Configuración constitucional y tutela de la autonomía local

Configuración constitucional y tutela de la autonomía local Guillermo Jiménez Sánchez Magistrado del Tribunal Constitucional SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN.- II. LA AUTONOMÍA LOCAL EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA. A) Preceptos constitucionales que fundamentan la autonomía local. B) «Perspectivas» de la autonomía local. C) La esfera competencial de los Entes Locales. Marco constitucional y concreciones normativas. D) El núcleo esencial e indisponible de la autonomía local. a) La referencia constitucional de las competencias de los Entes Locales. b) Las dimensiones políticas, social y administrativa de la autonomía local. 1) La dimensión política de la autonomía local. 2) La dimensión social de la autonomía local. 3) La dimensión administrativa de la autonomía local.- III. LA PROTECCIÓN JURISDICCIONAL DE LA AUTONOMÍA LOCAL. A) Consideraciones generales. B) La tutela de la autonomía local frente a las vulneraciones producidas por actuaciones administrativas. a) Las actividades administrativas impugnables. b) Los sujetos de las actividades administrativas impugnables. C) La tutela de la autonomía local frente a las disposiciones generales que la lesionen. D) La supresión de los controles previos de legalidad sobre los actos y disposiciones de las Corporaciones Locales. IV. EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, GARANTE DE LA AUTONOMÍA LOCAL. A) Las vías para conseguir la tutela de la autonomía local por el Tribunal Constitucional hasta la reforma introducida en la Ley Orgánica de éste por la Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril. B) El conflicto en defensa de la autonomía local. a) Consideraciones generales. b) Legitimación para el planteamiento del conflicto. c) Tramitación del conflicto. d) Canon de enjuiciamiento. e) Resolución del conflicto. I. INTRODUCCIÓN No por dar cumplimiento a un, por lo demás grato, deber de cortesía, sino para exteriorizar unos sentimientos muy sinceros, debo iniciar mis palabras esta cálida tarde dejando constancia expresa de la alegría que me produce ocupar esta tribuna y de mi profundo agradecimiento por la cordial invitación de la que ello trae causa. 17 Creo que no necesita mayor justificación que me declare particularmente satisfecho, alegre, por participar en las actividades de la Academia Sevillana del Notariado, de la que con orgullo ostento el título de miembro honorario y a la que me considero estrechamente vinculado, aun cuando la distancia geográfica que separa su sede de la ciudad en la que por ineludibles exigencias del desempeño de mis actuales funciones paso la mayor parte de mis días me impida concurrir a los actos que celebra tan asiduamente como, enriqueciéndome en términos que nunca agradeceré suficientemente, lo hice durante las dos últimas décadas de ese tan próximo (pero, en definitiva e inexorablemente, ya pretérito) Siglo XX. Y, como no podía ser menos, mi alegría ha de venir acompañada del agradecimiento (el ser agradecidos es de bien nacidos) a quienes, sin duda movidos por el recuerdo de tareas compartidas y por el generoso impulso de una vieja amistad, me han brindado el privilegio de reanudar un tracto, si no interrumpido, al menos peligrosamente dilatado. Junto a lo hasta aquí apuntado entiendo necesario, asimismo, hacer patente que solicito su indulgencia por haber elegido como tema de mi intervención en esta sesión de clausura del curso 2002/2003 el de la configuración constitucional y tutela de la autonomía local. Como consecuencia lógica de las exigencias de mis presentes responsabilidades normalmente he de enfrentarme con temas muy distantes de los propios y característicos del Derecho patrimonial privado y, específicamente, de los reconducibles a la esfera propia del Derecho del tráfico mercantil y del estatuto y régimen de sus protagonistas (los empresarios), que durante el tiempo en que he ejercido la docencia han sido los que primordialmente han requerido mi atención. Dada mi actual falta de «rodaje» en el tratamiento de ese sector del Ordenamiento jurídico, pretender afrontar en esta Casa, con el obligado rigor y la deseable altura científica, alguna de las cuestiones que en él se proponen seguramente sería una empresa forzosamente avocada al fracaso, en la cual habría de desempeñar un muy pobre papel, lo que no sería, desde luego, ni sorprendente ni siquiera (muy probablemente) lamentable, pero en la que ocuparía su valioso tiempo de forma muy poco útil, lo que sí constituiría ya sobrado motivo para dirigirme bien fundados reproches. Las cuestiones que proponen la configuración constitucional y la tutela de la autonomía local fueron objeto de amplio debate en una reunión tripartita de los miembros de los Tribunales Constitucionales de Italia, Portugal y España celebrada durante el mes de noviembre el pasado año en Madrid, reunión en la cual intervine como portavoz de la delegación española. Sin duda dichas cuestiones no han merecido, ni en el plano político ni en el académico, una atención tan significativa e intensa como la suscitada por otras tam- Guillermo Jiménez Sánchez 18 bién atinentes a la vertebración del Poder Público en los diferentes ámbitos territoriales que contempla nuestra Constitución, singularmente aquellos que hacen referencia a la configuración del Estado como «Estado Autonómico» en virtud del destacado papel que en él se atribuye a las Comunidades Autónomas. Pero seguramente no pueden estimarse carentes de interés, y en la actualidad están reclamando, cada vez con mayor intensidad, la atención de políticos y de juristas porque, en última instancia, la vida local constituye el marco más inmediato en el que se desarrolla la vida de los ciudadanos (que de su inserción en una comunidad cívica reciben ese significativo título), y sólo si los valores y los principios básicos que presiden la configuración democrática del Estado se hacen plenamente presentes en la vida local podrá aquél entenderse definitivamente asentado y sólidamente enraizado. Por ello, aun cuando el tema sobre el que les propongo que nos detengamos unos momentos pueda resultar algo alejado de los que con mayor frecuencia se abordan en las conferencias y seminarios de nuestra Academia, me he permitido elegirlo como objeto de mi intervención, algo tranquilizado, además, por la consideración de que la apertura con la que esta docta Casa ha contemplado siempre los estudios de carácter jurídico nos ha llevado en otras ocasiones a quienes hemos participado en sus trabajos a enfrentarnos con el análisis de temas y problemas propios del campo del Derecho público, como los de carácter fiscal o los de naturaleza urbanística. II. LA AUTONOMÍA LOCAL EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA A) PRECEPTOS CONSTITUCIONALES QUE FUNDAMENTAN LA AUTONOMÍA LOCAL La aproximación al concepto de autonomía local ha de partir necesariamente de su proclamación en los artículos 137, 140 y 141 C.E. Pero, a diferencia de lo que sucede con la autonomía que se proclama de las Comunidades Autónomas, la Constitución española no contiene un desarrollo constitucional de la autonomía local tan amplio como el consagrado respecto de la autonomía de los Entes Autonómicos. Las pautas para precisar el alcance de la autonomía local vienen constituidas por la ubicación sistemática de la normativa que hace referencia a ella en el título correspondiente a la Organización territorial del Estado y por el contenido de algunos preceptos específicos que, sin embargo, no permiten dotar a la autonomía local de un contenido indiscutible y suficiente. Configuración constitucional y tutela de la autonomía local 19 Tales preceptos son: * El artículo 137, el cual dispone que «el Estado se organiza territorialmente en Municipios, en Provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses». * El artículo 140, de acuerdo con el cual «la Constitución garantiza la autonomía de los Municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales serán elegidos por los vecinos del Municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley. Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos. La ley regulará las condiciones en las que proceda el régimen del concejo abierto». * El artículo 141, que define en su apartado 1 a la Provincia como «una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de Municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier alteración de los límites Provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgánica». «El gobierno y la administración autónoma de las Provincias [según dispone el apartado 2 del mismo artículo] estarán encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo». Es posible «crear agrupaciones de Municipios diferentes de la Provincia» (art. 141.3), y, «en los archipiélagos, las islas tendrán además su administración propia en forma de Cabildos o Consejos» (art. 141.4). * El artículo 142, que, como garantía para el cumplimiento de las funciones de la Administración Local, proclama en los siguientes términos el principio de suficiencia financiera: «Las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas». * Y, finalmente, el artículo 133.2, el cual, en el titulo dedicado a Economía y Hacienda, dispone que: «las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes». Guillermo Jiménez Sánchez 20 B) «PERSPECTIVAS» DE LA AUTONOMÍA LOCAL En el contenido de estos enunciados, notablemente heterogéneo, cabe apreciar las siguientes dimensiones o perspectivas: a) Una perspectiva territorial o estatalista (los Entes Locales resultan concebidos como unidades territoriales del Estado). b) Una perspectiva funcional (que se concreta en el reconocimiento a los Entes Locales de «autonomía para la gestión de sus respectivos intereses»). c) Una perspectiva democrática (que atiende al sistema de nombramiento de los integrantes de los órganos de gobierno de los Entes Locales). d) Y, por último, una perspectiva financiera (que garantiza a los Entes Locales la suficiencia de recursos para el desarrollo de las funciones que les resultan propias). Como consecuencia de lo anterior cabe afirmar que existencia necesaria, ámbito funcional propio y composición democrática de sus órganos de gobierno son los elementos definitorios de los Entes Locales. Estos elementos, justamente, son los que concurren en el Estado (o, si se quiere, en el Estado Central), y cabe afirmar que son, al menos en algún y no irrelevante sentido, más de los que pueden predicarse de las Comunidades Autónomas, cuya existencia es sólo contingente (como claramente resulta de lo establecido en el art. 143.1 C.E.). C) LA ESFERA COMPETENCIAL DE LOS ENTES LOCALES. MARCO CONSTITUCIONAL Y CONCRECIONES NORMATIVAS Ahora bien, a diferencia del trato que la Constitución española dispensa al Estado central y a las Comunidades Autónomas, definiendo el ámbito de sus intereses respectivos y los instrumentos a través de los cuales ha de verificarse esa gestión, en el caso de los Entes Locales la Constitución se ha limitado a reconocerles la gestión autónoma de unos intereses que no define mediante la asignación de competencias propias. Dicho de otro modo, los Entes Locales tendrán las competencias que les asigne el legislador, obligado, eso sí, pero ca- si exclusivamente sólo, a respetar una autonomía que la Constitución se limita a proclamar. La autonomía funcional del Estado y de las Comunidades Autónomas es, por tanto, el resultado del ejercicio de un haz de competencias Configuración constitucional y tutela de la autonomía local 21 asignadas por el «bloque de la constitucionalidad», en tanto que la autonomía local opera como un prius, como una pauta para cuya satisfacción habrán de asignarse competencias en el nivel de la legalidad, sin disponer para ello de otra orientación que la dispensada por un principio de contenido evanescente pero que, no obstante, la jurisprudencia constitucional ha tratado de definir en su contenido y en su alcance. Así, ya la temprana STC 32/1981, de 28 de julio, se ocupó de señalar que la necesaria existencia de ciertas instituciones por imperativo constitucional (lo que las hace beneficiarias de una trascendental garantía institucional) no asegura un contenido concreto o un ámbito competencial determinado y fijado de una vez por todas, sino únicamente la preservación de una institución en términos recognoscibles para la imagen que de ella tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar, de suerte que, con este límite, la configuración institucional concreta de la institución queda deferida al legislador ordinario. En esto reside la diferencia de tratamiento jurídico-constitucional entre los Entes Locales y las instituciones supremas del Estado, puesto que la regulación orgánica de estas últimas se encuentra residenciada en la propia Lex legum. La dimensión constitucional de la autonomía de Municipios y Provincias se agota, pues, en la garantía del núcleo esencial de competencias y funciones atribuidas a estos Entes, configurado con carácter indisponible por el legislador, al cual sólo viene atribuida la función de concretar las competencias y las funciones de las instituciones locales dentro de los límites representados por la prohibición de desfigurar la imagen comúnmente aceptada de la autonomía local. D) EL NÚCLEO ESENCIAL E INDISPONIBLE DE LA AUTONOMÍA LOCAL Precisar el contenido de ese núcleo esencial e indisponible no es, desde luego, cuestión sencilla, pero del propio texto constitucional pueden derivarse algunas premisas de difícil discusión. a) La referencia constitucional de las competencias de los Entes Locales. En primer lugar, los Municipios y las Provincias son “Poder Público constituido”. El modelo español se separa en su fundamento mismo de la ficción teórica del pouvoir municipal, que parte de la consideración de la autonomía local como expresión de un principio de libertad de unas comunidades preconstitucionales frente al Estado. Al margen de su substrato sociológico y de Guillermo Jiménez Sánchez 22 su tradición histórica, la existencia de los Municipios y de las Provincias como entes territoriales trae causa directa (origen y fundamento normativo) exclusivamente de la Constitución, sin que exista un supuesto derecho de cada concreta comunidad vecinal a convertirse en Municipio, del mismo modo que las Provincias y los Municipios existentes no pueden pretender la titularidad de derecho alguno al mantenimiento de la actual división Municipal y Provincial. Debe haber, de conformidad con la Constitución, Municipios y Provincias, pero no necesariamente los concretos Municipios y Provincias que en cada momen- to existen. Por otra parte, en virtud de ese mismo fundamento constitucional (exclusivo) de su existencia, que deja huérfanos a los Entes Locales de otras fuentes de legitimación de su ser jurídico, no queda en absoluto excluida la posibilidad de que aquéllos y éstas (los Municipios y las Provincias) convivan con otras entidades territoriales. Ahora bien, la creación de estas últimas, tal como tuvo ocasión de afirmar la STC 32/1981, de 28 de julio, no puede implicar la abolición por entero de los Entes Locales cuya autonomía está constitucionalmente garantizada, pues el legislador puede disminuir o acrecentar las competencias existentes en cada momento, pero no eliminarlas por entero. b) Las dimensiones políticas, social y administrativa de la autonomía local. En segundo lugar, el entendimiento de lo que sea ese núcleo mínimo de la autonomía local constitucionalmente garantizado ha de partir de la dimensión política, administrativa y social de tal autonomía. 1) LA DIMENSIÓN POLÍTICA DE LA AUTONOMÍA LOCAL En efecto, el principio democrático y el valor del pluralismo político, conforme a los cuales se designa a los integrantes de los órganos de gobierno de los Entes Locales, confiere a éstos un significado que los diferencia cualitativamente de las entidades administrativas y los erige en instrumentos para la participación en el ejercicio del poder político (en este sentido se ha expresamente pronunciado la STC 4/1981, de 2 de febrero, en su fundamento jurídico 3). Los Municipios y las Provincias forman parte, pues, siguiendo la terminología italiana, del Estado-comunidad, y el poder que a su través se ejercita es un verdadero poder político, como no puede ser menos, atendida la elección por sufragio de sus representantes. Ciertamente la autonomía local suele distinguirse de la que disfrutan las Comunidades Autónomas tomando como criterio de referencia el disfrute de la potestad legislativa y viendo sólo en ésta un instrumento genuino de la ac- Configuración constitucional y tutela de la autonomía local 23 tuación política. Del hecho de que los Ayuntamientos no dicten leyes se concluye, en definitiva, que el poder municipal es sólo poder administrativo. Sin embargo el componente democrático de los Entes Locales, que sin ir más lejos ha sido tomado en cuenta para moderar las exigencias de la reserva de ley en materia tributaria local, o incluso en el ámbito sancionador (véanse, por todas, las SSTC 233/1999, de 16 de diciembre, y 132/2001, de 8 de junio de 2001), les habilita para la gestión de sus intereses propios con arreglo a directrices de orientación política también propias, lo que claramente los distancia de la figura de los meros entes administrativos descentralizados. La autonomía local implica, así, una suerte de indirizzo político constitucionalmente garantizado. 2) LA DIMENSIÓN SOCIAL DE LA AUTONOMÍA LOCAL De otro lado la opción por un Estado social supone, esencialmente, la opción por un Estado prestacional e interventor. Superada la concepción liberal del Estado, que reducía las obligaciones de éste a poco más que al mantenimiento del orden público, y permitía cierta identificación de la incipiente actividad prestacional con las Corporaciones Locales, la demanda de actuaciones positivas a favor de los ciudadanos se extiende hoy a la totalidad de los Poderes Públicos, incluidos los Entes Locales. Y acaso cabe decir que los principios de descentralización y eficacia administrativa se convierten en razones de primer orden para justificar la atribución de competencias sociales a las Provincias y a los Municipios. 3) LA DIMENSIÓN ADMINISTRATIVA DE LA AUTONOMÍA LOCAL Por lo que hace a la dimensión administrativa o jerárquica del modelo de Estado es evidente que la autonomía local no confiere un poder ilimitado y libre. La cláusula del Estado de Derecho y, antes aún, la unidad del Ordenamiento imponen la necesidad del sometimiento a la ley como límite inherente a toda actuación política y administrativa. Así, destacando que la autonomía hace referencia a un poder limitado, rasgo que la distingue de la soberanía, se declaró en la ya citada STC 4/1981, de 28 de julio (fundamento jurídico 3): «que el principio de autonomía es compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de las competencias, si bien entendemos que no se ajusta a tal principio la previsión de controles genéricos e indeterminados que sitúen a las Entidades Locales en una posición de subordinación o dependencia cuasi jerárquica de la Administración del Estado u otras Entidades territoriales. En todo caso, los controles de carácter puntual habrán de referirse normalmente a supuestos en que el ejercicio de las competencias de la Guillermo Jiménez Sánchez 24 Entidad Local incidan en intereses generales concurrentes con los propios de la entidad, sean del Municipio, la Provincia, la Comunidad Autónoma o el Estado. [...] En cambio, la autonomía garantizada por la Constitución quedaría afectada en los supuestos en que la decisión correspondiente a “la gestión de los intereses respectivos” fuera objeto de un control de oportunidad de forma tal que la toma de la decisión viniera a compartirse por otra Administración [...]». III. LA PROTECCIÓN JURISDICCIONAL DE LA AUTONOMÍA LOCAL A) CONSIDERACIONES GENERALES El encaje sistemático de la autonomía local en una sede distinta al capítulo que la Constitución Española dedica a los derechos fundamentales determina directamente que su defensa frente a actos o disposiciones normativas de rango inferior a Ley que la lesionen haya de desenvolverse ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y sólo ante ella, pues, dado que en la Constitución no se configura la autonomía local como un derecho fundamental, no cabe demandar su protección a través del recurso de amparo. En tanto que Poderes Públicos, los Entes Locales tienen una situación especial respecto de los derechos fundamentales, sobre los cuales exclusivamente se les reconoce la titularidad con significativos matices y limitaciones (véase, por todas, la STC 175/2001, de 26 de julio), de manera que únicamente pueden, en principio, defender su autonomía (que hemos ya calificado de garantía institucional) a través del ejercicio del derecho a la tutela judicial (art. 24 C.E.), al que pueden acogerse porque en el artículo 24 de la Constitución se inscribe una verdadera garantía objetiva de los procesos judiciales, de la que disfruta cualquier parte procesal por el solo hecho de serlo. En definitiva, la defensa de la autonomía local queda, como regla general, al margen del mecanismo extraordinario de protección que representa el recurso de amparo, al cual sólo podrá acudirse en el caso de que resulten lesionados derechos procesales en el curso del procedimiento ordinario en el que se persiga la tutela de aquella garantía institucional. Pero esta tutela únicamente podrá invocarse en defensa de los derechos procesales a que se acaba de hacer referencia, no en virtud de las exigencias de respeto de una autonomía que, en cuanto tal, no se ha configurado constitucionalmente como un derecho fundamental. Se residencia así en la jurisdicción ordinaria, en principio en el orden contencioso-administrativo, la protección y la defensa jurisdiccional de la au- Configuración constitucional y tutela de la autonomía local 25 de Estado la evacuación del preceptivo dictamen si la Comunidad Autónoma de que se trate no dispone de órgano consultivo propio (art. 75.ter.3 LOTC). Por fin, «dentro del mes siguiente a la recepción del dictamen [...] los Municipios o Provincias legitimados podrán plantear el conflicto ante el Tribunal Constitucional, acreditando el cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo anterior y alegándose los fundamentos jurídicos en que se apoya» (art. 75.quater.2 LOTC). Con ello se tendrá por planteado el conflicto, si bien «el Tribunal podrá acordar, mediante auto motivado, la inadmisión del mismo por falta de legitimación u otros requisitos exigibles y no subsanables o cuando estuviere notoriamente infundada la controversia suscitada» (art. 75.quinque.1 LOTC). El Tribunal puede, por tanto, inadmitir también por motivos materiales, lo que vendría a constituir, prácticamente, una desestimación anticipada. En otro caso se tendrá por admitido a trámite el conflicto, debiendo darse traslado de su planteamiento, «en el término de diez días, [...] a los órganos legislativo y ejecutivo de la Comunidad Autónoma de quien hubiese emanado la ley, y en todo caso a los órganos legislativo y ejecutivo del Estado», disponiendo todos ellos de veinte días para personarse y formular alegaciones (art. 75.quinque.2 LOTC). d) Canon de enjuiciamiento. Los artículos de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional dedicados a la disciplina del conflicto en defensa de la autonomía local no dicen nada sobre esta particular cuestión. Cuando más identifican como objeto de protección «la autonomía local constitucionalmente garantizada» (art. 75.bis.1). Quiere decirse con ello que, desde luego, el canon utilizable para la resolución de estos conflictos ha de estar constituido por los preceptos constitucionales que establecen y garantizan esa autonomía (en concreto, los artículos 137, 140, 141 y 142). Pero a estos preceptos deben sumarse, por imperativo del artículo 149.1.18ª de la Constitución, las leyes del Estado reguladoras de las bases del régimen jurídico de la Administración Pública Local, singularmente la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, en cuanto a su través se delimitan las competencias del Estado al establecer lo básico y, negativamente, las correspondientes a las Comunidades Autónomas al configurar el ámbito en el que cabe la legislación de desarrollo. Ahora bien, la utilidad de la normativa básica de régimen local como canon de constitucionalidad despliega diferentes efectos según que la norma en- Guillermo Jiménez Sánchez 32 juiciada en el conflicto en defensa de la autonomía local proceda del Estado o de las Comunidades Autónomas. En el primer caso aquella normativa no condiciona la validez de la legislación estatal posterior, pues la Constitución no reserva la materia local a favor de una ley determinada, de manera que rige en toda su extensión la lógica de la preeminencia de la ley posterior frente a sus antecedentes. Ello supone que los conflictos en defensa de la autonomía local que se susciten contra leyes estatales sólo podrán resolverse en virtud de los preceptos constitucionales en los cuales se consagra o, al menos, se perfila la autonomía local, sin encontrarse fuera de la Constitución otros parámetros de enjuiciamiento. En cambio, tratándose de una ley autonómica, la infracción de la normativa básica de régimen local supondrá su inconstitucionalidad, pero no en todos los casos necesariamente por infracción de la autonomía local, sino en ocasiones sólo por invasión de la competencia del Estado para disciplinar las bases de una determinada materia. Y ello porque la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local únicamente es condición de validez de la ley autonómica, en lo que a la autonomía local se refiere, en cuanto aquélla tenga de delimitación de la autonomía local constitucionalmente garantizada. Así lo ha dicho el Tribunal Constitucional en la STC 109/98, de 21 de mayo (fundamen- to jurídico 2): «[...] no toda incidencia en la esfera competencial de la entidad local debe reputarse lesiva de la mencionada garantía institucional, toda vez que ésta no se concibe como una garantía absoluta que impida toda suerte de afectación de la esfera de competencias legalmente asignadas, sino únicamente aquéllas que menoscaben o vulneren el núcleo esencial e indisponible de la autonomía Provincial, sin el cual ésta no presentaría los caracteres que la hacen recognoscible como institución». La ley autonómica infractora de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local será, pues, inconstitucional, pero no en todos los casos por lesionar la autonomía local constitucionalmente garantizada, aunque siempre (además o únicamente) por no respetar la distribución de competencias operada en el artículo 149.1.18ª de la Constitución. Ahora bien, conviene no olvidar que los sujetos legitimados lo están únicamente para defender la autonomía local, sin que ello, por sí sólo, les constituya en garantes de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, salvo en el caso extremo de que en virtud de dicha distribución resulte comprometida la autonomía de los Entes Locales. Configuración constitucional y tutela de la autonomía local 33 En definitiva, el canon de enjuiciamiento aplicable por el Tribunal Constitucional ha de tomar en consideración la procedencia, estatal o autonómica, de la norma desencadenante del conflicto. e) Resolución del conflicto. La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional prevé un llamativo sistema de eventual doble sentencia para la resolución del conflicto en defensa de la autonomía local. Con arreglo al artículo 75.quinque.5 LOTC, «la sentencia declarará si existe o no vulneración de la autonomía local constitucionalmente garantizada, determinando, según proceda, la titularidad o atribución de la competencia controvertida, y resolverá, en su caso, lo que procediere sobre las situaciones de hecho o de derecho creadas en lesión de la autonomía local». Sin embargo de esta sola declaración no se sigue, sin más, la inconstitucionalidad de la ley infractora. En efecto, el apartado 6 del mismo artículo establece que «la declaración, en su caso, de inconstitucionalidad de la ley que haya dado lugar al conflicto requerirá nueva sentencia si el Pleno decide plantearse la cuestión tras la resolución del conflicto declarando que ha habido vulneración de la autonomía local». Cuestión que se substanciará por el procedimiento previsto para las cuestiones de inconstitucionalidad promovidas por los Jueces y Tribunales ordinarios y con sus mismos efectos. Es posible, en consecuencia, que la declaración de vulneración de la autonomía local no vaya seguida de una declaración de inconstitucionalidad de la ley vulneradora (y de la consiguiente declaración de su nulidad, en los términos del artículo 39 al que se remite el apartado 6 del artículo 75.quinque LOTC). Bien porque el Pleno que hace la primera declaración decida no plantearse la cuestión de inconstitucionalidad de la ley infractora, bien porque, habiendo decidido hacerlo, la autocuestión se resuelva en sentido favorable a la ley (algo que no puede descartarse sin más, siquiera sea sólo porque entre uno y otro pronunciamientos del Pleno ha podido suceder, por ejemplo, que haya cambiado la composición personal de éste como consecuencia de su renovación parcial, por poner el caso más extremo). Las dudas y problemas que suscitan estas previsiones legislativas no son, desde luego, pocas ni de escasa relevancia. Habrá que esperar a los concretos pronunciamientos del Tribunal con ocasión de los conflictos que ya se han planteado (una media docena, hasta el día de hoy) para perfilar cabalmente el sentido y el alcance de este nuevo procedimiento. Y no menos para valorar si, en definitiva, con él gana efectivamente el nivel de protección de la autonomía local garantizada por la Constitución. Sevilla, 23 de junio de 2003 Guillermo Jiménez Sánchez 34