Los municipios andaluces y la educación, la aplicación de la legislación durante el siglo XIX

ISSN: 1138 - 5863 ISSN-e: 2659 - 9589 71Sarmiento https://doi.org/10.17979/srgphe.2019.23.0.5880 Los municipios andaluces y la educación, la aplicación de la legislación durante el siglo XIX (Andalusian Municipalities and Education. The Implementation of Legislation in the 19th Century) Ana-Maria MONTERO-PEDRERA Dpto. de Teoría e Historia de la Educación y Pedagogía Social Facultad de Ciencias de la Educación Universidad de Sevilla RESUMEN: A lo largo del siglo XIX se generan muchas normas legales que van dando cuerpo a la administración educativa. La primera parte de la centuria es más parca y desorganizada, pues no existió una ley general, sino diversos planes, reglamentos... que intentaban organizar cada nivel de enseñanza, la formación de los maestros o la inspección. Sin embargo, en la segunda parte del siglo, gracias a la publicación de la Ley Moyano, los municipios andaluces tienen una guía de actuación para la enseñanza, sobre todo la primaria que era la que mayoritariamente dependía de los ayuntamientos. En el artículo trataremos de analizar cómo todas estas normas legales no acababan de ponerse en práctica, fundamentalmente, por la falta de presupuestos y, en otras ocasiones, por la falta de visión de futuro de los ediles locales. A pesar de ello, hay un crecimiento de escuelas y un descenso del analfabetismo considerable a lo largo de todo el siglo. PALABRAS CLAVE: administración educativa; administración municipal; enseñanza primaria; Andalucía; siglo XIX. ABSTRACT: Over the course of the nineteenth century, a number of legal regulations were introduced that gradually led to a centralised system of education in Andalusia. Education in the early part of the century was scarcer and less organised, with the different stages of education, teacher training and school inspection regulated by an assortment of separate plans and policies rather than a single general education law. However, in the second part of the century, the publication of the Moyano Act provided towns in Andalusia with a blueprint for educational reform, especially in relation to primary schools, which were largely dependent on local government. This article analyses the failure to implement the new legislation due, fundamentally, to lack of funding for the new reforms and lack of vision on the part of local councilmen. Despite this, the nineteenth century witnessed a growth in the number of schools and a notable decline in illiteracy. KEYWORDS: Educational administration; local government; primary education; Andalusia, nineteenth century. Los municipios andaluces y la educación, la aplicación de la legislación durante el siglo XIX Ana-Maria Montero-Pedrera https://doi.org/10.17979/srgphe.2019.23.0.5880 Ana-Maria Montero-Pedrera 72 Sarmiento / Núm. 23 / 2019 / pp. 71-93 Introducción El siglo XIX fue una etapa muy significativa para la educación española, ya que la herencia cultural de las centurias anteriores y la difusión del liberalismo como doctrina política hizo posible la configuración del sistema educativo actual. La nueva organización de la enseñanza, plasmada a nivel legislativo en la mítica Ley Moyano de 1857, consagró principios como los de obligatoriedad o universalidad. Como consecuencia de estos y otros factores se iniciaba un movimiento de creación y expansión de todo tipo de instituciones educativas. Esta expansión ha sido estudiada por investigadores desde el punto de vista de la historia local o provincial, pudiendo destacar que donde existe mayor profusión de estudios es en Málaga y en Sevilla, donde existen o han existido Grupos de Investigación dedicados exclusivamente a la Historia de la Educación1. Empero, en el resto de las provincias andaluzas la investigación histórico-educativa sobre el siglo XIX comienza a despegar. Sin intención de ser exhaustivos, para Almería citamos los estudios de Ballarín2 sobre el analfabetismo; en Córdoba los de Beas Miranda3 sobre las escuelas reales y los de Díez García4 sobre la provincia y Bujalance. Para Jaén contamos con numerosos trabajos de Cruz Rodríguez y Sancho Rodríguez5 y la tesis de Rivera Balboa6 dedicada al pueblo de Jódar. En Granada abundan los estudios centrados en las escuelas del Ave María7 y de Málaga se cuenta con numerosas aportaciones de Sanchidrián8 sobre las escuelas de adultos o la educación en general en el siglo XIX y también de Hijano sobre 1 En Málaga, Historia de la Educación (HUM387); en Sevilla, Recuperación del patrimonio histórico-educativo sevillano (HUM452) e Historia de las Enseñanzas no Obligatorias en el Distrito Universitario de Sevilla (HUM206) 2 Pilar Ballarin Domingo, “El analfabetismo en la provincia de Almería”, Boletín del Instituto de Estudios Almerienses. no. 8, (1988): 9-22; y “El proceso de escolarización en la provincia de Almería (1850-1900)”, Historia de la educación: Revista interuniversitaria, no. 5 (1986): 215-234. 3 Miguel Beas Miranda, “Los exámenes de las escuelas reales de Córdoba en la primera mitad del siglo XIX, como recurso de control sociocultural”, 1as Jornadas de Historia de la Educación en Andalucía, Vol. 1, dirs. María Nieves Gómez García y María Isabel Corts Giner (Sevilla: Fundación el Monte, 2005), 103-116 4 Juan Díez García, La educación primaria en Córdoba y su provincia desde 1854 a 1868 (Córdoba: Universidad, 2005) y “La educación primaria femenina en Bujalance durante la segunda mitad del siglo XIX” en Bujalance. Universo de pueblo campiñés, coord. por José Cosano Moyano y José María Abril Hernández (Córdoba: Real Academia de Ciencias, Bellas Letras y Nobles Artes de Córdoba, 2018), 173-199. 5 Vid. Por ejemplo María Alcázar Cruz Rodríguez, María Isabel Sancho Rodríguez,” Las Escuelas Primarias de Jaén. Siglo XIX. I. Las mujeres de la provincia de Jaén en la Primera Enseñanza. De los antecedentes a finales del siglo XIX”. En VII Congreso virtual sobre Historia de las Mujeres, eds. Manuel Cabrera Espinosa y Juan Antonio López Cordero, (Jaén: Asociación de amigos del Archivo Histórico Diocesano de Jaén 2015), 125-178 6 Blas Rivera Balboa, Historia de la Educación Primaria en Jódar en el siglo XIX: la incorporación de las mujeres a la escuela: acceso a la Enseñanza Primaria como maestras y como alumnas (Jaén: Servicio de Publicaciones de la Universidad, 2012). 7 Francisco Canes Garrido, “Las Escuelas del Ave María: una institución renovadora de finales del siglo XIX en España”, Revista complutense de educación, Vol. 10, no. 2 (1999): 149-166. 8 Carmen Sanchidrián Blanco, “Educación de Adultos y Alfabetización en Málaga a finales del XIX: análisis de un desajuste”, en El currículo del profesor de adultos, coord. Ángeles María Gervilla Castillo (Málaga: Jornadas Nacionales de Escuelas Universitarias de Formación del Profesorado de EGB, 1988), 23-40; “La educación en Málaga en los siglos XIX y XX”, Jábega, no. 108 (2016): 29-39. Los municipios andaluces y la educación, la aplicación de la legislación durante el siglo XIX 73Sarmiento la primera mitad del siglo9. González Losada y Romero Muñoz10 se ha dedicado al estudio del sistema educativo en Huelva. En Cádiz, bajo la dirección de Espigado Tocino11 se han llevado a cabo investigaciones sobre esta capital, Jerez de la Frontera o El Puerto de Santamaría y, por último, en Sevilla12, existen diversas aportaciones sobre localidades como Marchena, Coria del Rio, Dos Hermanas, o la propia capital. No incluimos en esta relación multitud de artículos, reseñas y aportaciones realizadas en publicaciones de carácter local de escasa difusión, pero que van extrayendo datos interesantes para ir elaborando la historia de la educación andaluza. En el análisis de muchos de ellos y también de las fuentes primarias localizadas en archivos conocemos que Andalucía seguía la tónica general del país en cuanto a la creación de escuelas, todo ello mientras se iba produciendo un constante crecimiento de la población, a pesar de las constantes epidemias y catástrofes que asediaron a la región durante todo el siglo13. Aun así, los municipios solo podían aspirar a establecer enseñanza de párvulos, primaria y en algunos casos puntuales de adultos. Educación y población Durante el siglo XIX la base de la economía de Andalucía seguía asentada en el sector agrario, era una zona rural en la que las transformaciones de la España liberal afectaban escasamente. Entre las principales ciudades, Sevilla mantenía la primacía, seguida muy de cerca por el crecimiento de Málaga, desde la mitad del siglo, ralentizado a partir del fracaso de su primera industrialización y la crisis de la filoxera. Las nuevas capitales provinciales (Almería, Jaén o Huelva) se reafirman como centros urbanos. Toda la centuria muestra un crecimiento generalizado en la mayor parte de las poblaciones, algunos municipios disminuyen sus habitantes como Cádiz, que se estanca tras el fuerte crecimiento del siglo anterior y Jerez de la Frontera que le iguala poblacionalmente; algunos antiguos centros preindustriales de la sierra gaditana y núcleos vinícolas de los Montes malagueños y la Axarquía. A finales del XIX constatamos dos tendencias: una, la 9 Manuel Hijano del Rio, Los orígenes del sistema educativo liberal: la enseñanza primaria en Málaga (1833- 1868) (Málaga: Universidad, 1995). 10 Sebastián González Losada, Aspectos organizativos y didácticos de la enseñanza elemental en Huelva durante el período de 1857 a 1900 (Huelva: Universidad, 2010); Maestros, alumnos y escuelas en Huelva (1857- 1900) (Huelva: Diputación Provincial, 1999) y Antonio Romero Muñoz, La pugna por el control y el desarrollo de la escuela primaria en Huelva en la crisis de la Restauración (Huelva: Diputación Provincial, 1998). 11 Gloria Espigado Tocino, Leer y escribir en el Cádiz del ochocientos (Cádiz: Universidad, 1996); Juan Luis Sánchez Villanueva, El sistema educativo Liberal de Jerez: los primeros pasos de la escuela pública (Cádiz: Universidad, 2012) y Juan Gómez Fernández, Formar hombres de bien: la enseñanza en El Puerto de Santa María en el siglo XIX (Cádiz: Universidad, 2006). 12 José M. Díaz Luque, “La educación primaria y secundaria en Marchena durante la edad contemporánea”, Actas de las IV Jornadas sobre Historia de Marchena en tiempos modernos (Marchena: Ayuntamiento, 1999); Francisco Rojas Castellano, La enseñanza en Coria del Rio (Sevilla) hasta la guerra civil (1734-1936) (Sevilla: Diputación Provincial, 2015). Ana María Montero Pedrera, La enseñanza en Dos Hermanas durante el siglo XIX (Dos Hermanas: Ayuntamiento, 1999); y La enseñanza primaria pública en Sevilla: (1857-1900): desde la promulgación de la ley Moyano hasta la creación del Ministerio de Instrucción Pública (Sevilla: G.I.P.E.S., 1996). 13 Esteban Rodríguez Ocaña, Enfermedad y sociedad en la Andalucía del siglo XIX: la epidemia de cólera de 1833-35 (Granada: Universidad, 1980). Ana-Maria Montero-Pedrera 74 Sarmiento / Núm. 23 / 2019 / pp. 71-93 creciente concentración de la población en las ciudades capitales de provincia y en las incipientes zonas metropolitanas (Sevilla, Granada, bahías gaditanas); otra es que se aprecia el inicio de un despoblamiento progresivo en las zonas rurales de montaña y ciertas áreas rurales, el caso de la provincia de Almería con una fuerte emigración desde comienzos del siglo y el Andévalo minero onubense14. El estudio del crecimiento del número de escuelas y de las tasas de analfabetismo cuenta con el obstáculo de las fuentes documentales necesarias para la obtención de los datos. Las estadísticas realizadas durante el siglo decimonónico destacan por su escasez, poca fiabilidad y medios arcaicos. Desde el punto de vista regional los mapas muestran ciertos cambios y permanencias en la distribución geográfica del analfabetismo. Por un lado, se mantienen, a lo largo del tiempo, determinadas áreas rurales de montaña como enclaves con valores especialmente negativos (los Montes de Granada, el área de Cazorla y Segura, partes del Andévalo y las Alpujarras...) a la vez que los niveles de alfabetización se mantienen siempre en niveles superiores en las capitales provinciales y municipios de su entorno. Pero también se observa un cambio notable en la distribución del fenómeno en la escala regional: así, las zonas más orientales de la región (Almería, Granada y Málaga) que aparecían con los peores indicadores en todo el siglo; por el contrario, un gran número de municipios de las provincias más occidentales (Cádiz, Huelva o Sevilla) les superaban. El problema del analfabetismo era un ejemplo de la política educativa seguida por las autoridades, constatando la idea de Luzuriaga15 de que geográficamente el analfabetismo en Europa crece de norte a sur y del centro a la periferia. Siendo más acusado el problema en las mujeres que en los hombres, que se convirtieron en víctimas de la inoperancia municipal, fruto del escaso papel que desempeñaban en la vida social, política y económica. En este sentido se ha resaltado que las elevadas tasas de analfabetismo fueron consecuencia directa de la baja escolarización, debido a que la enseñanza aún tuvo un carácter restrictivo y minoritario. Se ha considerado que los tres grandes obstáculos que retardaron el proceso alfabetizador fueron la escasez de recursos económicos, lo que convirtió la escuela en una prioridad secundaria para unos ayuntamientos con los presupuestos municipales insuficientes y mal distribuidos, que tuvieron que asumir la financiación de la enseñanza primaria; la falta de concienciación social sobre la importancia de la formación educativa, la enseñanza no fue considerada como algo imprescindible, por lo que su demanda no se convirtió en una prioridad, contribuyendo al elevado absentismo escolar; por último, el trabajo infantil, las penurias económicas obligaban a retirar los niños de las escuelas a una temprana edad o ni tan siquiera asistieran. Pese a que en las décadas de 1840 a 1860 se impulsó de forma significativa la enseñanza primaria, al final del período isabelino, en el Sexenio y en la Restauración la creación de escuelas se estancó, resultando incluso inferior a la demanda del importante crecimiento demográfico de la época, lo que repercutió a su vez en la congelación de la 14 http://www.juntadeandalucia.es/institutodeestadisticaycartografia/atlashistoriaecon/atlas_cap_06.html 15 Lorenzo Luzuriaga, El analfabetismo en España (Madrid: J. Cosano, 1919). Los municipios andaluces y la educación, la aplicación de la legislación durante el siglo XIX 75Sarmiento alfabetización entre 1860 y 187716. Por otro lado, resulta indudable la estrecha relación entre escasa alfabetización y medio rural. Históricamente, el analfabetismo ha resultado considerablemente mayor en el campo que en las ciudades. En este sentido, Vilanova y Moreno indican que: El medio rural, en España, ha sido un endémico generador de analfabetismo. El campesino español era necesariamente analfabeto debido a la generalizada pobreza de la tierra y a las particulares condiciones de acceso a su propiedad (…) muchos brazos, no siempre adultos, eran necesarios para garantizar un nivel de producción aceptable.17. Esto explica que la obligatoriedad en la educación impuesta por los poderes públicos no fue suficiente para eliminar los problemas del analfabetismo imperante, siendo el principal obstáculo la baja escolarización. Los ayuntamientos andaluces aumentaron poco a poco su participación en la enseñanza primaria creando centros educativos municipales. Mientras que la oferta de la escuela privada disminuía considerablemente en proporción inversa al incremento de medidas de inspección y vigilancia. Las corporaciones locales inauguraban más centros, aunque siempre por debajo de sus obligaciones legales. Según Madoz, las escuelas privadas poseían demasiados centros con docentes mal preparados18. Además, los centros de carácter benéfico aun sostenían pequeñas escuelas en las que se educaban a los niños y niñas abandonados o enfermos, como por ejemplo el colegio de San Telmo de Málaga19, el Hospicio de Jaén20 o el Asilo de mendicidad san Fernando de Sevilla21. Contexto legislativo Hasta finales del siglo XVIII la educación pública estuvo en España en manos de la Iglesia, no hubo un especial interés por la enseñanza primaria por parte de los municipios, con la política escolar de Carlos III la educación pública religiosa se fue convirtiendo en estatal, a pesar de que su mantenimiento era asunto de la Iglesia, de los ayuntamientos o de los propios padres, siendo su resultado bastante precario. A lo largo del siglo XIX aparece un acervo de legislación educativa, alguna de larga vida, como la Ley Moyano, otras breves, como la ley de 1868. Con todo ello, muchas poblaciones, fundamentalmente las de menos habitantes, no habían conocido una escuela sostenida con presupuesto municipal o por otros fondos. Para su financiación se recurría a las herencias o donaciones, al pago por parte de eclesiásticos, nobles o al peculio de 16 José María Hernández Díaz, “Alfabetización y sociedad en la revolución liberal española”. En Leer y escribir en España. Doscientos años de alfabetización, editado por A. Escolano. (Madrid, Fundación G. Sánchez Rupérez, 1992), 71. 17 Ibídem, 72. 18 Pascual Madoz, Diccionario Geográfico-Estadístico-Histórico de España y sus posesiones de Ultramar (Madrid: Imprenta del Diccionario Geográfico, 1848), 11 19 Isabel Grana, “El Real y Militar Colegio Náutico de San Telmo de Málaga”, Péndulo: revista de ingeniería y humanidades, no. 17 (2006): 68-79. 20 Archivo Diputación Provincial de Jaén. Legajo 2275/4. Antecedentes de los establecimientos de beneficencia en la capital. 21 M. Carmen Giménez-Muñoz, El Asilo de Mendicidad de San Fernando (1846-1900) (Sevilla: Universidad, 2006). Ana-Maria Montero-Pedrera 76 Sarmiento / Núm. 23 / 2019 / pp. 71-93 los padres22. Solo en algunas poblaciones principales algún maestro de primeras letras se atrevía a solicitar permiso municipal para abrir una escuela particular y algunas congregaciones sostenían escuelas gratuitas como los escolapios, los jesuitas o los dominicos; en Archidona (Málaga) tuvo lugar la primera fundación escolapia de Andalucía en 175723; los jesuitas abrieron escuelas de primeras letras, tras su restauración, en Sevilla (1817), Cádiz (1818) y en Utrera (1828); y desde 1812 las dominicas sostenían el Beaterio de las Dominicas del Santísimo Sacramento para la enseñanza de las niñas pobres, en Jerez de la Frontera24. En los ayuntamientos que no existía alguna de estas posibilidades y tenían conciencia del valor de la educación, el concejo nombraba un maestro titular que recibía un sueldo procedente de los fondos municipales, generalmente impartía clase en su propio domicilio a un pequeño grupo de niños; debía tener su título, según ordenaba la Diputación Provincial, expedido tras la realización de los exámenes pertinentes. Así ocurrió con el maestro de primeras letras de Dos Hermanas (Sevilla) que impartió clase durante toda la Guerra de la Independencia. En su contrato se estipulaba el sueldo, tres reales mensuales a los niños de cartilla y libro, seis reales a los de escribir y siete a los de cuentas. Y además un cuarto de real diario a los niños de cartilla y libro, doble cuarto a los de escribir y diez maravedís a los de cuentas, igualmente a los “pobres de solemnidad, que enseñará por Dios”25. Y en la encuesta del Comisario regio de 1810 apuntaba que en la villa había solo una escuela de primeras letras “suficiente para este pueblo, disfruta el maestro de cien ducados que se le satisface de los propios”26, siendo algo inusual. La Constitución de 19 de marzo de 1812, regula la educación primaria en su título IX, haciéndola universal, pública y libre. En esta nueva sociedad la educación ocupa un lugar fundamental, hay que luchar contra la ignorancia, difundir la cultura y el saber cómo un medio para que el país se desarrolle económicamente. Necesita ciudadanos libres y responsables, instruidos, que pudieran formar parte del régimen político que se pretendía instaurar. Así, la educación se convierte en un medio de progreso de la sociedad y en un elemento fundamental para que funcionase el sistema político liberal. El Decreto de 23 de junio de 1813 encarga a los ayuntamientos el abono de los gastos de las escuelas de primeras letras de los fondos del bien común, cumpliendo así el artículo 366 de la Constitución. El jefe político debía aprobar la dotación a la escuela, según un informe de la Diputación Provincial. En la de Sevilla, las Ordenanzas de 1814 fijaron el sueldo de los maestros en 1.100 reales anuales27, aunque a causa de la inestabilidad política, escasos municipios pudieron acatar la normativa, puesto que la Real Cédula de 30 de julio de 1814 anuló la labor de los constitucionalistas y se volvió a la situación anterior 22 Mariano García Ruipérez, “Los Ayuntamientos españoles y la educación”, Archivo Secreto, no. 1 (2002): 63. 23 Ángel Huertas, “Labor educativa de los Escolapios en Andalucía”, en Estudios de historia de la educación andaluza, coord Isabel Corts Giner, María Consolación Calderón España.(Sevilla: Universidad, 2006), 191-228. 24 Manuel Sotelino, “María Antonia de Jesús Tirado, más cerca de los altares”, Diario de Jerez, 8-noviembre-2018, www.diariodejerez.es/jerez/jerez-diocesis-beaterio-colegio_0_1298270777.html 25 Archivo Municipal de Dos Hermanas (En adelante AMDH). Actas Capitulares, 1.21 (1806-1808). Instancia de Manuel María Sancho de 14 de agosto de 1808. 26 Ibídem, Respuestas a la encuesta del comisario regio, 9 de agosto de 1810, s/f. 27 AMDH. Actas Capitulares, 1.24 (1814). Carta del alcalde constitucional de Utrera, 20 de enero de 1814, s/f. Los municipios andaluces y la educación, la aplicación de la legislación durante el siglo XIX 77Sarmiento a 1808. Todos los proyectos educativos liberales quedaron en el olvido, provocando un retroceso y un control centralista por parte del gobierno en todos los niveles de enseñanza, amparando el intervencionismo de la Iglesia en materia educativa.28 Durante 1819 la epidemia de fiebre amarilla provocó el cierre de las escuelas y hasta de algunos ayuntamientos en Cádiz y Sevilla. Se calcula que, durante el primer cuarto de siglo, fallecieron 120.000 personas en Andalucía. Otros brotes epidémicos sucedieron en la región: la fiebre amarilla en 1804, 1811- 1813 y 1819; el tifus en 1810; la viruela en 1812 y el cólera en 1854 y 1885.29 Terminado el periodo absolutista (1814-1820) se retoma el proyecto de Manuel José Quintana, en el Reglamento General de Instrucción Pública (1821) que proporcionaba la primera organización moderna de la educación. No llegó a implantarse por falta de medios económicos y la inestabilidad política, aun así, se produjeron algunos avances como la creación de la Dirección General de Estudios, dependiente del Ministerio de la Gobernación. Su importancia radica en que anticipa algunas medidas que se recogerán en disposiciones posteriores, como que en cada pueblo con más de 100 vecinos tendría que existir una escuela de primeras letras o que los maestros de las escuelas públicas deberían pasar un examen y su selección las harían los ayuntamientos o que la financiación de las escuelas la determinarían las Diputaciones corriendo a cargo de los municipios como en Pegalajar (Jaén), que en 1821 había dos maestros de primeras letras, uno de niños y una maestra de “miga” (de niñas). La situación económica de ambos era precaria, mendigando el sustento por falta de dotación de sus establecimientos. Su estado estaba en el mayor abandono, a pesar de que asistían 42 niños a la escuela y 25 niñas a la miga. Ante esta situación la Corporación municipal decía: “Cada día clama más por su remedio la falta de educación pública en esta villa. No queda otro arbitrio para dotarla que, por reparto entre los vecinos, porque los fondos del Pósito y de Propios no puedan sufragar los cargos que tienen”30. En el reglamento ya se menciona que tendría que constituirse una Comisión del Ayuntamiento para el arreglo de las escuelas y el control de los maestros y de la enseñanza, enviando las observaciones a la Diputación provincial. La corporación también podría nombrar a señoras para que vigilaran las escuelas de niñas. Antes de la vuelta al absolutismo se publica el Decreto de 3 de febrero de 1823 para el gobierno de las provincias, que recoge la posible existencia de comisiones locales de instrucción pública con el cometido único de visitar las escuelas. La represión se generaliza por todas las poblaciones de Andalucía y para formar a los nuevos súbditos se publicó el Plan y Reglamento de escuelas de primeras letras (1825). Aunque no se contaba con muchos establecimientos públicos de este nivel de enseñanza por la región y menos de carácter gratuito, abundaban los de fundación privada o particular, regentadas por congregaciones religiosas como las Reales Escuelas Pías de la Inmaculada Concepción de Córdoba31, solamente para niños. 28 Manuel de Puelles Benítez, Educación e ideología en la España contemporánea (Barcelona: Labor, 1980), 68. 29 José Carlos Arias Divito, “La actuación de Mociño en la fiebre epidémica de Andalucía 1804-1805”, Hispania, no. XXX (1970): 164. 30 Archivo Municipal de Pegalajar. Legajo 56. Estadística general, trimestre 1-1821, (194) 31 Manuel Rodríguez Espejo, Las Escuelas Reales de Córdoba desde 1791 a 2002 (Córdoba: CajaSur, 2002). Ana-Maria Montero-Pedrera 78 Sarmiento / Núm. 23 / 2019 / pp. 71-93 La instrucción pública pasa a ser materia del ministerio de Gracia y Justicia, poniendo al frente a Carlomarde (1824), se producen depuraciones de profesorado y alumnado universitario y se cierran posteriormente las universidades de Sevilla y Granada casi tres años, dificultando en lo posible la conspiración contra el rey32. Los enfrentamientos entre absolutistas y liberales fueron constantes y a pesar de ello se emprendieron iniciativas sin diferencias ideológicas, como la refundación de la Real Sociedad Económica de Amigos del País de Jerez en 1833.33 Los proyectos educativos iniciados con las Cortes de Cádiz se retoman en 1834 y tienen como consecuencia el Plan General de Instrucción Pública de 4 de agosto de 1836, conocido como Plan del Duque de Rivas, donde se regulaban los tres grados de la enseñanza, los establecimientos públicos y privados, los métodos de enseñanza, etc. Mantiene los principios básicos del Reglamento del 1821 e introduce la gratuidad de la enseñanza para los niños pobres, se establecen restricciones para la creación de centros privados, comienza un proceso de reorganización de la enseñanza, se intenta crear un sistema nacional de educación, controlado por el Estado y que la instrucción sea un servicio público al que deben tener acceso todos los ciudadanos. Nacen conjuntamente las juntas provinciales y las comisiones locales de Instrucción Pública, manteniendo las mismas estructuras. En las Actas Capitulares de los municipios se hace referencia a la existencia y funcionamiento de estas comisiones, como en Cádiz desde 183434. El estado nombra a los maestros, interviene en su formación a través de las Escuelas Normales, señala los contenidos y métodos de enseñanza, determina los libros de texto, controla el funcionamiento de las escuelas a través de las comisiones y de la Inspección, etc. Sin embargo, carga sobre los ayuntamientos la obligación de mantener los edificios escolares y el pago de los sueldos de los maestros. El gobierno logró sacar adelante una ley dedicada exclusivamente a enseñanza primaria, el Plan de Instrucción Primaria de 27 de julio de 1838, conocido como Ley Someruelos. El texto establece la creación de escuelas en pueblos de más de 500 habitantes, las clasifica en públicas y privadas y a su vez en elementales y superiores, dependiendo de las materias que se impartan. Se crea una Comisión Local; se establece la gratuidad de los alumnos que no pudieran pagar (aquí existe un retroceso en relación con los principios enunciados en la Constitución de 1812), el pago de los maestros lo realizaran los ayuntamientos y por último se establecen una serie de requisitos para poder ser maestro, entre ellas la necesidad de tener título, creando las escuelas Normales. Asistimos al nacimiento de la masculina de Sevilla en 184535, la de Granada, que se inaugura el 19 de noviembre 32 Antonio Álvarez de Morales, Génesis de la Universidad Española Contemporánea (Madrid: Instituto de Estudios Administrativos, 1972), 62-84. 33 Juan Luis Sánchez Villanueva, El sistema educativo Liberal de Jerez (Cádiz: Publicaciones editorial UCA, 2017), 47. 34 Archivo Municipal de Cádiz. Ayuntamiento pleno, Actas Capitulares 1834-1900, 35 Alejandro Ávila, Historia de la Escuela Normal de maestros de Sevilla, 2 tomos (Sevilla: Alfar, 1986). Los municipios andaluces y la educación, la aplicación de la legislación durante el siglo XIX 79Sarmiento de 1846 con el nombre de Escuela Normal Seminario de Maestros de la Provincia36 y la de Almería, que solo duró un par de años37 y se clausuró por inactividad. El Reglamento provisional de las escuelas públicas de Instrucción primaria elemental de 26 de noviembre de 1838 complementa el plan anterior y establece de forma detallada como debía realizar el maestro el trabajo diario de clase y el modo de enseñar las materias de la enseñanza elemental. A pesar de ser provisional se trata de un documento fundamental para la historia escolar de nuestro país, pues sus prescripciones han regido la práctica de las escuelas públicas durante más de un siglo, en los que una mejora de las condiciones materiales de las escuelas y las nuevas ideas pedagógicas dieron paso a una escuela diferente. Este reglamento trata sobre las materias de enseñanza, distinguiendo entre la enseñanza primaria elemental y superior, el local de escuela, el mobiliario y el material didáctico, los libros de texto, el calendario escolar, la entrada y el comienzo de la clase, los premios y castigos, la educación religiosa y moral, los métodos generales de enseñanza, la enseñanza de la lectura, de la escritura y de la aritmética y los exámenes generales. Con el fin de llevar a la práctica las disposiciones establecidas por la administración central se crearon a nivel provincial las comisiones provinciales y locales. Tanto la ley como el reglamento tuvieron una lenta y difícil aplicación debido a factores como la guerra carlista, que provocaba la debilidad del poder central y la autonomía de los ayuntamientos y diputaciones, aun así, gracias al estímulo de Someruelos se aceleró la creación de escuelas en muchas poblaciones en la bahía de Cádiz, como Jerez o El Puerto de Santa María. Concluida la guerra en 1844, la instrucción primaria comenzó a cobrar impulso. La Década Moderada (1844-1854) comenzó pronto su labor legislativa en materia de instrucción pública con el Plan General de Estudios de 1845 o Plan Pidal, que con el del Duque de Rivas, fueron la base para la primera Ley General de Educación en 1857, la Ley Moyano, cuyo articulado estuvo en vigor hasta bien entrado el siglo XX. Durante este periodo, la economía de las provincias de Sevilla y Cádiz se vieron beneficiadas por el establecimiento de la primera línea de ferrocarril de Andalucía, pero poco duró la alegría, ya que otra epidemia de cólera tuvo lugar en 185438, esquilmando a la población, la precaria situación de los ayuntamientos y como consecuencia la educación. La nueva organización de la enseñanza, plasmada en esta mítica ley consagró principios como la obligatoriedad o la universalidad, se iniciaba un movimiento de creación y aumento de todo tipo de instituciones educativas en el intento de sistematizar todos los anteriores esfuerzos liberales por crear un sistema nacional de educación. Esta ley propone un modelo educativo centralizado y jerarquizado en el que la dirección y la inspección de la escuela corresponde al Estado, pero impone a los municipios la obligación de financiar las escuelas. Divide la enseñanza primaria en elemental y superior, en función de las materias impartidas, siendo la enseñanza elemental obligatoria para todos los españoles; en todo pueblo de 500 habitantes habrá una escuela de niños y otra de niñas aumentándose progresivamente 36 Archivo Universitario de Granada. Fondo de la Escuela Normal de Granada 1847-1971. 37 Universidad de Almería, Facultad de Humanidades, Breve historia. http://cms.ual.es/UAL/universidad/centros/ humanidades/conocenos/index.htm 38 Diego Caro Cancela, “El cólera morbo en Jerez: la epidemia de 1854”, Trocadero, no. 3 (1991): 117-155. Ana-Maria Montero-Pedrera 86 Sarmiento / Núm. 23 / 2019 / pp. 71-93 Comisión Provincial los puntos donde conviniera establecer nuevas escuelas y medios de dotarlas; proporcionarles todas las noticias que le pidiera sobre la instrucción primaria; cuidar de que los fondos asignados a las escuelas no se dedicaran a otros asuntos y animar al alcalde a que exigiera cuenta a los administradores de las obras pías destinadas a sostenerlas. Esta junta dependía directamente de la Junta Provincial de Instrucción Pública que, a su vez tenía que dar cuenta a la Dirección General de Estudios. Los ayuntamientos tenían potestad para nombrar una Comisión municipal de Instrucción Pública que le asesoraba en estos asuntos, tenemos ejemplos en muchos lugares, como en Jerez, Almería... La Junta Local de Instrucción Pública, a lo largo del siglo XIX, también recibió los nombres de Junta de Instrucción Pública y Beneficencia, Junta Inspectora de Escuelas de Primeras Letras, Junta Local de Primera Enseñanza, Comisión Local de Instrucción Primaria o Junta Local de Enseñanza Pública. La Junta Local de Instrucción Pública controlaba minuciosamente cada escuela, cada maestro, hasta los más mínimos detalles. El control era continuado y exhaustivo, a través de los curadores o visitadores, de las comisiones de exámenes y de las visitas de los inspectores provinciales. La influencia que los miembros de la Junta Local pedían ejercer sobre los maestros era importante, pues no solo en algunas ocasiones aconsejaban, o en otras obligaban a, por ejemplo, darle más importancia a una asignatura determinada (caso de la doctrina cristiana o de la agricultura), a comprar determinados libros de texto o a decidir que método de enseñanza se empleaba, sino que controlaban ciertos comportamientos de la vida privada de los maestros, como si iban a misa los domingos y eran los que daban el visto bueno a las peticiones de permisos o licencias. Los cambios políticos tan frecuentes, afectaron a las composiciones de las juntas locales. Por ejemplo, la Ley de 2 de junio de 1868 ordeno que la presidencia fuera ocupada por un eclesiástico, en un intento de mayor control de la enseñanza pública por parte de la Iglesia, y aumento el número de miembros. En Coria del Rio (Sevilla) la Junta Local se constituyó, pero por poco tiempo porque la revolución de septiembre hizo volver a la situación anterior. El Real Decreto de 14 de noviembre de 1868 facultó a los ayuntamientos para nombrar las juntas locales, varió el número de componentes a nueve y determinó que el presidente sería elegido de entre sus miembros. La nueva Junta de Coria se formó el 13 de febrero del año siguiente, siendo elegido presidente el cura párroco. Los Reales Decretos de 5 de agosto de 1874 y 19 de marzo de 1875 reorganizaron de nuevo las juntas provinciales y locales con el objetivo de conseguir mayor centralización y una representación más directa de la iglesia, como ya había ocurrido hasta 1868, determinando sus miembros fuesen 6. El presidente de la comisión o Junta Local era el alcalde y en su ausencia uno de los tenientes de alcalde, hasta 1868 en que ya no tenía por qué ser necesariamente un miembro del Ayuntamiento. Los componentes de la Junta tenían a su cargo, como curadores o visitadores, el control de una o varias escuelas de la ciudad. En la ciudad de Sevilla existieron seis hasta final de siglo y se repartían la ciudad por barrios para las tareas inspectoras, dando cuenta tanto a la Junta Local como a la Provincial y al inspector.62 62 Archivo Municipal de Sevilla. Actas Capitulares 1857-1900. Los municipios andaluces y la educación, la aplicación de la legislación durante el siglo XIX 87Sarmiento A partir de 1875 la renovación se hacía cada 4 años y sus miembros eran nombrados por el gobernador a propuesta del Ayuntamiento. Este enviaba el nombre al concejal responsable y 3 ternas para elegir a los padres de familia. La autoridad religiosa por su parte nombraba el eclesiástico, que solía ser el párroco de la localidad. En algunos municipios había personas que formaban parte de la junta más de 20 años (Huelva, Sevilla, Córdoba…). El funcionamiento de estos organismos siempre dejó mucho que desear. Hasta la Restauración fue norma habitual que en muchos pueblos no se constituyera y en los que se había hecho no se reunían nunca, ni visitaban escuelas, ni proveían sus necesidades, por lo que aquellas caían en el abandono y la escasez de medios. Al tratarse de cargos voluntarios y gratuitos muchos alegaban falta de tiempo para dedicarlo a estas tareas, con lo que se demostraba su escaso interés por la enseñanza. Como ejemplo, Coria del Rio no era una excepción. Hasta 1860 hay pocas noticias sobre su actividad y a partir de esa fecha su labor fue escasa. El inspector en sus visitas siempre recordaba a los miembros de la junta que debían visitar mensualmente las escuelas y celebrar las sesiones correspondientes. Estos prometían cumplir con sus obligaciones, pero los buenos propósitos duraban el tiempo que tardaba el inspector en abandonar la localidad63.En la mayoría de los ayuntamientos las sesiones eran escasas y las veces que se reunían lo hacían sin la presencia de todos sus miembros, algunos de ellos apenas asistían. Esto le ocurría al cura párroco de Puebla del Rio (Sevilla), por lo que en 1874 sus reiteradas ausencias fueron denunciadas al gobernador, sin que conozcamos las trascendencias que pudo tener la denuncia, posiblemente ninguna. Era una situación generalizada en toda la provincia de la que se quejaba la Junta Provincial al ministro en ese mismo año: es, puede decirse, casi general el abandono o descuido por parte de las Juntas locales de primera enseñanza en el cumplimiento de los deberes que las leyes les ponen y la morosidad con que evacuen los informes y despachan los asuntos en que la (junta) provincial juzga conveniente o considera necesario oírlas de donde se siguen graves males que no podrán ocultarse a la superior penetración de V. Ilma. Para precaverlos sería oportuno en ocasiones imponerles algún correctivo64. Sin embargo, a pesar de las denuncias de inoperancia y apatía de las juntas locales continuó. A partir de 1875 muchas de ellas se convirtieron en un órgano burocrático dedicada sobre todo a la aprobación de los nombramientos de los maestros, tramites de solicitudes de permutas, permisos, traslados y sobre todo la toma de posesión de nuevos profesores. Se siguió incumpliendo la obligación de visitar las escuelas y solamente se celebraron sesiones cuando algún asunto lo exigió. La indiferencia ante los problemas de las escuelas, el desinterés por mejorar sus condiciones materiales y la pasividad ante la falta de plazas escolares continuaron hasta finales de siglo. Una actitud que se prolongaría también al siguiente. Los comentarios de los inspectores al respecto eran constantes, de la provincia de Córdoba decía: 63 Archivo Municipal de Coria del Rio. Sección de Instrucción Pública. Actas de la Junta Local. Legajo 84. Expediente. 37. 64 Archivo General de la Administración. Sección de Educación. Caja 32/8742. Oficio 30 de marzo de 1874. Ana-Maria Montero-Pedrera 88 Sarmiento / Núm. 23 / 2019 / pp. 71-93 en cuanto al interés, inteligencia y celo con que deberían cumplir los Ayuntamientos y Comisiones locales para llenar sus deberes, es tal la apatía en que se encuentran que en muchos pueblos no se ha hallado acta extendida por el inspector de una visita a otra, aunque esta sea única en el intermedio de tres años65. Además de la Junta Local de Instrucción Pública funcionaba la Comisión municipal de Instrucción pública que estaba formada por personal del Ayuntamiento. Su función era tan solo de asesoramiento a los miembros del consistorio en los asuntos que la Junta Local, la Junta Provincial de Instrucción Pública o la Dirección General de Instrucción Pública le planteaban en relación con la enseñanza: nombramientos, elección y sueldo de los maestros y de los ayudantes, presupuestos, localización y arrendamiento de locales para escuelas, compra de material escolar, etc. Así fueron importantes y decisivos los informes presentados por miembros de la Comisión municipal del Puerto de Santa María entre otros, los de Ramon de Cala sobre establecimiento de escuelas, búsqueda de locales, sueldo de maestros, numero de ayudantes, retribuciones de los alumnos pudientes66. O en Jerez, los de José Bertemati desde 1869 hasta 1873, al menos, la Comisión Municipal tomó un gran protagonismo en la resolución de los asuntos relacionados con la instrucción pública y en el conflicto entre la Junta Local y la provincial, hasta el punto de que esta última, en uno de los oficios que envió al ayuntamiento, le indicaba que aceptaba el informe que había hecho su Comisión municipal del ramo ya que últimamente viene ejerciendo las funciones de Junta Local de Instrucción Pública. Epílogo Consideramos destacable el trabajo desarrollado por las comisiones o juntas locales de enseñanza primaria de las distintas ciudades y municipios, teniendo en cuenta los obstáculos que encontraban para su funcionamiento. Lentamente se erigieron, tal como la ley determinaba en un importante centro de decisión de la enseñanza primaria andaluza, puesto que por sus manos pasaban infinidad de temas. Aunque debemos reseñar que para llegar a ese momento hizo falta el paso de bastantes años y sucesivas recriminaciones gubernamentales. El número de solicitudes presentadas a las corporaciones municipales para incrementar los sueldos de maestros, las escuelas, mejorar los edificios…fueron significativas. También podemos decir lo mismo de las comisiones provinciales puesto que el número de exigencias, estadísticas, inspecciones, informes, etc, también fue considerable. Esto nos hace suponer que el volumen de asuntos tratados fue grande y, por lo tanto, la preocupación por la enseñanza pareció destacable. Pero toda esa labor tenía como puntos negativos la ineficacia, el desinterés, la apatía y la escasez de presupuestos. Y a la luz de los datos obtenidos fueron muy pocas las comisiones locales del resto de la región que se formaron y que además cumplieron con las obligaciones consignadas en la legislación. Sin duda, el interés de estas juntas era aún menor en al ámbito rural que en el urbano. 65 AHUS. Sección de Instrucción Pública. Libro copiador del Inspector Provincial de Enseñanza primaria, 1-enero-1862, (1862), 49. 66 AMJF. Sección de Instrucción Pública. Legajo 353. Expediente 10359. (1852), 190-198. Los municipios andaluces y la educación, la aplicación de la legislación durante el siglo XIX 89Sarmiento Otro de los inconvenientes para el funcionamiento de las comisiones provinciales y locales fue la alta movilidad de sus miembros, aunque alguno perduró lustros, así como su carácter voluntario, añadido a la amplitud y complejidad de las funciones, ralentizaba y en muchos casos anulaba su actividad. Incluso muchos cargos eran ocupados por personas sin formación pedagógica o profesional, solo eran políticos sin intereses comunes con la educación. Y a lo largo del siglo, sobre todo desde 1849 la inspección se convirtió en un elemento fiscalizador, pero que contribuyó en numerosas ocasiones como espoleta para impulsar a las corporaciones locales para que iniciaran pequeñas reformas. La Iglesia también tuvo su labor inspectora, formó parte de las juntas y su papel dentro de la escuela estuvo siempre presente, en contraposición al principio secularizador liberal. Todos los organismos, tanto centrales, como provinciales o locales contribuyeron paulatinamente a la centralización de la vigilancia, el fomento y la administración de la enseñanza, que era uno de los objetivos del sistema liberal generado después de la Constitución de 1812. Hubo un progreso paulatino en número de escuelas, de maestros, alumnos matriculados, descendió el analfabetismo, aumentaron las escuelas normales…sin embargo Andalucía siguió siendo, al final del siglo XIX una zona geográfica que estuvo separada negativamente del resto de la evolución del país. 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