Las competencias en la gestión del empleo y su repercusión en la colaboración público-privada

Revista Internacional y Comparada de RELACIONES LABORALES Y DERECHO DEL EMPLEO Escuela Internacional de Alta Formación en Relaciones Laborales y de Trabajo de ADAPT Comité de Gestión Editorial Alfredo Sánchez-Castañeda (México) Michele Tiraboschi (Italia) Directores Científicos Mark S. Anner (Estados Unidos), Pablo Arellano Ortiz (Chile), Lance Compa (Estados Unidos), Jesús Cruz Villalón (España), Luis Enrique De la Villa Gil (España), Jordi Garcia Viña (España), Adrían Goldin (Argentina), Julio Armando Grisolia (Argentina), Óscar Hernández (Venezuela), María Patricia Kurczyn Villalobos (México), Lourdes Mella Méndez (España), Antonio Ojeda Avilés (España), Barbara Palli (Francia), Juan Raso Delgue (Uruguay), Carlos Reynoso Castillo (México), Raúl G. Saco Barrios (Perú), Alfredo Sánchez-Castañeda (México), Malcolm Sargeant (Reino Unido), Michele Tiraboschi (Italia), Anil Verma (Canada), Marcin Wujczyk (Polonia) Comité Evaluador Fernando Ballester Laguna (España), Francisco J. Barba (España), Ricardo Barona Betancourt (Colombia), Esther Carrizosa Prieto (España), Mª José Cervilla Garzón (España), Henar Álvarez Cuesta (España), Juan Escribano Gutiérrez (España), Rodrigo Garcia Schwarz (Brasil), José Luis Gil y Gil (España), Sandra Goldflus (Uruguay), Djamil Tony Kahale Carrillo (España), Gabriela Mendizábal Bermúdez (México), María Ascensión Morales (México), Juan Manuel Moreno Díaz (España), Pilar Núñez-Cortés Contreras (España), Eleonora G. Peliza (Argentina), Salvador Perán Quesada (España), María Salas Porras (España), José Sánchez Pérez (España), Esperanza Macarena Sierra Benítez (España) Comité de Redacción Omar Ernesto Castro Güiza (Colombia), Maria Alejandra Chacon Ospina (Colombia), Silvia Fernández Martínez (España), Paulina Galicia (México), Noemi Monroy (México), Juan Pablo Mugnolo (Argentina), Lavinia Serrani (Italia), Carmen Solís Prieto (España), Francesca Sperotti (Italia), Marcela Vigna (Uruguay) Redactor Responsable de la Revisión final de la Revista Alfredo Sánchez-Castañeda (México) Redactor Responsable de la Gestión Digital Tomaso Tiraboschi (ADAPT Technologies) Revista Internacional y Comparada de RELACIONES LABORALES Y DERECHO DEL EMPLEO Volumen 5, núm. 4, octubre-diciembre de 2017 @ 2017 ADAPT University Press - ISSN 2282-2313 Las competencias en la gestión del empleo y su repercusión en la colaboración público-privada José Luis LAZARO SÁNCHEZ* RESUMEN: En el presente trabajo se analiza, a partir fundamentalmente de recientes resoluciones judiciales, la competencia de las administraciones, desde un punto de vista territorial, en la gestión del empleo. Este es un ámbito de especial conflictividad, debido a que se trata de una materia que ni tiene reflejo expreso en el ordenamiento a los efectos de distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, ni se ubica de manera nítida e íntegra en las materias que sí lo tienen. Una reciente sentencia del Tribunal Constitucional vuelve a analizar la materia, y en concreto determinadas disposiciones estatales que regulan un concreto programa de empleo, declarando inconstitucionales algunos de sus contenidos. Esta complejidad del modelo descentralizador sobre el que se asienta la gestión del empleo repercute en otro de sus rasgos caracterizadores, como es la colaboración público-privada entre los Servicios Públicos de Empleo y las Agencias de Colocación, aspecto sobre el que han recaído algunas resoluciones también recientes de la jurisdicción ordinaria. Palabras clave: Empleo, competencias territoriales, Plan Prepara, Agencias de Colocación. SUMARIO: 1. Introducción. 2. La distribución competencial entre la Administración General del Estado y las Administraciones Autonómicas en materia de empleo. 3. La colaboración privada en la gestión de los servicios públicos empleo. 4. El marco constitucional de competencias en materia de empleo y su incidencia en el modelo de colaboración público-privada: la sentencia del Tribunal Constitucional 100/2017. 4.1. La competencia del SEPE en la gestión del programa PREPARA según la legislación de empleo. 4.2. Acerca del título competencial que faculta gestionar las ayudas económicas del plan PREPARA. 4.3. El marco constitucional de competencias en materia de empleo y su incidencia en el modelo de colaboración público-privada. 5. Conclusiones. 6. Bibliografía. * Profesor titular de Derecho del Trabajo y Seguridad Social de la universidad de Sevilla. LAS COMPETENCIAS EN LA GESTIÓN DEL EMPLEO Y LA COLABORACIÓN PÚBLICO-PRIVADA 107 @ 2017 ADAPT University Press Competition over the management of employment and its impact on public-private colaboration ABSTRACT: In the present work, the competence of the administrations, from a territorial point of view, in the management of employment is analyzed, starting fundamentally from recent judicial resolutions. This is an area of special conflict, because it is a matter that does not have an express reflection of the order for the purposes of competence distribution between the State and the Autonomous Communities, nor is it located in a clear and integral manner in the matters that they got it. A recent sentence of the Constitutional Court returns to analyze the matter, and in particular certain state provisions that regulate a concrete employment program, declaring some of its contents unconstitutional. This complexity of the decentralization model on which employment management is based has repercussions on another of its characterizing features, such as public-private collaboration between the Public Employment Services and the Employment Agencies, an aspect on which some resolutions have also fallen recent of the ordinary jurisdiction. Key Words: Employment, Territorial Competencies, Prepared Plan, Placement Agencies. JOSÉ LUIS LAZARO SÁNCHEZ 108 www.adapt.it 1. Introducción Recientes resoluciones, tanto de la jurisdicción ordinaria como de la constitucional, nos han recordado que los dos ejes sobre los que descansa la gestión del empleo se condicionan mutuamente. Como es sabido, y derivado de lo establecido en el bloque de constitucionalidad1, se ha producido un proceso de transferencias a las Comunidades Autónomas (CCAA) en la materia que caracteriza su gestión, rasgo que puede apreciarse en el Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Empleo (LE). También en la LE puede advertirse que la colaboración público-privada en la intermediación laboral y el desarrollo de las políticas activas de empleo es otro de los rasgos que caracterizan la gestión de la materia. Ambos condicionantes determinan, por un lado, una capacidad de actuación de las CCAA que les permitan desarrollar sus competencias sobre el empleo y que, por tanto, deben ser respetadas y tenidas en cuenta por el Estado. Esto hace que, por otro lado, deban considerarse los ámbitos que a las CCAA les correspondan respecto del nivel de colaboración con la iniciativa privada en la gestión del empleo. En este contexto, el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 100/2017, de 20 de julio de 2017, ha resuelto el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco contra diversas disposiciones del Real Decreto-ley 1/2013, de 25 de enero2, por el que se prorrogó el programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo y se adoptan otras medidas urgentes para el empleo y la protección social de las personas desempleadas (programa PREPARA). Entre otros aspectos, la parte reclamante resalta que el artículo 2 del Real Decreto-ley 1/2011, origen del citado Programa, dispone que la competencia de programación y gestión de las medidas de política activa de empleo de este programa corresponde a los servicios públicos de empleo autonómicos, mientras que atribuye al Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE) la concesión y pago de las ayudas económicas de acompañamiento. Sin embargo, añadía el recurso, la gestión directa por el Estado de esta función, realizada en virtud de lo dispuesto en el artículo 1 El modelo territorial del Estado ha de buscarse no sólo en lo dispuesto en la Constitución sino también en los Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas. Al respecto, Aja, E., “La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas”, RCEC, n. 4, 1989. 2 BOE de 26 de enero. LAS COMPETENCIAS EN LA GESTIÓN DEL EMPLEO Y LA COLABORACIÓN PÚBLICO-PRIVADA 109 @ 2017 ADAPT University Press 13 e) de la, entonces, Ley 56/2003, de empleo, cuyo apartado cuarto fue añadido precisamente por el propio Real Decreto-ley 1/2011, no encontraba justificación suficientemente, y era contrario a las competencias de la Comunidad Autónoma recurrente. Por otro lado, diversas resoluciones de la jurisdicción Contencioso- Administrativa han resuelto aspectos relacionados con los efectos del modelo de gestión descentralizada del empleo; en concreto, los que tienen que ver con la colaboración de la iniciativa privada en la gestión de los Servicios Públicos de Empleo. La Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional, en sentencia de 26 de julio de 2017, se pronuncia sobre estos aspectos, tras algunas resoluciones previas, a las que también se hará referencia, que venían cuestionando la repercusión en las CCAA de que tal colaboración se haya articulado a nivel estatal. 2. La distribución competencial entre la Administración General del Estado y las Administraciones Autonómicas en materia de empleo Como decimos, el modelo de gestión de la política de empleo se caracteriza, entre otros rasgos, porque en su gestión participan tanto las CCAA como la Administración General del Estado. En principio, ello se ha articulado a partir de las competencias asumidas por las primeras tras recibir las transferencias en materia de empleo, que, de conformidad con los Reales Decretos en los que las mismas se han materializado, se han concretado en cinco áreas: intermediación en el mercado de trabajo, gestión y control de políticas de empleo, centros nacionales de formación profesional ocupacional, comisiones ejecutivas provinciales y de seguimiento de la contratación laboral, y potestad sancionadora. Esas transferencias se producen en virtud de lo dispuesto en el art. 149.1.7ª de la Constitución (CE), aunque también al amparo de otras normas constitucionales, como revelan los mencionados Reales Decretos3.Y ello, porque el empleo es materia difícil desde la perspectiva de su encaje en el diseño constitucional de la distribución de 3 Esto puede verse, por ejemplo, en el último de los promulgados, con ocasión del traspaso de competencias al País Vasco, Real Decreto 1441/2010, de 5 de noviembre (BOE de 16 de noviembre de 2010), en cuyo anexo, y en concreto en el apartado relativo a normas constitucionales y estatutarias que amparan el traspaso, se citan junto al citado precepto, y al margen de los del Estatuto de Autonomía de dicha Comunidad, los arts. 149.1.13ª y 149.1.30ª. JOSÉ LUIS LAZARO SÁNCHEZ 110 www.adapt.it competencias, complicación derivada de la ausencia expresa a la misma en la división competencial que la CE realiza, y a que pertenecen a su ámbito materias sí mencionadas en tal marco constitucional pero con diferente ubicación, aspectos estos que ya tuvimos ocasión de analizar4. La propia sentencia del Tribunal Constitucional 100/2017 lo pone de manifiesto al señalar que “en pronunciamientos anteriores este Tribunal ha puesto de relieve la vinculación de la materia de empleo con los títulos competenciales reconocidos en los artículos 149.1.7 y 149.1.13 CE (Sentencia del Tribunal Constitucional 22/2014, de 13 de febrero, 179/2016, de 20 de octubre)”. Derivado de lo anterior, el artículo 3 del Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Empleo (LE), señala que con carácter general el plano de la gestión corresponde al Gobierno, a través del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, la gestión y control de las prestaciones por desempleo, mientras que corresponde a las CCAA, en su ámbito territorial, el desarrollo de la política de empleo, el fomento del empleo y la ejecución de la legislación laboral y de los programas y medidas que les hayan sido transferidos. De manera más precisa, el art. 18 LE describe las competencias del SEPE, – definido previamente en el art. 16 como el organismo autónomo de la Administración General del Estado al que se le encomienda la ordenación, desarrollo y seguimiento de los programas y medidas de la política de empleo – entre las que figura, además de la gestión y el control de las prestaciones por desempleo, la gestión de los servicios y programas financiados con cargo a la reserva de crédito establecida en su presupuesto de gastos, programas y servicios que detalla. Las razones de que el SEPE los gestione se encuentran, según los casos, en que su ejecución afecta a todo el territorio nacional o a un ámbito geográfico superior al de una comunidad autónoma, que exijan la movilidad geográfica de los participantes a otras CCAA, que sea necesario la coordinación unificada, o que se desarrollen en el marco de planes, estrategias o programas de ámbito estatal, y ejecución de obras y servicios de interés general y social relativos a competencias exclusivas del Estado. En algún caso, la razón reside en los destinatarios, caso de los trabajadores inmigrantes y de las acciones realizadas en sus países de origen, al objeto de facilitar la ordenación de los flujos migratorios. Al margen de las consideraciones que merece realizar sobre estas competencias de gestión que el SEPE desarrolla al margen de las 4 Lázaro Sánchez, J.L., La intermediación en el mercado de trabajo, CARL y Mergablum, 2003, pp. 271 y ss. LAS COMPETENCIAS EN LA GESTIÓN DEL EMPLEO Y LA COLABORACIÓN PÚBLICO-PRIVADA 111 @ 2017 ADAPT University Press prestaciones por desempleo, cuestión a la que regresaremos, es evidente que la Administración General del Estado no sólo gestiona la política pasiva de empleo, lo que introduce un matiz importante a una posible conclusión apresurada del esquema general de competencias entre las administraciones descrito en el art. 3 LE. En este sentido, también hay que tener en cuenta que las administraciones autonómicas no han quedado excluidas de todo lo concerniente con la gestión de las prestaciones de desempleo. En este sentido, pueden verse los convenios de colaboración que las CCAA han firmado con la Administración General del Estado a fin de coordinar la actuación de ambas administraciones en este terreno. 3. La colaboración privada en la gestión de los servicios públicos empleo Como la doctrina ha apuntado5, los mecanismos de colaboración públicoprivada en el mercado de trabajo se han extendido en los últimos años, llegando a lo que ha sido históricamente el núcleo de la actividad pública en este terreno, la intermediación. Dejando al margen los precedentes que deben ser considerados al respecto – para los que me remito a la cita recién realizada –, en el texto de la LE, dicha colaboración figura como uno de los fines del Sistema Nacional de Empleo, como puede verse en el art. 7.1 h), en el que si bien se potencian los servicios públicos de empleo, también se favorece la colaboración público-privada en la intermediación laboral y el desarrollo de las políticas activas de empleo. Derivado de ello, y tras señalar el art. 13 que los Servicios Públicos de Empleo son los responsables de asumir la ejecución de las políticas activas de empleo, se apunta a la colaboración con otras entidades en tal función. Según este precepto, ello se llevará a cabo bajo la coordinación de los citados Servicios Públicos, se articulará en función de criterios objetivos de eficacia, calidad y especialización en la prestación del servicio encomendado, y exigirá de tales entidades el respeto a los principios de igualdad y no discriminación. Y es en el artículo 33.5. LE donde se concreta que la colaboración se apoyará en la figura de las agencias de colocación, remitiéndose el precepto al instrumento jurídico en que se articule la relación entre éstas y 5 Rodríguez-Piñero Royo, M.C., “Aproximación a la colaboración público-privada en el mercado de trabajo español”, Temas Laborales, n. 125, 2014. JOSÉ LUIS LAZARO SÁNCHEZ 112 www.adapt.it los Servicios Públicos los términos en los que la misma se desarrolle. No obstante, se apunta ya como contenido expreso del acuerdo de colaboración lo relacionado con los mecanismos de comunicación por parte de las agencias de colocación de los incumplimientos de las obligaciones de los trabajadores y de los solicitantes y beneficiarios de prestaciones por desempleo, cuestiones estas que se abordan con carácter general en el capítulo IV del Real Decreto 1796/2010, de 30 de diciembre, por el que se regulan las agencias de colocación6. A la colaboración público-privada vienen refiriéndose también los instrumentos a través de los que se coordina el Sistema Nacional de Empleo7, – art. 9 LE –, caso de la Estrategia Española de Activación para el Empleo y el Plan Anual de Política de Empleo. En el Plan Anual de Política de Empleo para 2013, se apuntaba ya a la colaboración público privada a través de un Acuerdo Marco, en concreto, en el Eje 6, relativo a la “mejora del marco institucional del Sistema Nacional de Empleo”, se preveían un total de 43 acciones y medidas, entre las que se encontraba la formalización conjunta del Acuerdo Marco para la contratación de servicios que faciliten la intermediación laboral. En este punto, debe reseñarse la aprobación del RDL 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo8, y por el que, entre otras cosas, se modificó la Ley de Contratos del Sector Público, permitiendo la celebración de acuerdos marco, entre el SEPE y los correspondientes servicios autonómicos con las agencias de colocación, para la prestación de servicios de intermediación9. 6 BOE de 31 de diciembre. 7 El art. 6 LE lo define como el conjunto de estructuras, medidas y acciones necesarias para promover y desarrollar la política de empleo, a la vez que señala que está integrado por el Servicio Público de Empleo Estatal y los servicios públicos de empleo de las Comunidades Autónomas. 8 BOE de 23 de febrero. 9 El RDL introdujo una nueva Disposición Adicional trigésima segunda al texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, en virtud de la cual, la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal y los órganos de contratación competentes de las Comunidades Autónomas, así como de las entidades y organismos dependientes de ellas e integrados en el Sistema Nacional de Empleo, podrán concluir de forma conjunta acuerdos marco con uno o varios empresarios con el fin de fijar las condiciones a que habrán de ajustarse todos los contratos de servicios para facilitar a los Servicios Públicos de Empleo la intermediación laboral y que se pretendan adjudicar durante un período determinado. Sobre esta norma, Fernández López, M.F. y Calvo Gallego, J. (coords.), La Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven en la Ley 11/2013: desempleo, empleo y ocupación juvenil, Bomarzo, Albacete, 2013. LAS COMPETENCIAS EN LA GESTIÓN DEL EMPLEO Y LA COLABORACIÓN PÚBLICO-PRIVADA 119 @ 2017 ADAPT University Press utilización por el Gobierno del Estado de este instrumento normativo excepcional. El parecer del Abogado del Estado sobre estos motivos de inconstitucionalidad alegados, comienza por señalar que la gestión centralizada de las ayudas que instrumenta el Plan no se establece en el Real Decreto-ley 1/2013, sino en el Real Decreto-ley 1/2011, por lo que debiera haberse recurrido éste, y, por tanto, considera extemporánea la impugnación a través del recurso de inconstitucionalidad de las previsiones reguladoras del Plan realizadas por el Real Decreto-ley 1/2013. Al margen de ello, argumenta la representación del Estado que la situación del mercado de trabajo determinaba la adopción de las medidas adoptadas, y en la forma en la que se llevaron a cabo, en tanto las mismas, tienen carácter excepcional, su adopción es inaplazable, y por tanto, se dan las razones de extraordinaria y urgente necesidad debido, además, a la finalización, el 15 de febrero de 2013, de la vigencia del Plan. Y el Tribunal Constitucional sobre estas cuestiones razona en su sentencia 100/2017, recordando, en primer lugar, su doctrina sobre el principio de indisponibilidad de las competencias, conforme al cual “en el campo de los conflictos constitucionales la no impugnación de una disposición general por el Estado o la Comunidad Autónoma cuyas competencias hayan podido verse afectadas no implica en modo alguno la imposibilidad de instar el conflicto sobre el mismo objeto en relación con cualquier disposición, acto o resolución posterior, aun cuando sea mera reproducción, ampliación, modificación, confirmación o aplicación de aquélla”24. Además, y al margen de que la norma impugnada, fruto de sus prórrogas, se encuentra plenamente vigente en el momento en el que el Tribunal adopta su resolución, éste recuerda su doctrina (STC 43/2017, de 27 de abril) acerca del control de constitucionalidad de normas de vigencia temporal limitada, como es el caso. Y al respecto apunta que ello “no puede sin más determinar la desaparición del objeto de los recursos de inconstitucionalidad contra ellas interpuestos, si, como ocurre en el presente caso, las tachas de inconstitucionalidad aducidas versan sobre el instrumento normativo utilizado o bien afectan al orden constitucional de competencias”. Precisamente, este orden constituye el núcleo central del recurso, aspecto al que pasamos seguidamente. 24 Sentencia del Tribunal Constitucional 26/1982, de 24 de mayo, y 216/2016, de 15 de diciembre. JOSÉ LUIS LAZARO SÁNCHEZ 120 www.adapt.it 4.2. Acerca del título competencial que faculta gestionar las ayudas económicas del plan PREPARA El recurso de inconstitucionalidad también alega la «infracción del artículo 12.2 del Estatuto de Autonomía del País Vasco (EAPV), en relación con el artículo 149.1.7 y 17 de la Constitución. En este sentido, estima esta parte que, desde su origen en el Real Decretoley 1/2011, la ayuda económica de acompañamiento es calificada por la norma como una subvención, ajena por tanto al sistema de la Seguridad Social, por lo que la mención al artículo 149.1.17 CE no es ajustada a Derecho. Asimismo entiende esta parte que tampoco dicha ayuda económica de acompañamiento se encuadra en la competencia estatal sobre planificación general de la actividad económica contemplada en el artículo 149.1.13 CE. En consecuencia, concluye, el denominado plan Prepara – tanto las medidas de política activa como la ayuda económica de acompañamiento – se configura como una actividad encuadrada en la materia laboral, en concreto en el ámbito de las acciones ejecutivas de las políticas activas de fomento del empleo, dictada al amparo del título competencial contemplado en el artículo 149.1.7 CE. Y en consonancia con lo dispuesto en este precepto constitucional, y en el artículo 12.2 EAPV, a esta Comunidad Autónoma le correspondería la ejecución de la legislación del Estado. Y en particular, por lo que se refiere el reconocimiento, concesión y pago de la ayuda económica de acompañamiento contemplada en el programa Prepara, el Gobierno del País Vasco entiende que al ser una ayuda a la que la normativa atribuye la naturaleza de subvención debe enmarcarse dentro de lo que es ejecución de la legislación laboral – art. 149.7ª –, y no en los supuestos en los que la doctrina constitucional admite de forma excepcional la gestión de las subvenciones por el Estado en ámbitos cuya competencia corresponde a las Comunidades Autónomas. El Abogado del Estado está de acuerdo con el encuadramiento competencial del plan Prepara dentro de la materia legislación laboral (art. 149.1.7 CE), pero entiende que la gestión centralizada de las ayudas, configuradas en el Real Decreto-ley 1/2011 como subvenciones, se justifica tanto en apoyo de la competencia sobre legislación laboral que, con carácter excepcional como sucede en este caso, justifica la adopción de medidas ejecutivas por el Estado, como por la doctrina sobre la gestión de las subvenciones establecida en la STC 13/1992. Apoyándose en ésta, la representación del Gobierno estatal considera que el Estado ostenta algún título competencial genérico o específico sobre la LAS COMPETENCIAS EN LA GESTIÓN DEL EMPLEO Y LA COLABORACIÓN PÚBLICO-PRIVADA 121 @ 2017 ADAPT University Press materia, lo que sucede en el supuesto al tener el Estado la competencia exclusiva en materia normativa en virtud del artículo 149.1.7 CE. Por otra parte, argumenta que la atribución al SEPE de la gestión de esta subvención resulta imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, punto este asimilable a los requisitos del punto 4 del artículo 13 h) de la Ley de Empleo. Hay, pues, coincidencia entre las partes respecto del encuadre competencial de la controversia planteada, que ambas sitúan en la materia de legislación laboral, o lo que es igual en el art. 149.1,7ª, lo que determinaría que la función legislativa sobre este Plan sería ejercida a nivel estatal, mientras que su ejecución sería a nivel autonómico. No obstante, las posturas de ambas difieren en lo que refiere a la extensión de la función ejecutiva respecto del plan Prepara, divergencia en concreto sobre la gestión de las ayudas económicas que este Plan contempla. En este aspecto, el Gobierno del País Vasco no entiende que exista excepción alguna en el esquema que se desprende del art. 149.1,7ª CE, mientras que para la Administración General del Estado sí se dan las circunstancias excepcionales que sustraerían a dicha Comunidad Autónoma la gestión de la referida faceta del Plan. Lo que está claro es que la controversia no gira respecto de las competencias de gestión sobre el Plan en su conjunto, sino sobre las que corresponden a ambas administraciones respecto de una parte del mismo; así lo subraya el Tribunal Constitucional en la sentencia que comentamos, que precisa que el conflicto competencial se circunscribe a la referida ayuda económica de acompañamiento. Y aunque volveremos sobre la cuestión, cabe apuntar por el momento que esta delimitación es consustancial a toda la materia, por cuanto el empleo, desde el punto de vista de los títulos competenciales reconocidos en la CE, ni tiene un encaje concreto ni único, sino que puede ubicarse en diversos preceptos. Esto determina que la actuación de las administraciones desarrollen en la materia no se articulen siempre bajo los mismos parámetros constitucionales en torno a los cuales se configura el reparto de materias y funciones entre ellas, sino que ello depende de la faceta concreta que en cada caso se trate. Sentado lo anterior, el Tribunal señala que la disposición final quinta del Real Decreto-ley 1/2013 indica que éste se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.7 y 17 CE, pero recuerda su doctrina conforme a la cual le corresponde en todo caso identificar finalmente el título competencial concreto que ofrezca cobertura a los preceptos impugnados, JOSÉ LUIS LAZARO SÁNCHEZ 122 www.adapt.it sin que en dicha tarea se encuentre vinculado por “las incardinaciones competenciales contenidas en las normas sometidas a su enjuiciamiento” (STC 144/1985, de 25 de abril), ni tampoco “por el encuadramiento competencial que realicen las partes en el proceso” (por todas, STC 74/2014, de 8 de mayo). A partir de los presupuestos sobre los que el Tribunal realiza la operación de identificación del título competencial en cuestión, el Constitucional concluye que la referida ayuda económica de acompañamiento debe ser encuadrada en la materia de empleo. Y a tal conclusión llega a través de una serie de consideraciones – contenidas en el fundamento jurídico 5º, apartado b) –, que pueden resumirse en la idea de que la ayuda en cuestión forma parte de un programa para el empleo, dirigido, por un lado, a paliar una situación real de necesidad y, por otro, reincorporar al mercado laboral a sus beneficiarios, vertientes que se integran en un mismo programa, que califica expresamente de unitario. Esta conclusión resulta controvertida por cuanto, como acabamos de comentar, ésta es una materia que ni tiene reconocimiento expreso en los preceptos constitucionales que ordenan la distribución de competencias entre el Estado y las CCAA, ni tampoco puede ubicarse íntegramente en alguno de ellos. En este sentido, el propio Tribunal reconoce de inmediato tras la conclusión anterior, y con apoyo en su doctrina contenida en sentencias anteriores25, que la materia empleo, desde el punto de vista de los títulos competenciales reconocidos en la Constitución, no tiene un encaje único, y que puede ubicarse en los artículos 149.1.7 y 149.1.13 CE. Y dentro de estos títulos, el Tribunal considera que en este caso, la ayuda económica de acompañamiento prevista en el Plan Prepara se incardina en la materia de fomento del empleo vinculada al artículo 149.1.13 CE, más que en la materia de legislación laboral que es objeto del artículo 149.1.7 CE. Considera el Tribunal, que esta última se ciñe a la regulación de la relación laboral, y que “la movilización de recursos financieros destinados a regular el mercado laboral y el pleno empleo concierne a ámbitos que no se limitan a lo que se viene entendiendo como régimen o materia laboral, aunque guarden conexión con ésta”, sino que se trata “de medidas que inciden en el mercado de trabajo globalmente considerado, dando cumplimiento a la directriz contenida en el artículo 40.1 in fine CE, y que tienen tras de sí el respaldo competencial del artículo 149.1.13 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica” (STC 22/2014, de 13 de febrero, y 95/2002, de 25 de abril). 25 Cita las sentencias 22/2014, de 13 de febrero, y 179/2016, de 20 de octubre. LAS COMPETENCIAS EN LA GESTIÓN DEL EMPLEO Y LA COLABORACIÓN PÚBLICO-PRIVADA 123 @ 2017 ADAPT University Press Llama la atención que entre los preceptos competenciales que pudieran aplicarse al supuesto en cuestión no se considere el artículo 149.1.17ª – legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social –, a pesar de que este precepto sea uno de los citados como título competencial por la normativa controvertida. Sólo en su parte final la sentencia – fundamento jurídico 8, b) –, se refiere a dicho precepto para aludir a la impugnación de la disposición final quinta del Real Decreto-ley 1/2013, que señala que éste se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.7 y 17 CE. Razona el Tribunal al respecto señalando que “la eventual adecuación que estos títulos competenciales pudieran en su caso presentar respecto a otras previsiones del citado Real Decreto-ley no controvertidas en el presente procedimiento”, añadiendo que cuando se impugna la norma que enuncia los títulos competenciales a cuyo amparo ha dictado el Estado los preceptos recurridos, dicha impugnación ha de resolverse en consonancia con las conclusiones alcanzadas en el examen de aquellos, “sin que sea necesario un pronunciamiento expreso y genérico, por cuanto el Gobierno autonómico recurrente ya lo ha obtenido en relación a cada uno de los preceptos impugnados y ello se proyecta sobre esta concreta disposición”. En cambio, en el voto particular formulado a la Sentencia por el Magistrado don Alfredo Montoya Melgar, al que se adhiere el Presidente, don Juan José González Rivas, incide de manera especial en dicho artículo. Hasta el punto de alcanzar la conclusión de que la concesión y pago de las ayudas económicas de referencia corresponden al Estado (y específicamente al Servicio Público de Empleo Estatal), en cuanto que constituyen actuaciones de ejecución incluidas, ex artículo 149.1.17 CE, en la rúbrica régimen económico de la Seguridad Social26. Regresando de nuevo a la delimitación realizada por el Tribunal a favor de la ubicación de la ayuda controvertida en el art. 149.1.13ª CE, ello supone que el Estado tiene la facultad de adoptar medidas en materia de fomento del empleo, en tanto no incidan en la regulación de la relación laboral. Por su parte, de acuerdo con el artículo 10.25 EAPV, la Comunidad Autónoma del País Vasco tiene competencia exclusiva en materia de “promoción, desarrollo económico y planificación de la actividad 26 El voto particular concluye que la concesión y pago de las ayudas económicas de referencia corresponden al Estado (y específicamente al SEPE), en cuanto que constituyen actuaciones de ejecución incluidas, ex artículo 149.1.17 CE, en la rúbrica «régimen económico de la Seguridad Social». Por tanto, a juicio de los magistrados que lo formularon, el recurso debió desestimarse, contrariamente a lo decidido por la sentencia que lo ha resuelto. JOSÉ LUIS LAZARO SÁNCHEZ 124 www.adapt.it económica del País Vasco de acuerdo con la ordenación general de la economía”. En definitiva, y conforme al encuadramiento constitucional realizado, los aspectos centrales o esenciales del régimen subvencional – entre los que se encuentran el objeto y finalidad de las ayudas, su modalidad técnica y los requisitos esenciales de acceso – pueden ser regulados por el Estado en ejercicio de su competencia ex artículo 149.1.13 CE27. Ahora bien, que la competencia sobre las ayudas económicas previstas en el Plan prepara resida en el artículo 149.1.13 CE, no resuelve la función que a cada Administración corresponda en este asunto. En este sentido, el Tribunal considera que según su doctrina (SSTC 13/1992, de 6 de febrero y 244/2012, de 18 de diciembre), que, a pesar de que las CCAA tengan competencias, incluso exclusivas, sobre la materia en que recaen las subvenciones o ayudas públicas, éstas pueden ser gestionadas, excepcionalmente, por un órgano de la Administración del Estado u organismo dependiente de esta, con la consiguiente consignación centralizada de las partidas presupuestarias en los presupuestos generales del Estado, si bien ello depende de que tal centralización sea imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute. A juicio de la parte recurrente en el caso que nos ocupa no concurren las indicadas circunstancias que justificarían el recurso a la excepcional gestión centralizada de las ayudas, mientras que para el Abogado del Estado la gestión centralizada de la ayuda económica resulta imprescindible a los efectos de garantizar su efectividad e iguales posibilidades de obtención y disfrute a sus destinatarios en todo el territorio nacional. Argumenta al respecto esta parte que el carácter supraterritorial de la competencia es uno de los motivos que permite la gestión centralizada de las subvenciones, en tanto que los beneficiarios, en su actividad de búsqueda de empleo, pueden modificar en cualquier momento su domicilio dentro del territorio nacional, de modo que, en tal caso, el País Vasco no puede garantizar el pago puntual de las ayudas ya que no puede conocer si aquellos están desarrollando satisfactoriamente el itinerario personalizado de inserción en otra Comunidad Autónoma. A su vez, aduce que la gestión centralizada asegura que ningún tipo de dificultad financiera ponga en riesgo el abono en tiempo y forma de las ayudas a sus beneficiarios, evitando así diferencias según el territorio en que se encuentren; en definitiva, que asegure la igualdad de condiciones de todos 27 Sentencia del Tribunal Constitucional 150/2013, de 9 de septiembre, FJ 7. LAS COMPETENCIAS EN LA GESTIÓN DEL EMPLEO Y LA COLABORACIÓN PÚBLICO-PRIVADA 125 @ 2017 ADAPT University Press los beneficiarios, lo que solo puede asegurarse a través de su centralización por el Estado. El Tribunal razona, a partir de su doctrina sobre la suficiencia de la justificación legislativa de la competencia del SEPE para gestionar centralizadamente determinadas acciones y medidas28, recordando que ello ha de valorarse en las normas que reglamenten y desarrollen los programas a que se refiere la previsión impugnada, en las que el Estado habría de fijar y justificar la necesidad de realizar una gestión centralizada. Y aplicando esta doctrina, el Tribunal considera que “el hecho de que los Reales Decretos-leyes 1/2011 y 23/2012 afirmen que el Servicio Público de Empleo Estatal asume la concesión y pago de las ayudas económicas de acompañamiento en aplicación del artículo 13 h) 4 de la Ley 56/2003 no basta para apreciar que la normativa ofrece justificación expresa suficiente respecto a esa gestión centralizada, pues, obviamente, el hecho de que el legislador proceda al encuadramiento formal del «Plan Prepara» dentro de los programas descritos en el artículo 13 h) 4 de la Ley 56/2003 no significa necesariamente que el diseño normativo de ese Plan responda de manera efectiva a las características que en ese precepto se indican ni que, en definitiva, la regulación de ese programa específico reúna materialmente las características necesarias para apreciar que concurren las circunstancias que, conforme a la doctrina constitucional, justifican la gestión centralizada”. Y desarrolla esta argumentación señalando que en virtud de la competencia legislativa básica que le corresponde en virtud del artículo 149.1.13 CE, el Estado está habilitado para especificar el destino y regular las condiciones esenciales de otorgamiento de la subvención, hasta donde lo permita su competencia básica. También, a establecer los mecanismos necesarios de coordinación e intercambio de información con los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas. En cambio, para el Tribunal no cabe, en principio, apreciar que la asunción por el Servicio Público de Empleo Estatal de las funciones ejecutivas de concesión y pago de la ayuda económica de acompañamiento resulte imprescindible para garantizar la efectividad de la medida y la homogeneidad en su disfrute. El Tribunal, por tanto, concluye que, en este supuesto, no concurren las circunstancias que podrían justificar la atribución al SEPE de las funciones de concesión y pago de la ayuda económica de acompañamiento sobre la que versa la controversia, razón por la que tal 28 Cita al respecto las sentencias 179/2016, de 20 de octubre, 194/2016, de 16 de noviembre, y 43/2017, de 27 de abril. JOSÉ LUIS LAZARO SÁNCHEZ 126 www.adapt.it atribución, contemplada inicialmente en el Real Decreto-ley 1/2011 (art. 2, apartados séptimo y octavo) y después en el Real Decreto-ley 23/2012 (artículo único, apartados 11 y 12), ha de considerarse contraria al orden constitucional de distribución de competencias, de acuerdo con lo previsto en los artículos 149.1.13 CE y 10.25 EAPV. Así pues, estima la impugnación dirigida frente al artículo 1 y la Disposición Adicional segunda del Real Decreto-ley 1/2013, declarando que estos preceptos son inconstitucionales y nulos, si bien solo en relación con la atribución que la normativa reguladora del programa prorrogado efectúa al SEPE para que sea éste el encargado de ejercer las funciones de concesión y pago de la ayuda económica de acompañamiento que se integra en el citado programa, previsión que, según se ha dicho, figura en los apartados 11 y 12 del artículo único del Real Decreto-ley 23/2012. Asimismo, declara contrario al orden constitucional de distribución de competencias el párrafo segundo de la disposición final cuarta del Real Decreto-ley 1/2013. 4.3. El marco constitucional de competencias en materia de empleo y su incidencia en el modelo de colaboración públicoprivada La segunda de las perspectivas anunciadas al comienzo, la que tiene que ver con la colaboración de la iniciativa privada en la gestión del empleo, ha sido objeto de algunas resoluciones judiciales que analizan las competencias que las administraciones estatal y autonómicas tienen en esta aspecto, lo que hacen a partir de un instrumento al que se ha aludido antes, el Acuerdo Marco 17/13, que articula la colaboración de entre las Agencias de colocación y el SPEE. Algunas resoluciones a considerar, en primer lugar, son aquellas en las que se acordaron la suspensión en la Comunidad Autónoma del País Vasco de la ejecución del referido Acuerdo marco, y, por tanto, de la contratación, y actuación, de las agencias de colocación en virtud del mismo. Así, el Auto 40/15 del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 2, de 23 de diciembre de 2015. En éste se resolvió sobre el recurso del País Vasco frente a la Resolución del SEPE por la que se aprobó el pliego de cláusulas para contratar a agencias de colocación que colaboren con el SPEE en la inserción de personas desempleadas, decisión apoyada en el citado Acuerdo Marco 17/13, sistema al que se adhirieron 14 CCAA, entre las que no se encontraba el País Vasco. El recurso también se dirigía frente a la adjudicación definitiva de dicha LAS COMPETENCIAS EN LA GESTIÓN DEL EMPLEO Y LA COLABORACIÓN PÚBLICO-PRIVADA 127 @ 2017 ADAPT University Press licitación, que se produjo el 19 de octubre de 2015, y solicitaba la suspensión de cualquier acto de ejecución que afecte a desempleados inscritos en el Servicio Vasco de Empleo (LANBIDE), en particular, en lo relacionado con el suministro a terceros de los datos de dichos desempleados, así como cualquier acción de inserción o intermediación. Se apoyaba el recurso en la sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo, nº 7, de 29 de julio de 2015, que anuló varias cláusulas de los pliegos derivados del citado Acuerdo Marco, por considerar que invadían competencias del País Vasco en materia de ejecución de las políticas activas de empleo e intermediación. También, y en lo que a la suspensión se refiere, en la acordada por el Auto de 15 de diciembre de 2014 del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo, nº7, así como en la existencia de perjuicios de imposible reparación. Para la Administración General del Estado, la decisión de centralizar la contratación de las agencias de colocación obedece a la posibilidad de movilidad geográfica de las personas desempleadas del País Vasco, lo que determina que sea un aspecto que deba gestionarse a nivel estatal. El citado Auto 40/15, del Juzgado Central de lo Contencioso- Administrativo nº 2, tras recordar los requisitos que deben darse para acordar la suspensión – que la ejecución del acto pudiera hacer perder la finalidad legítima sentido al recurso, al tiempo que debe realizarse una ponderación del interés general, denegándose la medida si este interés resulta afectado, y todo ello sin prejuzgar el fondo del asunto –, terminó, por compartir los razonamientos del Auto de 15 de diciembre de 2014 del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo, nº7. Tras ello, nos referimos a la sentencia del Juzgado de lo Central de lo Contencioso-Administrativo nº 2, de 24 de octubre de 2016, estimó el recurso contencioso-administrativo deducido por la Comunidad Autónoma del País Vasco, frente a la Resolución de la Directora General del SEPE, de 28 de mayo de 2.015, que aprobó los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares y de Prescripciones Técnicas que habrán de regir la contratación de varias agencias de colocación para prestar el servicio de colaboración con el SEPE con la finalidad de realizar trabajos de inserción en el mercado laboral de personas desempleadas con base en el Acuerdo Marco 17/13. El Juzgado se refiere en su resolución a la sentencia de esta Sala y Sección, de fecha 20 de enero de 2016, dictada en el recurso de apelación 84/2015, en la cual se conoció de un asunto semejante, por cuanto su objeto lo constituía una resolución del SEPE relativa a la contratación de agencias de colocación con base en el Acuerdo Marco 17/13. Sin embargo, resuelve no aplicar la solución de dicha sentencia, por entender que se dan JOSÉ LUIS LAZARO SÁNCHEZ 128 www.adapt.it algunas diferencias. Así, en aquél supuesto la contratación de las agencias se realizaba conforme a un criterio territorial, el de la residencia del demandante de empleo, en el caso que resuelve este Juzgado el criterio adoptado es el del tiempo de desempleo de los trabajadores. Respecto de las alegaciones que podemos considerar constituyen el núcleo de la reclamación, caso de la que aduce que es la Comunidad Autónoma reclamante a quien corresponde decidir sobre el particular a través del Servicios Vasco de Empleo, LAMBIDE, así como de la argumentación sobre el hecho de que la contratación de agencias deriva de un acuerdo marco del que no ha sido parte la Comunidad Autónoma del País Vasco, el Juzgado de lo Central de lo Contencioso-Administrativo nº 2 consideró lo siguiente. A su juicio, los pliegos de prescripciones técnicas a través de los que se contrató a las agencias indicaban que la actuación de éstas se desarrollará en todas las Comunidades Autónomas y fomentará la movilidad geográfica de los trabajadores, su objeto es la contratación de agencias de colocación para la colaboración con el SEPE en la inserción en el mercado laboral de personas desempleadas. Es decir, que el hecho de que la licitación se extienda a todo el territorio nacional, y se deba facilitar la movilidad geográfica de las personas desempleadas atendidas a otra Comunidad Autónoma distinta de la suya, no quiere decir que se trate de la gestión de servicios o programas cuya ejecución afecte a un ámbito geográfico superior al de una Comunidad Autónoma, pues la movilidad geográfica es una posibilidad, no una exigencia, y por tanto, ello no puede tener amparo en el artículo 13 h).1 de la Ley 56/2003, que exige la obligatoria movilidad geográfica de los participantes a otra Comunidad Autónoma distinta a la suya. Por otra parte, el Juzgado considera que se han visto afectadas las competencias de la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de ejecución de la intermediación laboral, sin que se aprecie que la actuación en cuestión encuentre acomodo en el recién citado precepto. Tampoco aprecia que por el hecho de que aquellas competencias generen consecuencias más allá del territorio de la Comunidad Autónoma, hayan de revertir al Estado. Esto último lo razona apoyándose en la doctrina del Tribunal Constitucional (STC 22/2014) que entiende que el traslado de la titularidad, que ha de ser excepcional , sólo puede producirse cuando “no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas o cuando además del carácter suprautonómico del fenómeno objeto de la competencia, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre él y, aun en este caso, siempre que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de