Democracia y crisis en América Central: el caso de Costa Rica

L Democracia y crisis en América Central: el caso de Costa Rica Olivier Dabène | Universidad de Niza (Francia) [*] a América Central de los años '90 es más homogénea de lo que jamás lo ha sido en el curso de su historia. Todos sus países están hoy en día democratizados y hacen frente a las mismas dificultades económicas y sociales. Esta homogeneidad ha hecho posible la creación de un sistema de integración centroamericana (SICA), en el que se encuentran Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panamá. Al mismo tiempo, la integración fortalece la convergencia de las economías y las políticas puestas en marcha, y de esta manera progresa la interdependencia en la región. A la vista de la historia, esta situación es del todo excepcional. De hecho, desde las independencias obtenidas en 1821, Costa Rica ya constituía una excepción a la regla de inestabilidad política y del autoritarismo que prevalecía por todos lados. La esencia democrática de su régimen político ha sido, sin duda, exagerada; pero eso no quiere decir que ese país no haya sido por mucho tiempo una "isla", una "Suiza" en América Central. Este trabajo se esfuerza en explorar, primero, algunas variables que puedan explicar este carácter excepcional. Analiza luego la crisis de los años '80, que contribuyó a hacer desaparecer esa excepcionalidad. Finalmente, concluye con un rápido balance de la situación, y sugiere que, en cuestión de regímenes políticos, América Central se ha aproximado a Costa Rica tanto como ésta lo ha hecho a sus vecinos. ¿Cómo explicar la excepcionalidad costarricense? Costa Rica, el país más democrático de América Latina [1], no puede ser en términos de éxito democrático. Los intentos que en este sentido se efectuaron han hecho progresar muy poco la explicación de la originalidad del país, y con frecuencia han resultado casi tautológicos: Costa Rica es un país democrático porque reúne cierto número de criterios que de suyo definen la democracia (débiles diferencias sociales, cultura Araucaria. Año 1, Nº 1 Primer semestre de 1999 consensual, elecciones libres, etc.). Ahora bien, la lúcida observación de Costa Rica en los años '80 pone en evidencia la manera en la que un país debe saber, llegado el momento, sacrificar un poco de democracia para preservar su estabilidad, salvando las apariencias con el fin de preservar el escaparate que genera su éxito. Existe, pues, una lógica de estabilidad que es menester poner de relieve. La estabilidad democrática de Costa Rica parece ser deudora tanto de una sociedad civil poco conflictiva como de un Estado instrumento de una dominación eficaz. De un lado, la creciente rigidez de la distribución social parece aún hoy compensada por una cultura política de estabilidad. Del otro, la insistencia puesta sobre la dominación simbólica engendró una democracia performativa, en la que los mecanismos de movilización organizada reactivan el consenso sobre la legitimidad del régimen. Esos dos ángulos del políticos por arriba y por abajo, serán abordados a continuación. Una cultura política de estabilidad Esta cultura política de estabilidad, de la que evocaré las características más sobresalientes, impregna las formas de movilización, los mecanismos de mediación y las instituciones. Y se halla asimismo arropada por la identidad de los detentadores del poder. Sin caer en un determinismo reduccionista, según el cual la pobreza y el aislamiento de los primeros colonos habrían engendrado un Estado de espíritu libertario, individualista y democrático, no es menos cierto que la cultura política costarricense es más una cultura de compromiso que una cultura de enfrentamiento. Aún hoy, esta cultura es el resultado de un cierto estilo de relaciones sociales tempranamente establecidas, en función de las características de la estructura social del país heredadas del período colonial, y conforma las conductas políticas de los actores. Costa Rica heredó de la historia una estructura social relativamente equilibrada. Su situación geográfica "entre continentes y entre océanos" no la predestinaba a contar con un poblamiento indio de importancia; sin embargo, el relieve accidentado encerró de todos modos a los primeros colonos en las tierras del valle central, donde sobrevivieron en la miseria durante cerca de tres siglos. Contrariamente a la mayoría de los demás países de América Central, la independencia, adquirida sin violencia a través de un decreto enviado por Guatemala en 1821, no provocó ningún [2] Araucaria. Año 1, Nº 1 Primer semestre de 1999 reordenamiento social . El restablecimiento de la economía del café en los años de 1830 provocó, en cambio, una verdadera revolución social. A las desigualdades del orden simbólico, que existían durante la colonia entre algunas familias aristócratas y el resto de la población, se añaden, en lo sucesivo, las diferencias económicas. Asistimos a la aparición de una nueva clase social de cafetaleros que se enriquecen rápidamente. Sin embargo, la economía de café se adapta muy bien a las plantaciones de mediana extensión, y no se desencadena ningún proceso de empobrecimiento de las masas campesinas. Todo lo contrario, el nuevo estilo en las relaciones sociales entre el patrón y sus peones es el característico de una relación clientelar. La solidaridad entre el patrón -que necesita de mano de obra y de reservas en garantía para sus acreedores ingleses- y el peón -que aprovecha los elevados salarios que ofrece el patrón, conservando su pequeña parcela (Vega Carballo, 1982) [3]- es necesaria. Otra etapa importante de la estructuración histórica de la sociedad costarricense, la revolución de 1948, provocó una reorientación radical de las estrategias de desarrollo, que tuvo por consecuencia la inflación de las capas medias [4]en un período en el que el agotamiento de la frontera agrícola cerraba un canal de ascenso social. Fruto de esta evolución social, la cultura política de los costarricenses desactiva toda toma de conciencia de intereses de clase. Desde la época colonial -en la que el funcionamiento de redes de ayuda mutua condicionaba la supervivencia-, y la edad de oro del café -segunda mitad del siglo XIX-, en la que se multiplicaron las redes clientelares, los costarricenses tienden a la búsqueda del compromiso antes que al enfrentamiento. La mentalidad del campesino del siglo pasado está todavía muy presente en los costarricenses [5]. Cuando en los años '50 la oligarquía paternalista de los cafetaleros cede su lugar al Estado-providencia, el clientelismo como tal pervivió. El partido de Liberación Nacional (PLN), que domina la vida política del país desde 1957, toma el lugar del patrón tradicional en su papel de mediador y modela un clientelismo de Estado. Muchos rasgos culturales participan de esta cultura del compromiso. Así, los costarricenses prefieren más bien la burla o el "choteo" [6] a las reprobaciones violentas. La manera que tienen de tomar las decisiones, o mejor dicho, de evitar una decisión que pueda ser perjudicial para una de las partes concernientes, es también Araucaria. Año 1, Nº 1 Primer semestre de 1999 típico de una cultura del compromiso ("palanganeo") [7] . Pero el componente más interesante de esta cultura política es precisamente el profundo apego de los costarricenses a la democracia. Sin embargo, no se la podría imaginar como una sociedad virtuosa e impregnada de los valores democráticos. Aun cuando la apertura democrática fue precoz [8] , todo el siglo XIX está marcado por la inestabilidad y un relativo autoritarismo. Su fe en la democracia manifiesta, más bien, un sostén difuso al régimen político que desde 1948 les asegura paz y prosperidad. En el momento en que la crisis económica pone en cuestión treinta años de progreso social, el tema del anticomunismo entra con fuerza dentro de la cultura política costarricense, aunque sin la intolerancia característica de otras latitudes. Sea la que fuere, si bien es cierto que esta cultura política propicia la fluidez de las relaciones sociales, no obstante desde hace algunos años los hábitos culturales propios de las diferentes capas sociales se afirman cada vez más como verdaderas conciencias de clase. Los trabajadores en situación precaria, los obreros de los palmerales, los asalariados de los sectores medios (profesores, empleados de banco, funcionarios de instituciones autónomas, etc.) desarrollan reflejos corporativos que atestiguan la toma de conciencia de intereses comunes. La homogeneidad de la sociedad costarricense de los años '70 ha cedido su lugar a una segmentación del tejido social. Sin duda, en razón de estas modestas tendencias al enfrentamiento político, los costarricenses no han conocido movilizaciones históricas espectaculares. La historia oficial sólo guarda tres fechas: * En 1856 el pueblo debió movilizarse contra el invasor norteamericano William Walker. Esto costó la vida al 10 % de la población y engendró el nacimiento de una conciencia nacional, al romper las lealtades periféricas que prevalecían hasta entonces. * En 1889 el pueblo se sublevó contra los fraudes electorales y, forzando al presidente que salía a respetar el veredicto de las urnas, firmó el acta de nacimiento de la democracia costarricense [9] . * Finalmente, en 1948, una guerra civil puso fin a la corrupción del "régimen de los ocho años" [10] . Araucaria. Año 1, Nº 1 Primer semestre de 1999 La historia del movimiento obrero es también pobre en fechas importantes. Se tienen en cuenta generalmente dos: el año 1920, en el que una huelga general dentro de los talleres arrancó la jornada de ocho horas, y el año 1934, en el que otra gran huelga en el sector bananero catapultó al partido comunista [11] . Hoy, cada grupo social se caracteriza por una forma de movilización espontánea específica. El envío de una "petición" al presidente de la República, ampliamente publicitada en los periódicos, se ha constituido en arma favorita de los sectores empresariales. El bloqueo de las carreteras constituye otra forma de movilización utilizada por los productores de cereales (desconformes con los precios que les ofrece el gobierno) y por municipios enteros que se aíslan para exigir trabajos de infraestructura [12] . Las huelgas y manifestaciones son relativamente numerosas, pero poco eficaces. En virtud de una legislación desfavorable al derecho de huelga, cerca del 70 % de los paros son declarados ilegales [13] . Por último, los movimientos de los precarios, tanto rurales como urbanos, se multiplican en el país desde fines de los años '70. La participación legal, en forma de voto o de adhesión a una organización sindical, deja una impresión ambigua. Las altas tasas de participación electoral indican ciertamente "una manifestación de comunión" al régimen, pero al mismo tiempo no cabe duda de que se trata también de un voto clientelar que socava la lealtad cívica. Los índices de sindicalización progresaron mucho hasta los años '80 [14] , pero esta evolución no debe ocultar el declive del sindicalismo en provecho de otra forma de organización: el solidarismo [15] . Los mecanismos de mediación de Costa Rica conceden una considerable atención a las demandas procedentes de las capas medias, por la mediación de los poderosos sindicatos del sector público [16] , así como a las del sector patronal, que disponen de una multitud de organizaciones [17] . En tanto esos sectores están casi asociados al ejercicio del poder [18] , las demandas populares -tierras y viviendason ignoradas fuera de las campañas electorales. Estos sectores olvidados pueden, con todo, beneficiarse de una inmensa red de mediación informal (padres, amigos, familia, vecinos), que conforman una suerte de partido político invisible gracias al cual numerosas demandas son satisfechas. Dado que en este pequeño país de menos de tres Araucaria. Año 1, Nº 1 Primer semestre de 1999 millones de habitantes, el banquero o el abogado puede ser amigo del limpiabotas, con el cual bromea todos los días, los costarricenses tienden siempre a buscar una solución individual a sus problemas, y cultivan sus relaciones. La organización partidaria se caracteriza por una bipolarización desequilibrada. Desde 1948, la vida política gira alrededor del PLN (dos presidentes PLN alternaron comúnmente con un presidente anti-PLN), lo que fuerza a los demás partidos a definirse en relación a aquél. La oposición de derechas está en perpetua búsqueda de identidad, mientras que la de izquierdas se encuentra débil y dividida. Esta situación se explica por el pragmatismo del PLN y por su capacidad para recuperar las orientaciones ideológicas de sus adversarios, a los que podrían, en un momento histórico dado, atraer al electorado (reformista hasta el fin de los años '70, anti-estatista hoy en día). De esta manera, la oposición pierde el consenso que gana [19] . No obstante, si pudo decirse que el PLN fue el partido de las clases medias, al confundir a los iniciadores de un proyecto de desarrollo con sus eventuales beneficiarios, sería más justo decir hoy que el PLN es un partido de gobierno al servicio de la estabilidad del régimen, a semejanza del PRJ mexicano. Entre este sistema de partido relativamente alejado del pueblo y la progresiva sustitución de los sindicatos por las asociaciones solidaristas [20] , presenciamos una degeneración de los procesos de mediación. Los progresos de la ideología solidarista, basados en la armonía social, dejan al trabajador solo frente a su empleador y liberan a este último de toda organización politizada. Se da así un retorno a la situación del siglo pasado, cuando el peón, sólo frente a su patrón, dependía de él para su bienestar. Aun cuando el proceso de mediación funcionara de manera satisfactoria para las clases subalternas, sus reivindicaciones tendrían muchas dificultades para concretarse en políticas públicas en tanto el aparato institucional y burocrático permanezca inmovilizado. La cultura de estabilidad se manifiesta de manera caricaturesca en las instituciones políticas. Las circunstancias históricas de la aparición del régimen de 1949 explican, en parte, esta situación de bloqueo. Figueres, el vencedor de la guerra civil de 1948, es derrotado en las elecciones por una asamblea constituyente en 1949. Además, los constituyentes heredan una tradición de excesivo presidencialismo y de corrupción del poder legislativo [21] . Es, pues, para ellos muy sentido el elaborar un sistema complejo de Araucaria. Año 1, Nº 1 Primer semestre de 1999 pesos y contrapesos que otorguen poderosas prerrogativas a los poderes de control, en tanto confieren a los diferentes centros del poder equitativas facultades de bloqueo. Las prerrogativas del presidente son, pues, relativamente débiles en el contexto latinoamericano, aunque sobre este punto sería menester precisar que el intervencionismo del PLN entre 1948 y 1978, así como la imponente: figura de José Figueres (tres veces presidente durante el período), han oficiado de segunda constitución. En este contexto, el poder legislativo de 1949 previó numerosos centros de poder paralelo, sirviéndose ante todo de la autonomía de las colectividades territoriales y creando instituciones administrativas autónomas [22] En suma, debido al juego de las instituciones, de las alternancias políticas y del sistema de despojos, se desarrolla una situación de autorregulación recíproca al hallarse las diferentes fuerzas políticas una tras otra, ya veces simultáneamente, en posición de controlador y de controlado. Este empate institucional ofrece un cuadro ideal para la búsqueda de un compromiso que produzca un máximo de ganadores y un mínimo de perdedores. Una ilustración de este fenómeno es la total interpenetración entre las formas de concepción política, administrativa e industrial presentes en los círculos dirigentes [23] . Existe en Costa Rica una clase dirigente homogénea [24] y perfectamente bien integrada [25] , que siempre ha sabido diversificar sus actividades, y que constituye una nebulosa en la que la intensidad y la frecuencia de las relaciones entre los miembros o los clanes más bien cimientan unidad que delatan competencia. Por lo demás, el anclaje político de esta clase dirigente ni siquiera es estable. Así, por ejemplo, Rodrigo Madrigal Nieto, presidente de la Cámara de Industria en 1959, en el momento de la adopción de la "Ley de protección y de desarrollo industrial" (¿próximo pues al PLN?), vinculado a todos los sectores activos (prensa, comercio, industria, finanzas y servicios), diputado y presidente de la Asamblea legislativa bajo el estandarte Coalición Unidad del Presidente Carazo (anti-PLN, 1978-1982), pudo ser después ministro de asuntos exteriores de Arias (PLN). ¿Una democracia performativa? La estabilidad democrática de Costa Rica no se debió solamente a tal cultura ya tales mecanismos de desarticulación de las demandas (explicación "desde abajo"), sino Araucaria. Año 1, Nº 1 Primer semestre de 1999 también a una legitimación muy eficaz del poder (explicación "desde arriba"). A menudo se califica a Francia como una "República del discurso", y desde François Furet sabemos el papel jugado por la Revolución Francesa en este proceso (Furet, 1978). Costa Rica también ha conocido un acontecimiento capital, y por razones similares. La guerra civil de 1948 es importante, más que por el nuevo orden sociopolítico puesto en su lugar, por la interpretación de la historia del país que éste originó. Pues lo que se juega en 1948 no es la victoria de los intereses de las clases medias (según una más que discutible racionalización retrospectiva), sino la elaboración de una nueva fórmula de legitimación del poder. Esta nueva fórmula política [26] , este "gran discurso" de la legitimación (Lyotard, 1979) fue retornado por el Partido de Liberación Nacional, constituido en 1951, que es desde entonces el gran actor de la vida política costarricense [27] . Desde esta época, Costa Rica ha sido maestra en el arte de la propaganda política. Siempre se insiste demasiado en la importancia de la propaganda en los regímenes autoritarios (el anticomunismo en Paraguay y Chile, el antiyanquismo en Cuba), pero no lo bastante sobre este fenómeno en la democracia. Sin embargo, hemos de tener en cuenta que la propaganda es característica de los regímenes que buscan arraigo. En este sentido, la Francia de la tercera república nos proporciona un ilustrativo ejemplo. Esta propaganda no se manifiesta bajo el aspecto de un adoctrinamiento; toma más bien reactivación permanente del consenso. El ejercicio de la democracia está constantemente puesto en marcha en Costa Rica según un escenario que varía en el grado de la coyuntura. La propaganda oficial saca provecho de múltiples apoyos [28] . Su principal figura es el presidente de la República. Figura venerada por todos, comprendida por la oposición, ejerce una función de personalidad de la democracia. Caso omnipresente en este país de reducidas dimensiones, gracias a sus frecuentes viajes por el interior y a sus numerosas alocuciones recogidas por los periódicos, la radio y la televisión, se mantiene de hecho en contacto directo y permanente con el pueblo. Además, con frecuencia se presenta acompañado del Arzobispo de San José y, durante los años '80, del embajador de Estados Unidos, completando la tríada "Democracia-Dios-Estados Unidos", que garantiza la prosperidad del país. Así, el orden sociopolítico, del cual Estados Unidos es garante, está sacralizado, y toda oposición resulta anatematizada. La Araucaria. Año 1, Nº 1 Primer semestre de 1999 democracia costarricense, producto de la historia y emanación de la idiosincrasia nacional, es un destino. Aquellos que la amenazan están condenados al fracaso, pero conviene estar alerta a fin de que J su tentativa de desestabilización no produzca demasiados daños [29]. Tras el presidente, el gobierno alimenta la propaganda oficial poniendo atención en envolver las políticas públicas con una amplia publicidad. No existe un "Ministerio de la Movilización y del Desarrollo de los Recursos Humanos" -como pudo existir en Jamaica con Manley en 1977 (Kaufman, 1985)-, encargado de la educación política, pero el "Ministerio del Gobierno y de la Policía" juega ese papel. De esta forma, a través de una Dirección Nacional del Desarrollo de las Comunidades (DINADECO), que supervisa una red de Asociaciones de Desarrollo distribuidas por todo el país, tal Ministerio puede ejercer eficazmente una función de socialización hasta el nivel local. Podríamos también tomar el ejemplo del Ministerio de Educación, que se ha llevado hasta un tercio del presupuesto de la nación [30] , y que impone cada año un programa obligatorio de actos cívicos muy numerosos. Aquí, todavía, el mensaje tiende a dar una visión finalista de la historia del país, a través de tres hazañas: la de 1856 (defensa de la soberanía nacional contra el filibustero Walker), la de 1889 (advenimiento oficial de la democracia) y la de 1948 (guerra civil para defender la democracia contra el "calderocomunismo") [31] . De común acuerdo con el Presidente y el gobierno, los numerosos grupos de presión que están casi asociados al ejercicio del poder, participan también de este amplio esfuerzo de propaganda. Las organizaciones patronales son particularmente activas en este terreno, por ejemplo financiando frecuentes campañas de información cívica en los medios de comunicación, y considerándose depositarias de autoridad moral para intervenir en la vida política. Sin duda, el ejemplo más típico al respecto es el de la Coalición de Iniciativas para el Desarrollo (CINDE). En forma paralela a su papel económico, se dotó de manera explícita de un programa titulado "Motivación y comunicación", destinado a movilizar a la opinión pública sobre temas que mezclan siempre hábilmente referencias a la democracia ya las orientaciones económicas (del estilo "la empresa privada produce la libertad"). Fuera de los círculos dirigentes, las instancias de mediación (partidos políticos, sindicatos, organizaciones) poseen un papel preponderante en la movilización oficial. Araucaria. Año 1, Nº 1 Primer semestre de 1999 [31] 1987 se añadirá, ciertamente, a aquellas tres fechas importantes, como año en el que el resto del mundo ha reconocido finalmente el carácter excepcional de Costa Rica al atribuírsele el Premio Nobel de la Paz a su presidente Arias. Araucaria. Año 1, Nº 1 Primer semestre de 1999