La política local en España: de la Restauración a la Guerra Civil (1874-1936)

CONGRESOS DE HISTORIA DE CARMONA I Congreso de Historia (1997): Edad Media: congreso conmemorativo del 750 aniversario de la Conquista de la Ciudad de Carmona por Fernando III, 1247. II Congreso de Historia (1999): Carmona Romana. III Congreso de Historia (2001): Carmona en la Edad Moderna. IV Congreso de Historia (2003): Carmona en el siglo xix (1808-1874). V Congreso de Historia (2005): El Nacimiento de la Ciudad. La Carmona Protohistórica. VI Congreso de Historia (2007): De la Restauración Borbónica a la Guerra Civil (1874-1936). VII Congreso de Historia (2009): 7000 Años de Historia Rural. VIII Congreso de Historia (2011): El Gobierno Municipal a lo largo de la Historia. El gobierno municipal de Carmona a lo largo de la Historia El gobierno municipal de Carmona a lo largo de la Historia Este volumen, que recoge las Actas del VIII Congreso de Historia de Carmona, describe las distintas normativas jurídicas, sus correspondientes formulaciones administrativas, el perfil de los gestores del poder local y el funcionamiento concreto del gobierno municipal de Carmona a lo largo de los tiempos, lo que permitirá por comparación y como fuente de conocimiento observar concomitancias e identificar contrastes. EL GOBIERNO MUNICIPAL DE CARMONA A LO LARGO DE LA HISTORIA Antonio Caballos Rufino Enrique Melchor Gil Luis A. García Moreno Rafael Valencia Rodríguez Manuel González Jiménez José María Navarro Saínz José Manuel de Bernardo Ares Francisco Andújar Castillo Eloy Arias Castañón Julio Ponce Alberca ISBN 978-84-472-1489-1 9 788447 214891 Eඅ ඀ඈൻංൾඋඇඈ ආඎඇංർංඉൺඅ ൽൾ CARMONA ൺ අඈ අൺඋ඀ඈ ൽൾ අൺ Hංඌඍඈඋංൺ Excmo. Ayuntamiento de Carmona Eඅ ඀ඈൻංൾඋඇඈ ආඎඇංർංඉൺඅ ൽൾ CARMONA ൺ අඈ අൺඋ඀ඈ ൽൾ අൺ Hංඌඍඈඋංൺ ACTAS DEL VIII CONGRESO DE HISTORIA DE CARMONA Mൺඇඎൾඅ Gඈඇඓගඅൾඓ Jංආඣඇൾඓ Aඇඍඈඇංඈ Cൺൻൺඅඅඈඌ Rඎൿංඇඈ Directores y editores científi cos Mª Áඇ඀ൾඅൾඌ Pංඪൾඋඈ Mගඋඊඎൾඓ Coordinadora CARMONA 2013 Reservados todos los derechos. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación, sin permiso escrito de la Universidad de Sevilla y del Excmo. Ayuntamiento de Carmona. © EXCMO. AYUNTAMIENTO DE CARMONA Delegación de Cultura, Patrimonio Histórico y Turismo 2013 Plaza de las Descalzas s/n. - 41410 Carmona (Sevilla) © UNIVERSIDAD DE SEVILLA 2013 Secretariado de Publicaciones c/ Porvenir 27 - 41013 Sevilla Web: http://www. publius.us.es © MANUEL GONZÁLEZ JIMÉNEZ y ANTONIO CABALLOS RUFINO (Directores y Editores científi cos) 2013 © Por los textos, los autores 2013 Impreso en papel ecológico Impreso en España-Printed in Spain ISBN del Excmo. Ayto. de Carmona: 978-84-89993-69-3 ISBN del Secretariado de Publicaciones de la Universidad de Sevilla: 978-84-472-1489-1 Depósito Legal: SE-902-2013 Imprime: Motivo de cubierta: Antigua Audiencia de Carmona (Diseño y fotografía: A. Caballos) Serie: Historia y Geografía Núm.: 251 ÍNDICE Presentación .............................................................................................17 Mൺඇඎൾඅ Gඈඇඓගඅൾඓ Jංආඣඇൾඓ ඒ Aඇඍඈඇංඈ Cൺൻൺඅඅඈඌ Rඎൿංඇඈ Estatuto municipal y curia local en la Carmona romana: dinámica y funcionalidad .........................................................................................19 Aඇඍඈඇංඈ Cൺൻൺඅඅඈඌ Rඎൿංඇඈ Magistrados y magistraturas en la Carmona romana .............................39 Eඇඋංඊඎൾ Mൾඅർඁඈඋ Gංඅ El gobierno de la ciudad cristiana (ss. IV-VII) ........................................59 Lඎංඌ A. Gൺඋർටൺ Mඈඋൾඇඈ La Carmona árabe: de Carmo a Qarmuna. El gobierno municipal .......79 Rൺൿൺൾඅ Vൺඅൾඇർංൺ Rඈൽඋට඀ඎൾඓ Carmona a fi nes de la Edad Media: de Alfonso X el Sabio a los Reyes Católicos .......................................................................................93 Mൺඇඎൾඅ Gඈඇඓගඅൾඓ Jංආඣඇൾඓ Las relaciones político-económicas entre los concejos de Carmona y Sevilla en tiempos de los Reyes Católicos ...........................................107 Jඈඌඣ Mൺඋටൺ Nൺඏൺඋඋඈ Sൺටඇඓ Los municipios andaluces en los siglos XVI y XVII ............................... 135 Jඈඌඣ Mൺඇඎൾඅ ൽൾ Bൾඋඇൺඋൽඈ Aඋൾඌ La Guerra de Sucesión en Andalucía y la forja de lealtades. El caso de Carmona ...................................................................................155 Fඋൺඇർංඌർඈ Aඇൽනඃൺඋ Cൺඌඍංඅඅඈ La administración local en el proceso de la revolución liberal española: El caso de Carmona (1808-1874) .........................................177 Eඅඈඒ Aඋංൺඌ Cൺඌඍൺඪඬඇ La política local en España: de la Restauración a la guerra civil (1874-1936) ............................................................................................211 Jඎඅංඈ Pඈඇർൾ Aඅൻൾඋർൺ LA POLÍTICA LOCAL EN ESPAÑA: DE LA RESTAURACIÓN A LA GUERRA CIVIL (1874-1936) J P A Universidad de Sevilla Conviene antes que nada aclarar o matizar el título de esta ponencia para una mejor comprensión de los contenidos que pretendemos desarrollar en la misma. En primer lugar, hemos de subrayar que “política local” nos remite a dos fenómenos con caracteres propios. Por una parte, puede entenderse esa expresión como un análisis descriptivo de los rasgos de la política a escala local y, particularmente, en ayuntamientos y diputaciones. Esto es: los modos y usos políticos de los órganos encargados de la dirección de la administración local y provincial (las corporaciones) y su interacción tanto con los gobernados como con los representantes del poder central. Por otra –y esta sería una segunda dimensión muy importante sin la cual no entenderíamos la primera– consideramos “política local” el conjunto de disposiciones que fueron troquelando una determinada fi sonomía del Estado a escala local. Al respecto, no hemos de olvidar que ayuntamientos y diputaciones eran –y son– también “Estado”. En otras palabras: por política local entendemos también el problema de la organización territorial del Estado y cómo fue enfocado por los sucesivos gobiernos y regímenes del período tratado (1874-1936). Planteado lo anterior, las páginas que siguen pretenden seguir un orden inverso al expresado. Es decir, vamos a examinar cómo se fue confi gurando la organización de nuestras administraciones locales en el primer tercio del siglo XX para realizar, posteriormente, un análisis de los rasgos de la política local intentando explorar hasta qué medida fue evolucionando ésta. El tema encierra su interés por cuanto son los ayuntamientos y las diputaciones las administraciones más cercanas a la ciudadanía y, por tanto, aquellos en los que se verifi ca mejor si los principios solemnizados desde el poder y consagrados por las ideologías adquieren auténtica carta de naturaleza o, por el contrario, carecen de la fuerza 218 J P A No era la primera vez que se extendía el sufragio activo a los varones mayores de edad (ya ocurrió en 1821 o 1870, por ejemplo) y ni siquiera aparecía en aquella ley una mención expresa al “sufragio universal” pero, sin embargo, a partir de ese año se consagró para todo tipo de elección (diputados a Cortes, provinciales o municipales) el que todos los varones mayores de 25 años con plenos derechos civiles pudieran ejercer su voto. Aquel avance era cierto, pero también aparente: y es que para ser elegible seguían vigentes las restricciones de siempre. En el caso de las elecciones municipales el sufragio pasivo solo podían recibirlo los mayores contribuyentes. Habrían de pasar algunos años más para que el cuerpo de los elegibles se ampliase signifi cativamente, sobre todo en 1903 y en 19077. Esa ampliación del sufragio tanto activo como pasivo no eliminó ni la manipulación electoral ni la alternancia entre los dos partidos. Si acaso cabría pensar que se intensifi caron las artes caciquiles aunque la crisis de los partidos dinásticos, el descrédito de los políticos del sistema y la aparición de nuevas fuerzas políticas representantes de buena parte de los trabajadores y las clases medias (socialistas y republicanos) terminaron por introducir un mayor pluralismo en las corporaciones. El sistema de la Restauración se iba agotando pero el caciquismo aún le insufl ó energía sufi ciente para perdurar durante casi todo el primer cuarto del siglo XX. El panorama, pues, de nuestra Administración local presentaba una clara imagen de centralismo y subordinación de los entes locales que servirían como instrumentos para la fabricación de mayorías de acuerdo con los deseos del gobierno. Joaquín Costa describió con precisión aquel estado de cosas: “En frente de la ley municipal, el Ministerio de la Gobernación ha ido formando una jurisprudencia que pone las municipalidades a los pies del gobernador civil, para que el gobernador civil las entregue atadas de pies y manos al cacique, a cambio de los votos necesarios para fabricar las mayorías parlamentarias en que los pocos centenares de políticos tienen que ampararse para dominar el país”8. Obviamente, aquella situación resultaba poco sostenible a largo plazo, como suele ocurrir cuando el poder político tiene por fundamento un sistema en el que la norma dista mucho de la realidad. No en vano, José Ortega y Gasset hablaría de una España invertebrada en la que no coincidían lo ofi cial y lo real. Hasta para los propios políticos del sistema resultaba insatisfactorio aquel modelo de Administración local y, para mejorarlo, proyectaron numerosas propuestas de reforma: no 7. Mediante la Real Orden de 2 de octubre de 1903 podrían ser elegibles aquellos que estuvieran sujetos al impuesto de cédulas personales por encima de una determinada cuantía. El sufragio universal pasivo se consagró en la ley electoral de 8 de agosto de 1907. Vid.: A. M-  M, La representatividad municipal española. Historia legislativa y régimen vigente, Murcia 1989, pp. 75-76. 8. J. C, Oligarquía y caciquismo, Madrid 1979 (cuarta edición), p. 21, citado por A. M M, Op.cit., pp. 77-78. 219La política local en España: de la Restauración a la guerra civil (1874-1936) menos de veinte entre 1877 y 1923. Hubo proyectos liberales (Venancio González en 1882 y 1886 hasta 1889, Alfonso González en 1901, Moret en 1884 y 1902, Romanones en 1906, Canalejas en 1912), como los hubo conservadores (Romero Robledo en 1884, Silvela-Sánchez de Toca en 1891, López Puigcerver en 1894, Dato en 1899, Silvela también en 1889, Maura en 1903 y 1907, González Besada en 1905)9. Pero lo llamativo de tales esfuerzos fue que ninguno de aquellos proyectos llegó a sustituir ni a la Ley Municipal de 1877 ni a la provincial de 1882. El ansia reformista se transformó en un bucle recurrente para unos y otros, sin llegar a fructifi car en una norma radicalmente distinta capaz de dotar a los municipios de una vida realmente autónoma. Y es que, en el fondo, pocos creían en la descentralización de nuestra Administración local; a lo sumo, podían conceder un régimen autónomo para intentar resolver o paliar el problema regional (las mancomunidades de Canalejas). Además, intentar resolver el caciquismo a través de reformas legales era, sencillamente, una quimera. Las relaciones de patronazgo-clientelismo estaban profundamente enraizadas en aquella España y, de manera tácita, todos sabían que el cacique era difícilmente sustituible pues las gentes necesitaban de un “conseguidor”, de un hacedor de favores que podía encarnarse en la fi gura del alcalde, del secretario del Ayuntamiento o de cualquier otro personaje fuerte de la escena local. Modifi car las leyes iba a servir de poco si no se alteraban las estructuras sociales del país y para eso se necesitaba mucho tiempo y más recursos. Dentro y fuera de la esfera política, todos se lamentaban del funcionamiento de las administraciones locales, como muchos defendían la desaparición del caciquismo. El desastre de Cuba despertó las conciencias de, al menos, una parte de las élites intelectuales del país precipitando una heterogénea corriente de refl exión introspectiva sobre el ser de España. Esas ansías de regeneracionismo patrio servirían de base para las críticas a lo existente e inspirarían la “revolución desde arriba” maurista y su propósito de erradicar el caciquismo para vivifi car la escena local española. Había que despertar la España profunda, la España de las provincias, para sacar a la nación de la postración en la que se hallaba. No faltaron ni ensayistas, ni arbitristas, desde un Elías Romera hasta un Gumersindo de Azcárate, pasando por personalidades como el conde de Torre Vélez10. En 1921, José Calvo Sotelo –quien al fi n y al cabo había participado también en la vieja política y había sido gobernador civil en Valencia– se quejaba amargamente 9. Sobre estas reformas, vid.: J. T y D. C, La reforma de la Administración Local en España, 1900-1936, Madrid 1973. 10. G. de A, Municipalismo y regionalismo, Madrid 1979; G. de A, El self-government y la monarquía doctrinaria, Madrid 1877; E. Romera, La Administración local. Reconocidas causas de su lamentable estado y remedios heroicos que precisa, Almazán 1896; J. de M  S (conde de Torre Vélez), Nuevo régimen local : (campaña de los ex gobernadores en 1901-1902), Madrid 1902. 220 J P A de la situación en Orense, provincia por la que había sido diputado desde 1919 por el distrito de Carballedo: “Pero en Orense los ayuntamientos, además, están en poder de una persona diez, quince, veinte años, o treinta o más, y ellos son omnímodos, y ellos son soberanos (…) Así, sucede que los que están al frente de esos ayuntamientos, los caciques locales, realizan uno de los ofi cios mejor retribuidos; porque, merced a su infl uencia política y a esas circunstancias, todos ellos, personas nacidas de la nada, al cabo de algunos años llegan a improvisar verdaderas fortunas, pudiendo asegurarse que el ofi cio de cacique es el mejor retribuido que hay en España”11. Sin duda, muchos deseaban un cambio de situación y el golpe de Estado del 13 de septiembre de 1923 prometía ser la oportunidad idónea. De hecho, casi nadie se movilizó contra aquel alzamiento militar que resultó incruento. 3. El ensayo regeneracionista conservador: la Dictadura de Primo de Rivera (1923-1930) Desde el mismo inicio del golpe, las intenciones de los sublevados fueron muy claras: querían transformar la vida política local como premisa imprescindible para la regeneración del país. El general Miguel Primo de Rivera, en este aspecto, era deudor del ideario maurista que pretendía el descuaje del caciquismo y la regeneración de la Administración local desde el despliegue de un abanico de nuevas leyes elaboradas por el gobierno central (la aludida revolución desde arriba). Ya en la parte dispositiva del primer manifi esto de Primo de Rivera al país se ordenó que los capitanes generales de cada una de las regiones militares destituyesen a los gobernadores civiles para encomendar esa función a los gobernadores militares. Dos días después, establecido ya el Directorio Militar, se confi rmó el estado de guerra y la permanencia de los gobernadores militares (o, en su caso, del “jefe militar más caracterizado”) al frente de los gobiernos civiles12. Esa situación perduró durante algunos meses, hasta abril de 1924 a raíz de la publicación del Estatuto Municipal. Durante las primeras semanas del Directorio Militar se adoptaron una serie de medidas de choque con las cuales se aspiraba a destruir el caciquismo imperante. A golpe de decreto se crearon los delegados gubernativos –ofi ciales del ejército al servicio de los gobernadores militares–, fueron reemplazadas las corporaciones locales por los miembros de las juntas de vocales asociados y, en enero de 1924, se disolvieron las diputaciones provinciales (a excepción de las 11. Cfr.: Diario de Sesiones, 8 de junio de 1921, recogido por Alfonso B  M- , Op.cit., p. 103. 12. Gaceta de Madrid, 17 de septiembre de 1923. 221La política local en España: de la Restauración a la guerra civil (1874-1936) tres vascas y la Navarra), designando los gobernadores libremente a los nuevos diputados. Con todo ello se pensaba que se había cubierto una etapa “quirúrgica” tras la cual el caciquismo había sido extirpado en lo sustancial y, a partir de ahí, se podría reconstruir la piel del país a través de una nueva fase “regeneradora”13. Puede resultar sorprendente que el dictador pensara que el caciquismo hubiera desaparecido en tan solo seis meses, pero lo cierto es que Primo de Rivera estaba convencido de ello, como lo estaba al comienzo de su régimen de que éste sería una “letra a noventa días”. En realidad, la situación era bastante menos halagüeña. Las juntas de vocales asociados estaban tan llenas de antiguos políticos como algunas de las “nuevas” corporaciones provinciales y, por añadidura, los delegados gubernativos (y los propios gobernadores militares) habían comprobado por sí mismos que las ramifi caciones del reino del favor y la infl uencia seguían bastante vivas. En términos generales, el primorriverismo iba a sustentarse en el apoyo de personajes procedentes del partido conservador o en miembros de la esfera católica y de grupos empresariales. Ello era lógico puesto que, al fi n y al cabo, la dictadura simbolizaba un régimen de orden de carácter temporal que tenía por objetivo la estabilización del país para su posterior retorno a una normalidad constitucional “purifi cada”. No se trataba de un régimen de partido único como el que se había iniciado en la Italia dominada por el fascismo de Benito Mussolini; la Unión Patriótica (UP) –el indefi nido partido-movimiento primorriverista– nunca aspiró verdaderamente a ser la única fuerza política. Toda una muestra del perfi l de los nuevos políticos de la dictadura la tenemos en José Cruz Conde, quien quizás fuese el político más importante de la Baja Andalucía durante aquellos años. Alcalde de Córdoba (1924-1925), gobernador civil de Sevilla (1926-1929) y comisario regio de la Exposición Ibero-Americana (1926-1930), Cruz Conde nunca había actuado en política antes de 1923, aunque pertenecía a una importante familia conservadora cordobesa. Fue el encargado de organizar la UP en Córdoba y en Sevilla, con un estilo que no dejaba de recordar los procedimientos de los antiguos partidos de notables. Al frente del Gobierno Civil de Sevilla, organizó las corporaciones locales de acuerdo con las conveniencias del gobierno tal y como solía suceder en los mejores tiempos de la Restauración14. No obstante esas continuidades, es preciso subrayar que la dictadura sí introdujo algunas novedades dentro de la organización del régimen local español. 13. Sobre la Dictadura de Primo de Rivera, vid.: J.L. G-N, El régimen de Primo de Rivera: reyes, dictaduras y dictadores, Madrid 1991; M.T. G C, La Dictadura de Primo de Rivera. El Directorio Militar, Madrid 1987; E. G C, La España de Primo de Rivera: la modernización autoritaria, 1923-1930, Madrid 2005; J.L. G-N-  y M.T. G C, La gestión municipal durante la Dictadura de Primo de Rivera, Madrid 1977; J. TUSELL, La crisis del caciquismo andaluz, 1923-1931, Madrid 1972. 14. Sobre Cruz Conde, vid. J. P A, Del poder y sus sombras. José Cruz Conde (1878-1939), Córdoba 2001. 222 J P A Aparte de la promoción de una generación de políticos sintonizados con lo que podríamos denominar las nuevas derechas (impregnadas de maurismo por lo demás), la dictadura produjo dos leyes de referencia para los ayuntamientos y las diputaciones de régimen común. Nos referimos al Estatuto Municipal (1924) y al Estatuto Provincial (1925), siendo los dos, en gran medida, resultado del esfuerzo personal del ya citado José Calvo Sotelo desde su cargo de director general de Administración local, la primera de las responsabilidades que aquel político gallego ocupó durante la dictadura (más tarde sería ministro de Hacienda). El Estatuto Municipal de marzo de 1924 puede considerarse el marco legal más avanzado y completo para los ayuntamientos en el período que estamos analizando. Ese fue el resultado del trabajo de un equipo, liderado por Calvo Sotelo, del que formaban parte técnicos, economistas y jóvenes católicos como José María Gil Robles, el conde de Vallellano, Jordana de Pozas o Flores de Lemus. Los objetivos de aquella obra eran esencialmente dos. Por una parte, aparecía el reforzamiento de la vida de los ayuntamientos dotándoles de su correspondiente autonomía con respecto al Estado central y borrando en ellos todo rastro del antiguo caciquismo local. En segundo término, esos municipios “saneados” se responsabilizarían de una serie de bienes y servicios destinados a mejorar el bienestar de los censados en el correspondiente término municipal. En otras palabras, se trataba de conseguir unos ayuntamientos modernizados tanto en el aspecto político como en su faceta socioeconómica. En el Estatuto de 1924 la autonomía local encontraba su raíz en el reconocimiento del municipio como una entidad natural anterior, incluso, a la propia existencia del Estado. Era por ello por lo que los ayuntamientos debían ser coordinados y armonizados, pero no podían ser sometidos al dictado de las autoridades superiores, hasta el punto de que un alcalde conservaría la condición de presidente del Ayuntamiento incluso tras su suspensión por parte de un delegado gubernativo. En esa autonomía del Estatuto, además, se recogía la posibilidad de dotarse de regímenes especiales de gobierno municipal (Carta, Comisión o Gerente), introduciendo una notoria novedad en la regulación vigente hasta esa fecha. Naturalmente, el Estatuto contemplaba la celebración de elecciones democráticas como forma de garantizar la selección de los administradores “más aptos” y exponente de que las viejas artes caciquiles habían quedado sepultadas para siempre. Lo singular del Estatuto es que establecía una representación corporativa por la cual un tercio de los concejales recaería en asociaciones signifi cativas de la localidad. Era perfectamente compatible –en opinión de los redactores del Estatuto– la combinación de unas elecciones democráticas basadas en el sufragio popular para las dos terceras partes de los concejales con la reserva de un tercio para las asociaciones. La condición de concejal o la de alcalde sólo podía perderse por sentencia judicial, aunque los alcaldes podían ser destituidos por referéndum local. 223La política local en España: de la Restauración a la guerra civil (1874-1936) Para alcanzar el segundo objetivo –la mejora socioeconómica– el Estatuto dedicó su libro segundo a la Hacienda local. Las principales novedades se centraban en la implementación de una política fi scal más amplia y efi caz para conseguir recursos sufi cientes destinados a la provisión de servicios para la comunidad (luz, agua, alcantarillado, etc). La municipalización de servicios que hasta entonces habían estado en manos privadas pasó a ser un objetivo preferente de muchos ayuntamientos. Además, la política presupuestaria favoreció las inversiones municipales al permitir contraer préstamos a través del Banco de Crédito Local (BCL, creado en 1925). Se rompía así la antigua ortodoxia presupuestaria que impedía a las entidades locales gastar más de lo ingresado. El défi cit hacía su aparición en forma de presupuestos extraordinarios amortizables en una serie de años, orientados más a la inversión que al gasto. Esa fue, quizás, la gran aportación del Estatuto a la vida local: la mejora urbana de los municipios en virtud de esa capacidad de inversión. Naturalmente, una cosa era la teoría de la norma y otra la realidad cotidiana. Lo mismo cabría decir de las aportaciones del Estatuto Provincial de marzo de 1925, sobre todo en materia presupuestaria ya que permitió a las diputaciones acometer obras públicas de calado gracias a los préstamos del BCL (principalmente reformas en los establecimientos de benefi cencia y caminos vecinales). Aquel Estatuto también liberó a las diputaciones de la presencia del gobernador civil como presidente nato de la corporación provincial y contempló para ellas –también– una representación corporativa junto a la elección democrática de la mayor parte de los diputados. Con todo, el Estatuto alejó la posibilidad de crear mancomunidades provinciales (de hecho la de Cataluña fue suprimida) y mantuvo una serie de tributos sobre los ayuntamientos de su provincia. A veces podía ocurrir que un excesivo recargo de impuestos provinciales mermara la autonomía fi nanciera de los ayuntamientos, provocando la consiguiente queja de éstos. Era una de las contradicciones que mediaban entre los dos estatutos; como siempre, nunca quedó muy clara la relación que debían mantener diputaciones y ayuntamientos y, como siempre, la relación jerárquica municipio-provincia-Estado permaneció incólume. Y es que ningún Estatuto podía modifi car las realidades del país de la noche a la mañana y, menos aún, dentro de una dictadura que se ofrecía a modo de régimen provisional. Todo lo relativo a elecciones quedó en mero papel mojado, pues nunca se convocaron en todo el sexenio primorriverista. Hasta un letrado partidario de un ejecutivo fuerte dentro de un régimen democrático –Juan Muñoz Casillas– clamaba por una aplicación auténtica del Estatuto Municipal “… no sólo en la literatura de boletín, sino en los hechos tangibles”15. 15. Cfr.: J. M C, Los poderes del Estado. Hechos y meditaciones para intentar salvar la estabilidad del Poder Ejecutivo, en un régimen de Democracia, Madrid 1926, p.73. Prólogo de Ángel Ossorio al cual se deben esas palabras. 224 J P A Lo mismo puede decirse con respecto a la autonomía local: ni ayuntamientos ni diputaciones fueron otra cosa que la mera hechura del gobernador civil. Por supuesto, se destituiría de sus cargos a miembros de las corporaciones sin posibilidad de conservar sus responsabilidades, aunque no hubiera sentencia judicial de ningún tipo. Si se respetó la representación corporativa fue en los términos que dictaminó el gobernador civil de acuerdo con el Ministerio de la Gobernación. Es decir, el control jerárquico, que antes se llevaba desde la Puerta del Sol con la complicidad de los caciques, ahora era igualmente desempeñado por otros hombres. Tal vez habían cambiado algunas caras y algunos nombres con la dictadura, pero las formas de ejercer la política y la estructura del propio Estado habían cambiado muy poco. No dejaba de resultar llamativo que los estatutos municipal y provincial fuesen tan detallistas y, sin embargo, los requisitos para ser nombrado gobernador civil se relajasen considerablemente con respecto a la Ley Provincial de 188216. La organización territorial del Estado permaneció tan centralista como lo venía siendo desde el siglo XIX, por mucho que se les hubiera otorgado un mayor margen de maniobra a las administraciones locales que, con todo, seguían dependiendo de las directrices dictadas desde Madrid y puntualmente transmitidas por los gobernadores civiles. En este punto, pocas cosas habían cambiado realmente más allá del notable despliegue de obras públicas impulsadas por los ayuntamientos, las diputaciones y el propio Estado gracias a la bonanza económica de aquellos años y al recurso al presupuesto extraordinario como vía para fi nanciar el défi cit generado por el incremento del gasto público. La transformación material del país podía percibirse en sus carreteras y ferrocarriles, en la ampliación de la red de suministro de aguas, en el crecimiento de las ciudades (Madrid, Barcelona, Sevilla) y en el adecentamiento general de las provincias. De hecho, en 1929, la dictadura ordenó a los gobernadores civiles que redactaran un informe sobre los avances registrados en su provincia respectiva desde la llegada de la dictadura seis años atrás. Pero ni la estructura territorial cambió sustancialmente ni Primo de Rivera encontró el momento adecuado para abandonar el poder. Durante los últimos años del régimen –sobre todo a partir de 1927– se incrementaron las tensiones políticas, al tiempo que la Asamblea Nacional Consultiva no acertaba a dar con una fórmula constitucional de futuro para el país17. 16. Vid.: M.T. G C, Op.cit., pp. 143-144. 17. Vid.: M. G C, El problema constitucional en la Dictadura de Primo de Rivera, Madrid 1980. 225La política local en España: de la Restauración a la guerra civil (1874-1936) 4. La ilusión del regeneracionismo progresista: la Segunda República (1931-1936) El desplome del régimen dictatorial se produjo en enero de 1930. Fueron varios los factores para entender el fi nal político de Primo de Rivera. Era un hombre enfermo y cansado que contaba cada vez menos con el apoyo de Alfonso XIII y del Ejército. Además, la falta de agilidad para encontrar una salida política a la dictadura terminó por minar su credibilidad. Los gastos no recuperados de las exposiciones y el malestar en determinados sectores militares (signifi cadamente los artilleros) completaron el panorama. Cuando Primo de Rivera ensayó una consulta con los capitanes generales para conocer el grado de adhesión que aún creía tener, las tibias respuestas le mostraron el camino de la dimisión. Pese a la palpable modernización que había registrado el país, lo cierto es que el tinglado de la dictadura se vino abajo sin estrépito, tal y como se evaporó la UP o la Asamblea Nacional Consultiva. Primo de Rivera se marchó a París, de donde volvería en marzo de 1930 para ser enterrado en su Jerez natal. La mudanza no pudo ser mayor en tan sólo unas semanas. El monarca, decidido a intentar reconducir la situación, encargó al general Dámaso Berenguer la difícil misión de devolver al país a la antigua vía constitucional. Ya era tarde para eso, ensayando un difícil retorno a 1923 que se antojaba imposible por la desorganización y descrédito de los partidos dinásticos, entre otras alteraciones registradas durante los años veinte. Además, el gobierno Berenguer corrigió súbitamente algunas de las actuaciones de la dictadura como, por ejemplo, la política expansiva de gasto público. De pronto, la ortodoxia presupuestaria se impuso cortando de inmediato las obras públicas emprendidas y generando el correspondiente desempleo, justo en unas fechas en las que la bonanza económica internacional se deterioraba. No fue extraño que aquel gobierno –conocido como dictablanda– durase tan sólo un año para dejar paso a otro gabinete – el del almirante Juan Bautista Aznar– decidido a poner en marcha un calendario electoral para restaurar el sistema liberal y conocer el parecer de la nación. Ese calendario se atendría a la convocatoria de unas elecciones municipales en abril, otras provinciales en mayo y, fi nalmente, unas elecciones a diputados en Cortes para junio. De nuevo, España experimentaría otro inesperado sobresalto político como consecuencia de las elecciones municipales del 12 de abril. Siendo de sobra conocido lo que ocurrió dos días después de las elecciones, simplemente destacaremos aquí los aspectos más sobresalientes. En aquellos días se tardaba 48 horas en conocer unos resultados fi ables y fue el martes 14 de abril cuando comenzó a hacerse público que los candidatos republicanos y socialistas habían obtenido la mayoría en algunas de las capitales más importantes (Sevilla, entre ellas). Las gentes salieron a la calle para celebrar una auténtica y singular fi esta de entusiasmo republicano. El rey Alfonso XIII, ante tal perspectiva y 226 J P A después de comprobar las limitadas capacidades de resistencia (las fuerzas del orden público no estaban dispuestas a contener las manifestaciones), decidió abandonar el país sin –eso sí– presentar su abdicación. El último ejecutivo de la Monarquía dimitió y el vacío de poder fue la ocasión propicia para el establecimiento de un gobierno provisional encabezado por el antiguo ministro de Alfonso XIII y neorrepublicano Niceto Alcalá-Zamora. El Ministerio de la Gobernación sería ocupado por otro republicano conservador, Miguel Maura Gamazo (hijo, por cierto, de Antonio Maura). Si de los nombres citados hubiera dependido, la República habría tenido un sesgo profundamente moderado. Sin embargo, el gobierno provisional también estaba constituido por socialistas y republicanos de diversas tendencias. Sin duda, le faltaba homogeneidad a aquel gobierno, pero a sus integrantes les sobraba entusiasmo para llevar a cabo sus respectivos programas, aunque el tiempo y las circunstancias demostrarían que estaban muy lejos de ser coincidentes. Con respecto al tema que estamos tratando, lo primero que hay que destacar es que el gobierno provisional carecía de un proyecto concreto para reorganizar la Administración local. Sus preocupaciones se centraron en poner en marcha una serie de reformas, sobre todo la agraria, que se entendía en términos de redistribución de la propiedad, laboreos forzosos y restricción de los mercados laborales a los términos municipales. La organización de los ayuntamientos y diputaciones no fueron un problema preferente, a excepción de todo lo relativo a la confi guración de las corporaciones. Es decir, como no en todos los municipios habían ganado los candidatos republicano-socialistas, fueron admitidas las protestas electorales procedentes de la inmensa mayoría de los ayuntamientos donde habían ganado los monárquicos. Lo irregular del procedimiento puede entenderse mejor si tenemos en cuenta que el ministro de la Gobernación ordenó a los gobernadores civiles por decreto del 16 de abril que se procediera a la constitución de los ayuntamientos “salvo aquellas localidades en que hubiese o se formulen protestas contra el funcionamiento de ellos, en cuyo caso quedará en suspenso la constitución de los ayuntamientos, dando V.E. conocimiento al Comité de la Conjunción Republicano-socialista, para que designe una Comisión meramente gestora, con carácter interino, compuesta de un representante de cada distrito”18. La mayor parte de las protestas no comenzaron el día 14 o el 15 de abril sino, por el contrario, justo después de aquel decreto de Gobernación. Además, en muchas localidades se constituyeron nuevas corporaciones enteras, muy lejos de gestoras limitadas a un miembro por cada distrito de la localidad. Tampoco parece que las gestoras fuesen muy interinas habida cuenta de que no faltaron suspensiones de funcionarios municipales y expulsiones de personal contratado por presuntas simpatías monárquicas. 18. Archivo General de la Administración (AGA), Gobernación, caja 6, leg. 252. 227La política local en España: de la Restauración a la guerra civil (1874-1936) En realidad, todo ello formaba parte de una fase más del auténtico proceso republicanizador de la Administración local, tanto a nivel político (mediante la sustitución de concejales) como en el terreno administrativo (abriendo expedientes al personal considerado no afecto). Baste pensar que los gobernadores civiles fueron nombrados de inmediato por Miguel Maura de acuerdo con las recomendaciones de sus compañeros en el gabinete. Cada ministro presentó a sus recomendados de acuerdo con criterios de partido y el ministro de la Gobernación hubo de designarlos a toda prisa de acuerdo con la precipitación con la que había nacido el régimen republicano. Esas urgencias derivaban de la importancia crucial que tenían los gobernadores para el control del país. Resultaba necesario nombrarlos de inmediato en un país que el 14 de abril amaneció monárquico y terminó la jornada envuelto en la bandera tricolor. Maura recordaba con cierto humor que a los candidatos a gobernador que le proponían los clasifi caba en tres categorías: los republicanos de toda la vida (republicanos uterinos), los que decían ser de familia republicana (republicanos de placenta previa) y las auténticas “calamidades” (muchas veces republicanos advenedizos)19. Aquellos gobernadores lo primero que hicieron fue designar comisiones gestoras para encargarse de las diputaciones provinciales, que jamás volverían a confi gurarse a través del sufragio en toda la República: no habría que esperar a las elecciones provinciales previstas para mayo. Lo que sí se produciría el 31 de ese mes sería la repetición de las elecciones municipales justo en aquellas localidades donde se habían producido protestas. En aquellas circunstancias, puede entenderse que los que ganaron la nueva convocatoria electoral fueron los candidatos republicanos y socialistas. De hecho, en no pocas localidades quien venía siendo alcalde interino de la comisión gestora se convirtió en alcalde electo. De ese modo, los ayuntamientos se hicieron republicanos y los concejales monárquicos, o bien quedaron excluidos o bien pasaron a formar parte de las minorías. Pero –insistimos– lo signifi cativo fue que no hubo proyecto para la Administración local, más allá de la republicanización de las corporaciones y, parcialmente, de los organismos a golpe de expediente. Probablemente porque no se planteaban una descentralización local. A lo largo del bienio republicanosocialista uno de los temas estrella sería la reorganización territorial del Estado, pero entendida en términos de descentralización regional y, más concretamente, como concesión de regímenes autonómicos para determinadas regiones, muy especialmente Cataluña. La cuestión de la autonomía actuó a modo de pantalla sobre la Administración local. Los ayuntamientos y las diputaciones quedaron relegados al conocido plano de las dependencias y la jerarquía, mientras los gobernadores civiles seguían ajustando su papel al de máximas autoridades con amplias competencias sobre las corporaciones. Así, el debate político se centró en la autonomía, no en el municipalismo. Una lectura del cruce dialéctico entre 19. Cfr.: M. M G, Así cayó Alfonso XIII, Madrid 1968, pp. 266-267.