La autorización de viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico en la ley 7/2021, de 1 de diciembre, de Impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía

101 Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 1130-376X, núm. 115, enero-junio (2023), págs. 101-151 La autorización de viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico en la ley 7/2021, de 1 de diciembre, de Impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía Antonio José Sánchez Sáez Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de Sevilla [email protected] Facultad de Derecho I. INTRODUCCIÓN: UNA REFLEXIÓN QUE INDUCE A LA MELANCOLÍA. II. LOS ANTECEDENTES DEL CASO ANDALUZ: OTRAS CC.AA. QUE HAN PERMITIDO VIVIENDAS UNIFAMILIARES AISLADAS EN SUELO NO URBANIZABLE. 1. CC.AA. que condicionan la construcción de viviendas aisladas a que lo permita el planeamiento urbanístico. A. Asturias. B. Extremadura. C. Islas Baleares. D. Comunidad de Madrid. E. Navarra. 2. CC.AA. que permiten la construcción de viviendas unifamiliares aisladas ope legis y en ausencia de previsión en el planeamiento. A. Aragón. B. Cantabria. C. La Rioja. D. Comunidad valenciana. III. LAS VIVIENDAS UNIFAMILIARES AISLADAS EN SUELO RÚSTICO EN LA LISTA COMO CASO TESTIGO DE LA COMPLEJIDAD DE LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE URBANISMO Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO. 1. La cuestión competencial en la normativa previa del Estado. 2. El TRLS de 2015 permite que las CC.AA. puedan regular la construcción de viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico, no vinculadas a la explotación económica del predio. 3. El Tribunal Constitucional también ha validado esa posibilidad. 4. ¿Pacto Estado-Comunidad Autónoma de Andalucía para permitir las viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico? 5. La necesidad de doble autorización (autonómica y local) de las viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico. IV. CONDICIONES EXIGIDAS EN ANDALUCÍA A LOS USOS RESIDENCIALES EN SUELO RÚSTICO. 1. Condiciones generales. 2. Usos residenciales en suelo rústico. 3. Requisitos específicos de las viviendas que sean actuaciones extraordinarias. 4. El requisito 102 Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 1130-376X, núm. 115, enero-junio (2023), págs. 101-151 Antonio José Sánchez Sáez ESTUDIOS de no poder inducir a la formación de nuevos asentamientos. 5. Requisitos específicos de las viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico. V. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDAS UNIFAMILIARES AISLADAS EN SUELO RÚSTICO EN ANDALUCÍA. VI. LA AUTORIZACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL DE LAS VIVIENDAS UNIFAMILIARES AISLADAS EN SUELO RÚSTICO EN ANDALUCÍA. 1. El Informe preceptivo sub conditione y vinculante de la Comunidad Autónoma andaluza. A. Carácter preceptivo del informe autonómico. B. El ámbito objetivo del informe autonómico: el riesgo de formación de núcleo de población. a. Su regulación en la LOUA. b. Su regulación actual en la LISTA y su Reglamento. 2. La competencia municipal de autorización de las viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico en Andalucía, previa a la licencia de obras. CONCLUSIÓN. BIBLIOGRAFÍA. RESUMEN Una de las grandes novedades de la LISTA ha sido la posibilidad de autorizar viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico, desvinculadas de la explotación económica de la finca. Andalucía se iguala, así, a la mayoría de las CC.AA., que ya permitían estos usos. La clave del asunto está en las condiciones y límites que se impongan. La LISTA y su reglamento han mantenido la exigencia de no creación de nuevo núcleo de población y otros requisitos muy exigentes. Bienvenida esta posibilidad abierta por la LISTA, ya que la prohibición absoluta de la LOUA se ha demostrado perjudicial, pues esta demanda social legítima quedaba frustrada y se ha traducido en un incremento vertiginoso de las edificaciones clandestinas en nuestra región. PALABRAS CLAVE: viviendas unifamiliares aisladas; suelo rústico; usos extraordinarios; riesgo de creación de nuevo núcleo de población SUMMARY One of the great novelties of the LISTA has been the possibility of authorizing isolated single-family homes on rural land, unrelated to the economic exploitation of the farm. Andalucía is thus equal to the majority of the Autonomous Communities, which already allowed these uses. 103 Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 1130-376X, núm. 115, enero-junio (2023), págs. 101-151 ESTUDIOS La autorización de viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico en la ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía The key of the matter is in the conditions and limits that are imposed. The LIST and its regulations have maintained the requirement of not creating a new population center and other very intense requirements. We welcome this possibility opened by the LISTA, since the absolute prohibition of the LOUA has been shown to be detrimental, since this legitimate social demand was frustrated and has resulted in a fast increase in clandestine buildings in our region. KEY-WORDS: detached single-family homes; rustic floor; extraordinary uses; risk of creating a new population center I. INTRODUCCIÓN: UNA REFLEXIÓN QUE INDUCE A LA MELANCOLÍA Una de las grandes novedades que ha traído consigo la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de Impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (LISTA, en adelante), muy publicitada mediáticamente, ha sido la posibilidad de que el propietario de una finca rústica pueda construirse en ella una vivienda unifamiliar de carácter aislado, con las condiciones establecidas. Y es que la anterior ley del suelo de Andalucía, la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA, en adelante), prohibía de manera absoluta los usos residenciales que no estuvieran vinculados a la explotación agropecuaria de la finca y fueran necesarios para la mejor explotación de los recursos naturales1. Tras veinte años de experiencia, se puede decir que, al menos en este punto, la LOUA fue un absoluto fracaso, como lo demuestra el hecho de que ha seguido aumentando exponencialmente, año tras año, el número de viviendas ilegales construidas en suelo rústico en Andalucía, en todas las provincias, en zonas de montaña, de costa y de campiña. Ante este fenómeno, la LOUA no ofrecía ninguna solución. La posibilidad de legalizar usos residenciales en suelo rústico común se dio, ya tardíamente, mediante el Decreto-ley 3/2019, de 24 de septiembre, de Medidas urgentes para la adecuación ambiental y territorial de las edificaciones irregulares en la Comunidad Autónoma 1 Así, su art. 52.1, B) permitía en suelo no urbanizable común las edificaciones, construcciones, obras o instalaciones que, no estando prohibidas por los Planes de Ordenación del Territorio, por el Plan General de Ordenación Urbanística o Plan Especial de desarrollo, fueran consecuencia del normal funcionamiento y desarrollo de las explotaciones agrícolas, y siempre que quedara justificada la necesidad de construir dicha vivienda unifamiliar aislada, por estar vinculada a un destino relacionado con fines agrícolas, forestales o ganaderos. 104 Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 1130-376X, núm. 115, enero-junio (2023), págs. 101-151 Antonio José Sánchez Sáez ESTUDIOS de Andalucía, cuando existieran varias viviendas juntas (agrupaciones de viviendas irregulares), previa reclasificación del suelo desde la categoría de no urbanizable a urbano no consolidado (art. 21 del mismo). Pero cuando se trataba de viviendas aisladas, esa solución era prácticamente imposible, por cuanto exigía una revisión del PGOU para un caso singular, pudiendo suponer desviación de poder o, peor aún, hechos constitutivos de prevaricación o cohecho, en no pocos casos. En estos supuestos de construcción de viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico, la única propuesta de la LOUA era la sanción administrativa grave o muy grave2 y, en muchos casos, la remisión del asunto al Ministerio Fiscal, para que iniciara la investigación por delito contra la ordenación urbanística del art. 319 del Código Penal. La prohibición absoluta de este tipo de construcciones por parte de la LOUA ha supuesto, por tanto, un incremento de la clandestinidad de la vivienda rural en Andalucía, lo que ha redundado en un mayor daño a los recursos naturales y al paisaje, por la ausencia de normativa. Así lo entienden también CANO MURCIA3 y MARTÍN VALDIVIA4. No era sostenible una solución que pasaba por imponer la Ley del embudo: la boca estrecha, cerrada - diríamos mejor – para la posibilidad de autorizar usos residenciales rurales no vinculados a la explotación agropecuaria y la boca ancha para, por la puerta de atrás, acabar legalizándolas cuando eran ya muchas las viviendas unifamiliares construidas, a modo de nuevo núcleo de población, y la vergüenza por la inactividad municipal llegaba a oídos de la Administración autonómica5. Varias razones abonaban esta solución perversa: las jugosas sanciones que se imponían a los propietarios, el mantenimiento sin derribo de las casas irregulares 2 Art. 207, apdos. 3º y 4º, respectivamente. 3 Cfr. CANO MURCIA, A., El régimen jurídico del suelo no urbanizable o rústico, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor, 2006, p. 279. En su opinión, no atender esta demanda social concreta de vivienda no vinculada en suelo rústico supone un fracaso del urbanismo en España, con un sistema urbanística rígido y lento que, unido al deseo de construir una vivienda unifamiliar aislada para huir de la rutina diaria acaba redundando en viviendas ilegales. 4 Cfr. MARTÍN VALDIVIA, S. Mª., “Las clases de suelo y su régimen jurídico. Especial referencia al suelo rústico”, en MARTÍN VALDIVIA, S. Mª. (director), Un nuevo paradigma en el urbanismo andaluz (Análisis de la Ley 7/2021, de Impulso para la sostenibilidad del territorio en Andalucía), Civitas-Thomson-Reuters, Cizur menor, 2022, p. 64, que considera una “necesidad perentoria” regular permisivamente las viviendas aisladas en suelo rústico, pues la prohibición absoluta de la LOUA era una “anomalía jurídica”, que trataba de “ponerle puertas al campo”. Sigue diciendo que la “tendencia a la edificación para estos usos en suelo rústico se ha revelado inabarcable para el legislador autonómico”. Cabría hablar aquí, en su opinión, cuando uno considera esta demanda social creciente, de la “fuerza normativa delo fáctico” (Jellinek) 5 Vid. JORDANO FRAGA, J., “Teoría general de la regularización de las edificaciones ilegales: la regularización en Andalucía: AFO (Asimilado a Fuera de Ordenación) y Anteproyecto de Ley por el que se modifica la Ley 7/2002, de Ordenación Urbanística de Andalucía de 7 de Octubre de 2014”, en JORDANO FRAGA, J., (coord.) El urbanismo de la crisis: la regularización de las edificaciones ilegales y el régimen de asimilación a fuera de ordenación, Tecnos, Madrid, 2015, pp. 19-54. 105 Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 1130-376X, núm. 115, enero-junio (2023), págs. 101-151 ESTUDIOS La autorización de viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico en la ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía por motivos electorales locales y, por las mismas razones electorales y económicas, la legalización a posteriori de esas “urbanizaciones” en suelo rústico y el cobro de los dineros exigidos para ello, además de la contribución urbana generada por las nuevas viviendas una vez legalizadas6. Todo, pues, conspiraba a favor del mantenimiento malicioso de la prohibición de construcción legal de este tipo de viviendas, ya que todos ganaban con ello: los propietarios de suelo rústico porque podían construir estas viviendas a un módico precio y venderlas luego con mucha ganancia; los adquirentes, que podían comprar viviendas en lugares privilegiados a un precio inferior al de mercado; los constructores, por razones obvias; y las Administraciones locales, que miraban para otro lado para ganar votos y afianzarlos con su legalización posterior, cobrando, durante todo el iter procedimental, sanciones y luego cantidades por legalización e impuestos una vez legalizadas. Actualmente son más de 300.000 las edificaciones irregulares en suelo rústico Andalucía, como indica la Exposición de Motivos del antes citado Decreto-ley 3/2019, de 24 de septiembre, de Medidas urgentes para la Adecuación ambiental y territorial de las edificaciones irregulares en la Comunidad Autónoma de Andalucía7. Ese fracaso de la LOUA ha pesado mucho y ha desembocado en la regulación de las viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico en la LISTA. El pragmatismo que hay detrás de su autorización en la nueva Ley implica reconocer que se ha optado por el mal menor, ciertamente. Pero también cabe decir que, desde un punto de vista estrictamente jurídico, la competencia exclusiva autonómica en materia de urbanismo y ordenación del territorio y la normativa de suelo estatal, el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLS, en adelante), dan margen legal para que las CC.AA. que lo deseen permitan ese tipo de construcciones, con las cautelas que luego veremos. A ambos motivos se suma un tercero: Andalucía ha vivido tradicionalmente de su campo y en su campo, de sus actividades ganaderas y agrícolas, hasta hace poco. Eso motivaba la existencia de un tipo de soluciones habitacionales temporales o permanentes en suelo rústico, vinculadas a dichas explotaciones. Estos cortijos, cortijadas y casas de labor, donde vivían varias familias que trabajaban el campo y el ganado, 6 Cfr. SÁNCHEZ SÁEZ, A. J., “Edificaciones asimiladas a fuera de ordenación en Andalucía: pecado, expiación y redención”, en JORDANO FRAGA, J., (coord.) El urbanismo de la crisis: la regularización de las edificaciones ilegales y el régimen de asimilación a fuera de ordenación, Tecnos, Madrid, 2015, pp. 177 y ss. 7 Remite dicho dato del «Análisis-diagnóstico de la ocupación edificatoria en el suelo no urbanizable de Andalucía», en mayo de 2009 por la Consejería con competencias en materia de urbanismo, y de análisis aproximativos del territorio andaluz en desarrollo de los distintos Planes Generales de Inspección, plasmados en información georreferenciada de la actividad inspectora durante el período 2009-2019. 106 Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 1130-376X, núm. 115, enero-junio (2023), págs. 101-151 Antonio José Sánchez Sáez ESTUDIOS dejaron de ser útiles por la dureza del trabajo y por la emigración a la ciudad. Y ahí siguen, abandonados, desmoronándose como vestigios de un pasado no muy lejano, al que pertenecieron muchos de nuestros padres y abuelos. Con esto quiero decir que las construcciones aisladas en el campo no suelen crear interferencias paisajísticas ni ambientales. Cuando tienen una dimensión razonable y su estética es tradicional, no solo no afea el entorno del suelo no urbanizable sino que lo hace agradable y cuidado. La presente permisión de viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico en la LISTA, evidentemente es un fenómeno distinto pero parte de esa premisa. La ley andaluza, con la autorización de este tipo de usos residenciales aislados en suelo rústico, parece estar pensando en dos tipos de personas: por un lado, los lugareños que viven en el casco urbano y que desean construirse una segunda vivienda en la que pasar fines de semana y períodos vacaciones, en contacto con la naturaleza, no lejos de su pueblo. Y, por otra parte, los “urbanitas” de las grandes ciudades8, que ahora se pueden sentir atraídos por la compra de fincas rústicas de mediana extensión para hacerse una casa donde pasar sus vacaciones, en municipios cerca de la playa o en la montaña. También sería posible, pero más raro, que esos mismos urbanitas, sin comprar la finca rústica, puedan querer adquirir del propietario de la finca la casa que éste se haya construido tras la entrada en vigor de la LISTA, lo que daría lugar a la adquisición de un derecho de superficie sobre la casa o a su alquiler temporal con carácter turístico (casas rurales). Se generaría, así, un floreciente mercado “secundario” de viviendas rústicas, en compraventa o alquiler. Como indica la Profa. CANTO LÓPEZ, las viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico están emparentadas con el modelo urbanístico de la ciudad jardín de Ebenez Howard, que en España fue desarrollado, paralelamente, por el modelo de ciudad lineal de Arturo Soria. Pero no puede decirse que tenga un encaje perfecto con esos modelos, pensados para la urbanización del espacio existente entre la ciudad urbanizada y el campo. Más bien, como indica la autora, nos encontramos con un modelo habitacional que es anterior incluso a la existencia de los mismos pueblos, pues incluso desde antes de la colonización romana de España (con numerosas villas en el campo, tanto para población acomodada como para dar servicio a los usos agropecuarios del mismo) las distintas culturas que han vivido en España lo han hecho también en el medio rural. Lo cierto es que se trata de un modelo residencial que cada año aumenta en España en todas las Comunidades, y que obedece, en su opinión a un aumento de la demanda turístico-inmobiliaria del litoral (también de la campiña y de las zonas montañosas, diríamos nosotros), el desuso de la actividad agropecuaria y de sus casas de labor, la 8 Cfr. GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ, S., “El suelo rural”, en Tratado de Derecho Administrativo. Tomo V, Civitas, 2012, p. 5 del artículo en Aranzadi Digital. 107 Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 1130-376X, núm. 115, enero-junio (2023), págs. 101-151 ESTUDIOS La autorización de viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico en la ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía combinación de cambios residenciales de la población en las proximidades de las ciudades y las nuevas tendencias del crecimiento urbano, junto con la normativa urbanística vigente, más tendente a permitir las viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico9. RUIZ ARNÁIZ llama a las viviendas unifamiliares aisladas no vinculadas a usos agropecuarios “viviendas turísticas o de segunda residencia”, seguramente porque en zonas de costa es más habitual que sean explotadas turísticamente, más que ser segunda residencia para su propietario. También hay casas aisladas que se alquilan por días en la sierra10. También se muestra favorable a su autorización MARTÍN REBOLLO11. Acotando más el tema de nuestro estudio, cabe decir que cuando hablamos de viviendas unifamiliares aisladas nos referimos, evidentemente, a casas de propiedad única12, nunca a edificios en propiedad horizontal; ubicadas en suelo no urbanizable; aisladas o separadas de otras próximas. Luego veremos cómo la normativa autonómica desarrolla los requisitos legales y de planeamiento que debe cumplir esa residencia para ser considerada “aislada”, con la finalidad de evitar la constitución de un núcleo de población13. Y, por supuesto, se trata de viviendas autónomas, es decir, no vinculadas a la explotación económica de la finca en la que se construyen. II. LOS ANTECEDENTES DEL CASO ANDALUZ: OTRAS CC.AA. QUE HAN PERMITIDO VIVIENDAS UNIFAMILIARES AISLADAS EN SUELO NO URBANIZABLE Este cambio de óptica, de prohibitiva a permisiva, no es exclusivo de Andalucía. Muchas otras Comunidades Autónomas han optado por autorizar, con mayor o menor rigurosidad, la construcción de viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico o no urbanizable. 9 Cfr. CANTO LÓPEZ, M. T., La vivienda familiar en el suelo no urbanizable, Iustel, Madrid, 2007, pp. 27-33. 10 Cfr. RUIZ ARNÁIZ, G., “Régimen urbanístico del suelo rústico. En especial, la construcción de viviendas”, La Ley, Madrid, 2006, pp. 454-461. 11 Cfr. MARTÍN REBOLLO, L., “Del suelo no urbanizable al suelo rústico: evolución de la normativa urbanística estatal con referencia a la legislación del suelo de Cantabria”, en RDU, nº. 222, 2005. En la p. 15 de la versión vlex de este artículo, el Prof. REBOLLO considera inevitable la existencia de viviendas aisladas en suelo rústico, con los requisitos debidos: “Ello supone reconocer que entre el campo y la ciudad puede haber diversos y escalonados modos de asentamiento; que se puede fomentar tanto el ocio productivo como las pequeñas economías de autoabastecimiento y algún tipo de vivienda aislada; que no todo asentamiento disperso es necesariamente perjudicial para el medio cuando la agricultura tradicional está en retroceso y la ganadería ha cambiado en alguno de sus enfoques habituales. En definitiva, asumir que controlar no es siempre prohibir, sino con frecuencia encauzar y orientar”. 12 Sobre el concepto estricto de vivienda unifamiliar, excluyendo a las bifamiliares o plurifamiliares, véase STSJPV de 8 de febrero de 2006 (Sala de lo contencioso-administrativo, Sección 2ª), JUR 2006\155390, ponente D. Ángel Ruiz Ruiz. 13 Se trata de evitar que el suelo rústico común se convierta en una especie de sucedáneo de suelo urbanizable, en palabras de RUIZ ARNÁIZ, G., (2006, 457). 108 Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 1130-376X, núm. 115, enero-junio (2023), págs. 101-151 Antonio José Sánchez Sáez ESTUDIOS A continuación haremos un breve resumen del régimen jurídico de las edificaciones residenciales aisladas en suelo rústico en aquellas otras CC.AA. que las permiten sin tener que estar vinculadas a usos agrarios o pecuarios, clasificándolo por tipos. Se trata, en general, de segunda vivienda, de carácter vacacional, que se construyen los propietarios de los predios14. En algunos casos sólo se permitirán cuando lo permita el planeamiento urbanístico; en otros, se permiten ope legis, lo que debe interpretarse en el sentido de que, en ausencia de directrices ad hoc del planeamiento, se deben entender permitidas. 1. CC.AA. que condicionan la construcción de viviendas aisladas a que lo permita el planeamiento urbanístico A. Asturias En el principado de Asturias, debido a su especial naturaleza rural, cabe también la construcción de viviendas unifamiliares aisladas de tipología no urbana, con la consabida y tradicional condición que se impone en estos casos, y que luego estudiaremos más profundamente: esto es, en lugares y condiciones en los que no exista riesgo de formación de un nuevo núcleo de población. Y siempre que se cumplan los requisitos de parcela mínima y disponibilidad de servicios, desvinculadas de la explotación agrícola o pecuaria de la finca. El planeamiento urbanístico debe permitirlo expresamente, para mantener la armonía del territorio (art. 124 del Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo). B. Extremadura En Extremadura, el art. 67 de la Ley 11/2018, de 21 de diciembre, de Ordenación territorial y urbanística sostenible, permite el uso “residencial autónomo”, es decir, no vinculado a la explotación de la finca, si el planeamiento regula sus condiciones de implantación, siempre que no precisen de autorización o comunicación ambiental autonómica. También cabrá el uso residencial autónomo en ausencia de planeamiento, o cuando éste no regule intensidades y condiciones de implantación, con autorización municipal (si es en suelo rústico) o de la Junta de Extremadura (si fuera suelo rústico especialmente protegido). 14 En otras Comunidades como Canarias, Castilla-León, Galicia, Murcia, País Vasco o Cataluña, esas viviendas unifamiliares aisladas tienen que estar vinculadas a usos rurales o de vigilancia de la actividad económica rural que se lleve a cabo en la finca. Tienen, en estos casos, una importante labor de fijación de la población local y contribuyen a paliar la despoblación de lo que se ha venido en llamar como “España vaciada”, pues fomentan la construcción de viviendas y la explotación económica de las fincas en las que se asientan. 109 Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 1130-376X, núm. 115, enero-junio (2023), págs. 101-151 ESTUDIOS La autorización de viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico en la ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía Se consideran usos autorizables los que el planeamiento no catalogue expresamente como permitidos o prohibidos (el uso residencial autónomo), en ausencia de planeamiento o cuando éste no regule intensidades y condiciones de implantación. La calificación rústica la dará el Ayuntamiento si se trata de suelo rústico común y cuando el planeamiento permita el uso doméstico autónomo; y la Junta de Extremadura, si se trata de suelo rústico de especial protección y en ausencia de permiso por parte del planeamiento. Luego, el propietario tendrá que solicitar la licencia de obras municipal, como sucede en Andalucía (arts. 68 y 69). C. Islas Baleares En las baleares, las actividades relacionadas con el uso de vivienda unifamiliar sólo podrán efectuarse en las zonas en que tal uso no esté declarado prohibido por los instrumentos de planeamiento general y las condiciones que en ellos se establezcan. Podrá construirse solo una vivienda unifamiliar por parcela, que deberá tener la superficie determinada por el planeamiento general que, para los terrenos calificados como suelo rústico común, deberá ser superior o igual a 14.000 metros cuadrados. Para los terrenos calificados como suelo rústico protegido, el planeamiento municipal determinará las superficies mínimas aplicables, que deberán respetar o superar los parámetros mínimos fijados en la Ley (art. 25 de la Ley 6/1997, de 8 de julio, del Suelo Rústico de las Islas Baleares). D. Comunidad de Madrid En la Comunidad de Madrid, con la Ley 5/2012, de 20 de diciembre, de Viviendas rurales sostenibles se podían construir viviendas rurales sostenibles en suelo rústico no sujeto a protección sectorial; incluso también en éste si el régimen jurídico del mismo no prohibiera el uso residencial15. A nuestro juicio, las condiciones allí impuestas y la exigencia de proyecto técnico donde se garantizara la inexistencia de afectación a los valores ambientales eras suficientes para permitirlas sin problemas. Además, los propietarios de estas casas tenían que darse alta en lo suministros urbanos mediante autoconsumo, como ahora ocurre en Andalucía, sin que las Administraciones tuvieran obligación de realizar desembolso alguno al respecto. No parece muy adecuado, sin embargo, que el silencio de la licencia municipal fuera positivo, si llegaba el plazo máximo para resolver sin resolución expresa. 15 Se entendía por tal tipo de vivienda la vivienda unifamiliar aislada (como en el caso andaluz), que cumplía los requisitos del Anexo de la Ley, más exigentes incluso que los actualmente recogidos en el art. 31 del Decreto 550/2022, de la Consejería de Fomento de la Junta de Andalucía, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la LISTA. 116 Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 1130-376X, núm. 115, enero-junio (2023), págs. 101-151 Antonio José Sánchez Sáez ESTUDIOS no urbanizable27. No es casual tampoco (y habla de la relación entre estas viviendas aisladas y las declaraciones de utilidad pública o interés social) que el particular que, en Andalucía, solicite autorización para la construcción de su vivienda unifamiliar aislada en suelo rústico tenga que presentar un “proyecto de actuación” (arts. 32 y 33 Reglamento de la LISTA), como es propio del procedimiento que la LOUA preveía de autorización de actuaciones de interés público, para actividades de intervención singular de menor calado (las grandes requerían plan especial) con incidencia en la ordenación urbanística, en las que concurran los requisitos de utilidad pública o interés social. Es cierto que el “interés público o social” es un concepto jurídico indeterminado que, en referencia a los usos permisibles en suelo rústico, se refiere primordialmente a fines no residenciales que se pueden autorizar, como industrias, hoteles, centros comerciales, dotaciones y equipamientos, etc. Pero también cabría incluir dentro de esos intereses, sin hacer violencia al concepto (y cada vez con más naturalidad en el mundo estresado y urbano que nos ha tocado vivir), la autorización de viviendas aisladas de carácter unifamiliar en suelo rústico. Así lo proclaman los Fdtos. Jcos. 2º y 4º de la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª) de 15 de octubre de 1997, RJ\1997\7492, ponente D. Juan Manuel Sanz Bayón. Y es que a la labor puramente constructiva, que da empleo en zonas normalmente necesitadas de inversiones, se unirían las sinergias económicas que crearían en pueblos medianos y pequeños el aumento de población, aunque fuera temporal, que 27 La STSJCyL (sede de Burgos), de 16 de diciembre de 2016 (Sala de lo Contencioso-Administra- tivo, Sección 1, Ponente: José Matías Alonso Millán), en relación con una solicitud de vivienda unifamiliar aislada, que el propietario vinculaba a una futura planta solar fotovoltaica que quería instalar o, en su defecto, en granja agropecuaria, rechaza la misma, por entender que no se daba en este caso ningún interés público o social. Indicaba la Sala que la exigencia de dicho interés público o social afecta de forma común a todos los usos excepcionales sujetos a autorización, también al residencial. En esta inteligencia, consideraba que no basta para la concesión de la autorización que no exista riesgo de formar un núcleo de población sino que se exige justificar la necesidad del emplazamiento en suelo rústico y acreditar las circunstancias de interés público que aconsejen autorizar ese uso en suelo rústico común. De la documentación presentada y de las fotografías obrantes en el expediente no quedaba justificado que existiera ni una explotación ganadera digna de considerarse de interés público ni un interés en fijar población en el ámbito rural. En parecidos términos se expresó después la STSJCyL (sede de Burgos), de 20 de octubre de 2017 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Eusebio Revilla Revilla), en la que la Sala no comprende las circunstancias de interés público que puedan concurrir en esta clase de proyectos de viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico, en los que, en su opinión, en realidad se persigue la construcción de una vivienda de uso exclusivo residencial en un terreno rústico idílico, con un claro interés particular, ajeno a las circunstancias de interés público que justificarían el otorgamiento de una autorización de uso excepcional. Hay que recordar, para mejor enmarcar estos pronunciamientos, que las leyes urbanísticas castellanoleonesas exigen una vinculación de las residencias aisladas unifamiliares en el campo con alguna explotación económica local, algo que ahora no exige la LISTA, por lo que el requisito de interés público o social no habrá que probarlo en el caso andaluz. 117 Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 1130-376X, núm. 115, enero-junio (2023), págs. 101-151 ESTUDIOS La autorización de viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico en la ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía esas viviendas propiciaría, generando un desarrollo rural inequívoco, por su mero emplazamiento. Así, son varios también los beneficios de “interés público” que se derivarían de esta posibilidad ya que, si los campos estuvieran más habitados, aunque fuera a temporadas, parece razonable pensar que sus ocupantes se preocuparían por limpiar la maleza acumulada, tan peligrosa para los incendios; ayudarían a disuadir la caza furtiva; invertirían en la mejora y mantenimiento de los caminos, cañadas y veredas que dan acceso a sus fincas; reducirían la demanda energética, en la medida en que muchos se mudarían y empadronarían en sus nuevas casas, dejando de consumir electricidad en red, que sustituirían por autoconsumo y “prosumo” solar, etc. El carácter excepcional de estos usos residenciales en suelo rústico que exige el TRLS es razonable, y por eso las CC.AA. establecen una serie de condiciones que no son fáciles de cumplir. A fin de cuentas se trata de construcciones en suelo rústico, que deben constituir siempre usos extraordinarios (no ordinarios) en este tipo de suelo. Bien es verdad que, por definición, el suelo rústico ordinario en la LISTA es aquél que no está protegido por la legislación sectorial ni tampoco es preservado de su urbanización y edificación por el planeamiento territorial y urbanístico (art. 14.1), porque carece de los valores naturales que, en otro caso, demandarían dicha protección. Pero es que la LISTA no limita este tipo de residencias aisladas a suelo rústico ordinario, cabiendo también, en principio, en el preservado y el protegido, conforme a lo que diga la normativa sectorial y el planeamiento de OT y urbanístico. Pero, además, ese “carácter excepcional” aboga por la existencia de unas condiciones suficientemente duras y estrictas que, en la práctica, suponga que no sean muchas las construcciones residenciales no vinculadas que se puedan autorizar. 3. El Tribunal Constitucional también ha validado esa posibilidad La decisión de la LISTA de permitir viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico, recogida en su art. 22.2, párr. 2º, es coherente también con la jurisprudencia del TC. En su STC 164/2001, que enjuició la Ley del Suelo de 1998, expresó que los regímenes especiales de protección del suelo rústico los puede establecer también una Comunidad Autónoma. Por ende, pueden también las CC.AA. bajar el nivel de protección de ese tipo de suelo. Dijo allí también que la regulación de usos por una Comunidad Autónoma (materialmente competente) no habrá de limitarse a la fijación de los «límites» de aquellos usos, sino que abarcará la definición misma de los usos o aprovechamientos del suelo no urbanizable. Y también que puede el Estado agregar determinación de valor económico al suelo no urbanizable cuando en ese suelo se autoricen actuaciones de interés público, sobre la base del art. 149.1, 1ª CE. 118 Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 1130-376X, núm. 115, enero-junio (2023), págs. 101-151 Antonio José Sánchez Sáez ESTUDIOS Sigue la Sentencia indicando que la incompatibilidad con la transformación (art. 9.1 LRSV) no la define la propia Ley, sino que provendrá de los "regímenes especiales de protección" establecidos por la legislación sectorial o el planeamiento territorial. En este sentido debe entenderse que la enumeración de valores y fines del art. 9.1 LRSV sólo tiene carácter ejemplificativo» (Fdto. Jco. 14º), pudiendo la Comunidad Autónoma añadir otros valores dignos de protección que sirvan para proteger el suelo clasificado rústico o no urbanizable. Por ello, la competencia autonómica sobre suelo rústico no solo será de carácter «negativo», es decir, de prohibición de usos en ese tipo de suelos sino también «positiva», de definición de usos o aprovechamientos permitidos en suelo no urbanizable: «La fijación de los concretos usos (forestales, agropecuarios, cinegéticos o de utilización de recursos naturales) para las distintas fincas vendrá establecido por el Estado o las Comunidades Autónomas de acuerdo con el orden constitucional de competencias. En consecuencia, la regulación de usos por una Comunidad Autónoma (materialmente competente) no habrá de limitarse a la fijación de los "límites" de aquellos usos sino que abarcará la definición misma de los usos o aprovechamientos del suelo no urbanizable.» (Fdto. Jco. 31º) Añadió también el TC que, dentro de los dos criterios estatales para declarar suelo no urbanizable (recogidos en aquel entonces en el art. 9 LRSV, incompatibilidad e inadecuación), cabe un amplio margen autonómico. Lo que le permitiría a las CC.AA. que lo deseen autorizar viviendas unifamiliares aisladas28. Y en su Fdto. Jco. 32º permite otros usos en suelo rústico común, que puede englobar la vivienda aislada29. Conforme a esta Sentencia, RUIZ ARNÁIZ30 considera la vivienda aislada desvinculada del sector primario se puede incluir entre los usos constructivos menores que el artículo 20.1 LRSV permitía en suelo rústico común. 28 También MARTÍN VALDIVIA considera que las CC.AA. vieron confirmadas con esta STC 164/2001 su capacidad de establecer el régimen jurídico de la compatibilidad del suelo rústico con la transformación urbanística, por lo que, en su opinión, tras el Fdto. Jco. 32º de dicha Sentencia, “parece cerrado así el debate acerca de la posible inconstitucionalidad de esa regulación autonómica respecto de los usos permitidos en suelo rústico”. Cfr. MARTÍN VALDIVIA, S. Mª., (2022: 70). 29 “El art. 20.1, párrafo 2, LRSV tan sólo se refiere al suelo no urbanizable ordinario (esto es, el que se acomoda al criterio de clasificación del art. 9.2 LRSV) y no al suelo no urbanizable de especial protección (aquél en que concurren las circunstancias del art. 9.1 LRSV: valores históricos, paisajísticos, ambientales, etc.). Para esta subclase de suelo no urbanizable (común, ordinario o general) admite el art. 20.1, párrafo 2, LRSV ciertos usos constructivos excepcionales: aquéllos que sirven a actuaciones específicas de interés público. La expresa previsión de aquellos usos excepcionales no impide la existencia de otros usos constructivos menores que, por ser conformes "con la naturaleza de los terrenos" integren, de acuerdo con el art. 20.1, párrafo 1, LRSV, y en los términos que determinen las distintas legislaciones autonómicas, las facultades urbanísticas de los propietarios de suelo no urbanizable común.” 30 Cfr. RUIZ ARNÁIZ, G., (2006: 461). 119 Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 1130-376X, núm. 115, enero-junio (2023), págs. 101-151 ESTUDIOS La autorización de viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico en la ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía Algo que no será automático, sino que puede considerarse un uso excepcional o extraordinario, conforme a los requisitos y procedimientos establecidos por las CC.AA. Lo mismo había dicho antes el TC en su STC 61/1997 (Fdto. Jco. 15º, a), cuando aclaró que el Estado puede establecer tipos de suelo, pero no tiene competencia para establecer todos los criterios por los que un suelo se clasificaba de una u otra forma, siendo también ésa una competencia autonómica. Salvando los criterios de incompatibilidad e inadecuación, a las CC.AA. les queda un importante espacio de regulación para conferir posibilidades concretas de uso para cada clase y subcategoría de suelo, que es justamente lo que propone el art. 22 de la LISTA31. Y lo mismo ha declarado el TC en el Fdto. Jco. 5º de su STC 86/2019, de 20 de junio, cuando, en relación con el art. 35 de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios naturales protegidos de Canarias (que establecía la delimitación y ordenación del suelo rústico de asentamiento), expresa que la competencia de determinación del suelo rústico es autonómica, aunque enmarcada dentro de las directrices de uso del suelo previstas en el art. 13 TRLS de 2015, del Estado32, precepto que tolera ese tipo de usos. 4. ¿Pacto Estado-Comunidad Autónoma de Andalucía para permitir las viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico? La LISTA fue aprobada con un amplio consenso, ya que contó con los votos favorables de PP, Ciudadanos y Vox, y la abstención del PSOE. Posteriormente, el 31 Cfr. MARTÍN VALDIVIA, S. Mª. (2022: 73). 32 “Por ello, los números 13 y 23 del art. 149.1 CE amparan también la concreción del principio de desarrollo sostenible en objetivos, pautas y criterios generales, tal y como lleva a cabo el art. 2.2 [equivalente del vigente art. 3.2] […] Desde esos títulos competenciales, el Estado no puede imponer un determinado modelo territorial o urbanístico a las comunidades autónomas, pero sí incidir o encauzar el mismo mediante directrices y normas básicas que éstas han de respetar. Dentro de esos parámetros, las comunidades autónomas pueden, claro está, optar por el modelo concreto de ordenación territorial y urbanística que estimen más pertinente» [STC 141/2014, FJ 6 B); y en el mismo sentido, STC 75/2018, de 5 de julio, FJ 4].”… “El artículo 13.1 TRLSRU dispone que la utilización de los terrenos en situación rural se hará de conformidad con su naturaleza, debiendo dedicarse, dentro de los límites que dispongan las leyes y la ordenación territorial y urbanística, «al uso agrícola, ganadero, forestal, cinegético o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales»; y excepcionalmente, de acuerdo también con la legislación territorial y urbanística, «podrán legitimarse actos y usos específicos que sean de interés público o social, que contribuyan a la ordenación y el desarrollo rurales, o que hayan de emplazarse en el medio rural».”… “A estos efectos, debe considerarse que esta norma, siquiera desde una vertiente negativa, incluye condiciones básicas en el ámbito del derecho de la propiedad del suelo [STC 141/2014, FJ 5 B)]”…. “De acuerdo con la doctrina constitucional expuesta, no cabe apreciar que el artículo 35 de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias, al delimitar y ordenar los asentamientos de población en suelo rústico entre en colisión con la legislación básica estatal, ni infrinja, por ello, el título competencial del artículo 149.1.23 CE, al no disminuir el nivel de protección ambiental establecido con carácter común para todo el territorio estatal.”. 120 Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 1130-376X, núm. 115, enero-junio (2023), págs. 101-151 Antonio José Sánchez Sáez ESTUDIOS Gobierno estatal del PSOE y el autonómico del PP llegaron a un pacto para evitar un recurso de inconstitucionalidad contra la Ley, que se plasmó en la Resolución de 31 de agosto de 2022, de la Secretaría General de Coordinación Territorial, por la que se publica el Acuerdo de 16 de agosto de 2022, de la Subcomisión de Seguimien- to Normativo, Prevención y Solución de Controversias de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-Comunidad Autónoma de Andalucía en relación con la Ley 7/2021. Ese pacto supuso la modificación de 42 artículos de la LISTA mediante el Decreto-ley 11/2022, de 29 de noviembre. Pues bien, es significativo y revelador saber que en ese pacto no fue incluido art. 22.2 párr. 2º de la LISTA, que permite la construcción de viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico. Excusatio non petita… Parece que Moncloa tenía claro que esa competencia es autonómica y local y perfectamente constitucional y que quedaba suficientemente acotada en la Ley y en el borrador de su Reglamento de desarrollo que se manejó en las reuniones conjuntas. Sin embargo, la Confederal de Unidas Podemos-En Comú Podem-Galicia en Común, Grupo Parlamentario Republicano, Grupo Parlamentario Plural y Grupo Mixto planteó recurso de inconstitucionalidad frente a la Ley, que ha sido admitido por el TC. Y entre los artículos dudosos de inconstitucionalidad que denuncia se encuentra el art 22.2 y la posibilidad de construcción de viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico33. No nos parece que la regulación de la LISTA en este punto sea inconstitucional. Sí es discutible que no se prohíban expresamente los usos residenciales unifamiliares aislados en suelo rústico de especial protección34, pues, como nos recuerda MARTÍN VALDIVIA, con la LISTA se permiten todos los usos extraordinarios en cualquier clase de suelo rústico (también el rústico preservado y el protegido), incluidas las viviendas unifamiliares aisladas no vinculadas35. En su opinión, no es el legislador del suelo andaluz el que debe establecer una prohibición de entrada de 33 El recurso se dirige, sobre todo, contra la consideración, entre los usos ordinarios del suelo rústico, de proyectos de minería y de energía renovable. Pero también contra los usos extraordinarios en suelo rústico, las declaraciones de interés autonómico, los actos no sujetos a licencia y determinados aspectos de la disciplina urbanística. 34 La jurisprudencia ha considerado que cuando en el suelo rústico se concitan los valores ambientales recogidos en el art. 13.1 del TRLS de 2015 y recogidos en la legislación de protección específica esa protección desactiva la posibilidad de construir viviendas aisladas unifamiliares, aunque la Ley autonómica (aquí, la cántabra) lo permita. Véase STSJC de 27 de febrero de 2020 (Sala de lo Contencioso-Administra- tivo, Sección 1, Ponente: Clara Penin Alegre), en la que, a pesar de ello, finalmente se concede autorización para la construcción de la casa porque la Administración cántabra no pudo probar la exigencia de valores ambientales de especial protección en el municipio de Azoños. 35 “Abrir esta espita no daña el medio ambiente y por el contrario supondría una actividad económica que inyectaría fondos en el medio rural cuando éste ha de encontrar actividades que suplan la otrora actividad primaria agrícola”. Cfr. JORDANO FRAGA, J., La reclasificación del suelo no urbanizable, Mono- 121 Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 1130-376X, núm. 115, enero-junio (2023), págs. 101-151 ESTUDIOS La autorización de viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico en la ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía esos usos extraordinarios en suelos rústicos de especial protección, sino el legislador ordinario el planeamiento territorial y/o urbanístico, conforme expresó el TC. Aun así, nos parece más correcto que hubiesen quedado delimitados a suelos rústicos de carácter común u ordinario. 5. La necesidad de doble autorización (autonómica y local) de las viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico La jurisprudencia del Tribunal Supremo (véase, por todas, la STS de 3 de noviembre de 1999, Sala 3ª, Sección 5ª, RJ 1999\8480, ponente D. Juan Manuel Sanz Bayón, que, aunque referida a Ley del Suelo de 1976 es aplicable al Texto Refundido de 1992 y también al actual TRLS y a las leyes de suelo autonómicas), ha mantenido que toda construcción sobre suelo no urbanizable de edificios aislados destinados a vivienda unifamiliar está sujeta a la obtención de dos actos autorizatorios36: - uno previo de la Comunidad Autónoma, justificado por la escala supralocal de los intereses en juego37, por la competencia autonómica sobre suelo no urbanizagrafía asociada a la Revista Aranzadi de Urbanismo y Edificación, nº. 21, Thomson-.Reuters-Aranzadi, Pamplona, 2009, p. 373. 36 Véase Fdto. Jco. 3º de la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª) de 27 noviembre de 1991, RJ\1991\9382, ponente D. Miguel Pastor López. Y también Fdto. Jco. 3º de la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª) de 24 diciembre de 1996, RJ\1996\9541, ponente D. Jaime Barrio Iglesias: “Saliendo al paso de las argumentaciones de la parte demandada, hoy apelada, han de hacerse las siguientes puntualizaciones: a) que en el ejercicio de la potestad autorizatoria no se encuentra el órgano que la tiene atribuida ante un problema que tenga que tratarse desde una óptica restrictiva, sino ante uno que debe resolverse en estrictos términos de legalidad, y tampoco ante una potestad discrecional que permita garantizar los principios que inspiran el sometimiento de un suelo al régimen preservador de urbanizar lo propio del no urbanizable, siendo tal potestad ejercitable con sumisión a la Ley previa la dilucidación de los conceptos jurídicos, en cuanto sean indeterminados, de «utilidad pública», «interés social», «emplazamiento en el medio rural» o «posibilidad de formación de núcleo de población»; b) que en lo que se refiere a este último, «posibilidad de formación de un núcleo de población», en modo alguno puede afirmarse que en todos los casos sea un concepto jurídico indeterminado, puesto que en aquellos en que un Plan de Ordenación o unas Normas Subsidiarias lo hayan delimitado conforme a lo previsto en los artículos 36, b), 92, c) y 93, c) del Reglamento de Planeamiento Urbanístico (RCL 1978\1965y ApNDL 13921) deja de serlo, subsistiendo sólo como tal en los supuestos de no delimitación por el planeamiento, sea Plan General o Normas Subsidiarias; c) que conforme se desprende del artículo 44.2.4 del Reglamento de Disciplina Urbanística, en la resolución del procedimiento autorizatorio, el órgano competente, tratándose de edificios destinados a vivienda familiar, las circunstancias en base a las cuales pueda considerarse que no existe posibilidad de formación de un núcleo de población, habrán de valorarse, en su caso, con arreglo a los criterios del Plan General o Normas Subsidiarias y Complementarias del Planeamiento y d) que la cuestión referente a la existencia de una parcelación ilegal queda fuera del ámbito propio de la autorización que nos ocupa, siendo otros los medios de reaccionar ante ella de existir.”. También la SSTS de 25 junio 1991 (RJ 1991\5268), con cita de las de 19 febrero y 6 marzo de ese año (RJ 1991\962yRJ 1991\1979). 37 Vid. STC 32/1981, de 28 de julio, Fdto. Jco. 4º: Es necesario destacar que ya la más temprana jurisprudencia de este Tribunal relativa a la garantía constitucional de la autonomía local declaró que esta garantía «ha de ser entendida como un derecho de la comunidad local a participar a través de órganos pro- 122 Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 1130-376X, núm. 115, enero-junio (2023), págs. 101-151 Antonio José Sánchez Sáez ESTUDIOS ble (que es más concreta y preferente a la competencia básica del Estado sobre medio ambiente, referido a este tipo de suelos38) y por la competencia autonómica sobre ordenación del territorio39, - y otro municipal, la licencia urbanística o de obra, que puede venir precedida de una autorización también municipal para los usos extraordinarios. La primera de dichas autorizaciones tiene por objeto la valoración y comprobación de si existe o no peligro o posibilidad de formación de un núcleo de población. Si el contenido de ese acto fuera negativo, en el sentido de estimarse real ese peligro, esa decisión autonómica tiene carácter vinculante para el Ayuntamiento que ha de tramitar el expediente de licencia de obras, como segundo acto autorizatorio, debiendo también denegarla. Si, por el contrario, no se apreciase riesgo de formación de un nuevo núcleo urbano en el primer acto autorizatorio, el órgano municipal habrá de valorar a su vez, en el expediente al efecto, sobre las otras determinaciones urbanísticas, que hapios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación entre intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias», luego confirmada también por la por la STC 51/2004 de 13 abril, Fdto. Jco. 12º, y por la STC 240/2006 de 20 julio, Fdto. Jco. 12º. 38 El Antecedente 25º de la STC 61/1997, al analizar si el régimen jurídico del suelo no urbanizable es competencia básica del Estado por la vía del art. 149.1, 23ª CE o de la Comunidad Autónoma por la vía del art 148.3º CE (competencia exclusiva autonómica sobre urbanismo y ordenación del territorio) se decanta por esta última: “Se trataría, por lo tanto, de un supuesto de competencias concurrentes, acerca del cual el criterio jurisprudencial del Tribunal obliga a decantarse en favor de la competencia autonómica como más específica y como la inspiradora de la razón o finalidad de la norma (SSTC 88/1986 y 252/1988 , entre otras).”. El TC ha dejado claro varias veces que la clasificación del suelo y la asignación de usos a las distintas clases de suelo es competencia urbanística, por tanto, autonómica (SSTC 13/1998 y 164/2001). 39 El art. 56.5 del Estatuto de Autonomía para Andalucía le otorga a la Comunidad la competencia exclusiva sobre ordenación del territorio, dentro de la cual se incluyen “las previsiones sobre emplazamientos de infraestructuras y equipamientos, la promoción del equilibrio territorial y la adecuada protección ambiental”, dentro de la cual cabría insertar las autorizaciones de la Consejería para la construcción, en suelo rústico, de viviendas unifamiliares aisladas. Y la competencia normativa de la CAA, conforme al art. 22 de la LISTA, para permitir, ope legis, la construcción de dichas viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico, le viene de su competencia exclusiva en materia de urbanismo, en concreto, la referida en el art. 56.3 EAA, sobre “régimen de la intervención administrativa en la edificación, la urbanización y el uso del suelo y el subsuelo”. La competencia autonómica sobre urbanismo, que es exclusiva de la Comunidad Autónoma, incluye, pues, “la potestad legislativa, reglamentaria y la función ejecutiva”, teniendo “vocación de plenitud, es decir, que es integral” (Antecedente 10º de la STC 61/1997, de 20 marzo). Además, conforme al Fdto. Jco. 13º de la citada STC, “la regulación, asimismo, de las condiciones de adquisición del derecho (a edificar) del que se trata debe entenderse competencia autonómica”, glosando el art. 20 de la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo. La competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas sobre urbanismo y ordenación del territorio tiene también por objeto "la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que puede destinarse el suelo o el espacio físico territorial" (STC 77/1987), y opera necesariamente sobre la propiedad del suelo, configurando el concepto de "propiedad urbanística. 123 Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 1130-376X, núm. 115, enero-junio (2023), págs. 101-151 ESTUDIOS La autorización de viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico en la ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía gan o no viable la edificación de que se trate, no quedando entonces vinculado por la decisión autonómica. La LISTA sigue también la jurisprudencia del TS sobre la necesidad de esa doble autorización, pero remite la autorización autonómica a un informe preceptivo, aunque solo en los casos en que el municipio considere que afecta a las competencias autonómicas, y vinculante. La jurisprudencia del TC permite que las CC.AA. puedan usar los instrumentos de control urbanísticos que estimen necesario: aquí, la CAA ha optado por plasmar la competencia autorizatoria autonómica en un informe, en lugar de la clásica autorización40, algo que también hacen las CC.AA. de Aragón y Valencia. Así, la LISTA entrelaza el juego de las competencias autonómica y local otorgándole la autorización de este tipo de viviendas en suelo rústico a los ayuntamientos andaluces, pero le da a la Junta de Andalucía la competencia para emitir un informe, si, a juicio del Ayuntamiento, la vivienda tiene impacto supralocal. Ese informe, cuando el Ayuntamiento decida pedírselo a la Junta de Andalucía (Consejería de Fomento y Vivienda) será vinculante para el municipio y recaerá en el procedimiento con carácter previo a la autorización municipal. Puede darse el caso de que el ayuntamiento considerase que, para un caso concreto, no debe pedir el informe autonómico y la Consejería estimase lo contrario (por entender que la construcción concreta afecta a los intereses supralocales). En ese caso la Consejería, siempre que no haya recaído autorización municipal, podrá pedir al ayuntamiento que la deniegue. Si la autorización ya se hubiera producido, la Consejería podrá enviarle al ayuntamiento el requerimiento en vía administrativa recogido en el art. 44 de la LJCA (y art. 60 LRBRL), y si éste no es atendido, podrá demandarle en vía contencioso-administrativa. Como sabemos, los intereses supralocales determinan la competencia decisoria del asunto por parte de las CC.AA. y esto no vulnera la autonomía local (STC 152/2016, de 22 de septiembre, Fdtos. Jcos. 4º y 6º). 40 Fdto. Jco. 24º STC 61/1997: “No obstante, y en coherencia con cuanto se ha venido afirmando, ha de subrayarse que el Estado no puede imponer los medios o instrumentos urbanísticos en que puedan articularse las condiciones básicas de ejercicio del derecho y del cumplimiento del deber a que se refiere el art. 149.1.1ª CE (áreas de reparto; sistemas generales adscritos; carácter indisponible de las áreas; etc.). Medios o instrumentos que pertenecen a la libre opción del legislador autonómico en materia urbanística, por más que, en determinados supuestos, puedan considerarse como una consecuencia casi necesaria de la concepción del derecho de propiedad subyacente a aquellas condiciones básicas. Pero la definición del régimen jurídico de tales técnicas e instrumentos que, desde luego admite configuraciones diversas, forma parte, pues, de la competencia autonómica en materia urbanística”. 124 Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 1130-376X, núm. 115, enero-junio (2023), págs. 101-151 Antonio José Sánchez Sáez ESTUDIOS IV. CONDICIONES EXIGIDAS EN ANDALUCÍA A LOS USOS RESIDENCIALES EN SUELO RÚSTICO 1. Condiciones generales La LISTA establece una serie de condiciones, de lo general a lo particular, para las construcciones en suelo rústico. Para empezar, el art. 20 de la Ley impone a los actos de edificación, construcción, obras, instalaciones e infraestructuras en suelo rústico cumplir con tres condiciones generales de carácter acumulativo: - deberán ser compatibles con el régimen del suelo rústico, con la ordenación territorial y urbanística y con la legislación y planificación sectorial que le resulte de aplicación. Esto es, no deberán ser incompatibles con la misma. - no podrán inducir a la formación de nuevos asentamientos («núcleo de población», se decía antes); - quedarán vinculadas al uso al que se destinan dichas construcciones, ser proporcionadas al mismo, adecuadas al entorno rural en que se ubican, integrarse en su paisaje41 y optimizar lo ya edificado; A esto se debe añadir que no deben impedir tampoco el normal desarrollo de los usos ordinarios del suelo rústico (art. 22.2 LISTA). 2. Usos residenciales en suelo rústico Las construcciones o edificaciones en suelo rústico con uso residencial pueden ser actuaciones ordinarias o extraordinarias. Constituyen usos ordinarios las viviendas que sean necesarias para dar apoyo al desarrollo de los usos ordinarios del suelo rústico, como pueden ser los aloja- 41 A este respecto, el art. 26 del Reglamento exige que las edificaciones se realicen con las condiciones de tipología y de estética características del suelo rústico donde se ubican y que presenten sus fachadas y cubiertas terminadas, respetando las determinaciones de integración paisajística que para las mismas se establezcan en los instrumentos de ordenación territorial y urbanística. Y queda prohibida la ejecución de muros de cerramiento con elementos ciegos que limiten el campo visual o produzcan la ruptura de la armonía o desfiguración del paisaje. Sobre la adaptación al ambiente, véase SÁNCHEZ SÁEZ, A. J., La protección de la estética en el derecho urbanístico a través del principio de adaptación al ambiente, Tirant lo Blanch, Valencia, 2013. Evidentemente, la estética de estas casas debe alejarse de la propia de los suelos urbanos, y deberá prohibirse la colocación de carteles, anuncios o vallas publicitarias, armonizando con las construcciones del entorno inmediato y usando las técnicas constructivas tradicionales de las zonas donde se ubican. 125 Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 1130-376X, núm. 115, enero-junio (2023), págs. 101-151 ESTUDIOS La autorización de viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico en la ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía mientos para temporeros42 o para usos de vigilancia y gestión de la actividad (art. 21 LISTA y 29 del Reglamento)43. Para justificar la necesidad de implantación de una vivienda vinculada al desarrollo de los usos ordinarios del suelo rústico, a los efectos del artículo 21.2.b) de la Ley, se tendrá que verificar, en primer lugar, que la casa se inscribe en una parcela rústica con cabida superior a la unidad mínima de cultivo, conforme a las dimensiones que establezcan los instrumentos de ordenación44. Ambos tipos de vivienda (para temporeros y para usos de vigilancia o gestión de la actividad) deben cumplir con determinados requisitos. A saber: - la vivienda debe localizarse en la misma finca en que se produzca la explotación agrícola, ganadera, forestal o de otros recursos naturales; - se debe demostrar por parte del interesado que es necesaria para la actividad que se desarrolla en la misma (para no constituir en realidad una segunda vivienda, de recreo, encubierta); - la actividad de explotación de la finca debe ser real, es decir, tener carácter de una unidad técnica, económica y empresarial por sí misma, o formar parte de un grupo de empresas, de una cooperativa u de otras formas de gestión empresarial de similar naturaleza; - la ejecución de la vivienda debe ser una inversión económicamente viable y amortizable en un determinado plazo en relación con los ingresos que genera la explotación45. Si además la vivienda es para usos de vigilancia o gestión, ésta debe ser la vivienda habitual de sus ocupantes, no una segunda vivienda. 42 Pero cabría pensar también en otros alojamientos, de personas dedicadas a actividades vinculadas, esto es, ganaderas (esquiladores o pastores), forestales (recolectores de aprovechamientos silvícolas), cinegéticas (cazadores), mineras (casas de mineros, temporales o permanentes), relacionadas con el aprovechamiento hidráulico (pescadores), de técnicos o guardas de instalaciones de energías renovables, o de alojamiento de albañiles que vayan a ejecutar infraestructuras, instalaciones y servicios técnicos que necesariamente deban discurrir o localizarse en esta clase de suelo (art. 21.2, b LISTA). 43 Que la vivienda se destina a la residencia habitual de sus ocupantes y se justifica en funciones de vigilancia, asistencia, gestión o control necesarias para el desarrollo de las actividades de la explotación. 44 Al respecto, véase la Resolución de 4 de noviembre de 1996, de la Dirección General de Desarrollo Rural y Actuaciones Estructurales, por la que se determinan provisionalmente las unidades mínimas de cultivo en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma Andaluza (BOJA de 26 de noviembre). 45 A nuestro juicio, huelgan este tipo de condicionamientos económicos, que pueden afectar el contenido esencial de la libertad de empresa, y que se compadecen mal con el riesgo y ventura propios de las actividades económicas privadas. 132 Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 1130-376X, núm. 115, enero-junio (2023), págs. 101-151 Antonio José Sánchez Sáez ESTUDIOS VI. LA AUTORIZACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL DE LAS VIVIENDAS UNIFAMILIARES AISLADAS EN SUELO RÚSTICO EN ANDALUCÍA 1. El Informe preceptivo sub conditione y vinculante de la Comunidad Autónoma andaluza A. Carácter preceptivo del informe autonómico Este informe autonómico, tal y como aparece configurado en la LISTA (art. 22.3, párr. 3º), no es facultativo: el ayuntamiento no tiene la potestad de pedirlo o no pedirlo según su antojo. Es ciertamente preceptivo, puesto que, si se da la condición previa de que pudiera afectar a las competencias autonómicas, el ayuntamiento está obligado a solicitarlo a la Consejería. Nos parece adecuado, sí, que el informe sea vinculante, pero consideramos que su carácter preceptivo no debería depender de la condición previa de que así lo considere el ayuntamiento. No debería quedar a la interpretación municipal considerar que la construcción de una casa unifamiliar aislada en suelo rústico afecta o no a las competencias autonómicas. Aparte está la conflictividad judicial que nos tememos se suscite, sobre todo si el color político del gobierno local y de la Comunidad Autónoma no coincidan. Parece más razonable que la Consejería se pronuncie siempre, como ocurre en otras CC.AA., con un informe positivo o negativo puro que no tenga que pasar por el filtro municipal, ya que ella es la Administración garante de la ordenación del territorio y de su hermenéutica, conforme a los criterios previstos en el art. 2.1 de la LISTA. Así pues, esa vivienda unifamiliar aislada en suelo rústico suscitará un informe autonómico de la Consejería si su impacto trascendiera del ámbito municipal por su objeto, magnitud, impacto regional o subregional o por su carácter estructurante y vertebrador del territorio, y, en especial, si incidiera sobre: a) El sistema de asentamientos. b) Las vías de comunicaciones e infraestructuras básicas del sistema de transportes. c) Las infraestructuras supralocales para el ciclo del agua, la energía y las telecomunicaciones. d) Los equipamientos, espacios libres y servicios de interés supralocal. e) Las actividades económicas de interés supralocal. f) El uso y aprovechamiento de los recursos naturales básicos, incluido el suelo, y en especial cuando afecte a los suelos rústicos de especial protección por legislación sectorial y a los suelos preservados por los instrumentos de ordenación territorial previstos en esta Ley. 133 Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 1130-376X, núm. 115, enero-junio (2023), págs. 101-151 ESTUDIOS La autorización de viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico en la ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía El informe será vinculante siempre que las residencias unifamiliares aisladas se propongan en ausencia de instrumento de ordenación o plan (algo poco habitual) o no estén contempladas en ellos, algo que sí será muy frecuente, porque los planes actuales, de OT y de urbanismo, no prevén actualmente la posibilidad de construir este tipo de viviendas en suelo rústico. El plazo para la emisión del informe será de dos meses (art. 32 del Reglamen- to), contados desde la fecha de presentación de la solicitud completa, con la documentación a que se refiere el apdo. 2º en el registro electrónico del ayuntamiento. Transcurrido este plazo sin pronunciamiento expreso, se considerará que tiene carácter desfavorable, como es razonable en este tipo de casos. El Informe señalará, en su caso, las medidas correctoras, preventivas o compensatorias que deban adoptarse por parte del promotor de la casa, para no afectar a intereses autonómicos. Con la debida motivación y con una “clara delimitación” de esos intereses, el Informe autonómico respeta perfectamente el orden competencial54. B. El ámbito objetivo del informe autonómico: el riesgo de formación de núcleo de población El art. 90 del Reglamento de Planeamiento de 1978, apdo. c) encomendaba a las Normas subsidiarias del planeamiento55 la “definición a efectos de lo dispuesto en los artículos 81 y 86 de la Ley del Suelo del concepto de núcleo de población, en base a las características de la provincia, definiendo las condiciones objetivas que den lugar a la posibilidad de su formación”, y permitía en su art. 85 la construcción de edificios aislados destinados a vivienda familiar en lugares en los que no exista posibilidad de formación de un núcleo de población. Tradicionalmente, desde la LS de 1956, la determinación de lo que fuera “núcleo de población” se remitía al planeamiento urbanístico general o a las normas subsidiarias o complementarias, incluyéndose, finalmente, en las leyes de suelo de las CC.AA. Según BLANQUER PRATS, en la definición de núcleo de población debe existir un germen de la estructura de un sistema social ordenado que, a partir de un cierto grado de desarrollo, requiere del tratamiento propio de una sociedad de carácter urbano, debiendo concurrir una pluralidad de construcciones, área geográfica 54 Véase, por analogía, la STC 86/2019, Fdto. Jco. 10º, en referencia a las razones que pueden motivar una declaración de interés autonómico. 55 Sobre la definición de núcleo de población en las NNSSP de las provincias castellano-leonesas, véase DE SANTIAGO RODRÍGUEZ, E. y GONZÁLEZ GARCÍA, I., (2018: 39 y ss). 134 Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 1130-376X, núm. 115, enero-junio (2023), págs. 101-151 Antonio José Sánchez Sáez ESTUDIOS determinada, implantación de un sistema de comunicaciones interno propio de la vecindad, población agrupada y pluralidad de actuaciones autorizables56. a. Su regulación en la LOUA Ya la LOUA preveía que la ordenación estructural de los PGOUs debía especificar las medidas para la evitación de la formación de nuevos asentamientos en suelo rústico (art. 10.1.A, h). En dicha Ley, las construcciones en suelo rústico se encauzaban como actuaciones de interés público en suelo no urbanizable; e igualmente se exigía para ellas que no indujeran la formación de nuevos asentamientos (art. 42.1). Pero no se podían construir viviendas para dar servicio, siquiera temporal, a los trabajadores de dichos usos extraordinarios de interés público o social (párr. 2º del art. 42.1 LOUA). Esa prohibición a toda costa de construcciones residenciales desvinculadas en suelo rústico era como “ponerle puertas al campo” (JORDANO FRAGA)57, por su carácter irracional. La LOUA exigía también que las innovaciones del planeamiento que alterasen las especificaciones de las medidas dirigidas a evitar la formación de nuevos asentamientos debieran justificar que la nueva regulación garantizaba la preservación del suelo no urbanizable de dicho tipo de procesos urbanísticos (art. 36.2, 4ª). Por el mismo PGOU o por la aprobación de proyecto de actuación o del plan especial se podían llevar a cabo actos de edificación residencial vinculados a la explotación agrícola, pecuaria, forestal o análoga. Ello exigía la posterior licencia, prestación de garantías y aportación de prestación compensatoria (art. 52.1, B, b LOUA). Como presupuesto para la ejecución de esas construcciones residenciales vinculadas a fines agrícolas, forestales o ganaderos, la LOUA requería que los usos residenciales no pudieran dar lugar a la formación de asentamientos (art. 52.6 LOUA), límite que, como se vio arriba, aparece en casi todas las leyes de suelo autonómicas que permiten la construcción de viviendas en suelo rústico. Se presumía que la división por lotes en suelo rústico (parcelación) siempre inducía a la formación de nuevos asentamientos (art. 66.1, b LOUA), como ahora dice igualmente el art. 91.1, b) de la LISTA. Y entendía también, como ahora hace la LISTA, que se inducía a la formación de nuevos asentamientos cuando las cons- 56 Cfr. BLANQUER PRATS, M. B., “Las bases fundamentales del núcleo de población”, RDU, nº 72, marzo-abril, 1981, pp. 79-80. 57 Vid. El Epílogo del libro de JORDANO FRAGA, J., (2009). En su opinión, en un país como España, que ha dejado de ser agrario para ser postindustrial no tiene sentido impedir las viviendas en el campo, con los requisitos debidos. 135 Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 1130-376X, núm. 115, enero-junio (2023), págs. 101-151 ESTUDIOS La autorización de viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico en la ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía trucciones ejecutadas fueran susceptibles de generar demandas de infraestructuras o servicios colectivos, impropios de la naturaleza de esta clase de suelo (art. 52.6, a LOUA). b. Su regulación actual en la LISTA y su Reglamento La LISTA indica que el POTA (Plan de ordenación del Territorio de Andalucía) debe recoger los criterios territoriales básicos para evitar la formación de núcleos o asentamientos de población en suelo rústico (art. 40.1, h), algo que, a diferencia de lo que ocurría en la LOTA, ahora se exige también como parte del contenido de los planes de ordenación del territorio subregionales (art. 44.1, d, 5º LISTA). Por tanto, los planes subregionales deberán adaptarse a la LISTA también en este extremo, e incluir esos criterios. Añade la LISTA que esas determinaciones deben aparecer también en los PGOMs (planes generales de ordenación municipal), con carácter de Norma, en el suelo rústico (art. 63.3), las cuales deberán ser complementadas con Directrices para la delimitación de actuaciones de transformación urbanística. El art. 20, b) de la LISTA realiza una presunción iuris tantum, considerando que inducen a la formación de nuevos asentamientos los actos que, por sí mismos o por su cercanía a asentamientos residenciales o de otro tipo de usos de carácter urbanístico, sean susceptibles de generar demandas de infraestructuras o servicios colectivos, que son impropios de la naturaleza rústica del suelo58. Por tanto, aquí el criterio de estudio será, sin duda, la cercanía con otras viviendas59. Las condiciones para impedir la formación de nuevos asentamientos se remiten al Reglamento y a los instrumentos de ordenación territorial y urbanística. Habrá que estar, por tanto, al Reglamento 550/2022 como fuente general. Y, como fuente de segundo grado, a los planes de OT y de urbanismo. En ambos casos, se debe tener en cuenta que esas condiciones pueden variar según: - las características de los municipios; - su estructura parcelaria; - la existencia o no de agrupaciones de edificaciones irregulares; 58 Por ejemplo, red de suministro de agua, red de saneamiento, red de alumbrado público, sistema de accesos viarios, etc., que son característicos de las áreas con destino urbano. 59 Parecida definición da el art. 23 del Reglamento, al hablar de asentamientos urbanísticos como la agrupación de construcciones o edificaciones que genere dinámicas de utilización del territorio o que demande infraestructuras o servicios colectivos propios del suelo urbano, con independencia de la clase de suelo en la que se encuentre y su situación legal. 136 Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 1130-376X, núm. 115, enero-junio (2023), págs. 101-151 Antonio José Sánchez Sáez ESTUDIOS - los parámetros de ocupación, de parcela y cualquier otro que se considere necesario para garantizar la preservación de las características del suelo rústico. El Reglamento recoge en su art. 24.2 los casos en los que se entiende, iuris et de iure, que determinados actos pueden dar lugar a la formación de nuevos asentamientos en suelo rústico. Solo algunos de ellos podrían afectar a la construcción de una vivienda unifamiliar aislada. Y deberán ser tenidos en cuenta por la Consejería de Urbanismo y OT de la Junta de Andalucía a la hora de emitir su informe. Así, en primer lugar, puede verse prohibida la construcción de una casa en el campo si la finca fuera obtenida mediante una segregación o división previa; o si la casa se quisiera construir en una finca resultante de la división previa de una finca mayor; o si la finca donde se quiera construir tuviera una superficie inferior a lo establecido en la legislación agraria, ambiental o similar, sin perjuicio de las excepciones previstas en dichas leyes. O si se trata de una finca que, aun cumpliendo la unidad mínima de cultivo, no cuente con el aprovechamiento hidráulico autorizado en las fincas agrarias en regadío. En segundo lugar, podría verse prohibida la construcción de la casa en el campo si cerca existieran otras construcciones residenciales o de otro tipo. Así, cuando, en un círculo de 200 metros de radio, existan al menos, seis edificaciones o construcciones de uso residencial, industrial o terciario o diez edificaciones o construcciones de cualquier uso. A estos efectos, no se considerarán las instalaciones desmontables de uso ganadero y agrícola, tales como los invernaderos, umbráculos, mangas o pajares, ni las pequeñas construcciones vinculadas a los usos ordinarios que tengan una superficie inferior a 10 metros cuadrados y una altura inferior a cuatro metros60. Se trata, evidentemente, de un criterio esencial, pues las viviendas unifamiliares rústicas no vinculadas deben estar realmente aisladas. En tercer lugar, el Reglamento prohíbe abrir o ampliar caminos para acceder a la casa, porque teme que eso podría animar a otros propietarios a construir. En concreto, cuando se abran o amplíen caminos con una anchura de rodadura superior a tres metros. Si no es un camino, tampoco se permitiría la construcción de un carril 60 Los conjuntos edificatorios que formen parte de una actuación ordinaria o extraordinaria autorizada computarán como una única edificación, tomándose como referencia la edificación principal. Como vemos, esta limitación es bastante suave, pues se ha entendido que las construcciones destinadas a un mismo uso ordinario o extraordinario computan como una sola, y es bastante raro, además, que en un radio de 200 metros existan varias casas o industrias o usos terciarios en el campo. El Reglamento impediría construir cuando, antes de levantar la casa, ya se dieran estas circunstancias, pero también si no se dieran y la nueva casa que se quisiera construir diera lugar al cumplimiento de esa condición (letra d del apdo. 2º del art. 24). También quedaría prohibido construir esa casa aislada a una distancia inferior a 200 metros medidos en línea recta de un asentamiento urbanístico, de una agrupación de viviendas irregulares o de un hábitat rural diseminado. 137 Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 1130-376X, núm. 115, enero-junio (2023), págs. 101-151 ESTUDIOS La autorización de viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico en la ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía por la mera compactación del suelo. El Reglamento parece tener en mente permitir que los propietarios de estas segundas viviendas aisladas en suelo rústico accedan a sus casas solo por medio de coches todoterreno, no utilitarios normales, para disuadir la construcción. Estos viarios, para ser prohibidos, no deben estar previstos en los instrumentos de ordenación61. Por el contrario, si ese carril o vial nuevo o ampliado condujese a una parcelación en suelo rústico podría verse como un indicador más de la necesidad de prohibir esas construcciones. El control de la legalidad del carril o camino de acceso en suelo rústico se controlará en el trámite de la licencia urbanística, pues tales infraestructuras la requieren (art. 291 del Reglamento). En cuarto lugar, según la letra g) es posible que una casa unifamiliar aislada en suelo rústico pueda tener una infraestructura de servicios básicos, como luz en baja tensión, fibra óptica telefónica o de internet o de agua doméstica, aunque lo normal será que los servicios se los consiga el mismo propietario mediante instalación de sistemas de autoconsumo. El art. 31.1, g) del Reglamento expone que, excepcionalmente, se permitirá el suministro a través de las redes de infraestructuras cuando cuenten con la autorización sectorial correspondiente y para ello sólo se precisen las obras de acometida. Y deberá justificarse, conforme al art. 26, b) del Reglamento, que estas infraestructuras deben discurrir por suelo rústico y que la alternativa de trazado elegida responda a los criterios de minimización de los impactos sobre los espacios naturales protegidos y los elementos del patrimonio histórico, integración paisajística (lo que podría exigir su soterramiento), funcionalidad y eficiencia y menor coste económico de las obras y su mantenimiento. Como medidas preventivas de evitación de nuevos asentamientos, cabe que la Consejería o el Ayuntamiento realicen reservas de terreno, a establecer por los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, respectivamente, para la preservación de las características del suelo rústico y la contención de la formación de nuevos asentamientos (art. 130 LISTA). Por lógica, estas reservas sólo tienen sentido cuando se hayan autorizado varias residencias unifamiliares aisladas en suelo rústico en la misma zona, para evitar el peligro real de creación de un nuevo asentamiento o núcleo de población. La Comunidad Autónoma ostenta competencia directa para el restablecimien- to de la legalidad ante las actuaciones que vulneren la ordenación territorial. Y se 61 Pero esta condición no se entiende bien si se la separa de los otros impedimentos, pues si ese camino facilita a otros propietarios a construir su casa en su predio y ese predio cumple todas las condiciones previstas en los arts. 24 y 31 del Reglamento, entendemos que no podría objetarse nada a esa ampliación o construcción del carril de acceso. Por eso el párrafo 2º de la letra f) del apdo. 2º del art. 24 exceptúa de este criterio los caminos y vías que se realicen en cumplimiento de la normativa sectorial, los accesos necesarios para las actuaciones ordinarias o extraordinarias (aquí las casas unifamiliares aisladas, por ejemplo) y los que resultan de las segregaciones debidamente autorizadas 138 Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 1130-376X, núm. 115, enero-junio (2023), págs. 101-151 Antonio José Sánchez Sáez ESTUDIOS presume que incidirían en la ordenación territorial los actos que afecten al sistema de asentamientos, como aquellos actos constructivos que puedan inducir a la formación de nuevos asentamientos en suelo rústico o a un incremento de la superficie ocupada por los preexistentes (art. 158.1, c). Esos actos son constitutivos de infracciones contra la ordenación del territorio (art. 161.5, b). Y tendría competencia el ayuntamiento para adoptar las medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística cuando se hubiera construido una vivienda unifamiliar aislada ilegalmente (sin licencia o con licencia y actuación ultra vires), aunque entendemos que sin que existiera riesgo de creación de un nuevo núcleo de población. Veamos ahora qué ha dicho la jurisprudencia sobre este requisito. De entrada, el informe autonómico se pronunciará sobre el riesgo de que la vivienda a autorizar por el ayuntamiento pueda dar lugar a un nuevo asentamiento o núcleo de población. Así lo han dicho los tribunales, indicando que ésa es fundamentalmente la competencia autonómica a la hora de autorizar viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico. Y, dentro de la misma, no puede hacer otras valoraciones nuevas o inventadas, que le harían incurrir en arbitrariedad62. Se suelen permitir las viviendas unifamiliares aisladas en el campo, pero llegará un momento en que una nueva vivienda que se solicite en la misma zona donde ya hubiera a otras ya existentes podrá ser denegada, para evitar la implantación de un nuevo núcleo de población en suelo rústico. En qué momento se considera creado un núcleo de población es algo que debe determinar la Comunidad Autónoma, siempre usando los criterios del planeamiento municipal (STS (Sala de lo Contencioso-Admi- nistrativo, Sección 5ª) de 7 de noviembre de 1989, RJ\1989\8137, ponente D. Mariano de oro-Pulido). Dicho de otra forma, solo cabe la construcción de viviendas en suelo rústico, desligadas de explotación agropecuaria, en lugares en los que no exista la posibilidad de formación de núcleo de población (Fdto. Jco. 3º de la STS (Sala de 62 Tal fue el caso de la STSJ de Cataluña, (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª), núm. 850/2000, de 17 octubre, RJCA\2000\2515, ponente Dña. María del Pilar Martín Coscolla, en relación con una vivienda unifamiliar aislada que se iba a construir en un suelo rústico ordinario de carácter agrícola. En Cataluña, este tipo de edificaciones necesita dos licencias: una primera, autonómica, de la CUB (Comisión de Urbanismo de Barcelona) y otra posterior licencia municipal, siendo la primera previa y preceptiva para la segunda, si bien limitada en su control a una sola valoración: la de las circunstancias en base a las cuales, con arreglo a los criterios del Plan General o de las Normas Subsidiarias de Planeamiento, pueda considerarse que no existe la posibilidad de formación de un núcleo de población. A pesar de que no existía tal riesgo, la CUB se extralimitó en su valoración y llegó a emitir una autorización negativa porque consideró, entre otras razones, para denegar esa autorización, que solo se podía autorizar si no existían viviendas construidas en suelo urbano en la zona, criterio que la Sala anula por considerar que el uso de vivienda familiar es precisamente uno de los legalmente permitidos en suelo no urbanizable en Cataluña, siempre con las condiciones dichas de doble autorización. 139 Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 1130-376X, núm. 115, enero-junio (2023), págs. 101-151 ESTUDIOS La autorización de viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico en la ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía lo Contencioso-Administrativo) de 24 de enero de 1989, RJ\1989\479, ponente D. Mariano de oro-Pulido). Desde este punto de vista, verbigracia, la autorización para construir 16 nuevas viviendas en suelo rústico es, evidentemente, un indicio abrumador de la posible constitución de un núcleo de población (STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 21 de diciembre de 1983, RJ\1983\6358, ponente D. Aurelio Botella Taza). Claro que éste es un extremo evidente, siendo lo normal que la interpretación del concepto se mueva dentro de en una zona gris de indeterminación que debe ser iluminada por los criterios del planeamiento urbanístico municipal. Tras leer muchas sentencias sobre este criterio podemos decir que existe una interpretación restrictiva a la hora de admitir que existe un riesgo real de creación del nuevo núcleo de población63, salvo que quede meridianamente claro que esa vivienda pueda dar lugar a ese riesgo. Una especie de In dubio pro proprietas, algo que se explica porque estamos hablando, casi en todos los casos, de suelo rústico ordinario, sin valores ambientales64. El Informe viene exigido por los art. 25.4 y 71 del Reglamento de desarrollo de la LISTA. Se consideran actuaciones singulares con incidencia en la ordenación del territorio (y, por tanto, el informe debe solicitarse a la Consejería por parte del ayuntamiento), las actuaciones extraordinarias en suelo rústico (aquí, la construcción de la casa aislada) con incidencia supralocal, de conformidad con el artículo 2 de la Ley, así como aquéllas que se localicen en suelo especialmente protegido por la legislación sectorial, en suelo preservado por la planificación territorial o en el espacio litoral. De aquí podemos colegir que será bastante probable que el municipio no pida el informe a la Consejería cuando la casa se sitúe en suelo rústico ordinario o común. Ese informe está regulado en el art. 72 del Reglamento de la LISTA y se llama informe de incidencia territorial65. 63 Cfr. CANTO LÓPEZ, M. T., (2007:143-144), citando jurisprudencia. 64 Así lo dijo la interesante STSJ de Islas Baleares, (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 31 octubre de 1995, RJCA\1995\782, ponente D. Pablo Delfont Maza, Fdto. Jco. 5º: “Ciertamente, supuestos claros de imposibilidad de formación de núcleo urbano no es sencillo encontrarlos. Seguramente éste tampoco será el caso. Pero, con todo, debe tenerse en cuenta que únicamente cuando con nitidez quepa apreciar un riesgo inminente y definido de formación de núcleo de población cabrá, entonces sí, desautorizar la edificación de vivienda aislada en suelo no urbanizable común.”. Nótese que esta sentencia habla de riesgo “inminente” de formación de nuevo núcleo residencial o urbano, algo que parece permitir más indulgencias a las primeras casas unifamiliares que se asienten en suelo rústico, y menos a las posteriores, cuando ya preexisten otras en la misma zona. Y también la STS (Sala de lo Contencioso-, Administrativo) de 26 de julio de 1988, RJ\1988\6049, ponente D. José María Reyes Monterreal, en que se indica que “la simple sospecha de que con la edificación de autos pueda crearse un núcleo de población… no puede constituir, por sí sola, obstáculo para denegar cuestionada autorización…”. 65 El apdo. 1º de este artículo, al fijar su ámbito objetivo, indica que versará sobre la coherencia territorial de la actuación, en virtud de su efecto sobre la ordenación del territorio y el paisaje, pudiendo señalar las medidas correctoras, preventivas o compensatorias que deban adoptarse. 140 Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 1130-376X, núm. 115, enero-junio (2023), págs. 101-151 Antonio José Sánchez Sáez ESTUDIOS Pero es curioso que, al enunciar los elementos documentales que debe incorporar la actuación de construcción de la vivienda unifamiliar aislada, enumera los mismos que se recogen en el art. 2.1 LISTA, salvo dos: la posible afectación a los equipamientos, espacios libres y servicios de interés supralocal, y a las actividades económicas de interés supralocal. No se explica este olvido, sobre todo porque el Reglamento no puede reducir las competencias que el art. 2 de la LISTA le atribuye a la Comunidad Autónoma, y no es descabellado pensar que una de estas viviendas pueda estar cerca de dotaciones o equipamientos supralocales ubicados en suelo rústico (colegios, institutos de enseñanza secundaria, sistemas públicos sanitarios, carreteras, pabellones deportivos…) o de fábricas, polígonos industriales o naves agrícolas o pecuarias, de alcance supralocal. El hecho de que el informe autonómico se tenga que pronunciar sobre los suelos rústicos de especial protección por legislación sectorial y sobre los suelos preservados por los instrumentos de ordenación territorial parece excluir de su ámbito a los suelos rústicos de carácter común. Previsiblemente, el informe autonómico será negativo en aquellos casos, si es que el ayuntamiento finalmente lo pide en estos casos. Evidentemente, este informe autonómico tiene carácter urbanístico pero su enfoque es de ordenación territorial, pudiendo pronunciarse solo sobre dichas materias, que podríamos enmarcar dentro de las enumeradas en el art. 56.3 EAA. Como se ha dicho, se centrará especialmente en estudiar si la construcción de la residencia unifamiliar aislada puede inducir a la formación de nuevos asentamientos66; no cabrá, pues, que la Consejería se pronuncie sobre otras competencias urbanísticas municipales. Ni siquiera sobre otras de carácter autonómico sectoriales, ya que, para eso, existe un trámite ad hoc en el párr. 2º del art. 22.3 de la LISTA, en el que las Administraciones Públicas que tutelan intereses públicos afectados podrán emitir un informe por plazo no inferior a un mes. El concepto de “núcleo de población”, siendo indeterminado, debe ser concretado en cada caso particular por la normativa de suelo autonómica, claro está. Y, en su defecto, por “pautas sociológicamente vigentes dentro de la comunidad afectada”67. Pero también por el estudio de las circunstancias fácticas que existan en cada caso, teniendo la Administración autonómica un “margen de incertidumbre” que puede valorar para el caso concreto68. 66 STS de 3 de noviembre de 1999, Sala 3ª, Sección 5ª, ponente D. Juan Manuel Sanz Bayón. Ver también, del mismo ponente, la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª) de 31 enero 2000, RJ\2000\580. 67 Cfr. STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª) de 15 octubre de 1997, RJ\1997\7492, ponente D. Juan Manuel Sanz Bayón. 68 STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección5ª) de 12 noviembre 1999, RJ 1999\8491, ponente D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez. 141 Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 1130-376X, núm. 115, enero-junio (2023), págs. 101-151 ESTUDIOS La autorización de viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico en la ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía Ciertamente la autorización autonómica debe pronunciarse exclusivamente sobre la posibilidad o no de formación de núcleo de población, como ha dicho la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª) de 27 de noviembre de 1991, RJ\1991\9382, ponente D. Miguel Pastor López6970. Es, pues, la Comunidad Autónoma la que debe probar el riesgo de creación de núcleo de población, distinguiéndolo de otros criterios parecidos (“cosa distinta de las formas de asentamiento disperso de población que es habitual en el medio rural gallego”). Otros argumentos para que el órgano autonómico desestime la construcción de vivienda unifamiliar aislada en suelo rústico, como la existencia de suficiente vivienda dentro del suelo urbano del municipio, no son aceptables71 72. Pero se hace necesario también aclarar si la potestad autonómica de autorización para construir viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico conforme al 69 Fdto. Jco. 3º: “Para otorgar la primera de dichas autorizaciones han de valorarse, según determinan los citados preceptos del Reglamento de Gestión Urbanística, las circunstancias en base a las cuales pueda considerarse que no existe posibilidad de formación de un núcleo de población; mientras que con la segunda de las autorizaciones mencionadas, esto es, con la licencia de obras, el Ayuntamiento se pronuncia acerca de las otras determinaciones urbanísticas que hagan o no viable la edificación de que se trate. Por tanto, la necesidad de ambas autorizaciones concurrentes se produce de tal suerte que la primera es previa a la segunda y está destinada, a diferencia de ésta, al concreto aspecto de la posibilidad de formación de un núcleo urbano, controlando uno y otro acto extremos distintos de la normativa urbanística, de tal manera que la decisión del órgano autonómico o estatal vincula al Ayuntamiento que debe posteriormente otorgar la licencia de obras propiamente dicha, pero solamente en tanto en cuanto no se conceda la previa autorización para edificar en el suelo no urbanizable; mientras que, por el contrario, el otorgamiento de esta autorización previa no vincula al Ayuntamiento competente respecto de la concesión de la licencia de obras”. 70 O la STSJ de Extremadura, (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 12 julio de 2002, JUR\2002\244946, ponente Dña. Elena Méndez Canseco, Fdto. Jco. 3º: “Como hemos referido, en el presente caso, no se deben incluir en la razón de decidir otras cuestiones referentes a problemas urbanísticos que quedan fuera del ámbito de la autorización que nos ocupa, circunscribiéndose el objeto del recurso a dirimir sobre si existe posibilidad o no de formación de núcleo de población”. 71 Véase la STSJ de Cataluña, (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª) de 11 de marzo de 2005, JUR\2005\116065, ponente Dña. Ana Rubira Moreno. 72 La jurisdicción contencioso-administrativa ha controlado las eventuales extralimitaciones en que incurra la Administración autonómica al ejercer las competencias territoriales atribuidas y, en particular, la no concurrencia de intereses supralocales legitimantes (STC 154/2015, Fdto. Jco. 7º e): ”... sustitución o subrogación orgánica (autonómica) general incompatible con la autonomía local y con las únicas fórmulas admisibles de intervención de esta especie, que serían sólo las previstas en la Ley reguladora de las bases de régimen local. Desconocería que la ordenación urbanística del territorio municipal corresponde fundamentalmente al municipio y que sólo la concurrencia de intereses de carácter supramunicipal puede justificar la intervención de otras Administraciones públicas. El precepto impugnado en modo alguno puede contrastarse con el control administrativo previsto en el art. 60 LBRL, como pretenden los Diputados recurrentes. La protección del interés supralocal se ha realizado en este caso, no mediante la atribución de las indicadas potestades urbanísticas al ente local con previsión de un control autonómico, sino elevando esa competencia al nivel autonómico con reducción correlativa de la intensidad de la intervención municipal. Nuestro canon de enjuiciamiento ha de ser entonces de nuevo la garantía constitucional de la autonomía local, exclusivamente”. 148 Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 1130-376X, núm. 115, enero-junio (2023), págs. 101-151 Antonio José Sánchez Sáez ESTUDIOS entendemos que la compatibilidad con la ordenación territorial y urbanística queda impuesta ope legis, por ministerio de ley, salvo que el planeamiento expresamente lo prohíba para la zona concreta donde se quiere ubicar la vivienda. Tras la autorización municipal de cualificación del suelo el Ayuntamiento deberá otorgar la correspondiente licencia urbanística de obras (arts. 25.1 LISTA y arts. 32.5, 33.4, d del Reglamento), que, evidentemente, es de su competencia municipal (arts. 140.1 LISTA y 2.1 LRBRL según la LRSAL). La licencia urbanística de obras quedará vinculada por esta autorización municipal previa para usos extraordinarios, si fuera negativa. También por el previo informe autonómico, si fuera negativo. El objeto de la licencia de obras es el control municipal de lo que se va a construir, una vez aprobado el proyecto de actuación (que engloba muchos más elementos). En este caso, no cabe declaración responsable porque se trata de la construcción de una vivienda de nueva planta (art. 291, apdo. e del Reglamento) y, muy posiblemente, implique la tala de árboles y de vegetación o la creación de accesos a la parcela en suelo rústico, creación de cierres o muros y vallados para proteger la construcción (letras g, i y j). CONCLUSIÓN Una de las grandes novedades de la LISTA ha sido la posibilidad de autorizar viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico, desvinculadas de la explotación económica de la finca. Se trata de una innovación de gran calado porque la Ley de suelo anterior (LOUA) la prohibía completamente. La LISTA se iguala así a la mayoría de las CC.AA., que ya permitían este tipo de usos, para los que existe una creciente demanda. La clave del asunto, como siempre, está en las condiciones y límites que se impongan. La LISTA y su Reglamento han mantenido la exigencia de no creación de nuevo núcleo de población (requisito tradicional que deriva de las Leyes de suelo del Estado desde 1956), y, como el resto de CC.AA. que las permiten, impone la prohibición de localización en zonas donde existan otras construcciones (cuantificadas en la Ley y el Reglamento), de dimensiones máximas y ponderadas respecto del predio donde se ubican, plantas autorizables, respeto del arbolado, integración paisajística, etc. que consideramos suficientes. Además, Andalucía parte de un requisito mucho más duro respecto a la cabida mínima de la finca donde podrían construirse, fijado en el Reglamento en 2,5 has., superficie que excede en mucho la que han fijado otras CC.AA. (1 ó 1,5 has, 2 como máximo). 149 Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 1130-376X, núm. 115, enero-junio (2023), págs. 101-151 ESTUDIOS La autorización de viviendas unifamiliares aisladas en suelo rústico en la ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía Con esas condiciones tan estrictas, no creemos que la autorización de este tipo de viviendas aisladas en suelo rústico vaya a suponer ningún problema ambiental o paisajístico en Andalucía, no solo porque serán pocas las que puedan solicitarse sino porque las garantías sustantivas y las exigencias procedimentales no son fáciles de salvar. El procedimiento de autorización de estas construcciones en Andalucía es ciertamente garantista, pues exige tres pronunciamientos consecutivos: uno autonómico (que versará, fundamentalmente, sobre el riesgo de formación de nuevo núcleo de población), que se producirá si el municipio considera que la actuación a autorizar pueda tener impacto supralocal; y dos municipales: el de cualificación de los terrenos para albergar este uso extraordinario en suelo rústico y la posterior licencia de obras. Uno vincula al otro, de forma que las tres autorizaciones deben darse de manera acumulativa. Bienvenida, pues, esta posibilidad abierta por la LISTA, ya que la prohibición absoluta de la LOUA se ha demostrado ciertamente perjudicial, habida cuenta de que esta demanda social legítima quedaba frustrada por completo y se ha traducido en un aumento continuo de las edificaciones clandestinas en nuestra región. 150 Revista Andaluza de Administración Pública ISSN: 1130-376X, núm. 115, enero-junio (2023), págs. 101-151 Antonio José Sánchez Sáez ESTUDIOS BIBLIOGRAFÍA BLANQUER PRATS, M. B., “Las bases fundamentales del núcleo de población”, RDU, nº 72, marzo-abril, 1981. CANO MURCIA, A., El régimen jurídico del suelo no urbanizable o rústico, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor, 2006. CANTO LÓPEZ, M. T., La vivienda familiar en el suelo no urbanizable, Iustel, Madrid, 2007. DE SANTIAGO RODRÍGUEZ, E. y GONZÁLEZ GARCÍA, I., “Condiciones de la edificación de vivienda aislada en suelo no urbanizable. 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