Activación del vacío en los planes municipales de vivienda: estrategias desde la participación

34(95) : 135-165, may 2019 135 ARTÍCULO: Activación del vacío en los planes municipales de vivienda: estrategias desde la participación/ Juan Francisco Fernández Rodríguez, Esteban de Manuel Jerez, Virginia Gutiérrez Barbarrusa y Vicente Barragán Robles ACTIVACIÓN DEL VACÍO EN LOS PLANES MUNICIPALES DE VIVIENDA: ESTRATEGIAS DESDE LA PARTICIPACIÓN1 Juan Francisco Fernández Rodríguez2, Esteban de Manuel Jerez3, Virginia Gutiérrez Barbarrusa4 y Vicente Barragán Robles5 Resumen El Plan Andaluz de Vivienda y Rehabilitación, como figura marco de los planes municipales de vivienda y suelo, apunta hacia la activación de vivienda y suelos vacantes como uno de los objetivos prioritarios de la política de vivienda. Localidades andaluzas como Bormujos o Bollullos de la Mitación (Sevilla), con sectores suburbanos inconclusos, promociones fallidas y vivienda inacabada o vacía, se enfrentan al reto de dar respuesta a las necesidades de acceso de sus ciudadanos incentivando acciones de movilización de ese stock vacante. Para ello, en fase de redacción de los planes de vivienda de ambos municipios, se desarrolla un proceso participativo que actúa como mecanismo de ACTIVATION OF UNOCCUPIED DWELLINGS THROUGH MUNICIPAL HOUSING PLANS: STRATEGIES FROM PARTICIPATION1 Juan Francisco Fernández Rodríguez2, Esteban De Manuel Jerez3, Virginia Gutiérrez Barbarrusa4 y Vicente Barragán Robles5 Abstract The Andalusian Housing and Rehabilitation Plan, as a framework for the municipal housing and land plans, points towards the activation of housing and vacant land as one of the priorities of housing policy. Andalusian towns such as Bormujos or Bollullos de la Mitacion (Seville), with unfinished suburban projects, property developments and unfinished or empty housing, face the challenge of answering the demands of access to housing of citizens through the support of actions to use this vacant stock. To this end, the draft phase of plans for housing of both municipalities involves the development of a participatory process to ensure consensus between institutional and social actors and design lines of 136 34(95) : 135-165, mayo 2019 ARTICLE: Activation of unoccupied dwellings through municipal housing plans: Strategies from participation/Juan Francisco Fernández Rodríguez, Esteban de Manuel Jerez, Virginia Gutiérrez Barbarrusa y Vicente Barragán Robles 1 Trabajo vinculado a la redacción de los Planes Municipales de Vivienda y Suelo de los municipios sevillanos de Bormujos y Bollullos de la Mitación, redactados por la cooperativa de servicio público El taller Ecosocial de Hábitat Cuatro y financiados por ambos ayuntamientos y la Junta de Andalucía. 2 España. Universidad de Sevilla, http://orcid.org/0000-0003-3253-1191. Correo electrónico: [email protected] 3 España. Escuela Técnica Superior de Arquitectura, Universidad de Sevilla, https://orcid.org/0000-0002-6548-1699. Correo electrónico: [email protected] 4 España. Departamento de Sociología, Universidad Pablo de Olavide, https://orcid.org/0000-0001-6985-2074. Correo electrónico: [email protected] 5 España. Universidad Pablo de Olavide, https://orcid.org/0000-0001- 6958-1710. Correo electrónico: [email protected] consenso entre actores institucionales y sociales, dirigido a diseñar líneas de actuación sobre las distintas situaciones de vacíos detectados. El objetivo del presente artículo será el de extraer claves del citado proceso, utilizando como metodología el estudio comparado de casos y herramientas propias de la Investigación-Acción-Participativa. A partir de los resultados obtenidos, definiremos las principales conclusiones de la investigación, en la línea de determinar en qué medida el proceso participativo desarrollado contribuye al diseño de estrategias de activación de la vivienda vacía y suelos vacantes a escala municipal. PALABRAS CLAVE: VIVIENDA VACÍA; PARTICIPACIÓN CIUDADANA; PLANIFICACIÓN RESIDENCIAL; POLÍTICA DE VIVIENDA Recibido: 26-10-2018 Aceptado: 21-03-2019 action on different situations of identified vacancies. The purpose of this paper is to extract key factors from this participatory process through the study of comparative cases and tools of Participatory-Action- Research. Based on the results obtained we define the main conclusions of this research to determine how a participatory process contributes to the design of activation strategies of empty housing and vacant land at municipal level. KEYWORDS: EMPTY HOUSING; CITIZEN PARTICIPATION; HOUSING PLANNING; HOUSING POLICY Received: 26-10-2018 Accepted: 21-03-2019 1 Project associated with the drafting of the Municipal Housing and Land Plans, municipalities of Bormujos and Bollullos de la Mitacion, drafted by the public cooperative El Taller Ecosocial de Habitat Cuatro and funded by the Regional Government of Andalusia. 2 Spain. University of Seville, http://orcid.org/0000-0003-3253-1191. Email: [email protected] 3 Spain. Higher Technical School of Architecture, University of Seville, https://orcid.org/0000-0002-6548-1699. Email: estebandemanueljerez@ gmail.com 4 Spain. School of Sociology, Pablo de Olavide University, https://orcid. org/0000-0001-6985-2074. Email: [email protected] 5 Spain. Pablo de Olavide University, https://orcid.org/0000-0001-6958- 1710. Email: [email protected] 34(95) : 135-165, mayo 2019 137 ARTÍCULO: Activación del vacío en los planes municipales de vivienda: estrategias desde la participación/ Juan Francisco Fernández Rodríguez, Esteban de Manuel Jerez, Virginia Gutiérrez Barbarrusa y Vicente Barragán Robles Introducción La acción supone complejidad, es decir, elementos aleatorios, azar, iniciativa, decisión, conciencia de las derivas y de las transformaciones. La palabra estrategia se opone a la palabra programa. Para las secuencias que se sitúan en un ambiente estable, conviene utilizar programas. El programa no obliga a estar vigilante. No obliga a innovar. Así es que cuando nosotros nos sentamos al volante de nuestro coche, una parte de nuestra conducta está programada. Si surge un embotellamiento inesperado, hace falta decidir si hay que cambiar el itinerario o no, si hay que violar el código: hace falta hacer uso de estrategias. Es por eso que tenemos que utilizar múltiples fragmentos de acción programada para poder concentrarnos sobre lo que es importante, la estrategia con los elementos aleatorios. Morin, Introducción al pensamiento complejo. El Plan de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía 2016-2020 (Junta de Andalucía, 2016), marco en el que se encuadra la redacción de los planes municipales de vivienda y suelo, apuesta por la activación del stock vacante existente como una de las líneas prioritarias con la que satisfacer las demandas residenciales de la ciudadanía y garantizar el cumplimiento de su función social, según recogen la ley reguladora del derecho a la vivienda en Andalucía (Ley 1, 2010) y la ley de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda (Ley 4, 2013). Frente a un modelo cuantitativo de producción de vivienda en propiedad, ligada a la inversión, que ha generado un acusado desajuste entre oferta y demanda de vivienda en España, y un desequilibrio en la ordenación del territorio y la cohesión social (Alguacil et ál., 2012), se impone la necesidad de dar respuesta a la exigencia de la vivienda como derecho con políticas eficaces e instrumentos de planificación adecuados, que desvinculen desarrollo urbano y crecimiento económico, apuesten por la rehabilitación y renovación de la ciudad consolidada y reduzcan el parque de vivienda vacante (Vinuesa et ál., 2012). Por ello, resulta necesario apostar por modelos de ciudad compacta, complejizando las áreas urbanizadas existentes y poniendo en uso el patrimonio urbano infrautilizado, y hacerlo contando con la participación ciudadana (Fariña y Naredo, 2010), en contraposición con un modelo de producción de vivienda y ciudad en el que estado y mercado establecen unas reglas de juego bajo las que los ciudadanos solo pueden actuar como meros consumidores de un producto final que se les presenta como objeto de inversión (Manuel, 2010). El Decreto 141/2016, de 2 de agosto, por el que se regula el citado Plan Andaluz de Vivienda, señala tres aspectos fundamentales en torno a los que deberá girara la política de vivienda autonómica: 138 34(95) : 135-165, mayo 2019 ARTÍCULO: Activación del vacío en los planes municipales de vivienda: estrategias desde la participación/ Juan Francisco Fernández Rodríguez, Esteban de Manuel Jerez, Virginia Gutiérrez Barbarrusa y Vicente Barragán Robles facilitar el acceso a la vivienda en condiciones asequibles, fomentando el alquiler fundamentalmente de las desocupadas; incentivar la rehabilitación del parque existente; facilitar el cambio hacia un modelo de ciudad sostenible y accesible. Para ello, el citado plan pone en marcha programas como el PIMA (de Intermediación en el Mercado del Alquiler), destinado a poner en uso vivienda vacía mediante un sistema de garantías y avales a los propietarios, o el de alquiler de edificios de viviendas deshabitadas, además de otros de fomento del parque público de vivienda en alquiler, rehabilitación y recualificación de la ciudad existente, en línea con las reflexiones de diferentes investigadores acerca de cómo afrontar el reto de la vivienda vacía con medidas combinadas de alquiler y rehabilitación, ligadas a la participación de agencias regionales de intermediación (Alguacil et al., 2012) o de agencias mixtas (públicas y asociativas) que ofrezcan asesoramiento legal, técnico, apoyo financiero, arbitrajes y garantías a propietarios y arrendatarios (Vinuesa et al., 2012). El Plan Municipal de Vivienda y Suelo es la figura que, a escala local, asume el reto de definir líneas de actuación específicas que concreten esas directrices para ofrecer respuestas innovadoras a una población demandante en contexto de escasez de recursos. Para ello, como el propio plan andaluz señala, será necesario contar con la implicación de los distintos actores involucrados en el proceso habitacional municipal, por lo que se fomentará la participación de los agentes institucionales y sociales más representativos, así como demandantes de vivienda y ciudadanía en general. El presente artículo analiza el proceso participativo ligado a la redacción de dos planes municipales de vivienda y suelo, de las localidades sevillanas de Bormujos y Bollullos de la Mitación. El objetivo de la investigación es el de definir con la población, el equipo técnico y el gobierno municipal, las principales estrategias y líneas de acción diseñadas en la línea de apostar por la activación de la vivienda vacía municipal como recurso con el que afrontar las necesidades residenciales de la localidad. Para ello partiremos del entendimiento de que los instrumentos de planificación deberán formularse bajo un contexto que contemple la gestión de la incertidumbre (Morin, 1990). La capacidad y necesidad de acceso a la vivienda de la población a lo largo de los próximos años estarán ligadas a un gran número de variables con una evolución de difícil predicción (dinámicas económicas, de empleo, de acceso a la financiación, de inversión pública etc.), por lo que no resultará fácil programarlas. Por ello, la investigación se plantea desde una perspectiva más estratégica que programática, estableciendo unas hipótesis de partida que el desarrollo del plan confirmará, modificará o descartará. 34(95) : 135-165, mayo 2019 139 ARTÍCULO: Activación del vacío en los planes municipales de vivienda: estrategias desde la participación/ Juan Francisco Fernández Rodríguez, Esteban de Manuel Jerez, Virginia Gutiérrez Barbarrusa y Vicente Barragán Robles Marco teórico En España, tanto la propiedad del suelo como la actividad urbanizadora y la promoción residencial se han concentrado tradicionalmente en manos de operadores privados, cosa que el marco legislativo nacional ha favorecido históricamente (Trilla y Bosch, 2018). Frente a este modelo, y en un contexto de crisis económica y social, la política de vivienda deberá favorecer la conexión entre agentes (mercado, poderes públicos, ciudadanía) y orientarse hacia lo comunitario como pilar central para la consecución de una mejor sociedad, pasando del estado del bienestar a la sociedad de bienestar, entendida como de corresponsabilidad entre agentes (“La vivienda en la crisis”, 2015). Bajo esta reflexión, y en la línea de buscar soluciones participadas y consensuadas a los problemas de vivienda de los municipios objeto de estudio, señalaremos como marco de referencia de la investigación y del diseño de los citados planes de vivienda el de la Producción y Gestión Social del Hábitat, como modelo que aporta al usuario el papel protagonista en la toma de decisiones sobre su hábitat. Se trata de un término introducido por el grupo latinoamericano de la Coalición Internacional para el Hábitat (HIC) en 2002, que Enrique Ortiz define como Todos aquellos procesos generadores de espacios habitables, componentes urbanos y viviendas, que se realizan bajo el control de autoproductores y otros agentes sociales que operan sin fines lucrativos [...] e implica diferentes niveles de participación social en las diversas fases del proceso habitacional: planeación, construcción, distribución, uso. (Ortiz, 2002, p. 13). Esa reivindicación del hombre como protagonista de la construcción democrática de la ciudad se encuentra en el concepto de “derecho a la ciudad” acuñado por Henri Lefebvre (1969). Ana Sugranyes se refiere a este como “la posibilidad de construir una ciudad en la que se pueda vivir dignamente, reconocerse como parte de ella, y donde se posibilite la distribución equitativa de diferentes tipos de recursos” (2010, p. 75). David Harvey (2012) señala además que el derecho a la ciudad incluye el derecho a transformar la ciudad existente en algo radicalmente distinto. Respecto a la transformación de la ciudad, entendida como soporte del hábitat social, Esteban de Manuel (2010) señala que estará vinculada a la transformación de las tres dimensiones que la componen: Urbs, Civitas y Polis (Capel, 2003). Cualquier transformación de una de ellas (dimensión física, social, u organizativa) causará transformación en las otras dos. Sin embargo, señala de Manuel, la más efectiva para la transformación del 140 34(95) : 135-165, mayo 2019 ARTÍCULO: Activación del vacío en los planes municipales de vivienda: estrategias desde la participación/ Juan Francisco Fernández Rodríguez, Esteban de Manuel Jerez, Virginia Gutiérrez Barbarrusa y Vicente Barragán Robles hábitat social será la del ámbito organizativo, lo que requerirá de la implicación y participación de la ciudadanía en el desarrollo de políticas urbanas. José María López define participación como “una vía de distribución equitativa del poder de decisión en procesos de construcción colectiva y concertación entre actores” (2010, p. 144). Se trata de un mecanismo de formulación de políticas públicas que reconoce la diversidad de agentes involucrados y pone en valor “la retroalimentación entre los actores, así como entre la teoría y la acción” (Sugranyes, 2010, p. 74). Un proceso participativo podrá tener diferentes niveles de alcance, representados habitualmente a través de la imagen de la escalera de la participación (López, 2010). Si en ella el peldaño inicial es ocupado por procesos de gestión directa sin participación, la investigación objeto de estudio se ubicará en los escalones más altos, ligados a modelos de codecisión para la construcción colectiva de propuestas y procesos de autogestión que enfatizan en la transformación de las relaciones sociales entre participantes. Así, entenderemos la participación como procesos de deliberación pública en los que técnicos, políticos y vecinos toman decisiones de forma consensuada a través de espacios articulados para ello, siendo una herramienta, no tanto de información o consulta, sino de profundización del sistema democrático y construcción de ciudadanía (Rosa y Encina, 2003). La participación, en el ámbito de la investigación social, servirá además como herramienta de construcción colectiva de conocimiento científico. De esta forma, será la estrategia metodológica con la que el investigador social consiga compatibilizar las múltiples miradas que sobre la realidad observada aporten los diferentes sujetos implicados en el proceso (Montañés, 2009). En ese sentido, Víctor Pelli (2010) habla de combinar la construcción de la mirada transdisciplinaria con la transectorialidad, como vía de producción de conocimiento que integre a los distintos sectores de la sociedad afectados, lo que a su vez se relaciona con la idea de producir un intercambio entre saberes técnicos y sociales, que determinados autores denominan ecología de los saberes (Rodríguez-Villasante, 1993), entendida como un modelo de participación ecosistémica en el que cada actor participa de distinto modo, dado que parten de perfiles sociales y culturales diferentes, para alcanzar un intercambio global equilibrado. La Investigación-Acción-Participativa (IAP), con referentes latinoamericanos como Paulo Freire y Orlando Fals Borda, será por tanto el marco metodológico de referencia para el estudio que nos ocupa. Recurriendo a lo apuntado por diferentes autores, podemos definir la IAP como “método de estudio y acción que busca obtener resultados fiables y útiles para mejorar situaciones colectivas, basando la investigación en la participación de los propios colectivos a investigar” (Alberich, 2007, p. 34(95) : 135-165, mayo 2019 141 ARTÍCULO: Activación del vacío en los planes municipales de vivienda: estrategias desde la participación/ Juan Francisco Fernández Rodríguez, Esteban de Manuel Jerez, Virginia Gutiérrez Barbarrusa y Vicente Barragán Robles 6). Rosa y Encina introducen además la idea de espiral espacio-temporal que, con el apoyo de expertos metodológicos, “genera un proceso de intercambio y construcción colectiva del conocimiento que puede provocar acciones de cambio” (2003, p. 94). Valderrama añade que la IAP facilita el análisis de necesidades y recursos para planificar medidas “bajo la toma de conciencia crítica de la población sobre su realidad, su empoderamiento, su movilización colectiva y su acción transformadora” (2013, p. 60). De esta forma, entenderemos la IAP como un proceso de investigación, cíclico en el tiempo, que da prioridad a los protagonistas de la realidad analizada, vinculando estudio y acción, para alcanzar la transformación de esa realidad a través de la potenciación del desarrollo personal de sus participantes y la toma de conciencia crítica. Como señalan Molina y García en “La vivienda en la crisis” (2015), un proyecto de innovación social en el ámbito de la vivienda, y en el actual contexto, deberá vincularse necesariamente a la participación de sus actores para favorecer el consenso y responder a las preocupaciones de la ciudadanía, apostando además por la flexibilidad, con soluciones alternativas a fórmulas tradicionales de acceso a la vivienda. Esa flexibilidad se manifestará, entre otras, en el desarrollo de fórmulas de gestión compartida de inmuebles, con un papel activo de regulación de los agentes institucionales; en el acompañamiento de ciertos colectivos que acceden a la vivienda sin apenas recursos; en la revalorización de inmuebles que se encuentran en estado de abandono o semiabandono; o en la diversificación del régimen de propiedad de esos inmuebles (administración pública, entidades privadas, sin ánimo de lucro, particulares), así como de las vías de financiación de las actuaciones y el riesgo asumido por los actores. Bajo estas reflexiones, y teniendo en cuenta el objetivo del presente estudio, la pregunta de investigación a la que el artículo trata de dar respuesta es: ¿Cómo contribuye el desarrollo de un proceso participativo, ligado a la redacción de un plan municipal de vivienda, a la definición de estrategias y líneas de acción dirigidas a la activación de las viviendas vacías como recursos con los que afrontar las demandas habitacionales de la ciudadanía en ámbito local? Metodología El método de investigación utilizado en el presente artículo, en el marco de la IAP ya definido, es el estudio comparado de casos. Investigadores como Murillo (2013) lo consideran un instrumento adecuado de entendimiento de situaciones complejas desde la descripción y el análisis dentro de su contexto. Dada la vinculación directa con la realidad 142 34(95) : 135-165, mayo 2019 ARTÍCULO: Activación del vacío en los planes municipales de vivienda: estrategias desde la participación/ Juan Francisco Fernández Rodríguez, Esteban de Manuel Jerez, Virginia Gutiérrez Barbarrusa y Vicente Barragán Robles objeto de estudio, se considera además que sus resultados, muy ligados a la práctica y la experiencia, pueden favorecer la transformación del fenómeno estudiado, e incorporarse al diseño de estrategias de intervención (Muñiz, 2012), siendo además un método adecuado para el trabajo cooperativo e interdisciplinar. Para ello, se seleccionan como casos de estudio los municipios sevillanos de Bormujos y Bollullos de la Mitación, pertenecientes a la comarca de El Aljarafe, un sector de tradición rural que en los últimos años ha experimentado un importante proceso de expansión urbanística hasta quedar integrado en el área metropolitana de Sevilla. La elección de estos dos municipios, de similares características, responde al interés de llevar a cabo un estudio de casos colectivo o múltiple (Muñiz, 2012). Así, se plantean a ambos casos los mismos interrogantes, comparando los resultados obtenidos para alcanzar conclusiones que puedan considerarse más sólidas y permitan definir generalizaciones (Murillo, 2013). Un aspecto decisivo a la hora de optar por estos dos municipios ha sido que ambos cuenten con gobiernos locales interesados en abordar el problema de la vivienda desde la redacción de un Plan Municipal de Vivienda y Suelo ligado a un proceso de Investigación-Acción-Participativa, con el acompañamiento de un equipo de asistencia técnica interdisciplinar ligado a las universidades públicas de Sevilla. Con la perspectiva descriptiva desde la que se afronta el estudio de ambos casos, y un marco metodológico propio de la IAP, la obtención de la información se vincula al desarrollo de técnicas de carácter dialéctico (ligadas al diálogo). Así, según señala Alberich (2007), el marco tecnológico más adecuado para este tipo de estudios es el de la asamblea, como mecanismo de negociación entre agentes que partiendo de posiciones desiguales buscan alcanzar una situación de mayor igualdad dentro de la diversidad. Bajo el modelo asambleario, desarrollado en talleres, se emplean diferentes dinámicas de trabajo de carácter cualitativas, con apoyo de datos cuantitativos, recogidas en el plan de participación diseñado por el equipo de asistencia técnica. La información obtenida de ese proceso es evaluada por el equipo técnico redactor, utilizando herramientas de triangulación para compatibilizar las miradas de técnicos, políticos y ciudadanos, y de codificación para agruparla en categorías, conceptos o temas similares (Fernández, 2006). Así, los resultados alcanzados se sistematizan y analizan para definir las principales conclusiones arrojadas por estas experiencias, con el objetivo de contribuir al debate sobre el papel de la participación en procesos de toma de decisión para la elaboración de políticas públicas. 34(95) : 135-165, mayo 2019 143 ARTÍCULO: Activación del vacío en los planes municipales de vivienda: estrategias desde la participación/ Juan Francisco Fernández Rodríguez, Esteban de Manuel Jerez, Virginia Gutiérrez Barbarrusa y Vicente Barragán Robles Plan de participación ANTECEDENTES. FASE DE DIAGNÓSTICO El proceso participativo de definición de estrategias y líneas de acción objeto de estudio se concibe como una segunda fase dentro del plan de participación diseñado por el equipo técnico redactor para el desarrollo de ambos planes de vivienda. Por ello, y como base del trabajo a llevar a cabo, pasaremos a definir los principales resultados alcanzados en la fase previa de diagnóstico, estructurada en torno a dos espacios de participación paralelos: uno institucional, que dio lugar a la denominada comisión técnico-política y otro ciudadano, concebido como grupo motor. El primero estaba integrado por políticos y técnicos de las distintas áreas municipales (alcaldía, urbanismo, desarrollo local, juventud, medio ambiente, participación, comunicación), mientras que el segundo se generó a partir de una convocatoria abierta e invitación específica a actores sociales clave vinculados a la vivienda y los derechos sociales, que dio lugar a un grupo heterogéneo con mayor presencia de activistas sociales en el caso de Bollullos de la Mitación, y de demandantes de vivienda en Bormujos. Ambos trabajaron en jornadas independientes de mapeo social y autodiagnóstico que permitieron identificar los diferentes grupos de acción municipales y las problemáticas urbanas existentes, así como definir los principales recursos y necesidades para apuntar hacia los retos a afrontar por la fase estratégica del plan, en este caso, hacer efectivo el derecho a la vivienda, abriendo una vía de acción política municipal que fortalezca el papel institucional del ayuntamiento como agente regulador del mercado local y facilitador del acceso a la vivienda. A su vez, se consolidaron los dos espacios de participación señalados, con un alto grado de compromiso por parte de los agentes involucrados (técnicos, políticos y ciudadanos) con los objetivos del plan, que se concretarían en la posterior fase estratégica. Se sintetiza a continuación (Tabla 1) la información extraída de ese diagnóstico previo: 150 34(95) : 135-165, mayo 2019 ARTÍCULO: Activación del vacío en los planes municipales de vivienda: estrategias desde la participación/ Juan Francisco Fernández Rodríguez, Esteban de Manuel Jerez, Virginia Gutiérrez Barbarrusa y Vicente Barragán Robles BOLLULLOS DE LA MITACIÓN CASO 1 10 viviendas unifamiliares vandalizadas Calle Calvario, 2008 Grupo ciudadano Puesta en uso mediante iniciativa social CASO 2 63 viviendas unifamiliares en estructura y 6 en cerramiento. PP-R2 Grupo institucional Finalización de la promoción como viviendas sociales CASO 3 267 viviendas en conjunto histórico 309 viviendas en nuevos crecimientos Grupo institucional Bolsa de vivienda vacía en alquiler gestionada por la oficina de vivienda Fuente: elaboración propia. Para cada caso se elabora una ficha (Figura 4) con datos técnicos sobre su ubicación, superficie, año de construcción o estado de conservación. Para el desarrollo del taller se propone crear grupos reducidos que trabajen en torno a un caso concreto. Para ello, y pese a que se plantea que en la jornada estratégica los grupos institucional y ciudadano, que en fase de diagnóstico trabajaron separados, confluyan, se asigna los casos más ligados a la iniciativa social a participantes del grupo ciudadano (promoción fallida), mientras que los casos más ligados a la respuesta institucional se trabajarán por participantes del grupo técnico-político (vivienda inacabada y vivienda vacía dispersa). En la Tabla 3 se indica qué grupo trabaja en cada caso (3 en cada municipio) y qué objetivo inicial se plantea para abordarlo. 34(95) : 135-165, mayo 2019 151 ARTÍCULO: Activación del vacío en los planes municipales de vivienda: estrategias desde la participación/ Juan Francisco Fernández Rodríguez, Esteban de Manuel Jerez, Virginia Gutiérrez Barbarrusa y Vicente Barragán Robles FIGURA 4. FICHAS TIPO DE DEFINICIÓN DE CASOS. Fuente: El Taller Ecosocial Hábitat 4. Como dinámica de trabajo se propone el debate, con apoyo de una matriz diseñada para analizar las principales estrategias y líneas de acción con las que abordar cada caso, en línea con las propuestas del Plan Andaluz de Vivienda. Además se profundiza en cada caso acerca de qué actores estarían implicados en el desarrollo de las acciones propuestas y qué funciones asumirían, qué previsión temporal estiman necesaria para su ejecución y qué recursos, materiales, económicos, humanos o técnicos, serían necesarios para su puesta en marcha, tratando de dar respuesta a las preguntas lanzadas por los dinamizadores del proceso. Al final de la jornada, las conclusiones alcanzadas por cada grupo son puestas en común en plenario, permitiendo que se dibuje un perfil colectivo de las líneas estratégicas generales hacia las que deberá orientarse el plan de vivienda de cada municipio para dar respuesta a las situaciones de vacío detectadas. 152 34(95) : 135-165, mayo 2019 ARTÍCULO: Activación del vacío en los planes municipales de vivienda: estrategias desde la participación/ Juan Francisco Fernández Rodríguez, Esteban de Manuel Jerez, Virginia Gutiérrez Barbarrusa y Vicente Barragán Robles FIGURA 5. GRUPOS CIUDADANO-INSTITUCIONAL. BOLLULLOS DE LA MITACIÓN. FIGURA 6. GRUPOS CIUDADANO-INSTITUCIONAL. BORMUJOS. Fuente: El Taller Ecosocial. Hábitat 4. Fuente: El Taller Ecosocial. Hábitat 4. 34(95) : 135-165, mayo 2019 153 ARTÍCULO: Activación del vacío en los planes municipales de vivienda: estrategias desde la participación/ Juan Francisco Fernández Rodríguez, Esteban de Manuel Jerez, Virginia Gutiérrez Barbarrusa y Vicente Barragán Robles Resultados Tras la evaluación y comparación de la información obtenida en las jornadas estratégicas de Bormujos y Bollullos de la Mitación, extraeremos los resultados de la investigación en cuanto al diseño de las principales líneas de acción de ambos planes, así como los mecanismos más adecuados para llevarlas a cabo. Priorización de estrategias y líneas de acción En cada municipio los participantes trabajaron divididos en tres grupos, dos institucionales y uno ciudadano (Figuras 5 y 6), en torno a los casos señalados previamente y bajo las premisas de los objetivos definidos inicialmente para ellos (Tabla 3). A partir de ese primer objetivo, se debate sobre las principales estrategias y líneas de acción para alcanzarlo, sistematizándose las propuestas resultantes en la Tabla 4. Así, vemos que para afrontar los casos de estudio seleccionados se apunta a tres estrategias generales (facilitar el acceso al parque, mejorar su conservación y acompañar a la población vulnerable), que cuentan con un peso similar, por lo que se propone su desarrollo de manera transversal y conjunta. Respecto a las líneas de acción, sin embargo, y pese a que todas las propuestas serán incluidas en el documento programático de ambos planes, los participantes atribuyen un mayor peso, y número de acciones, a los casos de reactivación de promociones fallidas (mediante iniciativa social) y vivienda vacía dispersa (con gestión de una oficina municipal que ponga en marcha programas de intermediación o rehabilitación para su activación), adquiriendo un segundo nivel de importancia la promoción de vivienda inacabada, ligada a su finalización con intervención municipal y participación de los demandantes en tareas de rehabilitación o autoconstrucción. Serán, por ello, las líneas de acción ligadas a la gestión de recursos existentes y finalizados las que resultan prioritarias para los participantes, cuestión sobre la que se profundiza en el debate posterior acerca de qué actores, plazos y recursos se estiman necesarios para alcanzar los objetivos planteados: 154 34(95) : 135-165, mayo 2019 ARTÍCULO: Activación del vacío en los planes municipales de vivienda: estrategias desde la participación/ Juan Francisco Fernández Rodríguez, Esteban de Manuel Jerez, Virginia Gutiérrez Barbarrusa y Vicente Barragán Robles TABLA 4. DEFINICIÓN DE ESTRATEGIAS Y LÍNEAS DE ACCIÓN. LÍNEAS DE ACCIÓN CASUÍSTICAS DETECTADAS Promoción fallida. Conjunto viviendas vacías Promoción de viviendas inacabadas Viviendas vacías dispersas ESTRATEGIA 1. FACILITAR EL ACCESO A LA VIVIENDA Reactivar el registro de demandantes Crear una bolsa de alquiler asequible, poniendo en uso las viviendas vacías mediante un programa de intermediación entre propietarios e inquilinos Promoción de iniciativas de cooperativas en régimen de cesión de uso o alquiler Programa de adaptación de viviendas demasiado grandes en relación con las necesidades demandadas ESTRATEGIA 2. MEJORAR LA CONSERVACIÓN Y HABITABILIDAD Activación del Registro Municipal de Solares y Ruinas Programa de rehabilitación concertada en conjunto histórico para alquiler de viviendas a precio asequible Programa de rehabilitación, finalización y conservación mediante aparcería urbana, (pago en especies mediante trabajos de reparación) de viviendas vacías en mal estado o sin terminar Promoción de iniciativas de autoconstrucción asistida (obra nueva, rehabilitación o terminación de promociones fallidas) ESTRATEGIA 3. ACOMPAÑAMIENTO A LA POBLACIÓN EN EL ACCESO A LA VIVIENDA Y EN LA MEJORA DE SUS CONDICIONES DE HABITABILIDAD Asesoramiento jurídico y acompañamiento a personas en situación vulnerable Puesta en marcha del Programa de Intermediación en el Mercado del Alquiler de vivienda asequible Apoyo técnico en programa de rehabilitación y autoconstrucción asistida Asesoría técnica en promoción de iniciativas de cooperativas de viviendas para jóvenes (alquiler o cesión de uso) RESUMEN ESTRATEGIA 1 3 1 3 ESTRATEGIA 2 3 1 3 ESTRATEGIA 3 3 2 3 Fuente: elaboración propia. 34(95) : 135-165, mayo 2019 155 ARTÍCULO: Activación del vacío en los planes municipales de vivienda: estrategias desde la participación/ Juan Francisco Fernández Rodríguez, Esteban de Manuel Jerez, Virginia Gutiérrez Barbarrusa y Vicente Barragán Robles TABLA 4. DEFINICIÓN DE ESTRATEGIAS Y LÍNEAS DE ACCIÓN. LÍNEAS DE ACCIÓN CASUÍSTICAS DETECTADAS Promoción fallida. Conjunto viviendas vacías Promoción de viviendas inacabadas Viviendas vacías dispersas ESTRATEGIA 1. FACILITAR EL ACCESO A LA VIVIENDA Reactivar el registro de demandantes Crear una bolsa de alquiler asequible, poniendo en uso las viviendas vacías mediante un programa de intermediación entre propietarios e inquilinos Promoción de iniciativas de cooperativas en régimen de cesión de uso o alquiler Programa de adaptación de viviendas demasiado grandes en relación con las necesidades demandadas ESTRATEGIA 2. MEJORAR LA CONSERVACIÓN Y HABITABILIDAD Activación del Registro Municipal de Solares y Ruinas Programa de rehabilitación concertada en conjunto histórico para alquiler de viviendas a precio asequible Programa de rehabilitación, finalización y conservación mediante aparcería urbana, (pago en especies mediante trabajos de reparación) de viviendas vacías en mal estado o sin terminar Promoción de iniciativas de autoconstrucción asistida (obra nueva, rehabilitación o terminación de promociones fallidas) ESTRATEGIA 3. ACOMPAÑAMIENTO A LA POBLACIÓN EN EL ACCESO A LA VIVIENDA Y EN LA MEJORA DE SUS CONDICIONES DE HABITABILIDAD Asesoramiento jurídico y acompañamiento a personas en situación vulnerable Puesta en marcha del Programa de Intermediación en el Mercado del Alquiler de vivienda asequible Apoyo técnico en programa de rehabilitación y autoconstrucción asistida Asesoría técnica en promoción de iniciativas de cooperativas de viviendas para jóvenes (alquiler o cesión de uso) RESUMEN ESTRATEGIA 1 3 1 3 ESTRATEGIA 2 3 1 3 ESTRATEGIA 3 3 2 3 Fuente: elaboración propia. ACTORES En ambos municipios, la implicación del Ayuntamiento como agente institucional, y en concreto de la alcaldía, se considera decisiva para la viabilidad de las propuestas planteadas. En el plano ejecutivo, será clave el papel de áreas municipales como Urbanismo y Bienestar Social, a los que deberán unirse Igualdad, Juventud, Desarrollo Local y Participación Ciudadana, así como las áreas más ligadas a la gestión (Secretaría, Asesoría Jurídica, Hacienda e Intervención). Para coordinar el trabajo de estas áreas, y la gestión de la ejecución del plan, se propone la creación de un mecanismo concre- to, la Oficina Municipal de la Vivienda, como eje vertebrador del desarrollo de las distintas líneas de acción propuestas. Se destaca también la importancia de involucrar a la sociedad civil en su conjunto, especialmente a los demandantes de vivienda, y de contar con el tejido social organizado, priorizando a las entidades más vinculadas con la población vulnerable ante la problemática de la vivienda. Además, se recalca la relevancia que ha de adquirir el Grupo Motor Ciudadano, surgido del propio proceso participativo, por el papel que jugará en la futura fase de seguimiento el plan. En el caso de Bormujos, se apunta a la importancia de contar con un equipo técnico especializado que ejerza la labor de acompañamiento para la implantación de los mecanismos de control definidos por el plan. DESARROLLO TEMPORAL En cuanto a la previsión temporal de ejecución de las líneas planteadas, se señala en ambos municipios como prioritaria la creación de la Oficina Municipal de Vivienda, estableciéndose para ello un periodo de tres a seis meses. Las primeras líneas a poner en marcha por esta oficina, siguiendo la priorización de los participantes, serán la activación del Registro de Demandantes de Vivienda Protegida y la creación del Registro de Solares y Ruinas, estimándose que a medio plazo deberá haberse puesto en marcha el programa de alquiler de vivienda social, rehabilitación y reactivación de la vivienda vacía detectada, ligado a la negociación e intermediación con propietarios, así como los trabajos de asesoría y acompañamiento a la ciudadanía, para dotarla de un rol activo en el desarrollo del plan. A largo plazo, se deberá garantizar el funcionamiento de la Oficina Municipal de la Vivienda como eje vertebrador del resto de programas propuestos, funcionando como instrumento ejecutivo de las políticas municipales de vivienda en ambas localidades. 156 34(95) : 135-165, mayo 2019 ARTÍCULO: Activación del vacío en los planes municipales de vivienda: estrategias desde la participación/ Juan Francisco Fernández Rodríguez, Esteban de Manuel Jerez, Virginia Gutiérrez Barbarrusa y Vicente Barragán Robles RECURSOS En ambos municipios se señala la necesidad de contar con una dotación económica y presupuestaria que garantice la ejecución del plan, procedente del propio ayuntamiento o de otras administraciones. En ese sentido, se hace mención a la importancia de acogerse a los distintos programas financiados por el Plan Andaluz de Vivienda, siendo la Oficina Municipal de Vivienda la encargada de canalizar estos recursos. Los técnicos y políticos de las distintas áreas del ayuntamiento antes mencionadas supondrán un importante recurso humano puesto al servicio de la gestión del plan, a los que se sumará, en el caso de Bollullos de la Mitación, el personal propio de SODEMI, empresa municipal de desarrollo local a la que se propone encomendar las tareas de funcionamiento de la Oficina Municipal de la Vivienda. Completan el apartado de recursos humanos los actores sociales (jóvenes o demandantes de vivienda) que pudieran implicarse en programas de autoconstrucción o rehabilitación en los que aportar su trabajo, además de los ciudadanos integrantes del Grupo Motor. Por último, se señala la disponibilidad de espacios municipales que pudieran ser cedidos para su uso por los diferentes grupos de acción implicados en el desarrollo del plan, así como la posibilidad de que el ayuntamiento realice aportes de material de obra para el desarrollo de programas de autoconstrucción. Herramientas de puesta en marcha del plan OFICINA MUNICIPAL DE LA VIVIENDA Una línea de acción trasversal a todas las estrategias definidas, y que se señala como necesaria para el desarrollo del plan, es la puesta en marcha de la Oficina Municipal de la Vivienda. El trabajo en taller de varios grupos, especialmente los institucionales, giró fundamentalmente en torno a este instrumento del plan. Como resultado de ese trabajo se diseñan las principales tareas de la oficina a corto y medio plazo (Tabla 5), entendidas como las líneas de acción prioritaria, antes definidas, a poner en marcha desde el plan. 34(95) : 135-165, mayo 2019 157 ARTÍCULO: Activación del vacío en los planes municipales de vivienda: estrategias desde la participación/ Juan Francisco Fernández Rodríguez, Esteban de Manuel Jerez, Virginia Gutiérrez Barbarrusa y Vicente Barragán Robles TABLA 5. TAREAS DE LA OFICINA MUNICIPAL DE VIVIENDA. LÍNEAS DE ACCIÓN Corto Plazo Medio Plazo Activación del Registro Municipal de Demandantes de Vivienda (E1) Gestión de inscripciones, diseñando un formulario orientado a las estrategias del plan Establecer un sistema de adjudicación que vincule las necesidades y capacidades de acceso de los demandantes con los programas propuestos Gestión del Registro de Solares y Ruinas (E2) Trabajos de inspección y puesta en marcha Apertura de expedientes de expropiación para el cumplimiento de la función social de la vivienda y el suelo del municipio Gestión del parque de vivienda vacía (E1/E3) Control y fiscalización de la vivienda vacía, como vía de intervención en el mercado Intermediación con los propietarios para generar una bolsa de vivienda vacía, incluyendo las promociones fallidas Conocimiento del parque de vivienda vacía: definición de su titularidad y elaboración de un censo actualizado (edad, localización, superficie, estado de conservación) Desarrollo de programas concretos de puesta en uso de vivienda vacía (PIMA, programas de rehabilitación) Asesoramiento jurídico y acompañamiento a personas en situación vulnerable (E3) Apoyo en situaciones de emergencia habitacional Intermediación entre propietariosinquilinos y apoyo para la promoción de actuaciones de iniciativa social Apoyo técnico en programa de rehabilitación y autoconstrucción asistida (E3/E2) Estudio de viabilidad de reactivación de promociones fallidas Puesta en marcha de programas de aparcería urbana para reactivar vivienda en mal estado Fuente: elaboración propia. 158 34(95) : 135-165, mayo 2019 ARTÍCULO: Activación del vacío en los planes municipales de vivienda: estrategias desde la participación/ Juan Francisco Fernández Rodríguez, Esteban de Manuel Jerez, Virginia Gutiérrez Barbarrusa y Vicente Barragán Robles COMISIÓN DE SEGUIMIENTO La continuidad y fortalecimiento de los mecanismos de participación generados durante el proceso de redacción de ambos planes se encomienda a este órgano instrumental de seguimiento del desarrollo y ejecución de los mismos. Para ello se apunta a la necesidad de consolidar un grupo mixto (institucional-ciudadano) en el que confluirán: el ayuntamiento (grupo institucional técnico-político); el tejido social organizado, a través de entidades del tercer sector del municipio; el tejido empresarial local (promotores / constructores); y el Grupo Motor Ciudadano (Figura 7). El trabajo en taller arrojó una primera idea sobre esa Comisión Mixta de Seguimiento, entendida como pieza de conexión entre la ciudadanía, el tejido asociativo y la Oficina Municipal de la Vivienda, pese a que serán los agentes que participen de la misma quienes deberán concretar su objetivo, funciones, estructura, composición y funcionamiento. Así, se propone celebrar reuniones bimensuales de esta comisión con la oficina de vivienda, con el fin de realizar una tarea de seguimiento del desarrollo del plan y trasladar las propuestas de los agentes sociales, con los que este ente deberá estar en contacto permanente. Se trata, por tanto, del instrumento previsto por el plan para evaluar su ejecución y velar por que se alcance el objetivo último del mismo: facilitar el acceso asequible a la vivienda de la ciudadanía poniendo en valor los recursos municipales existentes. Líneas de actuación de activación de la vivienda vacía Partiendo de las líneas estratégicas consensuadas durante el proceso participativo, el equipo técnico redactor define los que serán los ejes programáticos de los planes de vivienda de ambos municipios. De entre los distintos programas y actuaciones recogidas por dichos planes haremos mención a los que, desde los objetivos marcados por la presente investigación, se entienden como prioritarios: los vinculados de manera más directa con la activación de la vivienda vacía municipal. IDENTIFICACIÓN Y MANTENIMIENTO ACTUALIZADO DEL CENSO DE VIVIENDA VACÍA La Oficina Municipal de la Vivienda actualizará con periodicidad anual el censo de viviendas vacías elaborado como parte del diagnóstico del plan de viviendas (Fernández y Manuel, 2018). Una vez detectadas, se trabajará en la identificación de sus titulares, a través de información aportada por el pago del Impuesto de Bienes Inmuebles (IBI), contactando posteriormente con ellos para confirmar la situación de la vivienda y solicitar su incorporación a una bolsa de alquiler asequible de gestión municipal. 34(95) : 135-165, mayo 2019 159 ARTÍCULO: Activación del vacío en los planes municipales de vivienda: estrategias desde la participación/ Juan Francisco Fernández Rodríguez, Esteban de Manuel Jerez, Virginia Gutiérrez Barbarrusa y Vicente Barragán Robles FIGURA 7. ESQUEMA FUNCIONAMIENTO COMISIÓN DE SEGUIMIENTO. Fuente: El Taller Ecosocial. Hábitat 4. De manera adicional, estas viviendas podrán ser objeto de visita de inspección técnica para discriminar entre aquellas que puedan ser puestas en uso directamente y las que deberán pasar, por su mal estado de conservación, por programas de rehabilitación o aparcería urbana. CREACIÓN DE UNA BOLSA DE VIVIENDAS DE GESTIÓN PÚBLICA MUNICIPAL EN ALQUILER ASEQUIBLE Para conformar esa bolsa de vivienda vacía, de entre la detectada previamente, se creará un programa de incentivos fiscales a las viviendas cedidas, así como de penalización para aquellas que permanezcan vacantes durante más de seis meses (reducciones y gravámenes en el IBI). Así, se suscribirán convenios de cesión de las viviendas con los propietarios (personas físicas o jurídicas), y se desarrollará un protocolo de adjudicación de las mismas a los inscritos en el registro municipal de demandantes. La gestión de esta bolsa se vinculará al Programa de Intermediación en el Mercado del Alquiler (PIMA), incluido en el Plan Andaluz de Vivienda. La Oficina Municipal de la Vivienda canalizará la financiación procedente de este programa para ofrecer garantías a los propietarios (avales de cobro del alquiler, seguro para el mantenimiento de la vivienda), además de gestionar las ayudas autonómicas al alquiler a las que tengan derecho los inquilinos, complementándose cuando sea necesario desde el ente municipal. ACTUACIONES SINGULARES DE PUESTA EN USO DE PROMOCIONES FALLIDAS Las promociones fallidas detectadas en el municipio precisan de respuestas singulares ligadas a la concertación con actores privados que faciliten su puesta en uso. El papel a adoptar por el ayuntamiento para lograr que se alcancen este tipo de