Los nuevos modelos de crecimiento urbano-territoriales en Andalucía

Los nuevos crecimientos urbanos. Teoría y práctica de la Ordenación Urbanística en Andalucía. Libro de capítulos aceptado por el Comité científico Coordinación de la edición: Carmen de Tomás Medina. Grupo de investigación HUM-710. Ciudad, paisaje y Territorio. ©Edita: DUOT. Departamento de Urbanística y Ordenación del Territorio. Escuela Técnica Superior de Arquitectura. Universidad de Sevilla. Avda de Reina Mercedes, 2 41012, Sevilla, España. Tel: +34 954 556 560 Fax: +43 954 553 815 ISBN: 978-84-697-4478-9 Año de publicación: 2017 La editorial no se hace responsable de las opiniones y contenidos de los resúmenes publicados por Los autores en esta edición. Así mismo, estos se responsabilizaran de obtener el permiso correspondiente para incluir material publicado en otro lugar. © 2017 Autores y Editores Quedan reservados todos los derechos. Queda prohibida cualquier forma de reproducción, distribución y transformación sin contar con la autorización del editor y del autor. Esta obra está bajo una licencia de Creative Commons Reconocimiento-NoComercial-SinObraDerivada 4.0 Internacional. 5 INDICE PRÓLOGO Daniel Antúnez Torres….…………………..……………………………………..……………………………….…9 I.LA IMPORTANCIA DE LA INVESTIGACIÓN CIENTÍFICA PARA LA PRÁCTICA DEL URBANISMO EN EL CONTEXTO NACIONAL Y EUROPEO………………………………………………………………………….……………………………..….....11 LA HISTORIA URBANA COMO HERRAMIENTA FUNDAMENTAL PARA EL ENTENDIMIENTO DE LA CIUDAD Carmen de Tomás Medina……………………………………………………..…………………………………13 EL VALOR PATRIMONIAL DE LOS CENTROS HISTÓRICOS María Teresa Pérez Cano…………..………………………………………………………………….…….…….23 LA SIGNIFICACIÓN DE LOS TEJIDOS URBANOS DESARROLLADOS TRAS LA REVOLUCIÓN INDUSTRIAL EN LA CONFORMACIÓN DE LA CIUDAD ACTUAL. Reflexiones sobre la centralidad y la cartografía espaciotemporal. Rafael Reinoso Bellido……………………………………………………………………………………………...33 LA LEY SOBRE RÉGIMEN DEL SUELO Y ORDENACIÓN URBANA DE 1956. UN CAMBIO DE RUMBO EN LA PLANIFICACIÓN DEL CRECIMIENTO URBANO. Daniel Navas Carrillo……………………………………………………………..……………………………….…43 6 II. LOS FUTUROS DESARROLLOS URBANOS. TEORÍA Y PRÁCTICA EN ANDALUCÍA……………………………………………………………………………………………………..…….54 LOS NUEVOS MODELOS DE CRECIMIENTO URBANO-TERRITORIALES EN ANDALUCÍA. Antonio Becerra García……………………………………………….…………………………………………….56 LOS ELEMENTOS ESENCIALES DE LAS NUEVAS PROPUESTAS DE DESARROLLO. UN ACERCAMIENTO A LA PRÓXIMA REFORMA LEGISLATIVA. Fernando Villanueva Lazo………………………………………..…………………………………………….…81 DOS PARÁMETROS IMPRESCINDIBLES PARA LOS NUEVOS MODELOS URBANOS. LA ACCESIBILIDAD UNIVERSAL Y EL DISEÑO PARA TODAS LAS PERSONAS. Esperanza Alcaín Martínez………………………………………………………………………………..…..…93 DOS PARÁMETROS IMPRESCINDIBLES PARA LOS NUEVOS MODELOS URBANOS. LA ACCESIBILIDAD UNIVERSAL Y EL DISEÑO PARA TODAS LAS PERSONAS 56 LOS NUEVOS MODELOS DE CRECIMIENTO URBANO-TERRITORIALES EN ANDALUCÍA Antonio Becerra García Arquitecto Especialidad de Urbanismo de la Universidad de Sevilla. Miembro fundador de la Asociación de Arquitectos Peritos y Forenses y miembro de la Asociación de Arquitectos al Servicio de la Administración Pública, ambas del Colegio Oficial de Arquitectos de Sevilla. Título de Experto Universitario en Ordenación del Territorio y Derecho Urbanístico en Andalucía de la Universidad de Sevilla, Instituto Universitario de Investigación García Oviedo de la Universidad de Sevilla, curso 2011/2012, expedido en febrero de 2013. Su carrera profesional se ha desarrollado fundamentalmente como funcionario de la Junta de Andalucía desde el año 1992. Donde ha desarrollado diversos trabajos como Asesor Técnico-Laboratorio (DP Huelva, COPT), Asesor Técnico-Planes (DG Ordenación del Territorio y Urbanismo, COPT), Departamento de Suelo (DG Ordenación del Territorio y Urbanismo, COPT), Negociado de Inspección y Seguimiento (DP Sevilla, COPT), Sección de Actuaciones Singulares (DG Arquitectura y Vivienda, COPT) y Jefe de Gabinete de Gestión y Política de Suelo (DG Urbanismo, COPT). En la actualidad, desde 2008: Jefe del Servicio de Planeamiento Urbanístico (DG Urbanismo, CMAOT). Su labor como jefe del servicio de planeamiento le ha llevado a conocer de primera mano los problemas del planeamiento en Andalucía, algo que ha reflejado en las numerosas ponencias y cursos que ha impartido, así como en sus diferentes publicaciones. ÍNDICE: 1. Suelo clasificado disponible para nuevos desarrollos urbanísticos en Andalucía 2. El concepto de "crecimiento urbano-territorial" en Andalucía 3. La justificación y motivación del crecimiento "urbanizable" y la ocupación de "nuevo territorio" 4. Los modelos actuales de crecimiento de suelo urbanizable. 5. Conclusiones. Dado que este artículo va destinado a los estudiantes de arquitectura -en cursos iniciales o finales de la carreravoy a procurar utilizar un lenguaje no demasiado técnico y simplificar algunos conceptos urbanísticos legales. 1. Suelo clasificado disponible para nuevos desarrollos urbanísticos en Andalucía Desde la primera Ley del Suelo de 1956, en España existe la obligación de que todos los municipios dispongan de planeamiento general, inicialmente Plan General municipal o Normas Subsidiarias municipales. Según el tipo de planeamiento general que tienen los municipios de Andalucía, actualmente están vigentes 233 Planes Generales, 383 Normas Subsidiarias y 107 Delimitaciones de Suelo Urbano, existiendo 55 municipios que no tienen ningún planeamiento general, siendo de aplicación en ellos básicamente las antiguas Normas Subsidiarias Provinciales y las normas de directa aplicación de la vigente Ley de Antonio Becerra García 57 Ordenación Urbanística de Andalucía 19 (LOUA). SITUACIÓN POR TIPO DE FIGURA DE PLANEAMIENTO GENERAL EN LOS MUNICIPIOS DE ANDALUCÍA 11/05/2017 TIPO DE FIGURA ALMERÍA CÁDIZ CÓRDOBA GRANADA HUELVA JAÉN MÁLAGA SEVILLA TOTAL % Plan General Municipal Nº de municipios 13 27 43 31 20 25 33 41 233 29,9% Normas Subsidiarias Nº de municipios 40 17 25 100 45 57 39 60 383 49,2% Delimitación de Suelo Urbano Nº de municipios 50 0 6 18 815 6 4 107 13,8% Sin planeamiento municipal Nº de municipios 0 0 1 23 6 0 25 055 7,1% TOTALES Nº de municipios 103 44 75 172 79 97 103 105 778 100% ( 20 ) En Andalucía y desde la citada LOUA, todos los municipios deben de tener aprobado un Plan General de Ordenación Urbanística -independientemente de su tamaño-, y adaptado a dicha norma. El plazo que daba la Ley para que se realizara esta adaptación fué de cuatro años, habiéndose adaptado en 2007 unos 56 municipios. Coincidiendo con el inicio de la crisis, en el 2008 la Consejería inició un plan para avanzar en este proceso: aprobación del Decreto de las Adaptaciones Parciales; creación de equipos de trabajo por zonas; refuerzo del personal de la Dirección General de Urbanismo (donde se revisaban las Adaptaciones Parciales); y un programa ambicioso de ayudas por importe total de 31 millones de euros, destinándose la mitad a planeamiento general y la otra mitad a adaptaciones parciales. La situación actual del proceso de adaptación a la LOUA -totalmente o parcialmente 21 - da como resultado que tenemos hoy 519 municipios con planeamiento general adaptado (163 totalmente y 356 parcialmente) en donde residen el 88,6% de los habitantes. ANDALUCÍA PGOU ADAPTADO LOUA EN PROCESO DE ADAPTACIÓN LOUA NO INICIADOS PROVINCIA MUNICIPIOS AVANCE EN REDACCIÓN TOTAL ALMERÍA 103 838 35 26 22 10 93 2 CÁDIZ 44 12 30 5 6 7 4 22 10 CÓRDOBA 75 39 21 2 8 10 424 12 GRANADA 172 28 66 27 63 43 2 135 9 HUELVA 79 18 42 12 17 20 857 4 JAÉN 97 16 47 824 28 10 70 11 MÁLAGA 103 16 45 18 34 25 380 7 SEVILLA 105 26 67 15 22 17 15 69 10 TOTAL 778 163 356 122 200 172 56 550 65 100% 21,0% 45,8% 15,7% 25,7% 22,1% 7,2% 70,7% 8,4% TOTAL DE MUNICIPIOS ADAPTADOS A LA LOUA: 519 66,7% TOTAL POBLACIÓN CON PLANEAMIENTO ADAPTADO A LA LOUA 7.444.521 88,6% ADAPTACIÓN TOTAL ADAPTACIÓN PARCIAL APROBACIÓN PROVISIONAL APROBACIÓN INICIAL 19 Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía. 20 Los cuadros y gráficos incluidos en este artículo están elaborados por el Servicio de Planeamiento Urbanístico de la Dirección General de Urbanismo. 21 Disposición Transitoria Segunda de la LOUA y Decreto 11/2008, de 22 de enero. DOS PARÁMETROS IMPRESCINDIBLES PARA LOS NUEVOS MODELOS URBANOS. LA ACCESIBILIDAD UNIVERSAL Y EL DISEÑO PARA TODAS LAS PERSONAS 58 Sin planeamiento municipal Planeamiento vigente no adaptado Planeamiento vigente con adaptación parcial a la LOUA Planeamiento vigente totalmente adaptado a la LOUA La regulación normativa de las Adaptaciones Parciales a la LOUA del planeamiento general vigente permitió que, en pocos años, se consiguieran los objetivos buscados; pero también permitió cuantificar el suelo existente y clasificado (urbano no consolidado y urbanizable sectorizado) por su capacidad de viviendas protegidas. Así se cuantificó que existe suelo por desarrollar 22 para casi 285.000 viviendas protegidas 23 , cifra muy aproximada con la estimación de las necesidades de vivienda protegida elaborada por el Estudio 24 del 2009 del Instituto de Estudios Sociales Avanzados del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (IESA-CSIC) que lo cuantificaba en 290.288 viviendas protegidas, con la siguiente distribución provincial: ANDALUCÍA PLANEAMIENTO ADAPTADO ESTUDIO IESA PROVINCIA MUNICIPI OS SUELO PARA VIV. TOTALES (estimación) SUELO PARA VIV. PROTEGIDA NECESIDADES VIV. PROTEGIDAS ALMERÍA 103 115.197 30.315 26.027 CÁDIZ 44 171.521 45.137 44.499 CÓRDOBA 75 69.392 18.261 26.567 22 El suelo para vivienda protegida incluye el existente en el planeamiento general adaptado y su modificaciones, así como el previsto en las Adaptaciones Parciales. No incluye el suelo para dicho uso obligatorio en el planeamiento de desarrollo del planeamiento general vigente y no adaptado a la LOUA. 23 Exposición de motivos del Decreto-Ley 5/2012, de 27 de noviembre, de medidas urgentes en matera urbanística y para la protección del litoral. 24 Análisis de la Situación de la Vivienda en Andalucía y Proyección de Hogares (http://www.iesa.csic.es/publicaciones/detallarpublicacion/id/2280090) Antonio Becerra García 59 GRANADA 172 116.132 30.561 31.281 HUELVA 79 80.587 21.207 18.546 JAÉN 97 61.495 16.183 21.879 MÁLAGA 103 182.107 47.923 53.634 SEVILLA 105 279.053 73.435 67.855 TOTAL 778 1.075.484 283.022 290.288 A partir de este dato de viviendas protegidas, se puede deducir que existe suelo por desarrollar para más de un millón de viviendas totales en Andalucía, coincidente con otros estudios elaborados por el Ministerio para las principales aglomeraciones urbanas. La cifra es sencillamente desproporcionada respecto a las necesidades de la población -incluidas las viviendas vacacionalespara las próximas décadas. No nos debe extrañar que en los próximos años sea habitual que los nuevos planes generales propongan desclasificaciones de suelos no desarrollados. 2. El concepto de "crecimiento urbano-territorial" en Andalucía El término "crecimiento" aplicado al urbanismo o la ordenación del territorio se ha interpretado de manera diferente a lo largo de los últimos años. Para la Real Academia crecimiento es "Acción y efecto de crecer. Crecimiento de la población", y crecer referido a una cosa es "Recibir aumento por añadírsele nueva materia". Para el urbanismo crecimiento podemos definirlo como "nueva clasificación de suelo, nueva edificabilidad o aumento de densidad (viviendas)". Para la ordenación del territorio veremos que este concepto está relacionado con "nueva clasificación de suelo urbanizable". Esas diferencias de interpretaciones ha tenido y tiene efectos prácticos. Urbanismo > nueva clasificación de suelo, nueva edificabilidad o nueva densidad Ord. Territorio > nueva clasificación de suelo urbanizable DOS PARÁMETROS IMPRESCINDIBLES PARA LOS NUEVOS MODELOS URBANOS. LA ACCESIBILIDAD UNIVERSAL Y EL DISEÑO PARA TODAS LAS PERSONAS 60 Tenemos que tener en cuenta que el plan urbanístico -a diferencia del proyecto arquitectónicoes a la vez un proyecto de ciudad y una norma reglamentaria. Como proyecto debe contener una propuesta de modelo que reflexione sobre la ciudad existente, el crecimiento necesario para el desarrollo de esta ciudad existente y también sobre la protección del medio natural y su posible ocupación por las actividades que le son propias. Si nos referimos a los planes generales municipales, el ámbito de actuación del plan, como norma, es el territorio en el que tiene competencias el Ayuntamiento: el término municipal. En dicho ámbito, el plan-norma establece los distintos regímenes jurídicos (derechos y obligaciones de los propietarios de suelo) que se corresponden con las clases de suelo tradicionales: suelo urbano, suelo urbanizable y suelo no urbanizable (protegido o rural). Pero el plan urbanístico municipal como norma, también debe cumplir la legislación de rango superior que, por orden cronológico ha sido básicamente la siguiente: Andalucía 1994. La Ley de Ordenación del Territorio de Andalucía (LOTA) 25 Estado 1998. Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV) 26 Andalucía 2002. La Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA) 27 Andalucía 2006. Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (POTA) 28 Estado 2008. TR de la Ley del Suelo (TRLS) 29 Estado 2015. TR de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU) 30 1994. La Ley de Ordenación del Territorio de Andalucía (LOTA) Desde la legislación territorial la LOTA de 1994 -de competencia autonómica-, se establece la organización y estructura territorial de la Comunidad Autónoma, incluyendo entre sus objetivos la distribución geográfica de las actividades y usos del suelo, que se realiza a través de varios instrumentos, entre el que destaca el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (POTA) que fue aprobado en 2006, posterior a la Ley de referencia, incluso con fecha posterior a la LOUA del 2002. A partir del 2006, el planeamiento urbanístico está supeditado al POTA, teniendo sus determinaciones distinto grado de vinculación: las normas, de aplicación directa y vinculantes en los suelos urbanizables y no urbanizables; las directrices, vinculantes en cuanto a sus fines; y las recomendaciones, de carácter indicativo. Se 25 Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de Andalucía 26 Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y valoraciones 27 Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación urbanística de Andalucía 28 Decreto 206/2006, de 28 de noviembre, por el que se adapta el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía a las Resoluciones aprobadas por el Parlamento de Andalucía en sesión celebrada los días 25 y 26 de octubre de 2006 y se acuerda su publicación 29 Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo (refunde la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo con los preceptos que aún quedaban vigentes del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación urbana) 30 Real Decreto Legislativo 7/2025, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana Antonio Becerra García 67 transformación del suelo (el nuevo suelo que se necesita urbanizar) debe tener como fin el interés público, propiciando el uso racional de los recursos naturales y la protección del medio ambiente. El art. 3 exige que el ejercicio de la potestad de ordenación territorial y urbanística debe ser motivado, con expresión de los intereses generales a que sirve. En el art. 10 se definen unos criterios básicos de utilización del suelo: a) solo se debe urbanizar el suelo preciso para satisfacer las necesidades que lo justifiquen. b) se debe destinar suelo adecuado y suficiente para usos productivos y para el residencial, con una reserva mínima del 30% de la edificabilidad residencial a viviendas sujetas a algún régimen de protección pública. c) los usos se deben ordenar respetando los principios de accesibilidad universal, igualdad entre hombres y mujeres, movilidad, eficiencia energética, garantía del suministro de agua, prevención de riesgos naturales y accidentes graves y protección contra la contaminación. En el artículo 38 que hemos citado antes del Magistrado César Tolosa Tribiño sobre este tema, se citan como ejemplos algunas Sentencias sobre Modificaciones los PGOU de Ávila y Burgos, así como a un Plan Parcial del PGOU de Valladolid. Apartándose definitivamente de la tradicional clasificación del suelo en la legislación estatal, en el art. 12 de esta Ley del 2008 se establecen las situaciones básicas del suelo: suelo rural y suelo urbanizado; y en el art. 14 se definen las actuaciones de trasformación urbanísticas (con la novedad de las actuaciones de dotación). En el art. 15 dedicado a la evaluación y seguimiento del desarrollo urbano, se exige el procedimiento de evaluación ambiental, y como contenido destacamos el informe de sostenibilidad ambiental y el informe o memoria de sostenibilidad económica. Por último señalamos que la Disposición Transitoria cuarta introduce unos criterios mínimos de sostenibilidad respecto de cuando el impacto de una nueva actuación de urbanización (modificación) obligue a ejercer de forma plena la potestad de ordenación (revisión), estableciéndose -hasta su regulación por la legislación autonómica- en el 20% de la población o de la superficie de suelo urbanizado (suelo urbano consolidado). "Si, transcurrido un año desde la entrada en vigor de la Ley 8/2007, de 28 de mayo , de Suelo, la legislación sobre ordenación territorial y urbanística no estableciera en qué casos el impacto de una actuación de urbanización obliga a ejercer de forma plena la potestad de ordenación, esta nueva ordenación o revisión será necesaria cuando la actuación conlleve, por sí misma o en unión de las aprobadas en los dos últimos años, un incremento superior al 20 por 100 de la población o de la superficie de suelo urbanizado del municipio o ámbito territorial." 38 "El control judicial de las alteraciones de los planes urbanísticos: alcance y consecuencias" César Tolosa Tribiño, Magistrado de la Sala tercera del Tribunal Supremo. Revista de Derecho de Urbanismo, 1 abril de 2017. DOS PARÁMETROS IMPRESCINDIBLES PARA LOS NUEVOS MODELOS URBANOS. LA ACCESIBILIDAD UNIVERSAL Y EL DISEÑO PARA TODAS LAS PERSONAS 68 La adaptación de la LOUA a esta ley se realiza mediante la Ley 2/2012 39 que introduce aspectos tales como la participación ciudadana en el proceso urbanístico, el régimen jurídico de la clasificación del suelo, las reservas para vivienda protegida, la sostenibilidad económica y ambiental del planeamiento territorial y urbanístico, los límites entre modificación y revisión del planeamiento, la conversión en metálico de aprovechamientos y el régimen de las actuaciones de dotación y de las cesiones de aprovechamiento. También se introduce en esta modificación del 2012, una Disposición Adicional quinta que regula el régimen de los asentamientos urbanísticos existentes en suelo no urbanizable que se incorporan al planeamiento urbanístico -remitiendo al Decreto 2/2012, de 10 de enero, por el que se regula el régimen de las edificaciones y asentamientos existentes en suelo no urbanizable en la Comunidad Autónoma de Andalucía-. Esta incorporación "se realizará mediante su clasificación como suelo urbano no consolidado o como suelo urbanizable, sectorizado u ordenado, según corresponda, de acuerdo con su grado de consolidación por la edificación, servicios urbanísticos existentes, su situación de hecho, las características del territorio al que afecten y demás circunstancias y requisitos que concurran en dichos asentamientos". 2015. TR de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU) Es la Ley urbanística estatal vigente. Deroga y refunde, la Ley del Suelo aprobada por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, y la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbana 40 . En el art. 3 del Título preliminar ya nos encontramos el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible, que podemos sintetizar en: 39 Ley 2/2012, de 30 de enero, de modificación de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía 40 Es significativo que se admita en el preámbulo que "rehabilitación urbana" engloba la "regeneración y renovación de los tejidos urbanos". Antonio Becerra García 69 - La utilización del suelo debe realizarse conforme al interés general y según el principio de desarrollo sostenible. - Se debe propiciar el uso racional de los recursos naturales armonizando los requerimientos de la economía, el empleo, la cohesión social, la igualdad de trato y de oportunidades, la salud y la seguridad de las personas y la protección del medio ambiente. - En el medio urbano deben regir los principios de competitividad y sostenibilidad económica, social y medioambiental, cohesión territorial, eficiencia energética y complejidad funcional, procurando que, esté suficientemente dotado, y que el suelo se ocupe de manera eficiente, combinando los usos de forma funcional. - Los derechos y deberes de los ciudadanos establecidos en la Ley deben ser sean reales y efectivos, adoptando las medidas de ordenación territorial y urbanística que procedan para asegurar un resultado equilibrado, favoreciendo o conteniendo, según proceda, los procesos de ocupación y transformación del suelo. - El suelo vinculado a un uso residencial por la ordenación territorial y urbanística está al servicio de la efectividad del derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, en los términos que disponga la legislación en la materia. Y en el art. 4 nos encontramos con una última exigencia que no debemos olvidar: - El ejercicio de la potestad de ordenación territorial y urbanística deberá ser motivado, con expresión de los intereses generales a que sirve. Si en el art. 14 de la Ley del 2008 se definían las actuaciones de trasformación urbanísticas, ahora dicha regulación se traslada al art. 7 junto con las actuaciones edificatorias. Igualmente, si en el art. 12 de la Ley del 2008 se establecen las situaciones básicas del suelo: suelo rural y suelo urbanizado, nos la encontramos en esta nueva Ley en el art. 21. Por último destacamos en el art. 22 los requisitos de evaluación y seguimiento del desarrollo urbano, y garantía de la viabilidad técnica y económica de las actuaciones sobre el medio urbano, en el que se mantiene la exigencia del informa de sostenibilidad ambiental, el informe o memoria de sostenibilidad económica y la tradicional memoria de viabilidad económica. 41 3. Los criterios de crecimiento urbanístico en los Tribunales de Justicia Solemos olvidar que la interpretación de estas normas autonómicas y estatal - con independencia de los actores del proceso de redacción, tramitación y aprobación de los planesse realiza en última instancia por los Tribunales de Justicia, que vienen desarrollando una interpretación del concepto de "crecimiento urbanístico" en relación con las potestades de ordenación territorial y urbanística. 41 Ver el artículo "Los Informes de Sostenibilidad Económica", Sergio Fernández Monedero y Blanca Marín Ferreiro. Revista de Práctica Urbanística, nº 138/2016 (enero) DOS PARÁMETROS IMPRESCINDIBLES PARA LOS NUEVOS MODELOS URBANOS. LA ACCESIBILIDAD UNIVERSAL Y EL DISEÑO PARA TODAS LAS PERSONAS 70 La jurisprudencia que se fue desarrollando con la legislación estatal que contenía las clases y categorías de suelo (hasta la Ley 6/1998 inclusive), ha sido reiterativa al entender que en el planeamiento urbanístico había que distinguir las clases y categorías de suelo regladas -y de obligado cumplimientode las clases y categorías de suelo potestativas por decisión municipal. Como hemos dicho antes, para los tribunales eran clasificaciones de suelo regladas el suelo urbano consolidado y no consolidado, así como el suelo no urbanizable de especial protección por legislación sectorial, mientras que son potestativas las clasificaciones de suelo urbanizable, el suelo no urbanizable común y el suelo no urbanizable de protección urbanística. En esta interpretación, si el suelo urbano es reglado y obligado por la Ley (tanto el consolidado como el no consolidado) entendemos que forma parte de la ciudad existente y no del "modelo de crecimiento" del plan. El "modelo de crecimiento" es la nueva propuesta de suelo urbanizable, de carácter potestativo por el municipio. Así, el nuevo plan urbanístico deberá analizar la ciudad existente; reconocer por imperativo legal como suelo urbano aquellos suelos que tienen las características que definen las leyes urbanísticas; reconocer y validar los suelos urbanizables en desarrollo del anterior plan urbanístico; y finalmente, en base a las necesidades de crecimiento justificadas, proponer los nuevos suelos a trasformar -los nuevos suelos urbanizablesque constituyen propiamente el "modelo de crecimiento" del plan. No suele ser frecuente reconocer en los planes urbanísticos la parte de la clasificación de suelo "obligado" de la parte de clasificación "potestativa", ofreciendo una visión de conjunto, al que erróneamente creo se define como "modelo de crecimiento" de la ciudad. Más que de crecimiento urbano (suelo urbano), deberíamos hablar de crecimiento urbanístico (suelo urbanizable). Hay muchas sentencias que inciden sobre el carácter reglado del suelo urbano y del suelo urbano consolidado. La definición que se establece actualmente en la LOUA de definir el suelo urbano como el negativo del suelo urbano no consolidado, y éste último definirlo en función de la potestad del plan de establecer una actuación urbanística, entendemos que ha creado confusión en este asunto. Pero igualmente, la regulación actual del suelo no urbanizable en la LOUA, donde se entremezclan situaciones regladas de suelos de especial protección, con la posibilidad de establecer protecciones urbanísticas, tampoco ha contribuido a clarificar este tema. Nos remitimos, como ejemplo, a la Sentencia 42 sobre los suelos inundables de Tablada en el PGOU de Sevilla de 2006, en la que el Tribunal critica la regulación andaluza. Pero a partir de la Ley del Suelo de 2007 (TR del 2008), incluyendo el vigente Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana del 2015, nos vamos a ir acostumbrando a que el concepto de sostenibilidad económica y ambiental se va a convertir en el principal requisito del control jurisdiccional, como se analiza en el 42 Sentencia del Tribunal Supremo nº 1325/2013, de 8 de abril, sobre los suelos inundables de Tablada en el PGOU-2006 de Sevilla. Antonio Becerra García 71 artículo del Magistrado César Tolosa Tribiño que hemos comentado. 4. La justificación y motivación del crecimiento "urbanizable" y de la ocupación de "nuevo territorio" Sobre el suelo no urbanizable, denominado común, el Plan puede realizar sus propuestas de "crecimiento urbanístico", cumpliendo siempre las condiciones generales establecidas en la legislación urbanística (LOUA) y en la legislación y planeamiento territorial (POTA y LOTA). También se reitera en la jurisprudencia que esta ocupación y transformación del medio natural, aunque no tenga especiales valores a proteger, debe realizarse desde el principio de sostenibilidad, justificando la necesidad de su transformación urbanística, con independencia de las condiciones establecidas en nuestra legislación territorial y urbanística. Aunque no nos vamos a referir a ellas, pero también se puede entender como crecimiento urbanístico, las distintas actividades que pueden establecerse y desarrollarse en el suelo no urbanizable; tanto las que le son propias (agrícolas, ganaderas, forestales, extractivas, etc), como las que deben ubicarse en este suelo por no ser compatible con el suelo urbano o urbanizable. Como estamos defendiendo que el crecimiento urbanístico es siempre el suelo urbanizable propuesto por el Plan, ¿cuáles son las condiciones que debe cumplir? La principal condición que debe cumplir todo modelo de crecimiento de un Plan es el criterio de la sostenibilidad. Esta primera condición limita la discrecionabilidad del Plan, a la que nos hemos referido antes. Al Plan se le debe exigir una justificación y motivación expresa de la necesidad del crecimiento, que no siempre ha sido requerida desde las administraciones con competencia en la aprobación de los Planes. Este criterio de sostenibilidad -económica y ambientalestá contenido expresamente en el vigente Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana del 2015. Una vez cumplido el criterio de la sostenibilidad, y con independencia del procedimiento de evaluación ambiental, el Plan tendría que cumplir los criterios y objetivos de ordenación urbanística establecidos por la LOUA y el POTA, y finalmente cumplir además con los límites establecidos para los suelos urbanizables contenidos en la norma 45. Las memorias de justificación y de ordenación de los Planes se deben ajustar al contenido citado y los órganos encargados de la aprobación de los planes deben igualmente ser exigentes en su cumplimiento, porque de lo contrario seguirán los Tribunales emitiendo sentencias anulatorias que nadie desea. DOS PARÁMETROS IMPRESCINDIBLES PARA LOS NUEVOS MODELOS URBANOS. LA ACCESIBILIDAD UNIVERSAL Y EL DISEÑO PARA TODAS LAS PERSONAS 72 5. Los modelos actuales de crecimiento en los Planes. Haciendo un repaso a los planes generales que en los últimos años han sido informados por la Dirección General de Urbanismo y resuelta su aprobación definitiva por el titular de la Consejería, podemos identificar en ellos el "modelo de crecimiento" propuesto, esto es los suelos urbanizables nuevos. No incluimos el PGOU de Cádiz de 2011 por no tener suelo urbanizable, ni el PGOU de 2010 de Marbella, por haber sido declarado nulo por el Tribunal Supremo. El PGOU de 2009 de Roquetas de Mar establecía casi 400 Ha de suelo urbanizable (entre sectorizado y ordenado) de crecimiento sobre los casi 1450 Ha de suelo urbano (consolidado y no consolidado). Antonio Becerra García 73 Como se describe en la Memoria de Ordenación del Plan, se detecta: "el fuerte contraste que existe entre la ocupación compacta y continua presente en los núcleos urbanos de Roquetas pueblo y Aguadulce, y la franja de territorio disperso y sin cohesión que se ubica entre ambos núcleos.", así "La pauta seguida para el desarrollo urbanístico ha sido la de conseguir un crecimiento ordenado y jerárquico de los distintos núcleos, a través de la futura red urbana que integra y vertebra todo el municipio.". El primer periodo previsto de 8 años de crecimiento (suelos urbanizables ordenados y sectorizados) el objetivo era "la consolidación de la ciudad heredada y la sutura de tejidos", objetivo que todavía no se ha materializado al día de hoy. El PGOU de 2009 de Jerez de la Frontera proponía para el suelo urbanizable (ordenado o sectorizado) 860 Ha -sin contar el destinado a sistemas generales-, teniendo reconocido como suelo urbano (consolidado y no consolidado) 4140 Ha. DOS PARÁMETROS IMPRESCINDIBLES PARA LOS NUEVOS MODELOS URBANOS. LA ACCESIBILIDAD UNIVERSAL Y EL DISEÑO PARA TODAS LAS PERSONAS 74 En cuanto a al propuesta de nuevos crecimientos establecida por el Plan, se incorpora al desarrollo urbanístico los terrenos ubicados entre la nueva variante de la N-IV y la Ronda de Circunvalación en la zona oeste; consolidando la oferta de suelos terciarios en la zona norte, ocupando los suelos ubicados entre los desarrollos consolidados y la zona anexa al Aeropuerto; en la zona sur se ocupan vacíos existentes entre el Polígono de “El Portal” y las zonas residenciales consolidadas, resolviendo los bordes de aquél, y se incorporan suelos al sur del Campo de Golf municipal, cerrando la trama urbana. En la zona sureste del núcleo, limitando al este con la vía férrea, se plantea un crecimiento residencial, al objeto de acercar la ciudad al río, evitando una solución exclusiva de baja altura, y optando por una modelo donde coexistan las tipologías Plurifamiliar en altura y unifamiliar. Al este del municipio el Plan se ve obligado a incorporar asentamientos ilegales, bien como suelo urbano o como suelo urbanizable, cuyo desarrollo urbanístico está siendo muy complicado. El PGOU de 2011 de Málaga establecía un crecimiento de suelo urbanizable (ordenado o sectorizado) de 1830 Ha -sin sistemas generales-, reconociendo la existencia de 7150 Ha de suelo urbano (consolidado y no consolidado). En cuanto a la propuesta de nuevos suelos establecidas por el Plan, éstos se Antonio Becerra García 75 producen según dos modos de crecimiento: por remodelación o regeneración de áreas urbanas interiores de la ciudad; y por crecimiento en los suelos aptos para desarrollo urbano en sus bordes. En ambos casos mediante la creación de sectores de suelo urbanizable y áreas de no sectorizado que se irán sectorizando a lo largo de la vida del Plan. Los suelos urbanizables sectorizados se concentran mayoritariamente en la zona de Campanillas, que representa casi el 50% de los suelos con esta clasificación, seguidos de Churriana, Puerto de La Torre y Guadalhorce que absorben otro 40%, es decir, el 90% de los suelos urbanizables sectorizados se concentran en el oeste de la ciudad. Estos suelos se sitúan fundamentalmente colmatando los espacios no urbanizables existentes entre el borde de la ciudad y las infraestructuras o límites geográficos al crecimiento. El resto de los sectores se localizan ordenando vacíos interiores. Este Plan también incorpora algunos pequeños desarrollos ilegales, que no llegan a la proporción de los planes generales que veremos más adelante. En el PGOU de 2011 de San Fernando clasifica como suelo urbano unas 800 Ha de suelo, y como suelo urbanizable casi 66 Ha (incluyendo el sectorizado, ordenado, DOS PARÁMETROS IMPRESCINDIBLES PARA LOS NUEVOS MODELOS URBANOS. LA ACCESIBILIDAD UNIVERSAL Y EL DISEÑO PARA TODAS LAS PERSONAS 76 transitorio y sistemas generales). Dada las limitaciones de espacio del término municipal y los suelos militares al sur de la isla, el crecimiento de los suelos urbanizables incluyen tres sectores sin ordenar (Ampliación de Fadricas, Huerta de la Compañía y Retamarillo) y uno ordenado (Huerta de San Joaquín), con independencia de un sector ordenado transitorio del plan anterior (La Casería) que no podemos considerar como crecimiento. El PGOU de 2012 de El Puerto de Santa María clasifica como suelo urbanizable unos 850 Ha (incluyendo sectorizado, ordenado y sistemas generales, y excluyendo los transitorios) y como suelo urbano algo más de 2400 Ha. El Plan no modifica radicalmente el modelo urbano-territorial propuesto por el Plan General anterior, trasformando las localizaciones espaciales de los distintos asentamientos y actividades, pero sí pretende ajustar dicho modelo, que ha estado condicionado por la legislación sectorial (incluida la planificación territorial), las importantes iniciativas planteadas con anterioridad y ya en marcha y, especialmente, por el reconocimiento de la realidad que supone la problemática provocada por el surgimiento de parcelaciones y asentamientos irregulares. Uno de los objetivos fundamentales que se persigue es la integración de los nuevos desarrollos urbanísticos con la ciudad ya consolidada, evitando su innecesaria