Pasado, presente y futuro de la pensión de jubilación en España
Abstract
El objetivo de este trabajo de fin de grado es proporcionar toda la información necesaria para comprender el actual sistema de pensiones de jubilación en España y la compleja situación en la que se encuentra de cara al futuro. Sin embargo, considero que antes de abordar el sistema actual, con el fin de facilitar su comprensión, es fundamental explicar los antecedentes, tanto del sistema de pensiones de jubilación como del sistema de la Seguridad Social, ya que este último está muy relacionado con la evolución del primero.
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FACULTAD DE CIENCIAS DEL TRABAJO FACULTAD DE CIENCIAS DEL TRABAJO GRADO EN RELACIONES LABORALES Y RECURSOS HUMANOS TRABAJO FIN DE GRADO TÍTULO: AUTOR: TUTOR/A: FECHA*: * Fecha de presentación. ** Observaciones del tutor/a EL PRESENTE FORMULARIO DEBE SER CUMPLIMENTADO SIN REALIZARSE CAMBIOS DE ORDEN NI DE FORMATO Vº B. del tutor/a** Sello de la Secretaría del Centro Fdo. PASADO, PRESENTE Y FUTURO DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN EN ESPAÑA FRANCISCO JAVIER BOZA GARCÍA ALICIA GIL LÁZARO 2 September, 2021
ÍNDICE INTRODUCCIÓN 2 EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS SOCIALES EN ESPAÑA A LO LARGO DEL SIGLO XX 4 Antecedentes del siglo XIX 4 El inicio de la era de los seguros sociales 7 Los seguros sociales durante la dictadura de Franco 12 La Seguridad Social en el Estado del Bienestar 17 ORIGEN Y EVOLUCIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN HASTA LA ACTUALIDAD 23 El origen del Retiro Obrero Obligatorio y su funcionamiento 23 El seguro de vejez durante el franquismo 25 La pensión de jubilación y el Estado de Bienestar 28 EL SISTEMA ACTUAL DE LAS PENSIONES DE JUBILACIÓN EN ESPAÑA Y LOS RETOS FUTUROS 35 Características del actual sistema de pensiones de jubilación 35 El funcionamiento actual del sistema de pensiones de jubilación y su inviabilidad futura 38 Reformas para la viabilidad del sistema 42 CONCLUSIÓN 49 BIBLIOGRAFÍA 51 HEMEROGRAFÍA 57 LEGISLACIÓN 58 1
1. INTRODUCCIÓN El objetivo de este trabajo de fin de grado es proporcionar toda la información necesaria para comprender el actual sistema de pensiones de jubilación en España y la compleja situación en la que se encuentra de cara al futuro. Sin embargo, considero que antes de abordar el sistema actual, con el fin de facilitar su comprensión, es fundamental explicar los antecedentes, tanto del sistema de pensiones de jubilación como del sistema de la Seguridad Social, ya que este último está muy relacionado con la evolución del primero. Por tanto, en el primer capítulo trataré el origen y la evolución del sistema de la Seguridad Social a lo largo del siglo XX hasta la actualidad. En una primera parte explicaré cómo el movimiento obrero, ante el desinterés que el Estado mostraba por su situación económica, se organizó para exigir medidas que cubrieran los riesgos que podían conllevar la imposibilidad de trabajar. Como consecuencia, y por influencia internacional, se creó el primer seguro social, y esto dio pie a que se crearan los primeros elementos del sistema de la Seguridad Social, en un principio primitivos. También explicaré cómo influyeron los diferentes tipos de gobierno en el funcionamiento de estos seguros, en especial el gran avance durante la Segunda República y el retraso que supuso en esta materia el primer franquismo. Para terminar el capítulo explicaré cómo nació el actual sistema de la Seguridad Social con la llegada de la democracia y las reformas que a las que se le ha sometido hasta nuestros días. En el segundo capítulo, después de exponer la evolución del conjunto de seguros que forman la Seguridad Social, paso a centrarme en uno de estos, el seguro de jubilación. Aquí hablaré sobre las modificaciones que ha sufrido este seguro a lo largo de este tiempo en función de la fuerza del movimiento obrero y de la ideología que gobernara el país en cada momento, centrándome especialmente en las últimas décadas del siglo XX, cuyas reformas trataban de encontrar el equilibrio entre un sistema de pensiones sostenible y unas pensiones suficientes. Finalmente, en el tercer y último capítulo, una vez explicado el origen del sistema de pensiones de jubilación, pasaré a explicar las características y el funcionamiento de nuestro sistema actual, y cómo la recesiones económicas de 2008 y la provocada por la Covid-19, las variables demográficas y el mercado laboral han afectado a este último. Para concluir, explicaré las claves en las que se está basando la 2
nueva reforma del sistema de pensiones de jubilación y el impacto que estas nuevas medidas pueden suponer para la futura e incierta sostenibilidad de este. 3
2. EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS SOCIALES EN ESPAÑA A LO LARGO DEL SIGLO XX 2.1. Antecedentes del siglo XIX El siglo XIX en España está marcado por una política liberal que tuvo consecuencias tanto en la beneficencia como en la previsión social.1Con el objetivo de mantener el orden público y luchar contra el pauperismo, la beneficencia trataba de prevenir epidemias y revueltas sociales, disponiendo hospitales, hospicios, casas de expósitos y otros establecimientos al cuidado de los más necesitados (Comín Comín, 2010: 23).2Durante este periodo la beneficencia experimentó diversos cambios respecto al Antiguo Régimen. En primer lugar se produjo un proceso de desprivatización de la beneficencia mediante diversas legislaciones que cedieron las competencias en materia de beneficencia a los ayuntamientos y a las diputaciones provinciales (Espuelas Barroso, 2013: 16). Durante este siglo también se produjo un cambio en la estructura de la beneficencia. De un lado, se desarrollaron los hospicios, que eran instituciones que ofrecían asistencia a colectivos específicos, como casas de maternidad, asilos de ancianos, asilos de inválidos… con “el objetivo de controlar la mendicidad, evitar los problemas de orden público y, en la medida de lo posible, obligar a los pobres a trabajar” (Espuelas Barroso, 2013: 16). Por otro lado, se redactaron numerosas legislaciones para extender a todo el territorio nacional la asistencia domiciliaria a los pobres (Espuelas Barroso, 2013: 15). No obstante, a pesar de este desarrollo de la beneficencia, los recursos destinados a esta en los presupuestos eran mínimos, debido a la despreocupación que mostraban los políticos liberales por la asistencia social (Espuelas Barroso, 2013: 16).3 Como consecuencia, a partir de 1874, con el inicio de la Restauración, se trató de 3Durante el periodo liberal se produjo una gran reducción del gasto público en beneficencia (Comín Comín, 1996, citado en Espuelas Barroso, 2013: 15). 2A lo largo de todo el siglo XIX fueron muy frecuentes las protestas sociales debido a las sucesivas crisis de subsistencia del periodo (Forcadell Álvarez, 1989: 452). 1La beneficencia es la ayuda social o económica desinteresada que se presta a las personas que carecen de recursos (Oxford Languages); mientras que la previsión social hace referencia a todos aquellos sistemas, ya sean públicos o privados, que tengan como finalidad crear un fondo de previsión destinado a la cobertura de las necesidades del individuo en determinadas circunstancias (Guías jurídicas). 4
favorecer a la beneficencia privada (principalmente eclesiástica) a través de diversas legislaciones con el objetivo de complementar a “una beneficencia pública claramente insuficiente” (Espuelas Barroso, 2013: 16). La pobreza no era algo que preocupara a los liberales, por ello sus políticas no tenían como objetivo combatirla, ya que sostenían que la mejor solución para esto era el trabajo y el ahorro (Espuelas Barroso, 2013: 13). De hecho, el periodo liberal se caracterizó por una represión a la mendicidad y la vagancia a través de diversos textos legislativos, entre ellos la Constitución de Cádiz de 1812 (Espuelas Barroso, 2013: 13).4 También se dedicaron a promover el uso de cajas de ahorro y montes de piedad, que fueron declaradas instituciones benéficas al final de la primera mitad del siglo.5 Otra medida que tomó el Estado fue permitir la constitución de las Sociedades de Socorros Mutuos a través de la Real Orden de 28 de febrero de 1839, a pesar de que esta iba en contra del pensamiento liberal de la época, ya que sostenían que dar coberturas sociales a los trabajadores podría constituir un desincentivo para el trabajo (Marín, 2015: 66).6 Sin embargo, las cajas de ahorros, los montes de piedad y las sociedades de socorros mutuos resultaron ser insuficientes a la hora de hacer frente a la difícil situación en la que se encontraban los trabajadores ante los riesgos laborales, la incapacidad o el desempleo, por lo que los trabajadores ante estas circunstancias no tenían más remedio que acudir a las instituciones benéficas (Comín Comín, 2010: 21). Esta situación de desamparo de la clase trabajadora provocó que, a finales del siglo XIX, tras la caída de la Primera República y con el inicio de la Restauración, surgieran corrientes reformistas. Por un lado, el movimiento obrero se hace más fuerte durante las últimas dos décadas del siglo, y, con este, también el socialismo y el anarquismo; por otro, surgieron ideologías reformistas favorables a la intervención del Estado, como el krausismo, el catolicismo social y el conservadurismo canovista 6Las Sociedades de Socorros Mutuos eran asociaciones de trabajadores sin ánimo de lucro cuyo fin era el de socorrer a sus socios frente a diversos riesgos como la incapacidad, la viudedad y la enfermedad (Marín Casado, 2015: 63). 5Las cajas de ahorro eran instituciones de crédito sin ánimo de lucro cuyo fin era el de promover el ahorro popular (De Guindos Jurado; Torme Pardo, 2009: 16); mientras que los montes de piedad eran entidades benéficas en las que las personas con escasez de recursos podían obtener sumas en metálico empeñando sus pertenencias (Gatti, 2003: 8). 4En la Ley de Vagos de 1845 y en el Código Penal de 1848 la vagancia pasó a ser considerada como delito, mientras que la Constitución de Cádiz de 1812 suspendió los derechos de quienes carecieran de trabajo (Espuelas Barroso, 2013: 13). 5
(Espuelas Barroso, 2013: 16).7En relación con el resto de países europeos, este auge de las corrientes reformistas se dio en España con cierto retraso. Esto se explica por el retraso del desarrollo industrial español y, consecuentemente, del asociacionismo obrero. Esta evolución tuvo lugar en la mayoría de países europeos, los cuales influyeron en el reformismo español de este periodo, especialmente a través del socialismo de cátedra alemán y de las políticas sociales de Bismarck (Espuelas Barroso, 2013: 16). Por otra parte, el regeneracionismo, sobre todo a partir del “desastre del 98”, exigía, entre otras cosas, un mayor intervencionismo estatal y el desarrollo de políticas sociales de apoyo a la clase obrera.8 Como respuesta a las presiones del movimiento obrero y a consecuencia de la sensibilización colectiva por las cuestiones sociales, se creó la Comisión de Reformas Sociales en 1883.9Este organismo tenía el objetivo de recabar información sobre la situación de los trabajadores y, en función de esta, proponer soluciones legislativas que las aliviaran. El trabajo más importante realizado por la Comisión fue “una información, oral y escrita, con fines estadísticos que sirviera, dada la absoluta desinformación oficial y privada de la situación social, para iniciar lo que se denominaba intervencionismo científico en las relaciones de trabajo” (Rubio López de la Llave, 1987: 60). Sin embargo, esta iniciativa fue recibida con rechazo general. Las asociaciones obreras la rechazaron por considerarla “una muestra más del reformismo burgués” y por la falta de representación del proletariado dentro del mismo, por lo que la participación de estos en el proyecto fue muy limitada; mientras que los empresarios, por su parte, mostraron una clara indiferencia ante el proyecto (Espuelas Barroso, 2013: 17). Teniendo en cuenta esto, además de la indiferencia que mostraron los gobiernos 9El auge del movimiento obrero radical y la irrupción del socialismo coadyuvaron a que la burguesía y las clases dominantes tomaran conciencia del problema social. En España no se inicia realmente una resistencia obrera a través de organizaciones de clase, partidos obreros y sindicatos, hasta 1868 (Palomeque López, 1994: 58). 8El regeneracionismo fue un movimiento ideológico que tuvo lugar en España a fines del siglo XIX y principios del XX, como consecuencia de la pérdida de las colonias en 1898, y cuyo fin era la regeneración total del país mediante la reforma de las estructuras sociales, políticas y económicas (Lexico.com). 7El krausismo en España buscaba conciliar los conflictos que dividieron al país durante el siglo xix como consecuencia del enfrentamiento entre tradición y modernidad mantenido en la España contemporánea, planteando, desde su visión armónica del Universo, un modelo organicista de la sociedad humana estructurado en esferas y una voluntad de conciliación (Payo de Lucas, 2017: 6); por su parte, el movimiento católico progresista de finales del siglo XIX que se interesó por la “cuestión social” y que seguía los principios y orientaciones de la Rerum Novarum (Blasco Herranz, 2008: 238); y en cuanto al conservadurismo canovista, fue una ideología promovida por el Partido Liberal-Conservador, creado por Antonio Cánovas del Castillo, que combina posiciones liberales y conservadores en asuntos sociales, económicos o éticos (Espuelas Barroso, 2013: 16). 6
sucesivos por la Comisión y a los escasos recursos que le destinaron, se puede decir que esta representó un fracaso. Se da de esta forma el primer paso desde un Estado desinteresado por el nivel de vida de sus trabajadores hacia un Estado previsor que ha entendido que es necesario implantar medidas sociales para mejorar la situación de sus trabajadores, y para ello fue creada la Comisión de Reformas Sociales, que, a pesar de su escaso apoyo inicial, realizó ciertas aportaciones destacables: en primer lugar, su creación significó la institucionalización de la denominada “cuestión social”; además, sus trabajos estadísticos y de preparación legislativa sirvieron para que en el año 1900 se aprobara la primera Ley de Accidentes del Trabajo (Rubio López de la Llave, 1987: 60) y, con esta, se abriera el camino de los seguros sociales en España (Comín Comín, 1996, citado en Espuelas Barroso, 2013: 18).10 2.2. El inicio de la era de los seguros sociales Este apartado abarcará el periodo contenido desde el inicio del siglo XX hasta el estallido de la Guerra Civil, destacando los diversos avances dados a partir de la creación de la Ley de Accidentes del Trabajo, como la creación del Instituto de las Reformas Sociales y el Instituto Nacional de Previsión y la aprobación del primer seguro de vejez; cómo el inicio de la dictadura de Primo de Rivera frenó estos avances; y el despliegue sin precedentes de legislación en materia social que se dio durante la Segunda República. En primer lugar, me parece necesario destacar el atraso que sufría España en relación con Europa, que ya desde 1883 había comenzado a implantar los primeros seguros sociales. Esta aparición tardía del primer seguro social es en gran parte debido al retraso en el proceso de industrialización española. Por tanto, en el año 1900 se aprueba el primer seguro en España a través de la Ley de Accidentes del Trabajo. Esta establecía la responsabilidad del empresario de los accidentes de sus empleados en el puesto de trabajo, de tal forma que en caso de 10 El término de “cuestión social” comenzó a usarse en el siglo XIX tras la Revolución Industrial y debido a los cambios que esta acarreó en las relaciones económicas y sociales entre los individuos, y hace referencia a todas aquellas circunstancias que dificultaban el trabajo de la clase obrera y que empeoraban su calidad de vida. Circunstancias por las que se exigía que fueran atendidas y solucionadas por los dirigentes políticos (Definición.de). 7
accidente laboral, el empresario tendría que mantener una parte del salario del trabajador y pagar una indemnización al obrero lesionado (o a su familia, en caso de que este derivara en muerte). Este seguro era voluntario y las empresas podían suscribir seguros de accidentes con compañías de seguros o mutuas autorizadas por el Gobierno. No obstante, el éxito de esta ley fue limitado, pues el importe de las prestaciones era muy bajo y sus pagos no siempre se cumplían o, en muchos casos, se retrasaban (Silvestre Rodríguez y Pons Pons, 2010, citados en Espuelas Barroso, 2013: 18). Pese a ello, en 1917 "la práctica de este seguro se había generalizado en tales términos que casi parecía impuesta por la ley de modo imperativo" (Ucelay, 1955, citado en Martínez Girón, 2001: 432). En el año 1902, el por entonces Ministro de Agricultura, José Canalejas, presentó una iniciativa para sustituir a la Comisión de Reformas Sociales por un Instituto del Trabajo, el cual “trataría de atraer a la acción legal a los obreros, incorporando «representaciones autorizadas de fuerzas proletarias organizadas»” (Martínez Quinteiro, 2010: 65). A diferencia de la Comisión, que dependía del por aquel entonces llamado Ministerio de la Gobernación, el Instituto del Trabajo dependería del Ministerio de Agricultura, Industria, Comercio y Obras Públicas”. Sin embargo, por razones políticas, esta ley nunca llegó a ver la luz. A pesar de ello, un año más tarde el gobierno conservador de Francisco Silvela creó el Instituto de las Reformas Sociales (IRS). Este se basó en el proyecto de Canalejas, “pero, mejorándolo y ampliándolo en lo que a las competencias y organización se refiere” (Sánchez Marín, 2014: 20). Sin embargo, estaría bajo la dependencia del Ministerio de Gobernación. El Instituto sustituyó a la Comisión de Reformas Sociales y tenía por objeto “preparar la futura legislación laboral con el concurso de representaciones de técnicos, obreros y patronos” (Martínez Quinteiro, 2010: 66). El Instituto trató de favorecer el diálogo social entre la representación patronal y la obrera, pero la representación patronal fue escasa debido a la falta de asociacionismo empresarial en España, mientras que de la representación de los trabajadores se encargó casi exclusivamente la UGT (Espuelas Barroso, 2013: 18). Además de esta falta de representatividad, “la tradición obrera y patronal, en nuestro país, era de simple confrontación de fuerzas, estando poco acostumbrados al diálogo y a las mediaciones, y con un Estado de carácter centralista y usos caciquiles” (Sánchez Marín, 2014: 20), por lo que su éxito en la intermediación de conflictos fue limitado. En 8
Todo lo dicho hasta ahora se refiere a los seguros del INP, porque, en realidad, la política actuarial del régimen franquista no se detuvo aquí, sino que paralelamente a estos seguros se crearon en 1941 las Mutualidades Laborales. Estos seguros cubrían generalmente todos los riesgos, eran obligatorios y se agrupaban por oficios y sectores económicos (Comín Comín, 2010: 31), lo que, según De la Calle, “evoca reminiscencias gremiales” (1998: 300). Estas dependían de la Dirección General de Previsión del Ministerio de Trabajo (Comín Comín, 2010: 31). El Mutualismo Laboral no fue establecido como sistema hasta 1954, con la publicación del Reglamento General del Mutualismo Laboral (De la Calle Velasco, 2008: 214), en el que se regulaban entre otras cosas las prestaciones que ofrecían y su gestión (Espuelas Barroso, 2013: 26). Sus beneficiarios fueron los trabajadores asalariados de la industria y los servicios hasta 1960, año en el que incorporaron a los trabajadores autónomos (Comín Comín, 2010: 31), y la financiación de las prestaciones corrían a cargo de los empresarios y los trabajadores (Espuelas Barroso, 2013: 26). Las Mutualidades Laborales se crearon para complementar los seguros del INP, cubriendo riesgos que no incluían estos y ampliando la cobertura a trabajadores desprotegidos (De la Calle Velasco, 1998: 299); sin embargo, esta coexistencia de estructuras de seguros sociales, según Guillén Rodríguez, “daba lugar a duplicaciones, a dificultades para la administración y al derroche de recursos” (1997: 156). Esta situación llevó a que finalmente en 1963 se aprobara la Ley de Bases de la Seguridad Social (LB) (aunque esta no se puso en marcha hasta 4 años después, entrando en vigor el 1 de enero de 1967), momento que marca un antes y un después dentro de la dictadura franquista, finalizando el periodo autárquico de esta. Se establece así la Seguridad Social en España, aunque es necesario señalar que se hace con dos décadas de retraso respecto a los países de la Europa Occidental, los cuales, bajo la influencia del Informe Beveridge, tras la Segunda Guerra Mundial dieron los primeros pasos hacia la creación de un sistema de Seguridad Social (Espuelas Barroso, 2013: 28). La LB representó el primer paso hacia un sistema unificado y universalizado de Seguridad Social (Espuelas Barroso, 2013: 27), “cuyo objetivo principal era la implantación de un modelo unitario e integrado de protección social, con una base financiera de reparto, gestión pública y participación del Estado en la financiación” 15
(Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, 2021).21 Esta ley integró las prestaciones de los seguros sociales del INP, las del Plus Familiar y las del Mutualismo Laboral en un único organismo: la Seguridad Social (Espuelas Barroso, 2013: 27). Sin embargo, la LB en la práctica demostró tener bastantes deficiencias. En primer lugar, la unificación de la protección no fue completa, ya que, por un lado, se mantuvieron los regímenes especiales, y por otro, la gestión de la Seguridad Social se continuaba realizando por diversas entidades gestoras (Comín Comín, 2010: 36). Segundo, las aportaciones del Estado a la Seguridad Social fueron mínimas, aunque la ley establecía la responsabilidad de este en su financiación (Espuelas Barroso, 2013: 27). Tercero, no se universalizó la protección, ya que la protección se dirigió únicamente a los trabajadores y a sus dependientes (Guillén Rodríguez, 1997: 156). Por último, las cotizaciones de los trabajadores se estimaron a partir de “bases tarifadas de cotización” fijadas por el régimen, que eran las mismas para todas las actividades, independientemente de las diferencias salariales, lo cual supuso problemas de equidad y la aparición de una crisis financiera de la Seguridad Social, ya que las cuotas no cubrían las prestaciones (Comín Comín, 2010: 38). Además, cabe añadir que diversos autores consideran la creación de la Seguridad Social como un instrumento propagandístico del régimen [(Guillén Rodríguez, 2000; Molinero Ruiz, 2005, citadas en Espuelas Barroso, 2013: 27) (Comín Comín, 2010: 37)]. Con el objetivo de corregir los problemas financieros que traía la LB, en el año 1972 se aprobó la Ley de Financiación y Perfeccionamiento de la Acción Protectora (LFP). La LFP expandía la protección social, “especialmente en las pensiones de jubilación, los subsidios de desempleo y compensaciones por enfermedad” (Guillén Rodríguez, 1997: 157). No obstante, al incrementar la acción protectora se agravaron los problemas financieros, ya que no logró aumentar la recaudación de la Seguridad Social para su cobertura financiera, debido a los bajos tipos que gravaban las bases complementarias (Comín Comín, 2010: 39). Dos años más tarde viene aprobado el Decreto 2065/1974, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, en el cual se refunden los 21 Un sistema de Seguridad Social unificado lo es cuando se caracteriza por la unificación de las prestaciones, su gestión, el procedimiento, el encuadramiento y la financiación; y es universal cuando está extendido a todas las personas, independientemente de que trabajen o no. 16
textos de la LB y la LFP, “así como de los preceptos que en materia de Seguridad Social figuren en otras disposiciones de igual rango” (Decreto 2065/1974, de 30 de mayo). De este periodo podemos concluir, por tanto, que se caracterizó por la confusión y la descoordinación de la protección social hasta la aprobación de la LB, momento a partir del cual se pretendió crear un sistema de Seguridad Social eficaz, aunque sin éxito. Parece claro que la dictadura franquista supuso un importante atraso para España en materia de previsión social, algo que sin duda tuvo consecuencias durante los años posteriores a la hora de crear un sistema de Seguridad Social apropiado para una democracia. 2.4. La Seguridad Social en el Estado del Bienestar Con la muerte de Franco en el año 1975 comienza el periodo de la Transición a la Democracia. Durante este periodo continuaron vigentes los principios de la Seguridad Social del régimen (naturaleza contributiva y sistema de reparto).22 Sin embargo, aumentaron las transferencias estatales a la Seguridad Social y se expandió la cobertura de la protección social, aunque sin alcanzar la universalización de esta (Guillén Rodríguez, 1997: 161).23 24 En efecto, en este periodo tuvo lugar una amplia serie de reformas, las cuales buscaban establecer una Seguridad Social propia de un Estado de Bienestar.25 Sin embargo, durante este periodo la efectividad de la Seguridad Social se vio afectada por diversas razones, de las cuales Comín (2010: 39 y 41) destaca las siguientes: 1) sus cuentas se vieron afectadas debido a que se utilizaron sus prestaciones para rebajar las 25 “Los derechos de seguridad social, es decir, las pensiones, la sanidad, el desempleo, junto a los servicios sociales, el derecho a la educación, la cultura y otros servicios públicos aplicados al conjunto de los ciudadanos y no solo a los trabajadores, definirán la política de bienestar social como sello de identidad de las democracias europeas más avanzadas” (iniciativasocial.net, 2004). 24 Según señala Guillén Rodríguez (1997: 159), “durante el período de transición las tasas de cobertura aumentaron en todos los diferentes programas del sistema de la Seguridad Social”, algunos ejemplos fueron la creación de un subsidio para los parados de larga duración con cargas familiares y la ampliación de la cobertura de las pensiones contributivas entre los mayores de 65 años, la cual creció un 3,5 % entre 1977 y 1981 (Soto Carmona, 2004: 228). 23 Con el fin de buscar la legitimación social se aumentó el gasto social durante este periodo, especialmente a través de políticas sociales referidas a las pensiones, la protección por desempleo, la educación y la sanidad (Soto Carmona, 2004: 227). 22 Con naturaleza contributiva se entiende que para la percepción de prestaciones contributivas se exigen unos requisitos mínimos de cotización (Ley General de la Seguridad Social); y en cuanto al sistema de reparto, este consiste en “la distribución inmediata o a corto plazo de las cotizaciones e ingresos generales de la Seguridad Social que, sin tiempo para ser capitalizados, se convierten en prestaciones a percibir por los sujetos beneficiarios” (Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones). 17
presiones sociales en el ocaso del franquismo y el inicio de la transición; 2) debido a la urgencia con la que se realizaron dichas reformas, no pudieron corregirse las malas prácticas heredadas del régimen (como la convivencia con otros sistemas paralelos como los regímenes especiales, las cuotas tarifadas, la descoordinación, etc.); y 3) la grave depresión económica llevó al límite las cuentas de la Seguridad Social. En 1977 se estableció el Estado de bienestar con los Pactos de la Moncloa, en los que se aprobó en primer lugar la reforma tributaria de 1977.26 Esta reforma permitió el crecimiento sostenible del gasto social, dar al sistema de Seguridad Social una orientación más redistributiva y aumentar la financiación a este por parte del Estado (Espuelas Barroso, 2013: 49), integrando plenamente los presupuestos de la Seguridad Social en los Presupuestos Generales (Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, 2021).27 Los Pactos de la Moncloa aprobaron también el incremento del gasto social, con el objetivo de alcanzar el nivel medio de gasto en protección social de los países europeos (Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, 2021). Además, se adoptaron los principios de generalidad, universalidad, progresividad y caja única de la Seguridad Social (Comín Comín, 2010: 40-41). En 1978 se apruebó la Constitución Española, la cual en su artículo 41 hace una clara referencia al principio de universalidad de la protección al establecer que “los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. La asistencia y prestaciones complementarias serán libres” (art. 41 de la Constitución Española).28 Siguiendo los principios de simplificación y racionalización de la gestión fijados en los Pactos de la Moncloa (Comín Comín, 2010: 42), también en 1978 se reestructuraron los organismos gestores de la Seguridad Social.29 Por un lado, el INP y 29 El principio de simplificación establece que los poderes públicos deberán evitar los excesos de regulación y las duplicidades de intervención administrativa sobre, en este caso concreto, la protección social (Diccionario Panhispánico del Español Jurídico, 2020); mientras que la racionalización 28 El principio de universalidad de la protección implica la extensión máxima de la acción protectora. 27 Dicha reforma tenía como objetivo principal establecer un sistema puente y allanar el camino para la instauración de los nuevos impuestos que introducía, como el Impuesto extraordinario sobre el Patrimonio de las Personas Físicas y el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (Ley 50/1977). 26 “Los Pactos de la Moncloa fueron los acuerdos firmados en el Palacio de la Moncloa durante la transición española el 25 y el 27 de octubre de 1977 entre el Gobierno de España de la legislatura constituyente, presidido por Adolfo Suárez (UCD), los principales partidos políticos con representación parlamentaria en el Congreso de los Diputados y con el apoyo de las asociaciones empresariales y los sindicatos (a excepción de la CNT) con el objetivo de procurar la estabilización del proceso de transición al sistema democrático. Dichos acuerdos fueron ratificados posteriormente en el Congreso y más tarde en el Senado” (Newtral.es, 2020). 18
las Mutualidades Laborales fueron liquidadas; por otro, se crearon el Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS), encargado de gestionar las prestaciones económicas; el Instituto Nacional de la Salud (INSALUD), encargado de gestionar las prestaciones sanitarias; el Instituto Nacional de los Seguros Sociales (INSERSO), responsable de los servicios a ancianos y discapacitados; el Instituto Nacional de Empleo (INEM), para gestionar las pensiones de desempleo; y la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS), encargada de gestionar los recursos del sistema (Espuelas Barroso, 2013: 28). Otras reformas significativas de este periodo acordadas en los Pactos de la Moncloa fueron la democratización del sistema de la Seguridad Social, mediante la participación de los interlocutores sociales en los órganos de dirección y control de las entidades de la Seguridad Social (Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, 2021); y la introducción de la progresividad en el sistema a través de las mayores transferencias a la Seguridad Social desde los Presupuestos Generales y del incremento del 30 % en la cuantía total de las pensiones (Comín Comín, 2010: 42-43). Durante la década de los ochenta se tomaron una serie de medidas con el objetivo de “mejorar y perfeccionar la acción protectora al extender las prestaciones de los colectivos no cubiertos y dar una mayor estabilidad económica al sistema de la Seguridad Social” (Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, s.f.) de las cuales podemos destacar las siguientes. En primer lugar, en el año 1982 se aprobó la Ley 13/1982, de integración social del minusválido, la cual mejoraba las prestaciones asistenciales para los discapacitados (Espuelas Barroso, 2013: 28) y establecía una cuota de reserva obligatoria del 2 % de la plantilla a favor de las personas con discapacidad para todas las empresas españolas o en territorio español con una plantilla superior a los 50 trabajadores (Ley 13/1982, de 7 de abril). Más tarde, ante el crecimiento descontrolado del gasto social, se aprobó la Ley de Medidas Urgentes para la Racionalización de la Estructura y Acción Protectora de la Seguridad Social de 1985, que “reforzó el carácter contributivo de las pensiones de jubilación e invalidez, modificando los requisitos y la fórmula de cálculo de su base reguladora” (Comín Comín, 2010: 43).30 Esta ley estableció además una mejor ordenación de los regímenes 30 Los objetivos marcados por esta ley eran los siguientes “reforzamiento del carácter profesional, contributivo y proporcional de las pensiones de jubilación e invalidez; correlativa mejora de la protección no contributiva; mejora de la eficacia protectora por la reordenación de recursos, y racionalización de la estructura del Sistema” (Ley 26/1985). administrativa “consiste en que todos los recursos tengan un rendimiento óptimo, para que se reduzca todo tipo de esfuerzo, gastos o pérdidas, y así lograr que exista buena productividad”, estableciendo orden, simplicidad y oportunidad en la organización y procedimientos (Monografias.com). 19
de la Seguridad Social, integrando muchos de ellos en el Régimen General o en el de Autónomos, reduciendo de esta forma la fragmentación del sistema; e implantó nuevas medidas para mejorar la acción protectora del sistema (Aranzadi experto, 2015: 21). Por último, en el año 1986 se amplió la cobertura de la sanidad a toda la población a través de la Ley General de Sanidad, independizando así este servicio de las cotizaciones a la Seguridad Social (Espuelas Barroso, 2013: 28).31 La década de los ochenta se cerró con la aprobación de una de las reformas más importantes del periodo, la creación en 1990 de las prestaciones económicas no contributivas dentro de la Seguridad Social con la Ley 26/1990. Esta basaba el reconocimiento de las prestaciones en un derecho de la ciudadanía y no en las cotizaciones previas (Espuelas Barroso, 2013: 28). Además, esta ley encargó al Gobierno la elaboración de un nuevo texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, el cual se aprobó en 1994 y recoge la regulación básica de la materia y todas las modificaciones que sufrió hasta esa fecha (Aranzadi experto, 2015: 22). A principios de los noventa creció de nuevo la preocupación por la viabilidad financiera de la Seguridad Social, debido al crecimiento de los gastos y a la política de estabilidad monetaria de la Unión Europea (Comín Comín, 2010: 44). De modo que en 1995 se aprobó por unanimidad el Pacto de Toledo, el cual establecía como objetivos para la Seguridad Social la estabilidad financiera, la equidad y la eficiencia en la gestión; y para alcanzarlos contenía numerosas recomendaciones que deberían ser aplicadas en las sucesivas medidas legislativas (Comín Comín, 2010: 45).32 El Pacto de Toledo dio lugar al acuerdo surgido del diálogo social de 1996, sobre consolidación y racionalización del Sistema de la Seguridad Social, acuerdo que desembocó en la Ley 24/1997 de Consolidación y Racionalización del Sistema de la Seguridad Social (Ley 24/1997, de 15 de julio). Esta ley desarrolló algunas de las recomendaciones del Pacto de Toledo: a) reforzamiento de la proporcionalidad en las pensiones de jubilación; b) profundización de la solidaridad del sistema; c) mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones; y d) separación de las fuentes de financiación (Comín Comín, 2010: 45). Con su aprobación se pretendía reformar el sistema de pensiones, especialmente la de jubilación (Maldonado Molina, 2002: 184). 32 El Pacto de Toledo es una Comisión Parlamentaria creada en 1995 con el apoyo de todos los partidos políticos “con el objetivo de discutir, analizar y proponer medidas encaminadas a asegurar la sostenibilidad del sistema pensiones español” (BBVA, 2018). 31 La Ley General de Sanidad reconoce “el derecho a obtener las prestaciones del sistema sanitario a todos los ciudadanos y a los extranjeros residentes en España” (Ley 14/1986). 20
Algunas de las reformas más importantes que podemos atribuir al Pacto de Toledo fueron la creación de un Fondo de Reserva de la Seguridad Social, con el que se crearon fondos especiales de estabilización y reserva destinados a atender las necesidades que pudieran surgir en el futuro en materia de prestaciones contributivas originadas por desviaciones entre ingresos y gastos de la Seguridad Social (Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones); la separación y clarificación de las fuentes de financiación; el establecimiento de la edad de jubilación a los 65 años; el desarrollo de sistemas complementarios de ahorro y protección social; y el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones mediante la revalorización automática de las mismas en función de la evolución del Índice de Precios de Consumo (BBVA, 2018). Además, el Pacto de Toledo dio pie a otros acuerdos sucesivos, como el Acuerdo sobre la Mejora y el Desarrollo del Sistema de Protección Social en 2001, en el cual se trataron medidas de jubilación flexible, la creación de la Agencia de la Seguridad Social, la lucha contra el fraude, y la promoción de normativa para atención a la dependencia (Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, 2018); o el Acuerdo sobre Medidas en Materia de Seguridad Social en 2006, con el objeto de “lograr un sistema de protección social más solidario y eficiente y, a la vez, garantizar los niveles de cobertura, teniendo en cuenta el equilibrio financiero y la compatibilidad de la Seguridad Social con la creación de empleo y riqueza productiva” (Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, 2021), y cuyo contenido ha sido desarrollado por las sucesivas reformas legislativas. A partir de 2008, con el inicio de la crisis económica, se abrió el debate sobre la sostenibilidad presente y futura del sistema, y en 2011 fue aprobada la Ley sobre actualización, adecuación y modernización del Sistema de Seguridad Social, la cual amplió de forma gradual la edad de jubilación a los 67 años y se pasa a 25 los años a tener en cuenta para establecer la base reguladora de esta pensión (Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, 2018). Junto a esta ley cabe destacar la Ley 23/2013, la cual introducía una nueva reforma del sistema de pensiones a través de la aplicación del Factor de Sostenibilidad y del Índice de Revalorización, los cuales explicaré en el siguiente capítulo. En conclusión, con el fin de la dictadura de Franco y el inicio del Estado de Bienestar las reformas del sistema de Seguridad Social han sido muchas y en muy poco 21
tiempo, algo que sin dudas ha tenido consecuencias en el presente, momento en el que nuestro sistema de Seguridad Social está en una grave crisis, cuestión que trataré en el cuarto capítulo de esta tesis. 22
3. ORIGEN Y EVOLUCIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN HASTA LA ACTUALIDAD Como ya hemos visto en el capítulo anterior, el seguro de vejez fue uno de los primeros seguros que se crearon en España. Sin embargo, la actual pensión de jubilación no tiene nada que ver con el seguro de vejez que ofrecía el INP a principios del siglo pasado, y es que es el seguro que más modificaciones ha sufrido en la historia de la previsión social de nuestro país. En este capítulo explicaré las diversas reformas que ha sufrido a lo largo de su existencia, y para ello dividiré el capítulo en 3 subapartados. El primero abarcará el periodo comprendido entre el momento de su creación hasta el estallido de la Guerra Civil, periodo caracterizado por un auge del movimiento obrero que desembocó en la creación del Retiro Obrero Obligatorio. En el segundo subcapítulo hablaré sobre la pensión de jubilación durante la dictadura de Franco y las varias modificaciones que experimentó, primero durante el periodo autárquico, y después a partir de la aprobación de la Ley de Bases de la Seguridad Social. Por último, haré un mayor énfasis en la etapa del Bienestar, momento en el que se empieza a dar forma a nuestra actual pensión de jubilación y, por tanto, fundamental para comprender las deficiencias de este, las cuales explicaré en el cuarto capítulo. 3.1. El origen del Retiro Obrero Obligatorio y su funcionamiento Podemos situar el origen del primer seguro de vejez en el año 1908, con la creación del INP, entre cuyos objetivos se encontraba el de difundir la pensión de retiro (Comín Comín, 2010: 26). El seguro de vejez que ofertaba el Instituto se basaba en un sistema de capitalización individual de las cuotas aportadas por el obrero (Elu Terán, 2010: 157) y en el principio de libertad subsidiada, ya que tanto el trabajador como el patrono podían libremente abrir una libreta en favor del primero (Martínez Quinteiro, 2010: 77).33 Las pensiones estaban constituidas por las aportaciones de los trabajadores y una pequeña bonificación del Estado de máximo 12 pesetas anuales (Elu Terán, 2010: 157). Con el fin de destinar este seguro únicamente a las clases más desfavorecidas se estableció que solo los trabajadores que tuvieran unos ingresos inferiores a 3000 ptas. 33 En el sistema de capitalización individual cada individuo cotiza para sí mismo, de manera que se guardan las aportaciones de esta para que generen futuras prestaciones (BBVA, 2019). 23
anuales podían beneficiarse de este (Espuelas Barroso, 2013: 19), y pensiones máximas de 1500 pesetas anuales (Elu Terán, 2010: 157). El INP únicamente gestionaba el seguro de Madrid y su región, mientras que en el resto del país era gestionado por cajas colaboradoras (Comín Comín, 2010: 26). Con el fin de incentivar a la afiliación, el INP estableció unas tarifas de capitalización con un tipo de interés del 3,25 % (Elu Terán, 2010: 157). A pesar de esto, el seguro ofrecía poco, ya que, como explica Martínez Quinteiro (2010: 77), “al cabo de una vida de ahorro un trabajador podía construirse, como media, una pensión de 1 pta. diaria para cuando llegara a viejo”. Además, los trabajadores económicamente débiles no podían permitirse apartar una parte de su modesto salario para una pensión que ni siquiera era seguro que llegaran a disfrutar, pues debido a las altas tasas de morbilidad de la época muchos trabajadores no llegaban a la vejez, lo que les hacía centrarse más en el presente y menos en un futuro lejano e incierto (Martínez Quinteiro, 2010: 78-81). El INP fue objeto de críticas, además, debido a la cuantía de los recursos públicos destinados al funcionamiento de este seguro, a lo que el Instituto respondía asegurando que la “imprevisión” era mucho más costosa (Maluquer i Salvador, 1918, citado en Elu Terán, 2010: 159). Por otro lado, también manifestaba que la previsión obrera era beneficiosa para todos, pues al aumentar el bienestar de los trabajadores mejoraba la productividad de estos, lo que suponía un efecto beneficioso para las empresas y, consecuentemente, el progreso del país (Elu Terán, 2010: 159). Sin embargo, sus esfuerzos propagandísticos no tuvieron mucho éxito. A finales de 1916 la clase obrera comenzó a agitarse, y en el verano de 1917 se organizó a escala nacional una huelga general que obligó al Gobierno a ceder a las peticiones del proletariado, organizando ese mismo año una Conferencia de Seguros Sociales, en la cual se tratarían “las medidas adecuadas para establecer, con carácter obligatorio, los seguros de accidentes de trabajo, vejez, enfermedad, maternidad y paro” (Espuelas Barroso, 2013: 21). Esta Conferencia dio como resultado la aceptación de los seguros obligatorios, cerrando así la etapa de los seguros de libertad subsidiada (1900-1919). En 1919 se creó en España el primer seguro obligatorio, el ya citado Retiro Obrero Obligatorio, aunque hubo que esperar a 1921 para que se aprobase su reglamento. Este continuaba basándose en un sistema de capitalización, y solo los trabajadores entre 16 y 65 años, con unos ingresos anuales inferiores a 4000 pesetas, podrían acceder a este seguro (Espuelas Barroso, 2013: 21). Con el objetivo de evitar la 24
aprobó la Ley 35/2002, de medidas para el establecimiento de un sistema de jubilación gradual y flexible, la cual introdujo diversas modificaciones con el objetivo de fomentar la prolongación de la vida laboral de los trabajadores más allá de la edad legal de jubilación y generalizar el derecho de acceso a la jubilación anticipada para todos los trabajadores que cumpliesen determinados requisitos (Ley 35/2002, de 12 de julio).38 En 2003 tuvo lugar otra revisión del Pacto de Toledo para la valoración de los resultados obtenidos por la aplicación de las directrices establecidas por este y, junto con esta, su renovación, y en el marco de sus recomendaciones se aprobó la Ley 40/2007, de medidas en materia de Seguridad Social, con el fin de “dar el adecuado soporte normativo a buena parte de los compromisos relativos a acción protectora incluidos en el referido Acuerdo y que afectan, sustancialmente, a incapacidad temporal, incapacidad permanente, jubilación y supervivencia” (Ley 40/2007, de 4 de diciembre).39 En materia de jubilación esta ley tiene por objeto incrementar la correlación entre cotizaciones y prestaciones y destacan las siguientes medidas: 1) se establece que para acreditar el periodo mínimo de cotización exigido para el acceso a la pensión se tendrán en cuenta únicamente los días efectivos de cotización, excluyendo los días correspondientes a las pagas extraordinarias (los denominados comúnmente como “días cuota”); y, 2) en cuanto a la aplicación de coeficientes reductores de la edad de jubilación, se limita el acceso a la pensión de jubilación a los menores de 52 años (Ley 40/2007, de 1 de agosto), introduciéndose por primera vez una edad mínima de jubilación. También establece medidas dirigidas al fomento de la prolongación de la vida laboral y a la desincentivación de la jubilación anticipada. La crisis económica de 2008 tuvo un fuerte impacto en el sistema de las pensiones, y durante los años siguientes creció en España la preocupación por el debilitamiento de este y la reducción del fondo de reserva. Este debilitamiento constante se debió sobre todo a dos factores: de un lado, fue debido a la disminución continua de las tasas de natalidad, que ha hecho que con el paso del tiempo sean menos los cotizantes, y al aumento de la esperanza de vida, que provoca que haya un mayor número de pensionistas y durante más tiempo; y, de otro lado, debido a una progresiva 39 Se refiere al Acuerdo sobre Medidas en materia de Seguridad Social, suscrito el 13 de julio de 2006 por el Gobierno y las organizaciones sindicales y patronales más representativas. 38 “Tales como un período mínimo de cotización de treinta años, involuntariedad en el cese, inscripción como desempleado por un plazo de, al menos, seis meses e inclusión en el campo de aplicación de determinados regímenes del sistema de la Seguridad Social” (Ley 35/2002, de 12 de julio, de medidas para el establecimiento de un sistema de jubilación gradual y flexible). 31
disminución del periodo de actividad laboral, ya que se ha retrasado el acceso al mundo laboral a la vez que la participación en el mercado laboral de las personas mayores de 50 años era insuficiente (Ley 27/2011, de 1 de agosto). Esta cuestión se trató en el Acuerdo social y económico para el crecimiento, el empleo y la garantía de las pensiones, suscrito en 2011 por los interlocutores sociales y el Gobierno, el cual enumera una serie de medidas orientadas a responder con eficacia a los problemas citados (Ley 27/2011, de 1 de agosto). Como consecuencia de este Acuerdo, en el mismo año se aprobó la Ley 27/2011, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social. De esta ley destacan las siguientes medidas: 1) un retraso gradual en la edad de jubilación desde los 65 años hasta los 67 en 2027; 2) se aumenta gradualmente el período de carencia desde los últimos 15 años de cotizaciones hasta los últimos 25 en 2022; 3) igualmente, el período de cotización exigido para acceder al 100 % de la cuantía de la pensión aumenta de 35 años cotizados a 37 en 2027; 4) se regulan nuevas modalidades de jubilación anticipada por cese involuntario, hasta 4 años antes de la edad legal de jubilación si el trabajador tiene un mínimo de 33 años cotizados y por razón de reestructuración empresarial o cuando el trabajador acredite un mínimo de 35 años cotizados; y 5) se establecen nuevas formas de premiar la prolongación de la vida laboral, aplicando incrementos en la base reguladora por cada año completo cotizado más allá de la edad ordinaria de jubilación (BBVA, 2016). A pesar de que la.intención era buena, esta ley no solucionó los problemas de insolvencia financiera del sistema de pensiones español (Rosado Cebrián; Domínguez Fabián, 2014: 35) Dos años más tarde se promulgó el Real Decreto-ley 5/2013, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo. Los principales aspectos de este RD son: a) conceder una mayor relevancia a la carrera de cotización del trabajador para favorecer la aproximación de la edad real de jubilación a la edad legal de acceso a la jubilación; b) reservar la jubilación anticipada a aquellos trabajadores que cuenten con largas carreras de cotización: c) facilitar la coexistencia de salario y pensión; d) luchar contra la discriminación por razón de la edad en el mercado de trabajo (Real Decreto-ley 5/2013, de 15 de marzo). 32
En la misma línea, ese mismo año se aprueba la Ley 23/2013, reguladora del Factor de Sostenibilidad y del Índice de Revalorización del Sistema de Pensiones de la Seguridad Social. Esta ley se centra en la introducción de medidas de adaptación a la fuerte crisis económica del periodo, que golpeó las cuentas de la Seguridad Social (Ley 23/2013, de 23 de diciembre). Para hacer frente a esta situación, esta ley incorpora dos importantes novedades: el índice de revalorización y el factor de sostenibilidad (este último ya introducido por la Ley 27/2011). El índice de revalorización es una fórmula para calcular la revalorización anual de las pensiones que tiene en cuenta tres indicadores: la diferencia entre ingresos y gastos de la Seguridad Social, la variación del número de pensiones contributivas y la variación interanual de la pensión media del sistema (BBVA, 2016). Entró en vigor el año 2014, quedando a partir de ese año en desuso la clásica actualización de las pensiones conforme al IPC. El resultado de esta fórmula no puede ser inferior al 0.25 % de revalorización, ni superior a la variación porcentual del IPC del año anterior más el 0,50 %. Este índice tiene como objetivo “la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, garantizando, además, la suficiencia de las mismas” (Ley 23/2013). En cuanto al factor de sostenibilidad, el Preámbulo de la Ley explica que este “ajusta la pensión inicial de jubilación de manera que el importe total que perciba a lo largo de su vida un pensionista que acceda al sistema de pensiones dentro de un cierto número de años, y que previsiblemente tendrá mayor esperanza de vida, sea equivalente al que perciba el que se jubile en un momento anterior. Para ello se relaciona la esperanza de vida estimada en ambos momentos”, y que su finalidad es la de “mantener la proporcionalidad entre las contribuciones al sistema y las prestaciones esperadas, garantizando a las generaciones presentes y futuras la percepción de pensiones adecuadas y suficientes” (Ley 23/2013). Finalmente, en el año 2015 se aprobó el hoy vigente Real Decreto Legislativo 8/2015, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, el cual integra el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, y todas las disposiciones legales relacionadas que se enumeran en ese apartado, “así como las normas con rango de ley que las hubieren modificado” (Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre). Este, en su Disposición Final única, estableció inicialmente la entrada en vigor del factor de sostenibilidad para el 2019. 33
Como se puede observar, la pensión de jubilación en nuestro país ha sido objeto de modificaciones constantes desde su creación, especialmente motivadas por razones económicas que buscaban un equilibrio entre unas pensiones adecuadas y suficientes para sus beneficiarios y la capacidad económica del sistema. Estas reformas se extienden hasta la actualidad, y hablaré de ellas en el siguiente capítulo. 34
4. EL SISTEMA ACTUAL DE LAS PENSIONES DE JUBILACIÓN EN ESPAÑA Y LOS RETOS FUTUROS En este tercer capítulo me centraré en explicar las características y el funcionamiento del sistema de pensiones de jubilación del Régimen General de la Seguridad Social.40 Haré igualmente mención sobre las diferentes especialidades del Régimen General de los Trabajadores por Cuenta Propia; las deficiencias e inviabilidad de este sistema en la actualidad, sobre todo respecto a la evolución demográfica y las consecuencias de la pandemia de la Covid-19; y por último comentaré posibles alternativas y soluciones que garanticen la viabilidad del sistema. 4.1. Características del actual sistema de pensiones de jubilación En la sociedad actual la pensión de jubilación es considerada un pilar fundamental de los Estados de Bienestar (si no el más importante), además de ser el principal destino de los recursos para las pensiones, al que le siguen otros como la incapacidad permanente y la viudedad. Actualmente la pensión de jubilación se enfrenta a graves problemas de insolvencia financiera debido a una serie de factores que influyen en ella directa e indirectamente. Sin embargo, antes de exponer dichos factores es necesaria una breve explicación de las principales características del actual sistema de pensiones de jubilación. El sistema público de pensiones español se rige por cinco principios (BBVA, 2016): 1) el principio de reparto, según el cual las cotizaciones de los trabajadores en activo son las que sirven para financiar las pensiones de los trabajadores jubilados; 2) el principio de proporcionalidad contributiva, por el que la cuantía de las prestaciones será directamente proporcional a las cantidades aportadas al sistema público y al periodo de cotizaciones efectuadas; 3) el principio de universalidad, que garantiza a aquellos que no hayan contribuido al sistema el acceso al nivel no contributivo de prestaciones para poder cubrir las necesidades más básicas; 4) el principio de gestión pública, por el que se establece que el sistema de la Seguridad Social estará gestionado y financiado por 40 El Régimen General de la Seguridad Social incluye, además, a los funcionarios que hayan ingresado a partir del 1 de enero de 2011. 35
entidades públicas; y 5) el principio de suficiencia de prestaciones, que supone que la cuantía de las prestaciones debe ser suficiente para asegurar las necesidades protegidas. Junto a estos, especial mención merecen el principio de Unidad de Caja, que conlleva que, a través de la Tesorería General de la Seguridad Social, “el Estado es el único titular de todos los recursos, obligaciones y prestaciones de la Seguridad Social” (Seguridad Social, 2021), en virtud de lo establecido en el artículo 149.1.17ª de la Constitución Española, que otorga al Estado la competencia exclusiva en materia de “legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social(…)”. De este principio se pueden extraer otros dos: el principio de solidaridad intergeneracional, que supone que los encargados de financiar las pensiones actuales son las personas en edad de trabajar; y el principio de solidaridad interterritorial, ya que “las cotizaciones recaudadas en todo el territorio nacional sirven para financiar las prestaciones de todos los españoles” (Seguridad Social, 2021). Respecto al concepto que la legislación actual atribuye a la jubilación, el artículo 204 de la Ley General de la Seguridad Social establece que “la prestación económica por causa de jubilación, en su modalidad contributiva, será única para cada beneficiario y consistirá en una pensión vitalicia que le será reconocida, en las condiciones, cuantía y forma que reglamentariamente se determinen, cuando, alcanzada la edad establecida, cese o haya cesado en el trabajo por cuenta ajena”. Según la página web oficial de la Seguridad Social, los beneficiarios de esta prestación serán aquellas personas que estén incluidos en el Régimen General, afiliados y en alta o en situación asimilada al alta que reúnan los siguientes requisitos: 1) tener cumplida la edad ordinaria, salvo excepciones; 2) haber cotizado un periodo mínimo de quince años, de los cuales al menos dos deberán estar comprendidos dentro de los quince años inmediatamente anteriores al momento de causar derecho; y, por último, 3) producir el hecho causante.41 42 En cuanto a la cuantía, esta se determina aplicando la base reguladora el porcentaje aplicable en función de los años cotizados y, en su caso, el porcentaje 42 Para los trabajadores en alta el hecho causante se produce el día del cese de la actividad, mientras que los trabajadores en no alta y asimilados al alta se produce el día de presentación de la solicitud, con la excepción para este último de que en caso de excedencia forzosa será el día de cese en el cargo, y en el caso de traslado fuera del territorio nacional el día del cese en el trabajo (seg-social.es). 41 Según la regla general, a partir del 1 de enero de 2013, la edad de acceso a la pensión de jubilación pasó a depender de la edad del interesado y de las cotizaciones acumuladas a lo largo de su vida laboral, requiriendo haber cumplido la edad de 67 años o 65 años cuando se acrediten 38 años y 6 meses de cotización (seg-social.es). 36
adicional por prolongación de la vida laboral (seg-social.es).43 44 A la cuantía resultante le sería de aplicación el factor de sostenibilidad correspondiente en cada momento. Sin embargo, este fue aplazado por la Ley 6/2018 para que entre en vigor en una fecha no posterior al 1 de enero de 2023 (seg-social.es). El pago de esta cuantía viene abonado mensualmente con dos pagas extraordinarias en junio y noviembre. La Ley garantiza igualmente la percepción de una pensión mínima, la cual se revaloriza al comienzo de cada año en función del IPC. Igualmente, el sistema de pensiones español contempla una cuantía máxima que se puede percibir, siendo esta de 2.707,49 euros mensuales (37.904,86 euros anuales) en el año 2021. Otra característica mencionable del sistema es la fórmula de integración de lagunas, que se aplica en el caso de que en el periodo para el cálculo de la base reguladora hubiera meses durante los cuales no existiera obligación de cotizar, de forma que las primeras 48 mensualidades se integrarán con la base mínima correspondiente a cada momento, y el resto de mensualidades con el 50 % de dicha base mínima. Además, el sistema ofrece otras formas de jubilación, como diversas modalidades de jubilación anticipada, la jubilación parcial y flexible, y una modalidad de jubilación especial que permite al trabajador jubilarse con 64 años con los mismos derechos económicos que si tuviera 65 años. En el caso de los autónomos, la prestación se reconoce en los mismos términos y condiciones que en el Régimen General de la Seguridad Social. No obstante, el Régimen Especial de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos establece algunas particularidades, entre las que destacan las siguientes (Seguridad Social, 2021): 1) se les reconoce a estos trabajadores la posibilidad de jubilarse anticipadamente en determinados casos especiales cuando a lo largo de su vida laboral hayan cotizado en alguno de los Regímenes de la Seguridad Social que reconozcan este derecho; 2) no se les aplica el sistema de integración de lagunas previsto para el régimen general; 3) tampoco se aplica la escala de abono de años, según la edad cumplida en el 1 de enero de 1967, para el cómputo de los años de cotización; 4) no tienen previstas la modalidad 44 El porcentaje aplicable se calcula aplicando una escala que comienza con el 50 % a los 15 años, aumentando a partir del decimosexto año un 0,19 % por cada mes adicional de cotización entre 1 y 248 meses, y un 0,18 % los que rebasen el mes 248, sin que el porcentaje supere el 100 %, salvo en los casos de jubilación pospuesta (seg-social.es). 43 A partir del año 2022 la base reguladora será el resultado de dividir por 350 las bases de cotización del interesado durante los 300 meses inmediatamente anteriores al hecho causante. Mientras tanto, desde 2013 se aplica una disposición transitoria que eleva el número de meses en 12 meses por año (seg-social.es). 37
de jubilación especial a los 64 años ni algunas de las modalidades de jubilación anticipada; y 5) la legislación actual no permite al autónomo a jubilarse de forma parcial, aunque está pendiente de desarrollo reglamentario. Todo esto se refiere a la modalidad contributiva de la pensión de jubilación. En el nivel no contributivo la pensión de jubilación es gestionada por cada Comunidad Autónoma y las direcciones provinciales del Instituto de Mayores y Servicios Sociales, en función de lo que establece la Constitución en su artículo 148.1.20ª, que permite a estas la asunción de competencias en materias de asistencia social. Esta pensión tiene el objetivo de garantizar una prestación económica, asistencia médico-farmacéutica y servicios sociales complementarios a aquellas personas mayores de 65 años que carezcan de ingresos suficientes y se encuentren en un estado de necesidad, en caso de que no hayan cotizado o no lo hayan hecho de forma suficiente para tener derecho a una pensión contributiva, y que además cumplan los requisitos de residencia.45 Para el año 2021 la cuantía máxima de esta pensión es de 402.80 € mensuales en catorce pagas anuales, viéndose reducida en caso de convivencia con otros beneficiarios de la pensión. El conjunto de todas estas características forman la base de nuestro actual sistema de pensiones de jubilación. Sin embargo, como veremos más adelante, es probable que en el futuro muchas de estas se modifiquen con el objetivo de la supervivencia del sistema. 4.2. El funcionamiento actual del sistema de pensiones de jubilación y su inviabilidad futura Una vez explicadas las principales características del sistema de pensiones de jubilación, en este apartado expondré cómo funciona el sistema a través de estas y cómo afectan ciertos factores como la demografía y las variables del mercado laboral a su viabilidad, haciendo especial mención a la desfavorable situación provocada por la Covid-19. 45 Para ser beneficiario de la pensión de jubilación no contributiva se requiere “residir en territorio español, y haberlo hecho durante 10 años, en el periodo que media entre la fecha de cumplimiento de los 16 años y la de devengo de la pensión, de los cuales 2 han de ser consecutivos e inmediatamente anteriores a la fecha de la solicitud (imserso.es). 38
Como ya se ha mencionado, el Estado es el encargado de gestionar los recursos económicos de la caja única de la Seguridad Social. Estos recursos provienen de las cotizaciones de los trabajadores y las empresas, de los Presupuestos Generales del Estado, y de otras formas de recaudación como sanciones, las rentas de alquileres, los intereses que resultan en la recaudación tardía de las cuotas, etcétera. Las pensiones de jubilación del nivel contributivo se financian a través de las cotizaciones sociales que pagan tanto los trabajadores por cuenta ajena y autónomos como los empresarios, de recargos y sanciones, de frutos, rentas e intereses de sus recursos patrimoniales y el producto de otros ingresos, y, si fuera necesario, a través de las aportaciones del Estado; mientras que las del nivel no contributivo, a través de los Presupuestos Generales mediante transferencias de crédito a la Seguridad Social. Las cotizaciones que paga cada trabajador dependen de su base de cotización y del tipo de cotización que corresponde a cada contingencia.46 En el caso de la jubilación, se trata de una contingencia común, y para esta se establece un tipo de cotización del 28,3 % de la base, del cual, en el caso de los trabajadores asalariados, el trabajador tiene que abonar el 4,7 % y el empresario el 23,6 %; mientras que para los trabajadores autónomos este porcentaje es aportado únicamente por ellos mismos. Al tratarse de un sistema de reparto, a diferencia de cómo funciona en otros Estados en los que cada trabajador cotiza y aporta dinero para su plan de pensiones privado e individual, el pago de las cotizaciones sirve para financiar las pensiones del nivel contributivo de los trabajadores ya retirados, según el principio de solidaridad intergeneracional. Por tanto, para que este sistema sea sostenible es necesario que exista un equilibrio entre cotizantes y pensionistas. Este equilibrio se puede medir bien a través de la tasa de dependencia desagregada en personas mayores de 64 años (excluyendo a las personas menores de 16 años), que mide el porcentaje de población mayor de 65 años respecto al porcentaje de población en edad de trabajar (entre 16 y 65 años) (Ministerio de sanidad, 2020), o bien calculando la proporción que existe entre el número de afiliados a la Seguridad Social y los pensionistas en un determinado momento. En relación a la tasa de dependencia de los jubilados, cuanto menor sea esta, mayor sostenibilidad y viabilidad tendrá el sistema de pensiones, y actualmente, este 46 La base de cotización es la cantidad que sirve de base para calcular los pagos a la Seguridad Social, y está constituida por la remuneración total de un trabajador; mientras que el tipo de cotización es el porcentaje que se aplica a la base de cotización para calcular la cuota a pagar según la contingencia de que se trate (BBVA, 2018). 39
ratio se sitúa en un 30,46 %, según los datos proporcionados por el INE. Esto supone que actualmente cada jubilado es sostenido por casi cuatro trabajadores, y, según las proyecciones del INE (2020: 8) la tasa de dependencia de los pensionistas será de aproximadamente un 57 % en 2050, lo que significa que no habría ni siquiera un cotizante por pensionista.. No obstante, esta tasa es aproximativa, ya que no todas las personas mayores de 65 años están jubiladas ni todas las personas de entre 16 y 65 años son cotizantes. Para obtener un reflejo más fiel de la realidad podemos recurrir a la proporción cotizante-pensionista, ya que tiene en consideración únicamente a las personas beneficiarias de una pensión de jubilación y a los trabajadores que cotizan a la Seguridad Social. Según algunos expertos, el equilibrio financiero en el sistema de reparto es difícil de mantener cuando la ratio cotizante-pensionista es menor a 2, un límite que en España ya se ha pasado, ya que, en septiembre del año pasado, los datos mostraban que había 1,92 cotizantes por cada afiliado (BBVA, 2020). Estos datos de por sí son bastante preocupantes, pero lo son aún más si tenemos en cuenta la evolución de estos parámetros a lo largo del tiempo y las proyecciones futuras. La edad de jubilación se estableció en los 65 años mediante la Ley del Retiro Obrero en 1919, cuando la esperanza de vida apenas superaba los 40 años, y si un trabajador llegaba a jubilarse podía esperar vivir tan solo cinco años más; mientras que a día de hoy la esperanza de vida se ha duplicado, siendo de 86 años para mujeres y de 81 para hombres (Universidad Pontificia Comillas - ICADE, 2021), y, aunque el ritmo ahora es más lento, esta mantiene un crecimiento continuo. Según las proyecciones del INE (2020: 4), para el año 2070 la esperanza de vida en España será de 90 años para las mujeres y 86 para los hombres. Sin embargo, el aumento de la esperanza de vida es solo uno de los diversos factores que desafían la sostenibilidad futura del sistema de pensiones de jubilación. A este hay que sumarle otros factores demográficos, concretamente la disminución de las tasas de natalidad y la llegada a la edad de jubilación de la generación baby-boom; y las crisis económicas, ya que tanto la crisis de 2008 como la actual crisis provocada por la pandemia de la Covid-19 han provocado el debilitamiento del segmento de población en edad de trabajar, aumentando el desempleo y la precariedad laboral y disminuyendo los salarios, lo que se traduce en menos cotizaciones y que estas sean más bajas (Gutiérrez Bengoechea, 2020: 3-4). Además, debido a que los nuevos jubilados han cotizado por bases de cotización mayores, acceden a una pensión media más elevada (BBVA, 2016). 40
financiera del sistema de pensiones con la adecuación y suficiencia de las pensiones, deberemos esperar al término de las negociaciones entre el Gobierno y los actores sociales en una segunda fase. Además, queda pendiente de establecer el nuevo sistema de cotización de autónomos según sus ingresos reales, los cambios en el cómputo de las carreras laborales para determinar la cuantía de la pensión y cambios en estas y en las bases máximas. Queda claro que esta reforma tiene como objetivo clave el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones, pasando a actualizar estas según el IPC. Sin embargo, muchos expertos como Doménech Deusto y Herce San Miguel (2021) critican que esta medida de aumento anual de las cuantías y de congelación de estas en caso de inflación negativa sin un sistema que permita aumentar los ingresos del sistema, de forma que compense este mayor gasto en pensiones, supondría un aumento del déficit del sistema. Algo muy diferente a lo que supone la actualización mediante el índice de revalorización, que permite una coherencia entre esta actualización y las posibilidades del sistema. En concreto, la derogación del índice de revalorización y la actualización de las pensiones en función del IPC y la anulación del factor de sostenibilidad, según las proyecciones de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) (2020: 6), elevarían el gasto anual en pensiones al 14,2 % del PIB en 2050, lo que, según recoge el diario El Economista (2021), supondrá un aumento de la factura anual de las prestaciones de 40.000 millones de euros. Este aumento del gasto provocaría asumir un enorme volumen de deuda que la AIReF, en un nuevo informe de este año, sitúa en un 165 % del PIB. Por otra parte, en este mismo informe la AIReF (2021: 12) estima que si se aplicaran el Índice de Revalorización de las Pensiones y el factor de sostenibilidad “la senda del gasto resultaría en un aumento de la deuda pública hasta el 128 % en 2050, casi 40 pp (puntos porcentuales) inferior al resultante de la evolución con revalorización con el IPC”. Otra crítica a esta reforma, concretamente sobre los desincentivos a la jubilación anticipada, la hace Núñez Letamendia (2021), que basándose en datos proporcionados del Banco de España explica que en el año 2018 la vida laboral media de las personas que solicitaron la jubilación anticipada era de 42 años de vida laboral, algo muy alejado de los 34 años de media de vida laboral que tienen las pensiones ordinarias, por lo que la medida de penalizar la jubilación anticipada no sería de gran ayuda para solucionar el problema de insostenibilidad del sistema, y opina también que las medidas deberían 47
centrarse más en disminuir la elevada tasa de desempleo juvenil que existe en nuestro país. En conclusión, las previsiones para el futuro próximo y las nuevas reformas de las pensiones no parecen muy esperanzadoras y estas últimas, en mi opinión, no son muy coherentes con la situación actual, ya que no tiene mucho sentido seguir aumentando la cuantía de las pensiones año tras año sin compensar este gasto con un buen sistema que haga aumentar en gran medida los ingresos al sistema. En la situación actual son necesarias acciones atrevidas, como una disminución de la cuantía de las pensiones en función de la esperanza de vida o aumentar aún más la edad legal de jubilación. Esta última, además, mejoraría tanto la salud mental como física de las personas de la tercera edad, ya que son muchos los estudios que afirman que mantenerse activo es beneficioso para ello. Estas son medidas que ya se toman en otros países de la Unión Europea, por lo que no me parecen tan disparatadas, pero son decisiones que no hacen muy popular a un Gobierno. También se echan en falta medidas para mejorar la tasa de desempleo juvenil, algo fundamental para aumentar los ingresos al sistema. 48
5. CONCLUSIÓN La creación de un sistema que asegurara a las personas una renta para poder superar los diferentes riesgos que ponen en peligro la subsistencia ha marcado un antes y un después en la historia de las sociedades. Este sistema no surge de la nada, sino que cada sociedad previamente debe atravesar una serie de experiencias que le permitan madurar y progresar, en otras palabras, no hay instrucciones para el buen funcionamiento de una sociedad, consiste en un método de ensayo y error. A lo largo de los primeros dos capítulos hemos visto cómo ha ido evolucionando este sistema en España, desde un Estado que apenas se preocupaba por las necesidades de la clase obrera hasta un Estado del Bienestar que busca proteger a sus ciudadanos de cualquier riesgo que amenace con privarles de rentas suficientes para llevar un nivel de vida digno. Esto fue posible principalmente gracias al movimiento obrero, que consiguió voz propia en la política social y exigía garantías en el nuevo contexto de la industrialización. En cuanto al retiro obrero, al principio este no era muy interesante a los ojos de unos trabajadores que con una esperanza de vida de entre 40 y 50 años no podían esperar jubilarse con 65 años, pero a medida que la esperanza de vida subía, también aumentaba el interés por este seguro, hasta el punto de que hoy en día es uno de los pilares fundamentales del Estado del Bienestar. Otra razón de la impopularidad de este seguro en sus inicios era el escaso beneficio que obtenían de este, y apartar un poco de su escaso salario era un gran esfuerzo que no merecía la pena. Actualmente la situación es muy diferente, en España tenemos una de las pensiones de jubilación más generosas de todo el mundo, en gran parte gracias a que nuestra Constitución establece que estas deben ser suficientes y adecuadas. Esto en las últimas dos décadas del siglo XX era perfectamente posible, ya que un muy elevado número de trabajadores soportaban a pocos pensionistas, tanto era así que se consiguió crear un fondo de reserva con todos los excedentes; sin embargo, era perfectamente previsible que lo que en aquel momento era una situación muy ventajosa, cuando ese gran volumen de trabajadores accediera a la jubilación, se convertiría en un gran problema. En mi opinión, creo que la situación actual podría haberse evitado tomando las medidas adecuadas a largo plazo, sin embargo, da la impresión de que los gobiernos de turno se han preocupado únicamente 49
por el presente, permitiendo que nos encontremos actualmente con un sistema que no aguanta más. Algo que considero muy importante a la hora de reformar el sistema de pensiones es trasladar a la población el problema en el que nos encontramos, ya que no es algo ajeno a todos nosotros, sino que, de hecho, solo podemos solucionarlo entre todos. Por tanto, considero que la población debería de ser consciente de la situación actual, lo que les ayudaría a entender el porqué de las diferentes reformas que se lleven a cabo, sobre todo cuando se trata de medidas como aumentar la edad de jubilación, disminuir la tasa de sustitución, o incluso cambiar el sistema de reparto por uno mixto, lo que, en mi opinión, será necesario para la supervivencia del sistema en el futuro. En fin, como hemos visto, el sistema de pensiones y, en general, el sistema de la Seguridad Social en España es algo muy reciente, y, como todo al principio, necesita tiempo para estabilizarse y perfeccionarse. 50
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