas para garantizar las condiciones de habitabilidad. d. En su artículo 72 la ley regula que los ayuntamientos, y, en su defecto, el órgano competente en materia de vivienda del Gobierno Vasco, podrán expropiar la propiedad de las viviendas y anejos que no tengan la calificación de protección pública (es decir, viviendas libres), en caso de incumplimiento del deber de conservación y rehabilitación y de la función social de estos, cuando la expropiación resulte necesaria para garantizar su uso adecuado. En el supuesto de incumplimiento de su función social se encuentran, como se ha explicitado anteriormente, las viviendas deshabitadas sin causa justificada. e. En el artículo 78 se dispone que podrán imponerse multas coercitivas con periodicidad mensual, y sin límite de número, para promover la ocupación efectiva de las viviendas deshabitadas así declaradas en resolución firme en vía administrativa. El importe de estas multas alcanzará, como máximo, 300 euros por cada mensualidad. 40
En la Comunidad Balear se encuentra en vigor la ‘Ley 5/2018, de 19 de junio, de la vivienda de las Illes Balears’. Esta ley tiene como objetivo garantizar el derecho a viviendas dignas, adecuadas y asequibles reconocido en la Constitución Española y en el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, de acuerdo con los estándares del derecho internacional de derechos humanos. Los principios rectores de la política de vivienda a desarrollar en la Comunidad Balear, regulados en su artículo 2, son: a. Hacer efectivo el derecho de acceso de los ciudadanos de las Illes Balears al disfrute de una vivienda digna, adecuada, accesible y asequible, y a la mejora de su calidad de vida, con la adopción de las medidas necesarias para favorecer la equidad social y para eliminar los obstáculos que lo impiden, así como para garantizar la dimensión social que hay que otorgar a las políticas de vivienda. b. Conseguir un parque público y privado de viviendas suficiente. c. Simplificar y racionalizar la actuación administrativa sobre la vivienda protegida garantizando la transparencia en la transmisión y el arrendamiento de las viviendas protegidas mediante los mecanismos y los procedimientos que aseguren la igualdad, la publicidad, la transparencia, la eficacia, la eficiencia y la concurrencia en el acceso a la vivienda. d. Garantizar que la vivienda pública se mantiene propiedad de la administración, fomentando títulos habilitantes alternativos a la propiedad de todo el parque público de viviendas de las Illes Balears. e. Garantizar las actuaciones necesarias para el mantenimiento de los suministros básicos de la población que no pueda satisfacer su pago. f. Promover la eliminación de cualquier discriminación en el ejercicio del derecho a disfrutar de una vivienda, por medio del establecimiento de medidas de acción positiva a favor de los colectivos en situación de vulnerabilidad, riesgo de exclusión y/o residencial, y de la penalización de conductas discriminatorias en el acceso a la vivienda, así como la defensa ante cláusulas abusivas y prácticas contrarias a la ley. g. Promover la diversidad y la cohesión social en los barrios y los sectores residenciales de las ciudades y los pueblos como garantía de una integración adecuada al entorno urbano o rural, y prevenir o evitar fenómenos de segregación, exclusión, discriminación o acoso por razones socioeconómicas, demográficas, de género, culturales, religiosas o de cualquier otro tipo. h. Impulsar la conservación, la rehabilitación, la reforma, la renovación, la accesibilidad y la sostenibilidad del parque público y privado de viviendas, en el marco de una vivienda digna y adecuada. i. Promover la participación y la colaboración efectiva de la ciudadanía en la formulación de las políticas en materia de vivienda. j. Proteger los derechos de la ciudadanía en la adquisición, el arrendamiento de una vivienda u otros títulos habilitantes alternativos a la propiedad. k. Promover e impulsar la construcción, la rehabilitación y la optimización de las viviendas de manera sostenible y compatible con el medio ambiente y los recursos naturales, mediante técnicas de eficiencia energética y energías renovables. Islas Baleares 41
Según regula el artículo 12 de la Ley 1/2010, de 8 de marzo, reguladora del Derecho a la Vivienda en Andalucía, la Administración de la Junta de Andalucía elaborará el correspondiente Plan Andaluz de Vivienda y Suelo, que será el instrumento encargado de concretar las políticas en esta materia de la Comunidad Autónoma, para el período de vigencia al que se refiera. El Plan Andaluz de Vivienda y Suelo tendrá los siguientes contenidos mínimos: a. Un análisis y evolución del sector de la vivienda en Andalucía, con expresión de los resultados habidos en los planes precedentes. b. Los objetivos y prioridades en materia de vivienda protegida y suelo, así como su distribución territorial. c. La definición de las distintas actuaciones públicas en materia de vivienda, suelo y rehabilitación. d. La previsión de financiación y modalidades de ayudas autonómicas que correspondan, así como la gestión de las ayudas estatales. e. Las condiciones de acceso a las actuaciones protegidas en materia de vivienda, suelo y rehabilitación que se recogen en el Plan. f. Las medidas complementarias que resulten necesarias para alcanzar los objetivos contemplados en el Plan. g. Las medidas para el seguimiento y aplicación del Plan. En Andalucía, a día de hoy, se encuentra en vigor el Decreto 91/2020, de 30 de junio, por el que se regula el Plan Vive en Andalucía, de vivienda, rehabilitación y regeneración urbana de Andalucía 2020-2030. Resulta ciertamente sorprendente que este Plan no haga referencia explícita al problema de la vivienda deshabitada en Andalucía. Así, el Título II, donde se regula el acceso a la vivienda, se estructura en dos Capítulos sobre la vivienda protegida (Capítulo I) y los Programas de vivienda protegida en venta o alquiler (Capítulo II) más un último Capítulo III sobre ayudas al alquiler, cuyo objeto es facilitar el acceso a la vivienda habitual y permanente de personas con ingresos limitados, mediante ayudas que contribuyan a hacer más asequible la renta del alquiler. En este supuesto, se deberían encontrar desarrolladas las medidas para incentivar que las viviendas deshabitadas se integren en la oferta de alquiler a precio asequible, establecidas en el artículo 43 de la Ley Reguladora del Derecho a la Vivienda en Andalucía. Sin embargo, como ya se ha comentado, este Plan no incorpora en su articulado regulación alguna sobre esta cuestión. Tampoco aparecen disposiciones que aborden medidas sancionatorias para aquellas viviendas que por su desocupación permanente incumplen su función social en desarrollo del artículo 53.1.a de la citada Ley. La únicas medidas reseñables que afectan al parque residencial deshabitado son: 1. En su artículo 63 el Plan Vive en Andalucía regula el “programa de incorporación de viviendas al parque público para su cesión de uso”. El objeto de este programa es la captación de viviendas -se entiende que vacíasprocedentes tanto de entidades financieras de crédito, entidades gestoras de activos inmobiliarios u otras entidades públicas o privadas, y sean ofrecidas libremente, con el fin de incorporarlas al parque público de viviendas, posibilitando su uso por las personas de especial protección, preferentemente por mujeres víctimas de violencia de género y por personas sin hogar o en situación de emergencia habitacional con necesidad urgente de alojamiento, bajo la administración y gestión directa de la Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía. Es 4.1 Los Planes Autonómicos de Vivienda y Suelo: Medidas para incentivar la integración en el mercado de las viviendas deshabitadas 48
decir, nos encontramos en el supuesto de grandes tenedores de viviendas deshabitadas. Estas viviendas también podrán estar gestionadas por las propias entidades propietarias previa suscripción del oportuno convenio, que determine el plazo de cesión y las condiciones en las que puede alterarse el mismo, la contraprestación prevista, así como las garantía con el mantenimiento del destino habitacional de las viviendas. 2. Al tiempo, las viviendas procedentes del mercado libre -se entiende que deshabitadascuyos titulares decidieran expresamente suscribir contratos de alquiler de las mismas o proceder a la cesión de su uso por otras entidades (artículo 68) podrán recibir las ayudas establecidas en el Programa de viviendas gestionadas por las Administraciones Públicas, entidades públicas y entidades del Tercer Sector de Acción Social regulado en el Capítulo II del Título IV “Vulnerabilidad Social”. Las viviendas incluidas en este programa se destinarán a acoger a víctimas de violencia de género, personas objeto de desahucio de su vivienda habitual, personas sin hogar y otras personas especialmente vulnerables por sus circunstancias personales, económicas o sociales. En conclusión, para encontrar un instrumento de política de vivienda autonómico que aborde, explícitamente, el problema de la vivienda deshabitada hay que acudir al Decreto 141/2016, de 2 de agosto, por el que se regula el Plan de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía 2016-202010, que es el primero que se articula en el marco de la Ley Reguladora del Derecho a la Vivienda en Andalucía Este Plan se encuentra orientado a tres fines fundamentales: 1.Facilitar el acceso a la vivienda a la ciudadanía en condiciones asequibles y evitar la exclusión social. 2.Incentivar la rehabilitación y la promoción de viviendas en régimen de alquiler, alquiler con opción a compra y compra, como medio de fomento de la recuperación económica del sector para reactivar la creación y mantenimiento de empleo estable en el mismo. 3.Facilitar el cambio hacia un modelo de ciudad sostenible y accesible. Este Decreto tiene por objeto concretar las políticas de vivienda y rehabilitación en la Comunidad Autónoma incorporando acciones y medidas destinadas a hacer real y efectivo el derecho a una vivienda digna y adecuada, base fundamental para el ejercicio del resto de derechos constitucionales y estatutariamente consagrados. Su Título II se dedica a las disposiciones en materia de vivienda, regulando en su capítulo I las viviendas y alojamientos protegidos. Se introduce, como novedad, un programa de viviendas protegidas de precio limitado, con el objetivo de impulsar su promoción en las reservas de los terrenos establecidas por la legislación urbanística para su destino a viviendas protegidas. El capítulo II se dedica al fomento del alquiler, con los programas que incentivan este régimen de tenencia. En el capítulo III se contemplan una serie de medidas de carácter habitacional, como son la autoconstrucción y las permutas protegidas de viviendas. Las medidas implementadas por este Plan en relación con la vivienda deshabitada aparecen reguladas en la sección 2ª -sobre Medidas para el fomento del parque residencial de viviendas en alquilerdel Capítulo II de este Título II. Estas medidas, son: 1. El programa de intermediación regulado en el artículo 41, que tiene por objeto el mantenimiento de las medidas de fomento del alquiler, mediante la intermediación en el mercado del arrendamiento y el aseguramiento de los riesgos, contempladas en los artículos 44 y 45 de la Ley Reguladora del Derecho a la Vivienda en Andalucía. 10. Este Plan ha servido como referencia para la elaboración de los Planes Municipales de Vivienda y Suelo que, a continuación, se expondrán. 49
Estas medidas son: a. La gestión de una bolsa de viviendas deshabitadas para su cesión en arrendamiento. b. La concertación, a cargo de la Consejería con competencias en materia de vivienda, de pólizas de seguros de impago de renta y de defensa jurídica, así como multirriesgo de hogar; y la concesión de la asistencia técnica necesaria, consistente en facilitar las certificaciones energéticas de las viviendas que no cuenten con la misma. c. El apoyo de una red de Agentes Colaboradores de la Administración de la Junta de Andalucía en el desarrollo del Programa. Este Programa, según el Anexo III, cuenta con una financiación total para el periodo 2016-2020 de 225.000 euros. 2. En su artículo 43 se incluyen las disposiciones relativas a los “Programas de alquiler de edificios de viviendas deshabitadas” cuyo objeto es la reducción de su número, mediante la puesta en el mercado del alquiler de edificios completos o un número mínimo de viviendas en la misma localización, gestionado de manera agrupada por Administraciones Públicas, entidades de derecho público, fundaciones y asociaciones de utilidad pública, u organizaciones no gubernamentales y entidades privadas sin ánimo de lucro. Estas viviendas deberán ser ofrecidas a personas cuyos ingresos familiares no superen 2,50 veces el Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (IPREM) cuyo valor, en 2023, es de 600 euros mensuales. Las entidades gestoras podrán acogerse a los incentivos previstos en los programas de intermediación en el mercado del alquiler referidos en el artículo 41 antes expuesto y, asimismo, las personas que opten al alquiler de estas viviendas podrán recibir las ayudas previstas en el artículo 4211 . Este Programa (Fomento del Parque Público en Alquiler), según se establece en el Anexo III del Decreto 141/2016, cuenta con una financiación total para el periodo 2016-2020 de 8.000.000 de euros. 3. En su artículo 56, el Decreto 141/2016 regula el “programa de incorporación de viviendas al parque público para su cesión de uso” que tiene por objetivo la captación de viviendas, procedentes tanto de entidades financieras de crédito, entidades gestoras de activos inmobiliarios u otras entidades públicas o privadas, que se encuentren deshabitadas u ocupadas de forma irregular en la Comunidad Autónoma de Andalucía, con el fin de incorporarlas al parque público de viviendas, posibilitando su ocupación preferentemente por personas que se encuentren en situación de emergencia habitacional. Las ayudas a este Programa se incluyen en la partida presupuestaria destinada al “Fomento del Parque Público del alquiler” referenciada en el punto anterior. Finalmente, reseñar que, al igual que en el Plan Vive en Andalucía 2020-2030 antes expuesto, este Plan Autonómico de Vivienda no hace referencia explícita a la posibilidad de imponer medidas sancionadoras por causa del incumplimiento de la función social en aquellas viviendas que se encuentren en estado de desocupación permanente que sean propiedad de personas jurídicas. Este Plan de Vivienda autonómico es el que ha servido de marco para la elaboración de la mayor parte de los Planes Municipales de Vivienda y Suelo (PMVS) vigentes en Andalucía, alguno de los cuales serán objeto de diagnóstico en el siguiente epígrafe. 11. Este artículo regula las ayudas destinadas al pago de la renta del alquiler que faciliten el acceso a la vivienda -también la permanencia en la misma- a familias con ingresos limitados. Las personas beneficiarias deberán cumplir los siguientes requisitos: (a) Ingresos de la unidad familiar no superiores a 2,50 veces el IPREM, o (b) No disponer de vivienda. Estas ayudas podrán ser hasta el 40% de la renta del alquiler, pudiendo alcanzar la totalidad de la renta para las personas inquilinas incluidas en alguno de los grupos de espacial protección. Este Programa, según el Anexo III, cuenta con una financiación total para el periodo 2016-2020 de 49.310.687 euros sumando las ayudas autonómicas y las estatales. 50
La Ley 1/2010, de 8 de marzo, Reguladora del Derecho a la Vivienda en Andalucía (modificada por la Ley 4/2013, de 1 de octubre, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda), establece que los ayuntamientos elaborarán y aprobarán sus correspondientes Planes Municipales de Vivienda y Suelo de forma coordinada con el planeamiento urbanístico general y manteniendo la necesaria coherencia con lo establecido en el Plan Andaluz de Vivienda y Suelo. Para la descripción de los objetivos y estrategias a desarrollar, así como las premisas a contemplar para analizar el parque de viviendas municipal, en especial, aquellas que se encuentren deshabitadas, se va a seguir la Guía Modelo para la elaboración de Planes Municipales de Vivienda y Suelo, proporcionada por la Administración autonómica (https://www.juntadeandalucia.es/export/drupaljda/Guia%20 modelo%20PMVS%202017%2001.pdf), en desarrollo de lo establecido en el artículo 7 del Decreto 141/2016, por el que se regula el Plan de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía 2016-2020. El objetivo de estos Planes es recoger las necesidades de vivienda del municipio, conocidas a través de los Registros Municipales de Demandantes de Vivienda Protegida, cuya creación también establece la Ley, y detallar las actuaciones que se deban impulsar en la localidad para responder a esta demanda. De conformidad con lo establecido en el artículo 13.6 de dicha Ley Reguladora del Derecho a la Vivienda, el ayuntamiento debe remitir el Plan una vez aprobado a la Consejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio. El Plan Municipal de Vivienda y Suelo se debe abordar desde una triple perspectiva: • ANALÍTICA: Información y diagnóstico de la problemática municipal en materia de vivienda y suelo. • ESTRATÉGICA: Establecimiento de los objetivos y estrategias en estas materias. • PROGRAMÁTICA: Definición y programación de las actuaciones del Ayuntamiento a medio plazo (5 años) incluyendo: Financiación, seguimiento y evaluación del Plan. En relación con el Análisis del Parque de viviendas del municipio, el PMVS realizará una descripción de la estructura urbana residencial aportando la pertinente información y diagnóstico del parque de viviendas existentes en el municipio, incluyendo un análisis sobre su grado de obsolescencia, reflejando el régimen de tenencia, así como las viviendas vacías o en desuso y segundas residencias. Reflejará también las situaciones de viviendas inadecuadas e infraviviendas. Para ello, se ha de utilizar algún instrumento de análisis y soporte básico para facilitar la planificación, priorización y evaluación de las actuaciones a desarrollar, que contenga información actualizada sobre la localización geográfica de las zonas urbanas con núcleos de infravivienda. La fuente de información para este apartado será el Censo de población y Viviendas del año 2011. En especial, esta Guía Modelo, resalta la necesidad de reflejar., por ser de sumo interés, el número de viviendas deshabitadas existentes en el municipio, diferenciando las que sean propiedad de personas particulares, promotoras, entidades de crédito, SAREB, etc. Los objetivos fundamentales de los PMVS establecidos en esta Guía Modelo son: 4.2 Los Planes Municipales de Vivienda y Suelo: Los casos de estudio de Morón de la Frontera (Sevilla) y Montilla (Córdoba) 4.2.1 Análisis del parque residencial de vivienda deshabitada, objetivos fundamentales y estrategias de los Planes Municipales de Vivienda y Suelo 51
a. Hacer efectivo el acceso de los ciudadanos a una vivienda digna y adecuada a sus necesidades, en unas condiciones económicas proporcionales a los ingresos del hogar. b. Determinar la demanda de vivienda no satisfecha y/o el potencial de demanda, clasificándola por niveles de renta, y la capacidad de respuesta con las viviendas disponibles en el municipio. c. Eliminar situaciones de ocupación anómala de viviendas: viviendas deshabitadas existentes en el municipio que puedan incluirse en el mercado del alquiler. d. Erradicar los asentamientos chabolistas. e. Facilitar el cambio o permuta de vivienda a aquellas familias que posean una inadecuada a sus necesidades personales o familiares. f. En el caso de no poder cubrirse la necesidad de vivienda con las existentes en el municipio, establecer una oferta de vivienda protegida de nueva construcción en alquiler que satisfaga la demanda en el marco temporal pertinente, apoyándose en los programas que se regulen en los Planes Estatal y Autonómico de Vivienda y en el propio Plan Municipal. g. Promover la cohesión social en materia de vivienda y evitar y prevenir los fenómenos de discriminación, exclusión, segregación o acoso sobre los colectivos más vulnerables, así como la pérdida de su vivienda, como consecuencia de una ejecución hipotecaria o por morosidad del pago del alquiler. h. Impulsar las medidas suficientes para la rehabilitación, conservación y adecuación funcional y de ahorro energético de las viviendas y edificios, así como la eliminación de la infravivienda. i. Determinar las necesidades de suelo para completar la oferta residencial, en el caso de que sea necesario, cuantitativa y cualitativamente, y diseñar e implementar en su caso, los instrumentos urbanísticos para su localización, clasificación, ordenación, gestión y ejecución. Como puede observarse entre los objetivos descritos destacan, por su incidencia en la temática de la vivienda deshabitada, el de “Hacer efectivo el acceso de los ciudadanos a una vivienda digna y adecuada a sus necesidades, en unas condiciones económicas proporcionadas a los ingresos del hogar” y el de “Eliminar situaciones de ocupación anómala de viviendas: viviendas deshabitadas existentes en el municipio que puedan incluirse en el mercado del alquiler”. Entre las Estrategias a desplegar para dar cumplimiento a estos objetivos se encuentra la “Adecuación del uso (cumplimiento de la función social de las viviendas)”, que comporta realizar una definición estratégica de actuaciones favorecedoras de la utilización y la ocupación del parque de viviendas existente, viviendas deshabitadas, viviendas en construcción, viviendas procedentes del SAREB y/o rescate de Activos Inmobiliarios, de desahucios y stock de viviendas, para su incorporación al parque público de vivienda, incluyendo la aplicación de las medidas de fomento y coercitivas que prevé la Ley Reguladora del Derecho a la Vivienda y los programas que establezca el Plan Estatal y Autonómico. También podría tener incidencia en aportar soluciones al problema de aquella vivienda deshabitada cuyo estado de conservación no haga posible su incorporación al mercado del alquiler, la implementación de Estrategias para fomentar la rehabilitación residencial mediante la inclusión de programas de actuaciones que incidan en mejorar el estado de conservación y las condiciones de accesibilidad, particularmente en su rehabilitación energética. Recordemos que, si bien el Plan Autonómico de Vivienda y Suelo 2016-2020 no contempla este supuesto en su “Programa de rehabilitación de viviendas”12, entre las medidas reguladas en el artículo 43 de la Ley Reguladora del 52
Derecho a la Vivienda en Andalucía para incentivar la incorporación al mercado inmobiliario de las viviendas que se encuentran deshabitadas, se encuentran las subvenciones para personas propietarias y arrendatarias y entidades intermediarias, que podrían incluir este tipo de actuaciones tal y como regula el apartado 2 del citado artículo. Finalmente, indicar que el PMVS debe incluir Estrategias relacionadas con el planeamiento y gestión urbanística, introduciendo “posibles cambios del planeamiento urbanístico”, tanto de sus determinaciones de ordenación como de las de gestión y programación, a fin de adecuarlo a las necesidades de vivienda detectadas. Esta cuestión tiene un notable interés en relación con la incuestionable necesidad de coordinar la política de vivienda con la urbanística utilizando, en este caso, el parque de vivienda deshabitada existente en el municipio como argumento para evitar la ideación de nuevas actuaciones residenciales conteniendo, con ello, la necesidad de seguir consumiendo más suelo rural, tal y como va a quedar certificado en el Capítulo 5 del presente TFM. A continuación, se expondrán los casos de estudio de dos Planes Municipales de Vivienda y Suelo a los que se ha tenido acceso -Morón de la Frontera (Sevilla) y Montilla (Córdoba)- que, en todo caso, resultan expresivos de los problemas y dificultades a los que han tenido que enfrentarse la inmensa mayoría de Planes Municipales elaborados en Andalucía para diagnosticar, con la profundidad necesaria, el parque residencial deshabitado existente en un municipio y, a partir de ahí, poder implementar medidas concretas y específicas adaptadas a la casuística existente para impulsar su incorporación al mercado del alquiler a precios asequibles13. 12. Según regula el artículo 79 del Plan Autonómico de Vivienda y Suelo 2016-2020 los beneficiarios de este programa son, exclusivamente, las personas promotoras de actuaciones en las viviendas que constituyan su vivienda residencia habitual y permanente o sean arrendatarias -autorizadas por la persona propietaria y tengan ingresos familiares no superiores a 2,50 veces el IPREM-. Estas condiciones se reproducen, en lo sustantivo, en el artículo 42 del Plan Vive en Andalucía 2020- 2030. 13. Esta problemática, se presume extendida la totalidad de PMVS elaborados en la Comunidad Andaluza, Un indicio de esta aseveración es que, por ejemplo, en el PMVS de la capital regional, Sevilla, su apartado IV “Análisis particularizado por Distritos y Barrios” incorpora un mapeo ilustrativo de la presencia de la vivienda vacía en cada uno de los distritos de la ciudad desagregado zonalmente diferenciando el porcentaje, respecto al total existente en cada zona, de viviendas deshabitadas pertenecientes a personas físicas de aquellas que pertenecen a personas jurídicas. Es decir, no se muestra la localización precisa de las viviendas deshabitadas al no disponer de los datos necesarios para poder deducir, a través del registro catastral, información sobre tipología edificatoria, superficie de la vivienda o la edad y el estado de cada una de ellas. Esta información permitiría tomar decisiones idóneas sobre el programa específico al que adscribir las diferentes viviendas, entre los establecidos en este PMVS: captación de viviendas vacías en venta (Programa 6), captación de viviendas vacías en alquiler (Programa 7) o la rehabilitación privada concertada (Programa 10) para su puesta en el mercado del alquiler accesible (Programa 1). 53
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Si se atiende a los datos censales de 2011, el conjunto de viviendas vacías asciende a un total de 3.262 viviendas. Ahora bien, como ya se ha puesto de manifiesto, el propio Instituto Nacional de Estadística advierte de elevados errores de muestreo en 770 unidades, debiendo además señalarse que 410 viviendas vacías se localizan en suelo no urbanizable y que 470 se encuentran en mal estado. Esto cifra según datos censales la vivienda vacía que podría ser considerada apta para su oferta en 1.612. Ahora bien, teniendo en cuenta la propia indeterminación del concepto estadístico de vivienda vacía (véase al respecto la publicación “El fenómeno de la vivienda desocupada” de Julio Vinuesa) se evidencia una clara disfuncionalidad de esta referencia vinculada a su propia concepción muestral o estadística, por lo que en el presente PMVS de Morón se tendrá en cuenta para la consideración de una vivienda como desocupada lo dispuesto en el Ley 4/2013, de 1 de octubre, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda, en la que, como hemos visto en el Capítulo 3.2, se considera vivienda desocupada aquella, que, en defecto de información más precisa, tiene un consumo anual de agua inferior a 2.47 m3 así como un consumo energético inferior a 291 kilovatios hora por vivienda y año. Atendiendo a esta metodología, y gracias a los datos suministrados Como puede comprobarse (hecho que también evidencian los datos censales) la mayor concentración de vivienda vacía se localiza en el centro del municipio, con un total de 279 viviendas, lo que supone un 46 % del número total de viviendas. Le sigue el barrio de El Pantano donde se localizan un total de 112 viviendas, un 18% del total. por las compañías suministradoras, se ha podido cuantificar un total de 667 viviendas con un consumo menor a 2.47 m3/año de las que 607 viviendas se localizan en el núcleo principal de Morón. Sin embargo, los datos proporcionados no incluyen la localización catastral de estas viviendas para no incurrir en incumplimiento de la Ley de Protección de Datos, por lo que no se ha podido profundizar en el diagnóstico de aspectos claves para configurar una política de vivienda vacía eficaz, tales como: localización precisa, tipología edificatoria, superficie de la vivienda, edad de la edificación y estado de la edificación. Si se distribuyen dichas viviendas por zonas o barrios del municipio se obtendrían los siguientes datos: 4.2.2 Los Planes Municipales de Vivienda y Suelo de Morón de la Frontera (Sevilla) y Montilla (Córdoba) A. El tratamiento de la vivienda vacía en el Plan Municipal de Vivienda y Suelo de Morón de la Frontera (Sevilla): A.1. Distribución territorial de las viviendas desocupadas o vacías existentes en el municipio Tabla 4.1: Número de parcelas con viviendas vacías, y viviendas vacías por barrios Fuente: PMVS de Morón de la Frontera Fuente: DERA (2023) Figura 4.1: Localización a diferentes escalas del municipio de Morón de la Frontera (Sevilla) Barrio Nº parcelas con vivienda vacía Viviendas vacías Centro 245 279 El Pantano 109 112 Santa María 47 47 La Asunción 36 45 La Milagrosa 39 39 El Rancho 19 31 La Alameda 27 29 Los Remedios 12 12 El Llanete 10 11 Zona industrial 2 2 Nuevos desarrollos 0 0 Total 546 607 55
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El PMVS de Morón apuesta también por la facilitación del acceso a vivienda ya sea a través de una serie de programas de actuaciones favorecedoras de la utilización y la ocupación del parque de viviendas existente y viviendas deshabitadas, como en el apoyo a la finalización de viviendas en construcción y/o en la puesta en carga de viviendas procedentes del SAREB y/o rescate de Activos Inmobiliarios, de desahucios y stock de viviendas, para su incorporación al parque público de vivienda o la facilitación del acceso a las mismas por colectivos demandantes, incluyendo la aplicación de las medidas de fomento y coercitivas que prevé la Ley Reguladora del Derecho a la Vivienda, los programas que establezca el Plan Estatal y Autonómico. Se solicitarán las ayudas económicas pertinentes para la creación de una Oficina Local de Vivienda y Rehabilitación desde la que se realicen funciones de observatorio y concertación con la administración de la Junta de Andalucía. Se implementará el Registro Municipal de Demandantes de Vivienda Protegida y se creará un Registro de oferta de viviendas para facilitar la permuta de las viviendas a las familias que ocupen una inadecuada a sus necesidades para procurar el uso más eficiente del parque de viviendas, mediante la suscripción de los correspondientes acuerdos-convenios entre las diferentes administraciones. Casi el 70% de los solicitantes que demandan una vivienda en alquiler, poseen una renta mínima, inferior a una vez el IPREM. Un modo para atender esta demanda tendría que incardinarse con programas de viviendas sociales con un alquiler bajo o subvencionado, o bien, para determinados colectivos en riesgos de exclusión social la creación de Alojamientos Protegidos de Promoción Pública, por lo que se apuesta por la coordinación-colaboración-cooperación con la administración autonómica y estatal para vehiculizar los fondos financieros para poder ejercer esta obligación y cumplir con los derechos de los ciudadanos. Se plantea pues el fomento del parque residencial de viviendas en alquiler, para lo cual se implementarán las políticas necesarias para el desarrollo de actuaciones que incidan e incentiven el mercado de arrendamiento de viviendas. Dichas actuaciones se concretarían en las siguientes medidas: 1. Fomento para que las viviendas deshabitadas en el municipio se incorporen a una bolsa de viviendas para su arrendamiento. El municipio de Morón de la Frontera cuenta con 546 parcelas localizadas en el núcleo central urbano en las que se contabilizan un total de 607 viviendas desocupadas. Es preciso señalar que este fenómeno de viviendas vacías se debe reducir progresivamente, promoviendo en el municipio el uso de las viviendas como vivienda habitual y limitar, en la medida de lo posible, la presencia de viviendas desocupadas, no justificadas por razones sociales o migratorias, si no que obedecen a motivos especulativos o de inversión. Si bien la mayor parte de las mismas debe ser intervenida para facilitar su accesibilidad y puesta en carga, el Plan Municipal de Vivienda y Suelo de Morón permite la incardinación de mecanismos que contribuyan a facilitar el uso de las viviendas vacías identificadas en el municipio. En este sentido, es preciso señalar que el Plan de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía 2016- 2020 establece un programa para el alquiler de edificios de viviendas deshabitadas, al cual podrá acogerse el municipio. Dicho programa tiene por objeto la reducción del número de viviendas deshabitadas identificadas, mediante la puesta en el mercado del alquiler de edificios completos o un número mínimo de viviendas en la misma localización, cuyo alquiler se gestione por organismos y entidades públicas. Estas viviendas deberán ser ofrecidas a personas cuyos ingresos familiares no superen 2,50 veces el IPREM. Asimismo, las entidades gestoras A.2. Adecuación del uso (cumplimiento de la función social de las viviendas) Figura 4.2: Distribución territorial de viviendas vacías en Morón de la Frontera Fuente: PMVS de Morón de la Frontera 57
diferenciadas para impulsar la entrada en el mercado del alquiler a precios accesibles de este parque residencial. Sin embargo, a pesar de estas carencias, el parque de vivienda vacía puede contribuir decisivamente a impulsar un urbanismo regenerativo y transformacional que evite alentar la expansión urbana a través de nuevos consumos de suelo rural. Persistir en este aliento consumista de territorio «solo puede conducir a restar eficiencia a los principios definitorios de una nueva política de vivienda socialmente inclusiva, que ha de cimentarse sobre axiomas revivificados de ordenación urbanística. O, dicho de otro modo: «no hay política de vivienda que valga sin modelo de ciudad que sirva» (Górgolas, P. 2022:72). La incorporación de la vivienda vacía a la oferta residencial a proporcionar por el planeamiento urbanístico para atender a las demandas de la población, ha de favorecer «la emergencia de un “nuevo urbanismo purificado de toxinas mercantilistas”, que sabrá apreciar su materia prima (el territorio, el suelo) como un recurso escaso que hay que saber transformar con el ánimo de hacer ciudad por y para los ciudadanos. Así, podrán retroalimentarse la política urbanística y la de vivienda direccionadas hacia un objetivo común: mejorar la calidad de vida de toda la población» (Górgolas, P. 2022:73). A constatar esta estrategia de ordenación urbanística se dedica el siguiente Capítulo utilizando como caso de estudio el Plan General de Palma (Isla de Mallorca). La principal conclusión a extraer de lo expuesto en este capítulo es que la concreción y el nivel de detalle que precisa el estudio de las viviendas vacías existentes en un municipio para, a partir de ahí, deducir las medidas idóneas a aplicar dirigidas a aportar soluciones eficaces a esta problemática -entre las establecidas en los Planes Autonómicos de Viviendaadaptadas a sus diferentes características, resulta prácticamente imposible. Y ello, se debe, principalmente, a la dificultad de acceder a datos correctamente territorializados del fenómeno de las viviendas vacías. Estos podrían haber estado a disposición de los municipios a través del Registro de Viviendas Deshabitadas regulado en la Ley 1/2010 regulado en su artículo 41, el cual, sin embargo, transcurridos 13 años de vigencia de esta legislación aún no ha sido creado por la Administración Autonómica. Como se ha comentado a lo largo del presente TFM, el indicador que aporta mayor fiabilidad para conocer el volumen del parque residencial deshabitado existente en una localidad es la constatación de consumos -de agua y/o energéticosanormalmente bajos. Estos datos deben ser proporcionados por las compañías suministradoras de estos servicios, las cuales ocultan de manera sistemática los relativos a la localización de las viviendas y la identificación del propietario del contrato de suministro, para no incurrir en el incumplimiento de la Ley Orgánica 15/1999, de 5 de diciembre, de protección de datos personales, que ha sido sustituida por la Ley Orgánica 3/2108, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de derechos digitales. De ahí que -como se ha constatado en los PMVS analizadossolamente sea posible conocer el número total de viviendas deshabitadas -deduciéndolo de los consumos de aguadistribuidas por distritos censales, cruzando la información de la compañía suministradora con los datos del INE. Ello impide obtener datos de gran interés -además la localización expresa en la trama urbana de cada una de las viviendas deshabitadascomo los relativos a su edad de construcción, tipología edificatoria, tamaño superficial y estado de conservación ya que, en función de ellos, se podrían concretar medidas específicas y 4.3 Conclusiones 64
Un urbanismo de la transformación para contener la expansión urbana. El caso de estudio del Plan General de Palma (Isla de Mallorca) 5. Vivienda vacía y planeamiento urbanístico: 65
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El urbanismo sostenible, el de un futuro viable, será el de la transformación (…) que implica, en primer lugar, abandono de la expansión, pero no sólo eso: comporta que la intervención sobre la ciudad existente persiga la reducción de los consumos, haciéndola al mismo tiempo más amable, más habitable, un lugar donde vivir, no un espacio para intentar sobrevivir. Gaja, F. 2009:9. La herencia territorial del último ciclo alcista inmobiliario -escenificada, de forma sintética en el Capítulo 2- se caracteriza por una triple deriva: de la compacidad a la dispersión, de la complejidad a la zonificación monofuncional y de la sociodiversidad a la segregación territorial de los grupos sociales. Con ello, las ciudades españolas corren el riesgo de irse convirtiendo en espacios ambientalmente insostenibles, funcionalmente ineficientes y socialmente insolidarios (Nel-Lo, O. 2002:123). Es decir, «frente a la estructura tradicional compacta, se produce una expansión dispersa, desagregada, en la que el espacio público queda comprometido. Este proceso difícilmente garantiza las condiciones básicas de bienestar social: movilidad, comunicaciones, infraestructuras, espacios para actividades económicas, sociales y familiares, vivienda social, servicios sociales y mejora de la habitabilidad urbana» (Gobierno de España, 2008:1). En definitiva, a lo largo de estas últimas décadas, se ha ido configurando un modelo de ciudad cuyo “uso alargado del territorio” dificulta distinguir entre lo interno (el medio urbano), lo externo (el medio rural) y lo externalizado. En palabras de Ramón Folch (2010:105), «la actual ampliación de los diferentes internos ha reducido al mínimo lo externo sin transformar, de modo que no queda lugar para la externalización, a menos que no se haga contra un interno vecino. De ahí los codazos y los conflictos (…) La globalización está logrando que el planeta por entero sea un único territorio, sin lugar para externalizaciones». La respuesta a este desafío obliga a promover un cambio de rumbo en la planificación urbanística, para lo cual resulta vital implementar acciones clave como: (a) conseguir un eficaz acoplamiento de la ciudad a su matriz biofísica, creando una red verde de escala urbano-territorial adecuadamente interconectada, (b) fomentar el desarrollo compacto densificando la periferia de baja densidad, lo cual redundará en valorizar el mosaico agroforestal configurativo de la orla periurbana y preservar los sumideros de carbono, (c) favorecer la superposición de usos en espacios mixtos, (d) transitar hacia la recuperación del ciclo natural del agua renaturalizando el medio urbano y reduciendo el índice de urbanización artificial para, entre otros efectos, moderar el riesgo de inundaciones, (d) favorecer las energías renovables, (e) propiciar un desarrollo urbano orientado al transporte público y los modos no motorizados, o (f) introducir nuevas formas de metabolismo urbano de carácter circular. La implementación de estas acciones debe contribuir decisivamente a encaminar nuestras ciudades «hacia un escenario sin combustibles fósiles, con una mayor autosuficiencia energética y económica y minimizando los impactos sobre el medio ambiente, sin 5.1 Bases para un nuevo urbanismo: Transformación frente a expansión. Marco institucional, reflexión disciplinar y codificación legal 14 Figura 5.1: Localización a diferentes escalas del municipio de Palma (Isla de Mallorca) Fuente: IGN (2023) 14. Las reflexiones de este epígrafe están extraídas de los siguientes textos: Górgolas, P y Sáinz, V (2023). La planificación territorial de ámbito subregional. Colección Manuales Aula Universitaria de Arquitectura, nº 3. Cádiz. Universidad de Cádiz y Colegio de Arquitectos de Cádiz. ISBN: 978-84-09-52588-1. Górgolas, P y Sáinz, V (2022). El Plan General de Ordenación Urbanística: la instrumentación técnica de un proyecto de ciudad. Colección Manuales Aula Universitaria de Arquitectura, nº 2. Cádiz. Universidad de Cádiz y Colegio de Arquitectos de Cádiz. ISBN: 978-84-09- 37612-4. Górgolas, P (2021). Urbanismo transformacional y Plan General Estructural. Reflexiones para un debate disciplinar, en: Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales. VOL LIII, nº 208: 311-330. 67
que ello implique un retroceso en términos de calidad de vida» (Subirats, J. 2014:31). Los fundamentos del desarrollo urbano sostenible irrumpen a nivel institucional con la aprobación de la Carta de Aalborg (1994) sancionada hace casi tres décadas por los participantes en la «Conferencia Europea sobre Ciudades Sostenibles». Estos fundamentos, inspiradores de un nuevo urbanismo de la transformación y la regeneración, son: (a) la sostenibilidad ambiental, que significa preservar el capital natural, requisito ineludible para alcanzar la sostenibilidad económica y la equidad social, (b) la ocupación del suelo sostenible, principio clave para alcanzar un uso eficiente de los recursos a través del fomento de una estructura urbana compacta. Ello obliga a contener los fenómenos de dispersión de la urbanización (urban sprawl) a través de un fuerte control de la oferta de suelo, y (c) la movilidad sostenible, reduciendo los desplazamientos forzosos para evitar, con ello, el uso innecesario de los vehículos motorizados. Los principios de planificación urbano-territorial que se derivan de la aplicación de estos fundamentos han sido incorporados a los documentos elaborados en el marco institucional europeo posteriores a la Carta de Aalborg, entre los que cabe destacar: (a) la Comunicación “Marco de actuación para el desarrollo urbano sostenible en la Unión Europea” (1999), (b) la Estrategia Territorial Europea (1999), (c) la Comunicación “Hacia una estrategia temática sobre el medio ambiente urbano” (2004), (d) los Compromisos Aalborg+10 suscritos una década después de la Carta (2004), (e) la Carta de Leipzig sobre “Ciudades Europeas Sostenibles” (2007), (f) la Declaración de Toledo (2010), (g) el Informe “Ciudades del Mañana: retos, visiones y caminos a seguir” (2011), (h) la Carta del Urbanismo Europeo, suscrita en Barcelona en el año 2013 o (i) La Nueva Carta de Leipzig (2020). Por ejemplo, la Nueva Carta de Leipzig 2020, tiene como objetivo salvaguardar y reforzar la calidad de vida de las ciudades usando su poder transformador apostando, para ello, por una “ciudad más justa, verde y productiva”. Entre los elementos clave que aporta para garantizar un desarrollo urbano sostenible destaca la reducción del consumo de suelo, combatiendo la dispersión urbana y priorizando la renovación y la regeneración urbana integrada (Unión Europea. 2020:10). Por su parte, el contexto institucional español ha interiorizado estos principios confeccionando, para ello, un conjunto de documentos que han de actuar de marcos referenciales para impulsar el nuevo urbanismo que se está reclamando a través de una praxis de la planificación renovada. Entre ellos cabe referir, en primer lugar, tres que se formularon de forma prácticamente coetánea: el Libro Blanco de la Sostenibilidad en el Planeamiento Urbanístico Español (2010), la Estrategia Española de Sostenibilidad Urbana y Local (2011) y el Libro Verde de la Sostenibilidad Urbana y Local (2012). En todos ellos, se recurre a ensalzar los valores del modelo de ciudad compacta, lo cual, correlativamente, comporta superar la dinámica de crecimiento ilimitado del pasado reciente priorizando la mejora, puesta en valor, regeneración, reutilización y/o reciclaje de los tejidos urbanos consolidados. Pero, sin duda, la Agenda Urbana Española 2019 (AUE/2019), se constituye en un instrumento de referencia capital. Este documento advierte de una preocupante desnaturalización de los valores característicos del ADN del tradicional modelo urbano español (compacidad, densidad cualificada, complejidad, mezcla de usos, espacio público integrador, diversidad social) causada por la irrupción de una periferia residencial de baja densidad inductora de una alarmante dispersión territorial ausente de identidad. Para revertir esta trayectoria claramente insostenible, la AUE/2019 ofrece un decálogo de Objetivos Estratégicos, entre los que destacan los orientados “ordenar el territorio y hacer un uso racional del suelo, conservarlo y protegerlo” (Objetivo 1) y a “evitar la dispersión urbana y revitalizar la ciudad existente” (Objetivo 2). A tal efecto, notifica que «la planificación u ordenación del suelo debe perseguir estructuras urbanas compactas y polifuncionales, que prioricen los procesos de reciclaje de los tejidos urbanos ya existentes, la recuperación de suelos en desuso ubicados en el interior de los ámbitos urbanos y la redensificación de los suelos urbanizables dispersos». 68
También pueden rastrearse reflexiones disciplinares que se adscriben inequívocamente al urbanismo de la transformación. Así, por ejemplo, el Profesor de la UPV Fernando Gaja (2010:13) alerta de «la necesidad de poner punto final a la expansión, que deberá ser contemplada como algo excepcional, una vez agotada la capacidad del suelo urbano para absorber nuevos habitantes». Además, advierte que «la mayor parte del crecimiento urbano se realiza a costa de la transformación e inutilización de suelo agrícolas». Por su parte, el Profesor de la UPC, Sebastià Jornet (2023:747), afirma que «el siglo XXI, del que ya llevamos casi un cuarto de siglo, tiene que ser sin duda el siglo del reciclaje urbano, el siglo de poner la atención en aquello que ya hemos consumido, de optimizarlo y de reaprovechar aquello ya usado, en consonancia con la reciente Resolución del Parlamento Europeo, de 28 de abril de 2021, sobre la Protección del Suelo. Esta Resolución se plantea como objetivo la ocupación cero de suelo en 2050 (…) Ello supone entonar el réquiem por el Suelo Urbanizable, que ha sido uno de los pilares del urbanismo español y la necesidad de replantear una necesaria caja de herramientas para intervenir de forma adecuada en la ciudad existente». Uno de los principales efectos de estos marcos reflexivos de carácter institucional y disciplinar ha sido su impregnación en el ordenamiento jurídico vigente en España, incidiendo en la fundamentación de textos legislativos. A certificar esta afirmación se destinan los siguientes párrafos. Iniciemos este recorrido por la ley Estatal 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, que lideró este cambio de tendencia certificando en su Exposición de Motivos la dimensión desarrollista y expansiva del urbanismo español. Para invertir esta tendencia, en su artículo 2 se regula que hay que procurar «un medio urbano en el que la ocupación del suelo sea eficiente, que esté suficientemente dotado por las infraestructuras y los servicios que le son propios y en el que los usos se combinen de forma funcional y se implanten efectivamente, cuando cumplan una función social». Años más tarde, la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbanas -formulada en el periodo de profunda depresión económica posburbujaasume, explícitamente, los principios de la Declaración de Toledo, afirmando que «la batalla principal de la sostenibilidad urbana se ha de jugar precisamente en la consecución de la máxima ecoeficiencia posible en los tejidos urbanos de la ciudad ya consolidada». En la actualidad, el marco legislativo estatal vigente -Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU/2015)- incluye, entre los principios que han de regir un desarrollo territorial y urbano sostenible regulados en su artículo 3, la utilización del suelo conforme al interés general. Para ello, dispone la necesidad de proteger el medio rural, preservando los valores del «suelo innecesario o inidóneo para atender las necesidades de transformación urbanística». La nueva hornada de textos autonómicos desarrolla estos preceptos de la legislación estatal. Vamos a reducir el análisis a tres códigos legales cuyo articulado ejemplifica con nitidez la reorientación reclamada a la planificación urbanística: La Ley 12/2017 de Urbanismo de las Islas Baleares (LUIB), el anteproyecto legislativo de la Ley del Territorio de Cataluña y, finalmente, la Ley de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio de Andalucía (LISTA). a. La LUIB, en su artículo 2 dispone que «la actividad urbanística debe garantizar el cumplimiento de los objetivos de mejorar la calidad de vida de la ciudadanía y un desarrollo sostenible, lo cual implica la utilización racional, responsable y solidaria de los recursos naturales limitados; entre otros, el territorio». A tal efecto, el artículo 3 regula que las políticas públicas a instrumentar deberán contribuir a «materializar un desarrollo sostenible y cohesionado de las ciudades y del territorio municipal (…) priorizando la compleción, la conservación, la reconversión y la reutilización o la mejora de los suelos ya transformados y degradados, así como la compactación urbana y la rehabilitación, en vez de nuevas transformaciones de suelo, la dispersión de la urbanización y la construcción fuera del tejido urbano». 69
Para contribuir a contener el consumo de territorio regulado en estas prescripciones, esta Ley, en su disposición adicional decimosexta, adopta medidas desclasificatorias -de aplicación automática desde el inicio de su vigenciapara suelos de desarrollo urbano no transformado previstos en instrumentos de planeamiento general inadaptados a las Directrices de Ordenación Territorial (DOT), que entraron en vigor el 18-04- 1999. Reforzando esta disposición, años más tarde se formula el Decreto Ley 9/2020, de 25 de mayo, de medidas urgentes de protección del territorio de las Islas Baleares, cuya Exposición de Motivos afirma que su propósito es «actuar sobre el suelo urbanizable con la intención de disponer su reclasificación como suelo rústico (…) Se trata de suelos cuya clasificación, otorgada por el planeamiento urbanístico en un momento pretérito, hoy ya no es expresión cierta de las necesidades actuales de ordenación del espacio urbano». b. Las intenciones regulatorias avanzadas en el anteproyecto legislativo de la Ley del Territorio de Cataluña resultan de especial interés para la cuestión que nos ocupa en el presente TFM, al proponer «limitar los nuevos crecimientos para cubrir aquellas necesidades que no se puedan satisfacer mediante actuaciones de reforma del tejido urbano existente, la edificación de solares vacantes, la ocupación de edificios vacíos o la rehabilitación de edificios» (Generalitat de Cataluña, 2017:15). Ha de enfatizarse como este Anteproyecto se refiere, de manera explícita, a la integración de las viviendas vacías en la oferta a contemplar por el planeamiento general para dar respuesta a las necesidades y demandas de la población, ejerciendo de antídoto para evitar la necesidad de seguir impulsando la expansión de la ciudad. c. Finalmente, la LISTA, de reciente promulgación, incorpora un conjunto de artículos alineados con los principios de ordenación urbanística establecidos en las legislaciones antes expuestas: • En el apartado 4.c de su artículo 2, que regula los fines de la actividad urbanística, se dispone hay que promover la transformación del suelo urbano mediante la regeneración y renovación de los tejidos urbanos y la urbanización del suelo rústico de manera sostenible. • El apartado 2.c del artículo 4, que regula los principios generales de la ordenación y de la actividad territorial y urbanística, propone que las actuaciones territoriales y urbanística deben, entre otros principios generales, promover la ocupación racional del suelo como recurso natural no renovable, fomentando el modelo de ciudad compacta mediante las actuaciones de rehabilitación de la edificación, así como la regeneración y renovación urbana y la preferente culminación de las actuaciones urbanísticas y de transformación urbanística ya iniciadas frente a los nuevos desarrollos. • Por último, en el apartado 1 de su artículo 61, que regula los criterios para la ordenación urbanística, se prescribe que con el fin de procurar un desarrollo urbano y territorial sostenible, la ordenación urbanística promoverá una ocupación racional y eficiente del suelo y, a tal fin, los instrumentos de ordenación urbanística general y los Planes de Ordenación Urbana establecerán directrices y estrategias que eviten la dispersión urbana, revitalicen la ciudad existente y su complejidad funcional, y favorezcan la economía circular. Para ello fomentarán la consolidación de los núcleos urbanos existentes y la diversidad de usos mediante actuaciones de mejora, rehabilitación, regeneración y renovación urbanas debiendo los nuevos crecimientos cumplir con lo establecido en el artículo 31. 70
En este artículo 31 se regula que podrán ser objeto de actuaciones de nueva urbanización en suelo rústico común los terrenos que resulten necesarios para atender y garantizar las necesidades de crecimiento urbano, de la actividad económica o para completar la estructura urbanística. Atendiendo a los principios de sostenibilidad y racionalidad, la necesidad de su transformación deberá justificarse por su interés público o social, en función del análisis de parámetros objetivos de crecimiento y demanda o por la imposibilidad de atender a esas necesidades con el suelo urbano disponible. La elección de un concreto modelo urbano-territorial debe sustentarse en la adopción de una serie de principios rectores que han de guiar las decisiones que encierra la labor de planificación. En este sentido, la Guía Metodológica sobre “Medidas para la mitigación y la adaptación al cambio climático en el planeamiento urbano”, elaborada por la Federación Española de Municipios y Provincias en 2015, desarrolla un conjunto de áreas temáticas a contemplar por los instrumentos de ordenación urbanística que, sin duda, pueden asumir el rol reclamado para estos principios rectores con la finalidad de promover un desarrollo urbano sostenible. Entre ellos, cabe destacar: 1. Proteger y custodiar los ecosistemas del entorno de la ciudad. 2. Minimizar la antropización del suelo promoviendo un crecimiento urbano adecuado a las necesidades de la población. 3. Fomentar la multifuncionalidad. 4. Promover la densidad y la compacidad. 5. Integrar el metabolismo urbano como uno de los temas prioritarios del planeamiento urbanístico mitigando, con ello, entre otros aspectos el efecto “isla de calor”. 6. Reducir las necesidades de movilidad. 5.2 Urbanismo de la transformación y Plan General de Palma: Contención de la expansión urbana y regeneración integral de la ciudad 15 15. Los datos aportados en este epígrafe están extraídos del siguiente texto: Górgolas, P. (2023). Principios de ordenación del crecimiento urbano propuesto en el Plan General de Palma: “urbanismo de marcha atrás y revitalización de la ciudad existente para limitar el consumo de territorio”, en: Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales Vol. LV, nº 217: 941-952. 71
7. Fomentar la regeneración del tejido urbano existente. 8. Adaptar la edificación a los criterios bioclimáticos y de habitabilidad. 9. Establecer el espacio público como eje vertebrador del desarrollo de la ciudad. 10. Incrementar la biodiversidad y la capacidad de regulación climática y de sumidero de carbono del verde urbano. La traslación a la praxis de la planificación urbanística de estos principios rectores -claramente alineados con los preceptos legales expuestos en el epígrafe anteriorcomporta, en materia de extensión de la ciudad, ejercitar una cuidada organización espacial de las piezas de crecimiento urbano -cuánto, dónde y cómo crecersoslayando reproducir las estrategias expansivas del pasado reciente. Ahora bien, hay que advertir que, en las circunstancias actuales, para ejercer este adecuado control de la oferta de suelo destinada al crecimiento de la ciudad, se impone forzar el decrecimiento del sobredimensionado suelo urbanizable contemplado en el planeamiento vigente heredado de la última burbuja inmobiliaria. Y ello, ante la oportunidad que ha supuesto formular la Revisión del Plan General de Palma16, ha permitido implementar tres estrategias de ordenación complementarias: (a) desclasificar; es decir, retornar a su condición rústica original, aquellos suelos urbanizables heredados del planeamiento general anterior considerados innecesarios por excesivos e inconvenientes por fomentar un crecimiento disperso y de baja densidad, (b) optimizar, mediante la redefinición de sus parámetros urbanísticos (incremento de densidades residenciales, mezcla de usos, incorporación de una proporción relevante de vivienda de protección pública, etc.), los suelos ya clasificados como urbanizables que se entienden integrables en el nuevo modelo de ciudad por contribuir a su sostenibilidad, y (c) minimizar al máximo la promoción de nuevas actuaciones urbanísticas en suelo rústico. Esta directriz contractiva guarda una estrecha vinculación con la apuesta por la renovación cualitativa de la ciudad existente, que debe actuar como estímulo para ejercitar este “urbanismo de marcha atrás” orientado a restringir el suelo de crecimiento urbano al estrictamente necesario para acomodar las demandas que no han podido ser atendidas en el suelo urbano. Es decir, para dotar de efectividad a este axioma de ordenación resulta indispensable explorar las capacidades que presenta la ciudad existente para desvelar su nivel de respuesta a las demandas que se necesita atender durante el periodo de vigencia del instrumento de planificación municipal. La aplicación de estos principios en el caso de estudio seleccionado, el Nuevo Plan General de Palma, se ha concretado en las siguientes líneas de actuación: 1. Priorizar, de modo inequívoco, la compleción, conservación y reutilización de suelos ya transformados, así como la rehabilitación urbana. Ello ha permitido que, de la oferta total de vivienda a satisfacer en el Nuevo Plan General -como se verá en el siguiente epígrafe-, algo más del 80% se localice en el suelo urbano, mediante la ideación de actuaciones de renovación y reforma del tejido urbano existente (Figura 5.2), la edificación de solares vacantes, la activación del parque de viviendas vacías o la rehabilitación de edificios. 16. El Plan General ha sido aprobado definitivamente por el Pleno del Excmo Ayuntamiento de Palma celebrado el 28 de abril de 2023, entrando en vigor a partir de su publicación en el Boletín Oficial de las Islas Baleares nº 71, de 30 de mayo de 2023. Figura 5.2: Las actuaciones de renovación urbana y reforma interior propuestas en el Nuevo Plan General de Palma Fuente: Territorio y Ciudad SLP 72
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6. Conclusiones 80
La política de vivienda en España ha estado condicionada por el aliento a un urbanismo expansivo destinado a estimular la actividad inmobiliario-financiera y la construcción como sectores que han sustentado tradicionalmente la economía del país, la creación de empleo y el impulso a un turismo residencial causante de la depredación territorial de nuestras costas. La secuencia de burbujas inmobiliarias expuesta en el Capítulo 1 del presente trabajo certifican esta afirmación. Esta estrategia, en relación con la vivienda, se ha sustentado en cinco pilares básicos: 1. Alentar la vivienda en propiedad, marginando el alquiler hasta unos niveles preocupantemente bajos. De ahí que España se encuentre a la cabeza de la UE en porcentaje del régimen de tenencia en propiedad, superando el 70% (en 2005 se llegó a alcanzar el 87%). 2. Abandonar la producción de vivienda social por las administraciones públicas, causando que España siga siendo, a día de hoy, el país europeo con menor parque de vivienda pública; unas exiguas 275.000 frente, por ejemplo, a los más de 4.500.000 de Francia o el Reino Unido. 3. Centrar la política de vivienda en, por un lado, estimular la producción de vivienda protegida privada con destino a la compra -estrategia utilizada como medida anticíclica en periodos de depresión económica, especialmente los experimentados en los años 80 y primeros 90 del siglo pasado- y, por otro, establecer desgravaciones fiscales a la vivienda en propiedad, frente a un régimen tributario lesivo para el alquiler. 4. Promover la masiva descalificación de la vivienda protegida -casi 7 millones de unidadespara favorecer su tránsito al mercado libre, provocando una profunda desnaturalización de la política pública de vivienda referida en el punto 3. 5. Considerar la vivienda como principal nicho de ahorro e inversión de las familias favorecido por la laxitud en la concesión de créditos, maniobra empleada por el sector bancario conocida en la teoría económica como “keynesianismo de precios de activos”. Ello ha generado -en periodos de bonanza económicauna sobreproducción de viviendas muy por encima de la necesidad de formación de nuevos hogares para destinarlas a la inversión y la especulación inmobiliaria, causado una progresión creciente del parque residencial español desocupado. Esta situación ha quedado expuesta en el Capítulo 2, que desarrolla un análisis de los diferentes censos de población y vivienda elaborados por el INE con una cadencia decenal desde 1981 hasta 2021. Como se ha comentado en el apartado de Objetivos y Metodología, la cantidad de viviendas vacías o desocupadas existente en el parque residencial español -y andaluzes un fenómeno de gran relevancia cargado de connotaciones negativas: por un lado, la nula rentabilidad de un patrimonio infrautilizado de elevado valor económico; por otro, el uso inadecuado de la propiedad obviando la función social sancionada en nuestra Constitución y, finalmente, por el funcionamiento ineficiente del espacio urbano que causa. Con la finalidad de invertir esta situación, una vez aflora la crisis socio-económica causada por la explosión de la última burbuja inmobiliaria (1997-2007), las Comunidades Autónomas -competentes, según mandato constitucional, en materia de urbanismo, vivienda y ordenación del territoriose lanzan a legislar sobre el Derecho a la Vivienda integrando, en su articulado, medidas específicas dirigidas a impulsar la incorporación de la vivienda vacía en el mercado del alquiler social. Se trata, con ello, de compaginar el derecho a la propiedad con la defensa del interés general y de la función social de la propiedad. 81
Para ello, en la mayor parte de los textos legislativos analizados, se diseñan acciones que combinan la penalización, para aquellas viviendas que persisten en mantener el grado de desocupación (recargos del IBI, cánones, multas coercitivas, etc.), con la incentivación para aquellas otras que, de manera voluntaria, se adscriben a programas de intermediación pública en el mercado del alquiler y/o programas de cesión de su uso para su gestión por administraciones u organizaciones del tercer sector sin ánimo de lucro. Sobre esta cuestión, expertos como Julio Vinuesa y Antonio Palacios (2008:104), manifiestan que “las medidas penalizadoras se enfrentan a graves dificultades de operatividad y de gestión y son fáciles de contrarrestar por los propietarios mediante diversas estrategias enmascaradoras de la realidad de uso de la vivienda”. Junto al análisis realizado sobre algunos textos autonómicos que se consideran representativos de la legislación vigente en esta materia (Cataluña, Andalucía, País Vasco y Baleares) se incorpora un diagnóstico de la recientemente promulgada -y polémica- Ley Estatal 12/2023, de 24 de mayo, por el Derecho a la Vivienda. La incidencia de esta ley en el fenómeno de la vivienda vacía se centra en dos cuestiones de cierta trascendencia. Por un lado, la incorporación de la tipología de “vivienda asequible incentivada” -para incrementar a corto plazo la oferta de alquiler a precios asequibles-, la cual puede estimular que el parque de viviendas deshabitado de manera permanente se destine a residencia habitual en régimen de alquiler a cambio de recibir beneficios de carácter urbanístico, fiscal o de cualquier otro tipo. Por otro lado, la regulación incorporada en su Disposición Final Tercera donde se prescribe la potestad de los ayuntamientos para imponer recargos de hasta el 50% en el Impuesto de Bienes Inmuebles a los propietarios de 4 o más viviendas que mantengan su condición de desocupada por un plazo superior a dos años, pudiendo ampliarse hasta el 100% caso de que la desocupación se amplíe por encima de los tres años. La implementación de los principios rectores y los objetivos de la política de vivienda autonómica, en el caso concreto de la Comunidad Andaluza, se realiza a través de dos instrumentos: los Planes Autonómicos de Vivienda y Suelo y los Planes Municipales de Vivienda y Suelo. La principal conclusión a extraer del diagnóstico efectuado en el Capítulo 4 del presente trabajo, es la preocupante ineficacia, pese a sus constatadas buenas intenciones, de estos instrumentos -especialmente los municipalesdebido a la deficiente información disponible sobre la vivienda vacía. Y ello por dos causas. En primer lugar, porque la información estadística sobre este tipo de viviendas ofrece serias dudas sobre su fiabilidad ya que el procedimiento censal para la obtención de la información ha sido inadecuado (esta inadecuación parece haberse revertido en el último censo del INE de 2021). En segundo lugar, porque los datos ofrecidos por las compañías suministradoras de servicios de agua o electricidad -con los que identificar las viviendas que presentan consumos anormalmente bajosno permiten, para no incurrir en el incumplimiento de la legislación sobre Protección de Datos, acceder a información que se entiende crucial para poder tipificar correctamente las características de la vivienda vacía de un determinado municipio: localización concreta de la vivienda vacía en la trama urbana, tipología edificatoria, superficie construida de cada unidad residencial y edad y estado de la edificación. De ahí la urgente necesidad de crear el Registro de Viviendas Deshabitadas prescrito en la Ley Reguladora del Derecho a la Vivienda en Andalucía, a lo que habría que añadir otras acciones, tales como (Vinuesa, J & Palacios, A. 2008:101): (a) la obtención de flujos de hogares de los Padrones Municipales, (b) integrar la información del Catastro y del Padrón, (c) extender la obligatoriedad del uso de la referencia catastral en todas las bases de datos que tienen incidencia sobre la vivienda, y (d) realizar encuestas periódicas sobre vivienda, para mantener actualizada la información sobre el parque residencial de cada municipio. En definitiva, para crear una política sólida y duradera con la que actuar sobre el fenómeno de la vivienda vacía, es necesario caracterizar las viviendas por ámbitos territoriales y causas 82
de su desocupación. Finalmente, hay que tener presente que “la política de vivienda no puede estar desligada de una planificación urbanística que garantice la racional utilización del territorio” (Vinuesa, J & Palacios, A. 2008:6), principio del que ha adolecido el planeamiento urbanístico gestado en el pasado reciente. Es decir, “para reconfigurar la política de vivienda con un nuevo perfil inclusivo y solidario (…) se necesita, indefectiblemente, de un soporte territorial idóneo -una ciudad compacta, funcionalmente diversa, socialmente integradora y ambientalmente cualificadaque permita aplicar el instrumental confeccionado por el ordenamiento urbanístico español para desarrollar una oferta de vivienda social adecuadamente musculada. Y ello no será factible sin impulsar un cambio de ciclo en el planeamiento urbanístico vigente -gestado en la última burbuja inmobiliaria-, con la finalidad de purificarlo de “toxinas mercantilistas” (Górgolas, P. 2022:34). Esta estrategia se alinea con los principios rectores estimuladores de un nuevo urbanismo de la transformación y la regeneración urbana establecidos en las directrices y recomendaciones de los documentos referenciales elaborados por el marco institucional europeo y español y su traslación a la reciente legislación estatal y autonómica en materia de ordenación urbanística. Por ello, este trabajo de investigación concluye con la indagación sobre los efectos a causar por la integración del parque de vivienda vacía en la oferta residencial a contemplar por el planeamiento general, con la finalidad primordial de atemperar la necesidad de consumir más territorio con actuaciones de transformación urbanística de nueva urbanización. El caso de estudio seleccionado para tal indagación es el Plan General de Palma (aprobado definitivamente en mayo de 2023) y las conclusiones a extraer de su análisis son claramente reveladoras. Así, la consideración de la vivienda vacía -existente y futura- en la oferta residencial contemplada en este Plan para dar cobertura a las necesidades de la población del municipio en el año horizonte de 2038 -14.800 de viviendas vacías para un total de 41.774 unidades-, ha permitido evitar la clasificación como suelo urbanizable de unas, aproximadamente, 300 hectáreas, lo que hubiese supuesto duplicar la superficie de esta clase de suelo contemplada en el Plan General. Con ello, se constata la firme apuesta de este instrumento de ordenación urbanística por apartarse de las estrategias expansivas promovidas en décadas pasadas orientadas, en palabras de Luis Fernández Galiano (2022:70), por los axiomas de un “un urbanismo basura que escombra el territorio”. Es decir, el Plan General de Palma nos alecciona a utilizar estratégicamente el problema de la vivienda vacía como argumento para favorecer la promoción de modelos de ciudad sostenibles ayudando, al tiempo, a aportar eficacia al desarrollo de los objetivos y estrategias de los Planes Municipales de Vivienda y Suelo. 83
7. Bibliografía 84
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