La integración jurídico-institucional de Sudamérica en el campo de la defensa: el Consejo de Defensa Suramericano

Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 23, nº 48. Tercer cuatrimestre de 2021. Pp. 513-534. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2021.i48.23 La integración jurídico-institucional de Sudamérica en el campo de la defensa: el Consejo de Defensa Suramericano1 South America's Legal-Institutional Integration in the Field of Defense: Council of South American Defense Manuela Fernández Rodríguez2 Universidad Rey Juan Carlos (España) ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0708-4203 Recibido: 29-06-2021 Aceptado: 16-09-2021 Resumen Estudio sobre la creación del Consejo de Defensa Suramericano en 2008 en el marco de Unión de Naciones Suramericanas como un organismo de cooperación en materia de defensa de la región. En el texto se tratan cuestiones como la membresía de doce Estados, el papel destacado de Brasil en su creación que buscaba consolidar su liderazgo regional, la buena acogida por parte de Estados Unidos, su funcionamiento, las actuaciones principales –cooperación 1 Este artículo se ha elaborado en el marco de dos proyectos: Proyecto "Integración, derechos humanos y ciudadanía global", dentro de la Convocatoria Pública de Subvenciones para Proyectos de Cooperación Internacional al Desarrollo, ejercicio 2020, financiada por el Ayuntamiento de Madrid, con una duración 1 de enero de 2020 a 31 de diciembre de 2021; y como una acción financiada por la Comunidad de Madrid en el marco del Convenio Plurianual con la Universidad Rey Juan Carlos en la línea de actuación 1, Programa de “Estímulo a la investigación de jóvenes doctores”. Ref. proyecto V793, Acrónimo DEFSEG-GAMES, “Diseño, implementación y análisis de procesos gamificados y serious games para la consolidación de una cultura de democrática de Seguridad y Defensa”. 2 ([email protected]) Profesora e investigadora en la Universidad Rey Juan Carlos. Doctora en Derecho por la Universidad Rey Juan Carlos. Licenciada en Derecho, Universidad Complutense y Máster Oficial en Ciencias Históricas, Universidad Rey Juan Carlos. Desde 2015 Profesora Contratada Doctora en la Universidad Rey Juan Carlos. Actualmente investigadora principal del proyecto “Diseño, implementación y análisis de procesos gamificados y serious games para la consolidación de una cultura de democrática de seguridad y defensa” (DEFSEG-GAMES) financiado por la Comunidad de Madrid. Autora de monografías como Hombres desleales cercaron mi lecho. La consolidación jurídico-institucional del Estado liberal (1808-1843), Valladolid, 2018. Así como de artículos y capítulos de libro como: “La construcción jurídico-institucional del ejecutivo de Evaristo Pérez de Castro: Fernando VII frente al gobierno”, Aequitas, nº 16 (2020), pp. 411-434 o “Bajo la amenaza del sable: la ley de jurisdicciones”, San Miguel Pérez, E., (coord.): En la Europa liberal. El poder y el infinito. Colección Monografías, 187. Madrid, 2020, pp. 11-45. 514 Manuela Fernández Rodríguez Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 23, nº 48. Tercer cuatrimestre de 2021. Pp. 513-534. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2021.i48.23 militar, acciones humanitarias, operaciones de paz, desarrollo de tecnología, formación– y la crisis que llevó a la suspensión de sus actividades, menos de diez años después de su creación. Palabras-clave: Consejo de Defensa Suramericano, Unión de Naciones Suramericanas, política de defensa, organizaciones regionales. Abstract Study on the creation of the Council of South American Defense in 2008 within the framework of the Union of South American Nations as an organization for cooperation in defense matters in the region. The paper addresses issues such as the membership of twelve states, the prominent role of Brazil in the creation of the Council, which sought to consolidate its regional leadership, the positive reception by the United States, its functioning, its main implemented actions –military cooperation, humanitarian actions, peace operations, technology development, training–. The text ends with the crisis that led to the suspension of its activities, less than ten years after its creation. Keywords: Council of South American Defence, Union of South American Nations, National security, regional organization. La creación del Consejo de Defensa Suramericano El Consejo de Defensa Sudamericano se creó en 2008 como parte de la política de pasos escalonados o desarrollo institucional progresivo de UNASUR –Unión de Naciones Suramericanas–3, la organización internacional que agrupaba a la mayor parte de Estados de América del Sur4, como respuesta a la necesidad de políticas coordinadas que respondieran a las amenazas que plantean fenómenos como el narcotráfico, el crimen organizado, la inmigración ilegal o el terrorismo5 para las naciones integradas en la organización: Argentina, 3 Nicolás Comini, “El origen del Consejo de Defensa Suramericano. Modelos en pugna desde una perspectiva argentina”, en Revista de Estudios en Seguridad Internacional, vol. 1, nº. 2, 2015, p. 110. 4 En su tratado fundacional, esta organización ya reconocía, en su objetivos, su aspiración a avanzar en “el intercambio de información y de experiencias en materia de defensa”. Se ha considerado que los antecedentes de UNASUR son, por un lado, la Comunidad Andina de Naciones y, por otro, MERCOSUR (Diego E. Morales Ruvalcaba, “Consejo de Defensa Suramericano. Mecanismo catalizador en la integración regional de América del Sur”, en Contextualizaciones latinoamericanas, nº 5, 2011, p. 3). 5 El terrorismo ha constituido una preocupación específica para los legisladores de todo el mismo; sobre el fenómeno en otros contextos geográficos pueden verse Manuela Fernández Rodríguez, y Leandro Martínez Peñas, “La presión legislativa sobre derechos y libertades como respuesta al 515 La integración jurídico-institucional de Sudamérica en el campo de la defensa: el Consejo de Defensa Suramericano Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 23, nº 48. Tercer cuatrimestre de 2021. Pp. 513-534. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2021.i48.23 Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana6, Paraguay, Perú, Surinam7, Uruguay y Venezuela8. Aunque la idea de crear un organismo específico para la cooperación en materia de Defensa existió desde el arranque mismo de UNASUR9, la fecha exacta en la que vio la luz el Consejo de Defensa Suramericano fue el 16 de diciembre de 200810, cuando su creación fue aprobada de forma unánime por los jefes de Estado y de gobierno de las naciones integradas en UNASUR, durante una cumbre celebrada en la localidad brasileña de Bahía11, donde, por lo que al CDS se refiere, se recogieron los frutos de cuatro reuniones previas celebradas en Santiago de Chile12. A lo largo de estas reuniones, Venezuela propuso la reactivación de un proyecto promovido en su día por Chávez, la creación de una suerte de Organización del Tratado del Atlántico Sur. El modelo venezolano fue rechazado por todas las naciones partícipes, menos la propia Venezuela y, finalmente, el Consejo tomó forma de acuerdo con el modelo propuesto por Brasil13, que había sido expuesto a través de un documento denominado Marco Político Estratégico del Consejo Sudamericano de Defensa14. Como terrorismo: las leyes británicas”, en VV.AA., Actas de las IV Jornadas de Estudios de Seguridad, Madrid, Instituto Gutiérrez Mellado, 2012; Leandro Martínez Peñas, “La colaboración de los Estados Unidos en África para la lucha contra el terrorismo y el crimen organizado”, en VV.AA., Actas de las III Jornadas de Seguridad del IUGM, Madrid, Instituto Gutiérrez Mellado, 2011; del mismo autor, “La legislación antiterrorista británica (1990-2010)”, en VV.AA., La lucha contra el terrorismo en un Estado de Derecho. Una aproximación histórica y jurídica-comparada, Pamplona, Aranzadi, 2011; y “Evolution of British law on terrorism: From Ulster to global terrorism (1970-2010)2, en VV. AA., Post 9/11 and the State of permanent Legal Emergency. Security and Human Rights in countering terrorism, Nueva York, Springer, 2012. 6 La integración de Guyana ha planteado problemas, ya que el país carece de un ministerio de Defensa (Alejandro Frenkel, “Entre promesas y realidades: La UNASUR y la creación de la Escuela Suramericana de Defensa”, p. 47). 7 La inclusión de Surinam, igual que la de Guayana, parece responder a la voluntad de no quedar aislado en el contexto suramericano, más que a un interés directo en la cooperación en materia de Defensa, en la que el papel de ambos Estados es muy reducido (José Manuel Ugarte, “El Consejo de Defensa Suramericano: Balance y perspectivas.”, en Hans Mathieu y Catalina Niño, (eds.). Seguridad regional en América Latina. Bogotá: Friedrich Ebert Stiftung, 2010, p. 5). 8 Javiera Bayer Aránguiz, “El Consejo de Defensa Suramericano y las nuevas amenazas”, en Revista Enfoques, nº 19, 2013, p. 54. 9 Nicolás Comini, “El rol del Consejo de Defensa de la Unasur en los últimos conflictos regionales”, en NUSO, nº 230, 2010, p. 1. 10 Emilse Calderón, “Brasil en el Consejo de Defensa Sudamericano: obstáculos a la cooperación y el liderazgo”, en Relaciones Internacionales, nº 18, 2011, p. 96. 11 La primera mención a la posible creación del órgano había tenido lugar durante una visita del presidente y el ministro de Defensa brasileños a Argentina, en la que manifestaron públicamente su deseo de constituir un Consejo de Defensa Suramericano (Ginneth Narváez Jaimes, “El Consejo de Defensa Suramericano y la creación de una política común de seguridad regional”, en Criterios. Cuadernos de Ciencias Jurídicas y Política Internacional, nº 8, 2015, p. 150). 12 Comini, “El rol del Consejo de Defensa de la Unasur en los últimos conflictos regionales”, p. 1. 13 Frenkel, “Entre promesas y realidades: La UNASUR y la creación de la Escuela Suramericana de Defensa”, p. 36. Sobre los proyectos de integración en la región, ver Rita Giacalone, “Identidad y motivaciones políticas en la integración suramericana”, en Cuadernos Latinoamericanos, nº. 20, 2009. 14 Comini, “El origen del Consejo de Defensa Suramericano. Modelos en pugna desde una perspectiva argentina”, p. 118. 516 Manuela Fernández Rodríguez Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 23, nº 48. Tercer cuatrimestre de 2021. Pp. 513-534. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2021.i48.23 todas las demás instituciones de la organización, el CDS debe ser acorde con la legislación interna de cada uno de los Estados miembros, algo que el tratado fundacional de UNASUR establece en su artículo 1215. El acontecimiento que catalizó los ya existentes intereses para la aparición de un organismo conjunto en cuestiones de Defensa fue la Operación Fénix, desarrollada el 1 de marzo de 2008 y en la que el ejército de Colombia desarrolló un operativo militar contra las FARC en territorio ecuatoriano, en el curso del cual fue abatido Raúl Reyes, uno de los líderes de la organización guerrillera, hecho que creó un grave incidente diplomático entre los gobiernos de Quito y Bogotá16. Pese a la exitosa mediación de UNASUR en el conflicto17, esta crisis evidenció la necesidad de poner en marcha mecanismos e instituciones que permitieran coordinar las políticas de Defensa en la región y que brindaran mecanismos colectivos de resolución de conflictos a los actores presentes18. La potencia que con mayor ahínco promovió la creación del Consejo fue Brasil19, espoleada por el descubrimiento de gigantescos yacimientos de petróleo y gas de Tupí, Cairoca y Jupíter20. Su ministro de Defensa, Nelson Jobim, recorrió en 2008 quince países en busca del consenso que permitiera crear el CDS21, incluyendo una visita a Estados Unidos donde le expuso el proyecto a Condoleeza Rice22. El gigante sudamericano había visto en la creación del CDS un instrumento valioso para la consecución de sus objetivos en política internacional. De esta forma, desarrollar un papel activo y de liderazgo regional sería una de las oportunidades que permitirían a Brasil acercarse a la consecución de una de sus aspiraciones como potencia emergente23: un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas24. La pujante 15 Bayer Aránguiz, “El Consejo de Defensa Suramericano y las nuevas amenazas”, p. 55. 16 Sobre distintos modelos de lucha contrainsurgente, pueden verse Leandro Martínez Peñas, “La legislación contrainsurgente en el franquismo previo al Código Penal de 1944”, en Erika Prado Rubio, Leandro Martínez Peñas y Manuela Fernández Rodríguez, Contrainsurgencia y orden público: aproximaciones hispánicas y globales. Madrid, 2020; MARTÍNEZ PEÑAS, L., En nombre de Su Majestad. Valladolid, FUE, 2016. 17 Bragatti, “Ten Years of the South American Defense Council: Regional International Security Architecture”, p. 74. 18 Narváez Jaimes, “El Consejo de Defensa Suramericano y la creación de una política común de seguridad regional”, p. 148. 19 Hasta el punto de que Nicolás Comini lo califica de “proyecto eminentemente brasileño” (“El rol del Consejo de Defensa de la Unasur en los últimos conflictos regionales”, p. 1). 20 Morales Ruvalcaba, “Consejo de Defensa Suramericano. Mecanismo catalizador en la integración regional de América del Sur”, p. 9. 21 Narváez Jaimes, “El Consejo de Defensa Suramericano y la creación de una política común de seguridad regional”, p. 154. 22 Comini, “El origen del Consejo de Defensa Suramericano. Modelos en pugna desde una perspectiva argentina”, p. 115. 23 Victor M. Mijares, “Consejo de Defensa Suramericano: obstáculos para una alianza operativa”, en Politeia, nº 34, 2011, p. 7. 24 Narváez Jaimes, “El Consejo de Defensa Suramericano y la creación de una política común de seguridad regional”, p. 149. Por ello, Comini considera que Brasil contempla el Consejo de Defensa Suramericano como un “trampolín hacia el escenario global” (Comini, “El rol del Consejo de Defensa 517 La integración jurídico-institucional de Sudamérica en el campo de la defensa: el Consejo de Defensa Suramericano Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 23, nº 48. Tercer cuatrimestre de 2021. Pp. 513-534. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2021.i48.23 industria militar brasileña también podría verse beneficiada por el proceso de integración militar de la región, aspirando a convertirse en el principal proveedor de material armamentístico a sus aliados en el Consejo de Defensa Suramericano. Esto no sería solo un triunfo económico, sino que contribuiría a reducir la influencia de actores externos en la región, al reducir la dependencia militar de los países de UNASUR de proveedores como Estados Unidos25. Junto a la intensa labor diplomática desarrollada para crear el Consejo de Defensa Suramericano, Brasil inició varios proyectos relacionados con su complejo militar que le permitieron maximizar el efecto que la constitución del CDS pudo tener sobre la región. Esto incluía un plan estratégico de desarrollo de su industria armamentística extraordinariamente ambicioso, el “Plan Brasil Tres Tiempos: 2007, 2015 y 2022”, el Programa de Aceleración del Crecimiento 2007, la Estrategia Nacional de Defensa –aprobada en 2008, donde se identificaban cincuenta cuestiones de relevancia estratégica para el país26– y el Decreto de Reglamentación de la Ley de Movilización Nacional, también de 200827. Además, Brasil podría haber considerador el Consejo como un instrumento para mejorar su posición relativa respecto de Venezuela, uno de los socios más problemáticos del CDS y de UNASUR28. Con la creación de un órgano de cooperación militar común, Brasilia buscó un doble objetivo con relación a Caracas: lograr cierto grado de control o, al menos, de supervisión sobre el gasto armamentístico y las políticas de defensa venezolanas29 y, por otra parte, estimular el desarrollo de canales extraoficiales entre ambos países, a través de sus respectivas jerarquías militares. Con el CDS, Brasil además habría reconducido al ámbito estrictamente regional la propuesta venezolana de crear una Organización del Tratado del Atlántico Sur, una suerte de OTAN dibujada de la Unasur en los últimos conflictos regionales”, p. 1). 25 Bayer Aránguiz, “El Consejo de Defensa Suramericano y las nuevas amenazas”, p. 56. Cabe recordar que Estados Unidos reactivó la Cuarta Flota, cuyo área estratégica de actuación era América del Sur, en 2008 (Frenkel, “Entre promesas y realidades: La UNASUR y la creación de la Escuela Suramericana de Defensa”, p. 36), lo que dejó bien claro que el gigante del Norte sigue considerando el Sur del continente como un escenario estratégico clave. Sobre la nueva estrategia de Estados Unidos en el continente americano puede verse Andrés González Martín, “El nuevo marco estratégico de los Estados Unidos para el hemisferio occidental”, en Documento de Análisis del IEEE, nº 33, 2020. 26 Comini, “El origen del Consejo de Defensa Suramericano. Modelos en pugna desde una perspectiva argentina”, p. 112. 27 Comini, “El rol del Consejo de Defensa de la Unasur en los últimos conflictos regionales”, p. 1. 28 Sobre el modelo de integración que propone UNASUR, ver Nicolás Falomir Lockhart, “La Identidad de UNASUR: ¿Regionalismo Post Neoliberal o Post-Hegemónico?”, en Revista de Ciencias Sociales (Universidad de Costa Rica), nº 140, 2011. 29 El CDS desarrolló, mediante un grupo de trabajo dirigido por Chile, un método unificado para contabilizar, comparar y mantener una cierta transparencia respecto del gasto militar de cada una de las naciones integradas en él (Bayer Aránguiz, “El Consejo de Defensa Suramericano y las nuevas amenazas”, p. 68; Xira Ruiz Campillo, y Francisco J. Verdes-Montengro Escánez, “Seguridad y Defensa en Latinoamérica: de los Libros Blancos de la Defensa a la Cooperación Regional”, en Documento de Trabajo Opex, nº 100, 2019, p. 42). 518 Manuela Fernández Rodríguez Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 23, nº 48. Tercer cuatrimestre de 2021. Pp. 513-534. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2021.i48.23 por Chávez en 200330, y capitalizado la débil respuesta de la Organización de Estados Americanos a la crisis ecuato-colombiana31. En conjunto, la promoción del Consejo de Defensa Suramericano por Brasil ha sido una solución diplomática brillante al problema que suponía conseguir dos objetivos en principio contradictorios: conservar una buena relación con Estados Unidos y, al mismo tiempo, reducir la influencia norteamericana en Suramérica, muy acentuada, por ejemplo, en el seno de la Organización de Estados Americanos (OEA)32, organización que sigue siendo clave, a día de hoy, en el contexto americano33. El Consejo permite a Brasil aparecer en la comunidad internacional como una potencia moderada y cooperativa, que contrapesa la influencia de la Alianza Bolivariana34, al tiempo que consolida su influencia regional y reduce la de otras potencias, sustituyéndolas como socio en materia de Defensa35. También ayuda a reforzar la posición internacional brasileña de cara a la concreción futura de algunas amenazas que, a día de hoy, son percibidas en Brasilia como meramente potenciales, como es la internacionalización de la Amazonia como respuesta a la deforestación o las posibles reclamaciones sobre las plataformas petrolíferas brasileñas de alta mar en el Atlántico Sur36. En un principio, uno de los pesos pesados regionales en cuestiones de Defensa, Colombia, generalmente un caso especial en los procesos de integración suramericanos debido a su estrecha alianza con Estados Unidos37, rechazó formar parte del Consejo de Defensa Suramericano, habida cuenta 30 Comini, “El rol del Consejo de Defensa de la Unasur en los últimos conflictos regionales”, p. 1; Bayer Aránguiz, “El Consejo de Defensa Suramericano y las nuevas amenazas”, p. 57. 31 Narváez Jaimes, “El Consejo de Defensa Suramericano y la creación de una política común de seguridad regional”, p. 148. 32 Narváez Jaimes, “El Consejo de Defensa Suramericano y la creación de una política común de seguridad regional”, p. 149. Dentro del Consejo de Defensa Suramericano, Colombia es la nación con los vínculos más estrechos con los Estados Unidos, lo que, en ocasiones, ha sido visto como una de las debilidades estructurales de la organización, ya que se trata de un estado con suficiente peso como para ejercer una notable influencia en una entidad que construye su proceso de toma de decisiones mediante el consenso (Bayer Aránguiz, “El Consejo de Defensa Suramericano y las nuevas amenazas”, p. 70). 33 Milton Carlos Bragatti, “Ten Years of the South American Defense Council: Regional International Security Architecture”, en Geopolítica(s) Revista de estudios sobre espacio y poder, nº 10, 2019, p. 70. Sin embargo, el papel de la OEA en materia de seguridad y defensa ha sido mucho más activo en Centroamérica que en América del Sur (Ruiz Campillo y Verdes-Montengro Escánez, “Seguridad y Defensa en Latinoamérica: de los Libros Blancos de la Defensa a la Cooperación Regional”, p. 5). 34 Mijares, “Consejo de Defensa Suramericano: obstáculos para una alianza operativa”, p. 8. 35 Sobre el papel de ambas potencias en las organizaciones regionales, ver Luis Alberto Moniz Bandeira, “Brasil, Estados Unidos y los procesos de integración regional: la lógica de los pragmatismos”, en Nueva Sociedad, nº. 186, 2003, 36 Juan Manuel Ugarte, “El Consejo de Defensa Suramericano: Balance y perspectivas.”, en Hasn Mathieu, y Catalina Niño, (eds.). Seguridad regional en América Latina. Bogotá: Friedrich Ebert Stiftung, 2010, p. 2. 37 Rosa María Torregosa Román, “El Consejo Suramericano de Defensa: aspectos destacados y retos de futuro”, en Boletín de Información, nº 326, 2012, p. 113. 519 La integración jurídico-institucional de Sudamérica en el campo de la defensa: el Consejo de Defensa Suramericano Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 23, nº 48. Tercer cuatrimestre de 2021. Pp. 513-534. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2021.i48.23 de que las amenazas que afronta el país tenían más que ver con la seguridad que con la Defensa38. Ante esta situación, UNASUR se vio obligado a elegir entre dos opciones: constituir el CDS sin Colombia, lo que planteaba no pocas dificultades prácticas, o adaptar los estatutos de la institución para que estos fueran aceptables para el gobierno de Bogotá. Se optó por esta última vía, lo que dio lugar, por ejemplo, a la inclusión de las bandas armadas como una de las amenazas potenciales a las que debían enfrentarse los socios del CDS, una exigencia colombiana que hacía referencia al conflicto con las FARC, activo en aquel momento39. Otro de los factores que contribuyó a hacer viable la creación del Consejo fue el giro político hacia la izquierda vivido en gran parte de las naciones de América del Sur40, lo que permitió un entendimiento más fácil entre gobiernos de lo que había sido posible en otros momentos de la historia reciente y facilitó el llegar a acuerdos y la construcción de espacios de cooperación intergubernamental41. Ese entendimiento explica por qué el gobierno boliviano de Evo Morales recurrió a UNASUR con motivo de la matanza de Pando, en la que perdieron la vida veinte indígenas y se produjo un número no cuantificado de desaparecido a manos de paramilitares contrarios al gobierno de Morales organizados por las autoridades locales42. De hecho, Bolivia y las potencias más vinculadas a la Alianza Bolivariana, como Venezuela y Ecuador, han sido parte muy activa del Consejo de Defensa Suramericano, ya que han visto la institución como una protección frente a posibles maniobras de desestabilización por parte de potencias exteriores a la región, como bien pudiera ser el caso de los Estados Unidos43. Configuración La creación del Consejo de Defensa Suramericano ha marcado “un punto de inflexión en el terreno de la seguridad regional”44, pero la naturaleza jurídica exacta del organo ha sido objeto debate. Una de las opiniones más extendidas es 38 Comini, “El origen del Consejo de Defensa Suramericano. Modelos en pugna desde una perspectiva argentina”, p. 123. 39 Bayer Aránguiz, “El Consejo de Defensa Suramericano y las nuevas amenazas”, p. 72. 40 Bragatti, “Ten Years of the South American Defense Council: Regional International Security Architecture”, p. 72. 41 Narváez Jaimes, “El Consejo de Defensa Suramericano y la creación de una política común de seguridad regional”, p. 152. 42 Morales Ruvalcaba, “Consejo de Defensa Suramericano. Mecanismo catalizador en la integración regional de América del Sur”, p. 10. 43 Rosa María Torregosa Román, “El Consejo Suramericano de Defensa: aspectos destacados y retos de futuro”, en Boletín de Información, nº 326, 2012, p. 106. 44 Alejandro Frenkel, “Entre promesas y realidades: La UNASUR y la creación de la Escuela Suramericana de Defensa”, en Relaciones Internacionales, nº 31, 2016, p. 34. 520 Manuela Fernández Rodríguez Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 23, nº 48. Tercer cuatrimestre de 2021. Pp. 513-534. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2021.i48.23 que se trata de un órgano consultivo de naturaleza principalmente política45, ya que la base de su funcionamiento es la cooperación, al carecer de instrumentos y mecánicas que permitan la imposición de sus decisiones a los Estados miembro. Esta limitación lo diferenciaría de algunos de los precedentes, como la Junta Interamericana de Defensa, creada en 194246, o el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, que incluían cláusulas de defensa recíproca, por lo que podían catalogarse como alianzas militares u organizaciones defensivas de pleno derecho47. Argentina llegó a buscar que el CDS integrara mecanismos de este tipo, con la vista puesta en su disputa con Reino Unido sobre la soberanía de las islas Malvinas48, pero, finalmente, hubo de renunciar a que se incluyeran cláusulas de obligatorio cumplimiento respecto de prestar ayuda militar a un miembro del Consejo frente a una agresión externa49. Su articulado constitutivo deja bien claro esta doble naturaleza de órgano consultivo y político para el Consejo de Defensa Suramericano. El primer artículo de la decisión de UNASUR que crea el CDS afirma: “Créase el Consejo de Defensa Suramericano como una instancia de consulta, cooperación y coordinación en materia de Defensa”. Por tanto, las decisiones del Consejo son meras declaraciones y no tienen un efecto jurídico vinculante para las partes que lo integran, lo que es coherente con la reafirmación de la autonomía estatal en materia de Defensa que la institución reconoce a sus integrantes50. El artículo seis, por su parte, indica que lo integrarán los ministros de Defensa de los países miembro, es decir, los responsables políticos de la gestión de la Defensa, no los responsables militares de la misma. A modo de órgano ejecutivo, tal y como establece el artículo 8, actuarán los viceministros de Defensa, lo que respalda esta naturaleza política del Consejo51. El Consejo de Defensa Suramericano es un esquema de seguridad cooperativo, un tipo de estructuras que pueden definirse como: 45 Narváez Jaimes, “El Consejo de Defensa Suramericano y la creación de una política común de seguridad regional”, p. 151. 46 Ignacio Marcelo Finollo Caneda, La creación del Consejo de Defensa Suramericano. Una respuesta unionista a la política de seguridad hemisférica. Buenos Aires, Universidad del Salvador 2016, p. 11. 47 Bayer Aránguiz, “El Consejo de Defensa Suramericano y las nuevas amenazas”, p. 55. También hubo iniciativas muy tempranas, como el Tratado de No Agresión de Saavedra Lamas, firmado en 1933, que aspiraban a reducir la participación estadounidense en la defensa de la región (1). 48 Sobre el origen de la disputa por las Malvinas puede verse el texto al respecto de Cintia Díaz Silveira “La cuestión de las Malvinas: del tratado de Nootka al principio de auto-determinación de los pueblos” en Manuela Fernández Rodríguez, y Leandro Martínez Peñas, L., El ejército y la armada en el Noroeste de América: Nootka y otras cuestiones. Madrid, Universidad Rey Juan Carlos, 2011. 49 Mijares, “Consejo de Defensa Suramericano: obstáculos para una alianza operativa”, p. 26. 50 Rosa María Torregosa Román, “El Consejo Suramericano de Defensa: aspectos destacados y retos de futuro”, en Boletín de Información, nº 326, 2012, p. 108. 51 En esta dirección política se ha visto el propósito de limitar la influencia de Estados Unidos en el Consejo, habida cuenta de la influencia norteamericana en buena parte de las Fuerzas Armadas de la región, muchos de cuyos mandos se han formado en las academias norteamericanas (Bayer Aránguiz, “El Consejo de Defensa Suramericano y las nuevas amenazas”, p. 62). 521 La integración jurídico-institucional de Sudamérica en el campo de la defensa: el Consejo de Defensa Suramericano Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 23, nº 48. Tercer cuatrimestre de 2021. Pp. 513-534. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2021.i48.23 Sistemas de interacciones interestatales que, coordinando políticas gubernamentales, previenen y contienen las amenazas a los intereses nacionales y evitan que las percepciones que de estas tienen los diversos Estados se transformen en tensiones, crisis o abiertas confrontaciones52. Los objetivos del Consejo aparecen claramente explicitados en el artículo 4 de su carta fundacional, siendo, con carácter general, tres: (1) consolidar a Suramérica como una zona de paz, base para la estabilidad democrática y el desarrollo integral de nuestros pueblos, y como contribución a la paz mundial; (2) Construir una identidad suramericana en materia de defensa, que tome en cuenta las características subregionales y nacionales, y que contribuya al fortalecimiento de la unidad de América Latina y el Caribe53; (3) generar consensos para fortalecer la cooperación regional en materia de defensa54. Esto convertía al Consejo de Defensa Suramericano, en palabras de Bragatti, en: 1) an understanding mechanism on consultation and coordination in the field of defense and security; 2) a forum for annual meetings of the Armed Forces Major States; 3) a forum for exchange in the area of military education; 4) a mechanism for subregional participation in peacekeeping; 5) a forum for the construction of identities in defense, and a common vision of security and defense, based on specific needs and common interests of the countries of the region55. 52 Comini, “El rol del Consejo de Defensa de la Unasur en los últimos conflictos regionales”, p. 1. 53 “El concepto de identidad se ha transformado en un concepto vedette en las distintas disciplinas de las ciencias sociales. En el área particular de las Relaciones Internacionales, el concepto de identidad va a aparecer como una idea-fuerza con la irrupción de las teorías pospositivistas, fundamentalmente, en el amplio espectro del constructivismo. Hasta entonces, la noción de identidad estaba prácticamente relegada en las teorías tradicionalmente dominantes, como el realismo o el liberalismo. En líneas generales, los distintos enfoques constructivistas se concentran en las normas, la cultura, las relaciones sociales, la intersubjetividad y los debates sobre la identidad como variables explicativas de las dinámicas en el sistema internacional. Numerosos referentes de esta corriente teórica han abordado, con distintos matices, el lugar de la identidad en las relaciones internacionales. Siguiendo a Paul Kowert y Jeffrey Legro, las identidades son representaciones prescriptivas que los actores políticos tienen de ellos mismos y de su relación entre sí. En un sentido similar, Alexander Wendt va a definir a las identidades sociales como un conjunto de significados que un actor se atribuye a sí mismo” (Frenkel, “Entre promesas y realidades: La UNASUR y la creación de la Escuela Suramericana de Defensa”, p. 37). 54 Ruiz Campillo y Verdes-Montengro Escánez, “Seguridad y Defensa en Latinoamérica: de los Libros Blancos de la Defensa a la Cooperación Regional”, p. 39. 55 Bragatti, “Ten Years of the South American Defense Council: Regional International Security Architecture”, p. 76. 528 Manuela Fernández Rodríguez Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 23, nº 48. Tercer cuatrimestre de 2021. Pp. 513-534. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2021.i48.23 la misión de Naciones Unidas con una mayor implicación militar por parte de las naciones de América del Sur96. La Declaración de Lima, en diciembre de 2012, manifestó la voluntad del Consejo de Defensa Suramericano de generar una política de Defensa que sirviera de instrumento disuasivo frente a cualquier intromisión de potencias exteriores que ambicionaran el control o el acceso a los recursos naturales de la región, una de las principales preocupaciones de los aliados reunidos en el Consejo97. Una de las debilidades que mostró el Consejo de Defensa Suramericano fue la división conceptual respecto del uso de las Fuerzas Armadas entre aquellas naciones que afrontan una amenaza intensa y directa por parte del narcotráfico y el crimen organizado –dentro del CDS, fundamentalmente Perú, Bolivia y Colombia– y que, por tanto, contemplan la utilización de sus Fuerzas Armadas en labores de lucha contra estos fenómenos, y las de aquellos en que estas amenazas son mucho menos intensas, como pudieran ser Chile o Argentina98. Esta división tiene otra dimensión que también perjudica al Consejo a la hora de diseñar políticas comunes, y es las enormes diferencias existentes en el gasto militar entre las naciones que presentan amenazas directas y activas a su seguridad, como es el caso de Colombia, y aquellas como Chile, Paraguay o Uruguay que no enfrentan en el presente desafíos militares directos a sus respectivos ordenamientos constitucionales99. El nivel de compromiso en inversión en Defensa es, por tanto, muy desigual entre los integrantes del Consejo, lo que dificulta el desarrollo de estrategias de conjunto100. Otro de los ámbitos en los que el Consejo de Defensa Suramericano no ha conseguido avanzar todo lo que hubieran deseado algunos de sus miembros fue en el establecimiento de mecanismos de seguridad colectiva, lo que hubiera convertido al Consejo en una verdadera alianza estratégica regional de 96 Bragatti, “Ten Years of the South American Defense Council: Regional International Security Architecture”, p. 79. Un estudio genérico de la participación de naciones de América del Sur en las misiones de Naciones Unidas puede verse en Kai Michael Kenkel, (dir.), South America and Peace Operations. Coming of Age. Londres, Routledge, 2013. 97 Bayer Aránguiz, “El Consejo de Defensa Suramericano y las nuevas amenazas”, p. 68. Una de las innovaciones que incorporó el Consejo de Defensa Suramericano fue el contemplar la biodiversidad de la región como uno de sus recursos estratégicos y, por tanto, merecedor de ser incluido en las estrategias de Defensa (Bragatti, “Ten Years of the South American Defense Council: Regional International Security Architecture”, p. 78). Respecto del papel de los recursos naturales en los procesos de integración en la región, ver Monica Bruckmann, “Recursos naturais e a geopolítica da integração sulamericana”, en VV.AA., Governança Global e Integração da América do Sul. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Brasília, 2011. 98 Bayer Aránguiz, “El Consejo de Defensa Suramericano y las nuevas amenazas”, p. 71. 99 Tomado de forma conjunta, el gasto militar en América del Sur es uno de los más bajos del mundo, representando el 3,8% del gasto mundial en 2018 (Ruiz Campillo y Verdes-Montengro Escánez, “Seguridad y Defensa en Latinoamérica: de los Libros Blancos de la Defensa a la Cooperación Regional”, p. 9). 100 Narváez Jaimes, “El Consejo de Defensa Suramericano y la creación de una política común de seguridad regional”, p. 163. 529 La integración jurídico-institucional de Sudamérica en el campo de la defensa: el Consejo de Defensa Suramericano Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 23, nº 48. Tercer cuatrimestre de 2021. Pp. 513-534. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2021.i48.23 Defensa, en vez de un mero órgano de cooperación política. Aunque algunos países miembros trataron de avanzar en esta dirección, liderados por Brasil, las reticencias de los dos principales socios militares de Estados Unidos en América del Sur, Colombia y Perú, fueron suficientes para que el Consejo no evolucionara demasiado por ese camino101. El caso de las alianzas de Perú y Colombia con Estados Unidos es el más importante102, pero no el único, de las alianzas bilaterales que miembros del Consejo de Defensa Suramericano mantienen con países de fuera de la región y que constituyen una complicación añadida a la hora de adoptar medidas comunes103. Así, frente a colombianos y peruanos, de filiación proestadonunidense, se encontrarían los vínculos de Venezuela con Irán o la creciente presencia China y Rusia, que son consideradas adversarias por Estados Unidos, y que han aumentado sus intereses y sus acuerdos militares en América del Sur104. La Declaración de Cartagena, emitida por el CDS al término de su reunión en dicha ciudad en 2014, marcaba los ejes de avance del Consejo para los siguientes años, a lo largo de siete campos fundamentales: La ciberdefensa como el requerimiento mínimo para el logro de la ciberpaz; esta estrategia está centrada en la defensa de las comunicaciones de la región y en la defensa de la privacidad de gobiernos y ciudadanos. 2. La defensa de los recursos naturales como estrategia de atención prioritaria, para lo cual se está creando un concepto y la definición actualizada de las amenazas latentes para la región. 3. Integración de la industria aeronáutica de la región, para lo cual Unasur construirá un avión de entrenamiento primario básico (Unasur 1). 4. Se planea la construcción de un centro de comunicaciones regional. En materia de transparencia se proyectó la publicación de los gastos regionales en materia de defensa, como registro de datos agregado105. 6. La realización de un Seminario de Formación Operacional en Derechos Humanos en la ciudad de Bogotá. 7. La apertura de la Escuela de Defensa Sudamericana106. 101 Colombia ha mantenido una estrecha relación con los Estados Unidos desde el siglo XIX, y no cabe olvidar que tropas colombianas combatieron junto a las estadounidenses en la Guerra de Corea (Mijares, “Consejo de Defensa Suramericano: obstáculos para una alianza operativa”, p. 23). 102 En 2008, por ejemplo, Estados Unidos construyó bases para instalaciones de radar tanto en Colombia como en Perú (Bragatti, “Ten Years of the South American Defense Council: Regional International Security Architecture”, p. 75). 103 Comini, “El rol del Consejo de Defensa de la Unasur en los últimos conflictos regionales”, p. 1. 104 Bragatti, “Ten Years of the South American Defense Council: Regional International Security Architecture”, p. 72. 105 Esta instancia se puso en marcha en 2012 (BragattI, “Ten Years of the South American Defense Council: Regional International Security Architecture”, p. 78). 106 Narváez Jaimes, “El Consejo de Defensa Suramericano y la creación de una política común de seguridad regional”, pp. 159-160. 530 Manuela Fernández Rodríguez Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 23, nº 48. Tercer cuatrimestre de 2021. Pp. 513-534. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2021.i48.23 A lo largo de sus años de actuación, una parte de los analistas coinciden en señalar que el Consejo de Defensa Suramericano ha ido trascendiendo a su concepción inicial de mero órgano consultor para convertirse no solo en una institución que realiza acciones propias, más allá de la mera consulta, sino en una de las instituciones de UNASUR más activas107. Quizá su papel más importante residía en la capacidad para ejercer de mediador en los conflictos relacionados con la Defensa que pudieran tener lugar en América del Sur. La importancia de este papel fue puesta de manifiesto cuando el Consejo de Defensa Suramericano medió activamente en el conflicto suscitado entre Colombia, Venezuela y Ecuador con motivo de la instalación, iniciada en 2008108, de bases militares de Estados Unidos en territorio del primero de estos Estados, y que dio lugar a que el Consejo elaborara los Procedimientos de Aplicación para las Medidas de Fomento de la Confianza y Seguridad, un protocolo que incluía el intercambio de información sobre gasto de Defensa, el compromiso de no activación de acuerdos militares con terceros en contra de los Estados miembro de la organización y mecanismos de inspección y verificación que incluían visitas recíprocas a instalaciones militares109. El balance total que la actividad del Consejo de Defensa Suramericano deja tras de sí representa un total de 156 actividades a lo largo de ocho años –desde su creación a finales de 2008 hasta su paralización en 2016–, lo que supone que alrededor del 90% de las actividades contempladas en los Planes de Acción anuales fueron implementadas en la práctica110. A las actividades llevadas a cabo por el Consejo en sí, hay que añadir las desarrolladas por los cinco grupos de trabajo que llegaron a constituirse bajo su paraguas institucional y que abordaban desafíos o proyectos concretos: ciberdefensa; inventario de los recursos naturales de la región; mapa de riesgo de desastres naturales; diseño, desarrollo y producción de un vehículo aéreo no tripulado y diseño y desarrollo de un avión de entrenamiento111. Aunque se ha señalado que el Consejo de Defensa Suramericano carece de pretensiones operacionales112, hasta treinta y seis de las actividades desarrolladas por el CDS fueron acciones de cooperación militar con fines humanitarios y de mantenimiento de la paz, así como una serie de ejercicios combinados en 107 Narváez Jaimes, “El Consejo de Defensa Suramericano y la creación de una política común de seguridad regional”, p. 162. 108 Bragatti, “Ten Years of the South American Defense Council: Regional International Security Architecture”, p. 74. 109 Frenkel, “Entre promesas y realidades: La UNASUR y la creación de la Escuela Suramericana de Defensa”, p. 48. 110 Ruiz Campillo y Verdes-Montengro Escánez, “Seguridad y Defensa en Latinoamérica: de los Libros Blancos de la Defensa a la Cooperación Regional”, p. 40. 111 Ruiz Campillo Y Verdes-Montengro Escánez, “Seguridad y Defensa en Latinoamérica: de los Libros Blancos de la Defensa a la Cooperación Regional”, p. 41 112 Morales Ruvalcaba, “Consejo de Defensa Suramericano. Mecanismo catalizador en la integración regional de América del Sur”, p. 11. 531 La integración jurídico-institucional de Sudamérica en el campo de la defensa: el Consejo de Defensa Suramericano Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 23, nº 48. Tercer cuatrimestre de 2021. Pp. 513-534. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2021.i48.23 forma de simulaciones llevadas a cabos en diferentes cuarteles generales, sin despliegue real de tropas, y que se celebraron anualmente entre 2011 y 2017113. Otro de los campos en el que el Consejo desarrolló una intensa actividad fue en la prevención de desastres, incluyendo la elaboración de mapas de riesgos con vistas a integrarlos en la plataforma peruana SIGRID CDS-UNASUR, de tal forma que conformaran un Atlas de Mapas de Riesgos de Desastres donde se recogiera el riesgo potencial de inundaciones, corrimientos, incendios forestales, seísmos, tsunamis y erupciones volcánicas114. Crisis de UNASUR En 2018 se produjo en el seno de UNASUR lo que irónicamente se ha denominado “Sudaméxit”115, cuando seis de los miembros de la organización –Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Paraguay y Perú– declaraban suspendida su participación en la institución, en lo que fue un paso decisivo para la desintegración práctica de la organización116, fruto de lo que algunos autores han definido como “la paradoja de la autonomía”: la muy débil centralización de la organización, que permitió su puesta en marcha al garantizar a los países integrantes margen para seguir sus propias políticas impide, a su vez, mantener cohesionada la alianza y contener a las fuerzas centrífugas, como la divergencia de intereses entre Estados cuya alineación en el escenario internacional no es coincidente117, que terminan llevándola a la desintegración118. Esta situación, que había paralizado a UNASUR desde los primeros meses de 2017, culminó en 2018 con la suspensión de las actividades por parte de las potencias mencionadas119. Otro de los factores decisivos fue la integración de Colombia, el país menos implicado en las actividades del Consejo, en la OTAN y la promoción por el gobierno de Bogotá, en marzo de 2019, de una nueva alianza militar 113 El CDS no llevó a cabo ejercicios combinados con despliegue real de tropas, pero muchos de los países que lo integran han seguido participando en los ejercicios de este tipo llevados a cabo por el Mando Sur del Ejército de Estados Unidos (Mijares, “Consejo de Defensa Suramericano: obstáculos para una alianza operativa”, p. 13). 114 Actas de la II Reunión del Grupo de Trabajo encargado de la elaboración del Atlas Suramericano de Riesgo de Desastres ocasionados por fenómenos naturales, Lima, 11 de mayo de 2016, p. 13. 115 Bragatti, “Ten Years of the South American Defense Council: Regional International Security Architecture”, p. 70. 116 Bragatti, “Ten Years of the South American Defense Council: Regional International Security Architecture”, p. 70. 117 Mijares, “Consejo de Defensa Suramericano: obstáculos para una alianza operativa”, p. 23. 118 Víctor M. Mijares, y Detlef Nolte, “Regionalismo posthegemónico en crisis”, en Foreign Affairs Latinoamérica, vol. 18, 2018, p. 104. 119 Ruiz Campillo y Verdes-Montenegro Escánez, “Seguridad y Defensa en Latinoamérica: de los Libros Blancos de la Defensa a la Cooperación Regional”, p. 37. 532 Manuela Fernández Rodríguez Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 23, nº 48. Tercer cuatrimestre de 2021. Pp. 513-534. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2021.i48.23 regional, el Foro para el Progreso de América del Sur (PROSUR), uno de cuyos objetivos estratégicos es aislar a Venezuela, algo que no era posible en el marco del Consejo de Defensa Suramericano, habida cuenta de la participación venezolana en el mismo y de la influencia de Caracas en las políticas de UNASUR120. En sentido contrario, la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América Latina también institucionalizó sus propios proyectos de cooperación militar, como la Escuela de Defensa y Soberanía. El proyecto VANT –el desarrollo de un avión no tripulado– fue abandonado oficialmente en 2016, y desde esa misma fecha no se produjo ningún avance en el proyecto de desarrollo de un avión de entrenamiento121. Finalmente, el estancamiento de UNASUR por el solapamiento de con otras organizaciones y las tensiones entre bloques contrarios dentro de la alianza terminaron por llevar al colapso práctico de la organización y, por tanto, también del Consejo de Defensa de Suramérica122. Bibliografía: Battaglino, José, “Transformaciones de la seguridad regional en la post Guerra Fría: su impacto en América del Sur”, Estudios Internacionales, nº 160, 2008. Bayer Aránguiz, Javiera., “El Consejo de Defensa Suramericano y las nuevas amenazas”, en Revista Enfoques, nº 19, 2013. Bragatti, Milton. 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