El Congreso de la Unión y las emisoras de televisión en el México contemporáneo. La disputa por la representación de la sociedad después de la alternancia.

1 Universidad de Sevilla Departamento de Periodismo II TESIS DOCTORAL El Congreso de la Unión y las emisoras de televisión en el México contemporáneo. La disputa por la representación de la sociedad después de la alternancia. Programa internacional de doctorado. Comunicación y cultura en la sociedad de la información. Doctorando: Uuc-kib Espadas Ancona. Dirección: Rosalba Mancinas-Chaves y Pastora Moreno Espinosa. Sevilla, España Octubre de 2015 2 3 ÍNDICE INTRODUCCIÓN. ........................................................................................................... 8 CAPÍTULO 1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA. ................................................... 14 1.1 Antecedentes. ...................................................................................................... 15 1.2 Objeto de estudio. ................................................................................................ 18 1.3 Preguntas de investigación. ................................................................................. 25 1.4 Hipótesis. ............................................................................................................. 28 CAPÍTULO 2 MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL. .................................................... 30 2.1 Bases teóricas generales. ................................................................................... 30 2.2 Sistema electoral. ................................................................................................ 33 2.3 Bases conceptuales de la interpretación. ............................................................ 36 2.4 Comunicación. ..................................................................................................... 40 CAPÍTULO 3. PROCEDIMIENTOS DE INVESTIGACIÓN Y ANÁLISIS. ...................... 46 3.1 El valor del voto del ciudadano. ........................................................................... 46 3.2 Procedimientos metodológicos. ........................................................................... 49 4 3.2.1 La representación proporcional para los medios de comunicación. .............. 49 3.2.2 Valoración social del peso electivo del voto del ciudadano. .......................... 51 3.2.3 El peso empírico del voto del ciudadano. ...................................................... 55 CAPÍTULO 4. MEDIOS DE COMUNICACIÓN Y PROPORCIONALIDAD. ................... 67 4.1 El peso del voto en los medios de comunicación. ............................................... 67 4.2 Consenso social. ................................................................................................. 77 4.2.1 Consenso general. ........................................................................................ 78 4.2.2 En la clase política. ....................................................................................... 81 4.3 Falsabilidad de de los juicios sobre los plurinominales. ....................................... 85 CAPÍTULO 5. EXCLUSIVIDAD DE LA REPRESENTACIÓN MAYORITARIA. ............. 89 5.1 Raíces jurídicas del sistema electoral mexicano. ................................................ 90 5.2 La base poblacional para la elección de diputados en la legislación mexicana. .. 93 5.2.1 La Constitución de Apatzingán. ..................................................................... 93 5.2.2 Primera etapa del Estado mexicano. ............................................................ 96 5.2.3 La Constitución Política de la República Mexicana de 1857. ...................... 100 5.2.4 La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de1917. .......... 101 5 CAPÍTULO 6. REPRESENTACIÓN PLURAL. ............................................................ 104 6.1 La pluralidad como principio electivo. ................................................................ 104 6.2 La proporcionalidad como principio electivo. ..................................................... 109 6.2.1 La Reforma Política de 1977. ...................................................................... 111 6.3 Nuevas reformas a la proporcionalidad. ............................................................ 117 6.4 El peso electivo del voto en la ley. ..................................................................... 129 6.4.1 Etapa de mayoría simple............................................................................. 131 6.4.2 Etapa plural. ................................................................................................ 133 6.4.3 Etapa cuasi-proporcional............................................................................. 134 6.4.4 Etapa de proporcionalidad. ......................................................................... 137 CAPÍTULO 7. EL PESO DEL VOTO BAJO EL PARTIDO DE ESTADO ..................... 140 7.1 Las elecciones de 1997. .................................................................................... 140 7.1.1 El peso electivo del voto en 1997. ............................................................... 141 7.1.2 Efectos de la reducción de plurinominales. ................................................. 144 7.2 Las elecciones de 2000. .................................................................................... 147 7.2.1 El peso electivo del voto en 2000. ............................................................... 148 6 7.2.2 Efectos de la reducción de plurinominales. ................................................. 152 CAPÍTULO 8. EL PESO DEL VOTO BAJO EL GOBIERNO DEL PAN. ...................... 156 8.1 Las elecciones de 2003. .................................................................................... 157 8.1.1 El peso electivo del voto en 2003. ............................................................... 158 8.1.2 Efectos de la reducción de plurinominales. ................................................. 161 8.2 Las elecciones de 2006. .................................................................................... 164 8.2.1 El peso electivo del voto en 2006. ............................................................... 166 8.2.2 Efectos de la reducción de plurinominales. ................................................. 169 8.3 Las elecciones de 2009. .................................................................................... 172 8.3.1 El peso electivo del voto en 2009. ............................................................... 174 8.3.2 Efectos de la reducción de plurinominales. ................................................. 177 8.4 Las elecciones de 2012. .................................................................................... 180 8.4.1 El peso electivo del voto en 2012. ............................................................... 181 8.4.2 Efectos de la reducción de plurinominales. ................................................. 184 CAPÍTULO 9. ESTADO ACTUAL DEL PESO ELECTIVO DEL VOTO. ...................... 188 9.1 Elecciones bajo el nuevo gobierno del PRI. ...................................................... 188 7 9.1.1 El peso electivo del voto en 2015. ............................................................... 190 9.1.2 Efectos de la reducción de plurinominales. ................................................. 193 9.2 El peso electivo del voto de cada ciudadano en las urnas. ............................... 197 CAPÍTULO 10. LA DISPUTA POR LA REPRESENTACIÓN. ..................................... 202 10.1 La opinión televisiva y el desarrollo de las normas electorales........................ 202 10.2 La opinión televisiva y el peso electivo del voto. .............................................. 203 10.3 La representación proporcional y la propuesta política de los medios. ............ 203 10.4 Televisoras y sociedad ante la desaparición de las plurinominales. ................ 217 CONCLUSIONES........................................................................................................ 220 REFERENCIAS ........................................................................................................... 224 ANEXOS ..................................................................................................................... 236 8 INTRODUCCIÓN. La investigación cuyos resultados presentamos estudia el papel de los medios de comunicación con la mayor audiencia, las dos cadenas nacionales de televisión, en el proceso de debate social por la transformación del sistema político mexicano. Parte de analizar la valoración que desde los medios de comunicación se hace del principio electivo de la representación proporcional para conocer el papel que estos juicios 9 desempeñan en la disputa por el poder del Estado en el México de hoy. Se centra en el escrutinio de la función de la proporcionalidad en la integración de la Cámara de Diputados, órgano de la representación popular a nivel nacional, en las críticas que al respecto se reiteran de manera constante desde esos medios, y en las relaciones que en torno a la posible eliminación de este mecanismo, como base de la transformación del sistema político en su conjunto, las televisoras establecen con otros actores políticos. En su primera parte se presenta la conceptualización de la investigación cuyos resultados se reportan, desde sus antecedentes fenoménicos hasta la definición de los procedimientos de obtención y análisis de información sobre el objeto de estudio. En el capítulo 1 presentamos una exposición del estudio a partir de distintos fenómenos percibidos en la realidad social de México y del interés académico en explicar los cambios en la valoración ciudadana de la representación proporcional. En el capítulo 2 exponemos las bases teóricas del análisis. Partimos de la concepción general de bloque histórico de Gramsci, identificando las relaciones principales que de este concepto resultan pertinentes para el estudio desarrollado, a fin de interpretar desde esa perspectiva la información construida desde lo empírico con la aproximación antropológica de la descripción densa propuesta por Clifford Geertz. El capítulo 3 expone los procedimientos metodológicos que se llevaron a cabo durante la investigación. Proponemos, en un primer momento, analizar, valorar y definir los elementos argumentativa y políticamente nodales de las expresiones mediáticas en contra de la representación proporcional. En un segundo momento, planteamos llevar a cabo una interpretación exegética de los textos constitucionales que definen la forma de 16 A partir de la alternancia en la jefatura del Poder Ejecutivo, sin embargo, el entusiasmo de las décadas pasadas fue dejando su lugar a la decepción con los resultados del nuevo régimen, a un creciente escepticismo sobre la efectividad e incluso la legitimidad del desempeño de las instituciones del poder público y de los políticos, en particular de las cámaras legislativas y de los diputados. Durante el último cuarto del siglo XX, la apertura para permitir competir electoralmente a partidos antes excluidos del sistema político, o de nueva creación, y la incorporación orgánica de las oposiciones a las distintas cámaras legislativas y ayuntamientos, principalmente a través del nuevo sistema de representación proporcional, fue recibida con auténtico entusiasmo por la ciudadanía, que desarrolló una creciente presión sobre el régimen para ampliar dichos cauces, cosa que logró posteriormente. En los años que siguieron al triunfo del Partido Ación Nacional en la elección presidencial de 2000, sin embargo, ha cobrado fuerza y visibilidad un extendido reclamo, no ya sobre el desempeño de uno u otro partido o legislador, sino sobre la pertinencia de la existencia misma de los partidos, y de los legisladores de representación proporcional, sin detrimento del profundo desprestigio que estas instituciones padecen. Tras la ruptura del viejo régimen, y en sentido contrario de las expectativas más generalizadas y optimistas del momento, la distancia simbólica entre los representados y los parlamentarios que los representan se ha pronunciado. Voces que van del ciudadano común y corriente a personajes de los medios de comunicación y de distintos espacios de la sociedad civil manifiestan abierta e insistentemente no reconocer vínculo alguno de 17 representación en los electos por sus votos, especialmente cuando se trata de diputados de representación proporcional. Los medios de comunicación de mayor audiencia -las televisoras nacionaleshan estimulado, promovido y hasta exacerbado una actitud de rechazo a la proporcionalidad, incluyendo la concepción de que los electos por esta vía no son auténticos representantes de ningún ciudadano e incluso de que no son votados, sino asignados a los partidos políticos, que los designan sin que el voto ciudadano tenga relevancia en el proceso. Este ambiente social se ha traducido en distintas iniciativas de reforma constitucional destinadas a eliminar, al menos, la mitad de los 200 diputados electos por este sistema para integrar la cámara de diputados federal. La transformación en la valoración de la representación proporcional presenta un conjunto de interrogantes en relación con la representación parlamentaria en su conjunto, con el papel que en ésta juega y ha jugado la proporcionalidad, y sobre la forma concreta en la que el voto de los ciudadanos se convierte en un conjunto plural de diputados, legal, doctrinal, política y éticamente obligados a defender intereses, aspiraciones y propuestas sociales no necesariamente compatibles y a veces contrarias. Llama a explicar el papel de los medios como verbalizadores, reproductores, moduladores y selectores de las concepciones sociales en este terreno, el tipo de relación de representación legislativa que promueven y el sistema político con el que esto sería consistente, atendiendo especialmente a la forma como los distintos intereses sociales se verían reflejados en él. Responder a esas interrogantes es el interés de la investigación cuyos resultados presentamos. 18 1.2 Objeto de estudio. Durante el cuarto de siglo que va de 1976 a 2000, el sistema político mexicano registró cambios de gran calado. Una primera apreciación empírica permitiría afirmar que esa etapa marcó el paso de una condición en que el Partido Revolucionario Institucional (PRI) no perdía elecciones a otra en la que podía perder, y de hecho perdía, todo tipo de éstas. Así se evidenció en el proceso federal de ese último año, cuando sufrió la primera derrota de su larga historia en una contienda presidencial. Este significativo hecho es una de las más claras evidencias de una transformación estructural en el sistema, transformación que algunos analistas (entre ellos Woldemberg, 2004, p. p. 193-7 y Cardamone y Salazar, 2010, p. p. 10-25) identifican con la transición democrática. Dentro de esta etapa tuvo lugar un activo proceso de cambio en las normas constitutivas de los congresos mexicanos, e incluso la creación de una nueva cámara de representantes, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. En este ciclo de reformas electorales, que abarcó casi dos décadas, entre 1977 y 1996, la forma de integración del Congreso de la Unión, y dentro de él de la Cámara de Diputados, sufrió cambios sucesivos, elevando gradualmente el nivel de proporcionalidad en su integración. El proceso llevó, como analizamos detalladamente más adelante, al establecimiento de un componente de representación proporcional de 200 diputados en la constitución de esta cámara, y al establecimiento de un límite de 8% a la sobre-representación posible de los partidos políticos. 19 En los años posteriores a la alternancia, sin embargo, ha sido fácilmente perceptible un creciente malestar social frente al sistema electivo de representación proporcional. Éste se expresa en distintos niveles, que van desde manifestaciones personales y privadas, hasta las opiniones de los locutores más vistos de la televisión e iniciativas de ley de los últimos dos presidentes de la república.. Es cierto que el desprestigio de la política, los políticos y sus instituciones no es un fenómeno particular de México, como tampoco lo es que sean los legisladores el pináculo del descrédito. En el mismo sentido, no resulta sorprendente que este descontento entre en la dinámica de los medios de comunicación, que lo verbalizan, reproducen y recrean. Sin embargo, es claramente perceptible una focalización de este malestar en los electos por el sistema de representación proporcional y una abierta oposición al sistema mismo, que se registra constantemente en los medios de comunicación. La generalidad de éstos la reproduce, enfatizándola y promoviéndola en distintas medidas, hasta alcanzar la abierta militancia política en su contra. En el culmen de esta actitud, en 2010, Pedro Ferriz de Con, a la sazón presentador de un popular noticiero radial, inició una colecta de firmas electrónicas para solicitar al Congreso la desaparición de la elección por representación proporcional. La propuesta fue en efecto entregada a la Cámara de Diputados en abril del siguiente año, a través de su presidente, el diputado Jorge Carlos Ramíez Marín, electo precisamente por esta vía (Sánchez, 2011). 20 En su propuesta, Ferriz afirma: No queremos ya más diputados y senadores escogidos por sus propios partidos y no por la sociedad. [...] Si en otro tiempo se incrementó el tamaño del Congreso para dar espacio a corrientes políticas que no tenían acceso por la vía del voto, hoy ese tiempo está rebasado y la sociedad dispuesta a reconocerlas, adoptarlas o rechazarlas. El argumento central, es que los electos por representantes proporcional 1 no son votados, sino escogidos por sus partidos, y en tal sentido se interpreta su inclusión en el Congreso, que considera anacrónica. Si bien el activismo de este locutor, no siendo único, está lejos de ser la norma entre los comunicadores, los argumentos que esgrime son comunes a otros opositores de la representación proporcional. Tal es el caso de la televisora con mayor audiencia, Televisa, que en sus noticieros y programas de opinión difunde estas opiniones, y donde incluso, el término “plurinominal” es utilizado como descalificación en contra de uno u otro político. Presentamos un ejemplo de esto. El programa más importante de opinión política de esta empresa fue, hasta diciembre de 2014, Tercer grado 2 , que se desarrolla en una mesa panel integrada por 1 Los candidatos de representación proporcional son votados en listas plurinominales, por lo que comúnmente se hace referencia a ellos como “plurinominales” o simplemente “pluris”, 2 Tras su cancelación, la cadena no ha producido otro semejante en cuanto a la 21 presentadores de noticias de la propia cadena, con una sola excepción 3 . En 2009, en torno a la elección del Presidente Nacional del Partido Acción Nacional (PAN), se suscitó un conflicto entre grupos internos. Éstos se encontraban identificados, de manera gruesa, con el ex-presidente Vicente Fox, uno de ello, y, el otro con el entonces presidente Felipe Calderón. El primero de estos grupos fue duramente criticado por Carlos Loret de Mola, conductor del informativo matutino Primero Noticias, quien, como argumento de cierre, afirmó (Televisa, 2009): Y además, por si fuera poco, éstos que llegan a la hora de la derrota del PAN, a recoger las migajas y a tratar de reconstruir el partido, no tienen una elección personal uninominal, salvo una, Humberto Aguilar. Todos los demás, sistemáticamente han perdido elecciones. Ellos. ¿Por qué son legisladores? Bueno, porque entran por la vía plurinominal. Todos son un grupo de pluris. Cuando se está discutiendo si debe seguir la vía plurinominal, bueno, ojalá no la quiten, porque entonces este grupo de notables desaparecería de la vida política. A lo que, Carlos Marín, director de la empresa Milenio, asociada con Televisa, añadió: Veo a un grupo de seis o siete notables, que se ve que lo que tienen no es un proyecto político, una idea de democracia, una voluntad de ganar elecciones, porque, como bien recuerdas, son más bien perdedores [...] (ibid.). [Subrayados nuestros]. relevancia interna de los comentaristas, el debate entre ellos y su número. 3 Se trata de Carlos Marín, director general editorial del Grupo Milenio, que incluye medios impresos, radio, televisión e internet. 22 Opiniones con el mismo contenido se encuentran también en la prensa. En su columna en el periódico Excélsior, uno de los de mayor circulación en el país, Francisco Martín Moreno (2010) afirmaba: La ciudadanía exige la segunda vuelta electoral, el plebiscito, el referéndum, la cancelación inmediata de los plurinominales, la reforma del Estado, la reducción del número de diputados y senadores [...]. Los ejemplos de este tipo son inagotables y se encuentran en todo tipo de medios de comunicación. Y si bien son esgrimidos con distintos grados de beligerancia, coinciden en sus argumentos centrales, salvo casos excepcionales. En cuanto al fondo de las críticas, éstas abarcan un amplio espectro de consideraciones, de distinta profundidad, que van desde los razonamientos políticos sobre la necesidad de que el sistema electoral produzca mayorías legislativas, hasta la expresión de argumentos valorativos y afirmaciones fácticas de distinta naturaleza. Dentro de estos últimos merece un comentario inicial la afirmación de que a los candidatos de representación proporcional no se les vota, sino que son designados por sus partidos. Esta noción se encuentra socialmente muy difundida y deriva, sin duda, de las modificaciones legales que en 1987 llevaron a utilizar una sola boleta para votar en simultáneo por diputados de mayoría relativa y de representación proporcional. Este mecanismo vino a sustituir al usado desde 1979, en que existía boleta para cada elección (Código Federal Electoral, 1986, art. 244). 23 A partir de esta reforma, que tuvo vigencia por primera vez en las elecciones federales de 1988, la boleta exhibiría los nombres de los candidatos uninominales, junto con los emblemas de los partidos postulantes, en el anverso, en tanto que las listas de candidatos de representación proporcional irían impresas al reverso (Ibid.). Este mecanismo reforzaría la dinámica natural de las campañas electorales de centrarse en las contiendas uninominales, hasta hacer desaparecer del escenario las candidaturas plurinominales. Esto no significa que realmente se ignore, al menos entre el público informado, que las listas son votadas y que el acceso de los candidatos depende del porcentaje de votación obtenido por los partidos. Esto puede apreciarse con claridad en el comentario sobre los plurinominales de Calos Loret de Mola (loc. cit.). En ella pareciera que se ignora que los plurinominales acceden a sus posiciones en virtud de recibir votos, especialmente cuando se afirma que el grupo de políticos del que se habla son “plurinominales” y por ende “perdedores”. Sin embargo, el propio comentarista especifica que los aludidos “no tienen una elección personal uninominal [subrayado nuestro]”, de donde se infiere que si tienen otro tipo de elección, la plurinominal, pese a lo cual se les identifica con la derrota. La intervención de Carlos Loret De Mola resulta particularmente reveladora de la decisión selectiva de los medios. Como cualquier espectador informado, Loret conoce el mecanismo de la elección por listas, pero opta por no hablar de él, dando paso al prejuicio de que la vía proporcional no es votada. Más allá de los medios, entre los actores políticos el tema se ha debatido intensamente, y cada vez más forma parte de los ofrecimientos de campaña de algunos 24 partidos, destacadamente del PRI y del PAN. Tanto Felipe Calderón como Enrique Peña Nieto favorecieron públicamente la reducción de diputados plurinominales antes de ocupar la Presidencia de la República y su posición se mantuvo una vez alcanzado este cargo. Calderón, como diputado a la LVIII Legislatura, protagonizó un intenso debate sobre el tema (Cámara de Diputados, 2002, p. p. 206-36). Posteriormente, en 2009, reflejó su postura en una iniciativa de reforma constitucional presentada al Congreso, en la que propuso reducir de 200 a 160 el número de diputados de representación proporcional y de 300 a 240 el de uninominales (Calderón, 2009). Por su parte, Peña Nieto, hizo la propuesta de reducir de 200 a 100 los diputados electos por representación proporcional, enarbolándola como su Tercer compromiso de campaña (Peña, 2012). Ya como presidente electo, la presentó al Congreso en calidad de iniciativa, a través de los diputados del PRI (Cámara de Diputados, 2012). En la reforma política de 2014, presumiblemente la de mayor alcance de su gobierno, la propuesta no fue aprobada. Al debatir sobre la representación proporcional y revelar, explícita o implícitamente, lo forma como cada actor concibe que la pluralidad electoral debe traducirse en candidatos concretos, electos regularmente, se hace manifiesta también la concepción sobre la debida estructura de los órganos del poder político en México, y los fundamentos axiológicos que sustentan distintas formas de acceso y participación de la ciudadanía en esas instituciones. Las opciones de transformación del sistema político 25 mexicano que se encuentran en debate representan, por definición, cambios en la forma y relevancia con la que los distintos actores sociales se integran a su estructura. Es decir, al debatir sobre distintas opciones de sistema político, se debate también el peso y importancia de cada actor social y sus intereses en el funcionamiento del mismo; y esto incluye tanto a la clase política como a los poderes fácticos, entre ellos, las televisoras. Y el peso que en el parlamento tenga la proporcionalidad es, como se verá a lo largo del texto, un factor crítico en las condiciones de acceso al poder del Estado de, entre otros actores sociales, las televisoras y el capital. 1.3 Preguntas de investigación. El diametral cambio en la valoración de la representación proporcional entre el ciclo de las reformas electorales y la etapa con la alternancia en la Presidencia de la República, a nivel de la sociedad civil, de los actores políticos y de los medios de comunicación, el apasionamiento que sobre el tema revelan numerosos comunicadores y el que incluso algunos de ellos asuman militantemente el objetivo de eliminarla como vía electiva nos plantea interrogantes de distintos niveles, que presentamos a continuación. I. En relación con el sistema político en general: A. ¿Cuál es el significado de los juicios sobre la representación proporcional para el desarrollo del sistema político? 32 económicos. El anudamiento es complejo y embrollado y sólo ayuda a desentrañarlo el estudio profundizado y extenso de todas las actividades espirituales y prácticas” (Gramsci, citado por Piñón, op. cit., p. 286). Consecuentemente, podemos afirmar que las normas de Derecho: a) revelan de forma altamente mediada las relaciones de clase prevalecientes, b) responden a las condiciones específicas de concreción de la hegemonía en una sociedad en particular, c) revelan los proyectos políticos de las clases sociales, a través de la disputa entre los diversos actores políticos, que son por sí mismos parte de la mediación política entre la estructura y la superestructura, y d) encierran las perspectivas axiológicas de los actores sociales. En cuanto a nuestro estudio, las normas de Derecho que analizamos afectan en núcleo mismo del Estado y son, en consecuencia, foco de la disputa política y espacio de definición de límites entre el Estado y la sociedad civil. En la lectura que de Gramsci hace Hugues Portelli (1973, p. 74): “la división de poderes [...] es de hecho un dominio de la sociedad civil sobre la política y se expresa por el carácter ambivalente de ciertos órganos, especialmente el parlamento [subrayado nuestro]”. Pero más aún, el pensador italiano da a la disputa ideológica un papel central en la lucha por la hegemonía y consecuentemente encuentra en la constitución de un 33 “bloque ideológico” una tarea requerida por la clase dominante (ibid., p.p. 75-76). De ahí la relevancia de encontrar el sentido axiológico, dentro de la disputa intelectual de los actores políticos, de los principios jurídicos, especialmente de aquéllos directamente vinculados con los espacios de disputa por la hegemonía, como son, precisamente, los principios jurídicos de la representación parlamentaria. El estudio que presentamos escruta las bases axiológicas de la conformación constitucional de la Cámara de Diputados, que en un segundo momento devienen en evidencia crítica para el análisis del papel específico de los medios de comunicación en la disputa por el poder del Estado. La razón para focalizar el estudio en esos principios axiológicos y en ese órgano del Estado y no en otro -como podría ser la Presidencia de la República en un sistema marcadamente presidencialista, como el mexicanoestriba en la centralidad teórica del parlamento, como espacio ambivalente de la sociedad civil y política, más que en su cambiante peso específico en el ejercicio del poder en el México contemporáneo. 2.2 Sistema electoral. El análisis del desarrollo de las normas de elección de diputados para efectos de su interpretación axiológica está ligado a la forma como el sistema electoral del que éstas forman parte es conceptualizado en su conjunto. Dieter Nohlen (1994, p. 34) y Giovanni Sartori (1994, p. 15) clasifican los sistemas 34 electorales en términos generales a partir de la forma de elección prevaleciente de los miembros del parlamento. Encuentran como consecuencia una gran división entre sistemas de representación por mayoría y sistemas de representación proporcional (Nohlen, op. cit., p.94-98). De acuerdo con el tratadista alemán, en el sistema de representación por mayoría la decisión electoral corresponde a la mayoría -relativa o absolutade los electores, en tanto que en sistema de representación proporcional la decisión electoral corresponde al porcentaje de votos de los contendientes. En consecuencia, el sistema de representación por mayoría tiene como objetivo la formación de mayorías parlamentarias, en tanto que el de representación proporcional tiene como objetivo reflejar la composición del electorado (id.). Sartori (op. cit., p. 16 y 17) encuentra el elemento definitorio de los sistemas electorales en el método de la elección -por mayoría o por representaciónpor lo que en la práctica describe, además de los modelos básicos de mayoría y proporcionalidad, sistemas mixtos que combinan ambos métodos. Nohlen, por el contrario, define los sistemas electorales a partir de los resultados obtenibles, aceptando exclusivamente la existencia de sistemas mayoritarios y proporcionales, y excluyendo como categoría clasificatoria los sistemas mixtos, en tanto que, independientemente de los métodos y fórmulas electivas que se puedan combinar en un sistema, sus resultados tenderán a uno de los dos resultados básicos -la formación de mayorías o la representatividad del electoradocon mayor o menor acercamiento. 35 La disyuntiva dista de ser menor para la discusión de los principios de representación en México, dado que el producto específico de las distintas reformas tuvo en su centro, desde 1977, la disyuntiva entre los dos resultados posibles, y que su evolución en conjunto se vincula con el tránsito de un sistema que producía de forma casi necesaria mayorías parlamentarias a otro en el que la proporcionalidad es el factor determinante último de la composición de las cámaras. Las particularidades del proceso son, desde luego, objeto mismo de nuestro estudio. En consecuencia, y dada la claridad analítica que su modelo aporta al fenómeno que estudiamos, hemos adoptado la propuesta conceptual de Dieter Nohlen. Esta definición teórica revela, desde ya, la heterogeneidad terminológica involucrada en el análisis, particularmente al contraponer los diversos y no siempre consistentes supuestos de los textos legales con cualquier marco conceptual utilizado. Por lo que se refiere a la clasificación general de los sistemas electorales debe tenerse en cuenta que, desde la iniciativa presidencial de reforma constitucional de 1977, el sistema mexicano ha sido denominado mixto con dominante mayoritario (López, 1977, p. 14). De acuerdo con la clasificación propuesta por Sartori, esta definición es una definición precisa. Sin embargo, de acuerdo con la definición de Nohlen, la expresión es, al menos, confusa, en tanto que atiende tan sólo a un elemento técnico -a saber, la mayoría de 300 diputados a elegir por mayoría relativa, frente a sólo 100 a elegir por representación proporcionalmientras que desatiende el criterio de mayor relevancia, es 36 decir, el resultado final producido por el sistema. El que se comenta, por sus mecanismos jurídicos y no exclusivamente por el número de diputados a elegir por cada principio, producía una representación mayoritaria. La clasificación de Nohlen aporta mayor rigor interpretativo a nuestro objeto de estudio, por lo que, para nuestro análisis consideraremos la existencia de dos sistemas electorales mutuamente excluyentes: mayoritarios y proporcionales. 2.3 Bases conceptuales de la interpretación. El estudio propone analizar los procesos políticos y comunicativos objeto de este estudio a partir de una perspectiva antropológica y recurriendo a la descripción densa, según la propuesta que Clifford Geertz (1973, p. p. 3-30) retoma de Gilbert Ryle. Ryle (1968) compara la descripción densa con un emparedado de muchas capas dónde la descripción estrictamente fáctica es una primera y delgada de esas capas, en tanto que el entendimiento del fenómeno requiere interpretaciones relacionales y contextuales, capas sucesivas del emparedado, que permitan su entendimiento amplio y profundo, sin detrimento de la existencia de interpretaciones divergentes. Quien actúa, en efecto hace sólo una cosa, y no otras, pero al mismo tiempo hace más. Entre diversos ejemplos ofrece el siguiente (Ibid.): A statesman signing his surname to a peace-treaty is doing much more than inscribe the seven letters of his surname, but he is not doing many or any more 37 things. He is bringing a war to a close by inscribing the seven letters of his surname. En su reconceptualización, Geertz (1973, p. p. 5-9) propone la descripción densa como método interpretativo de las culturas, desde la perspectiva de alteridad propia de la antropología. Se trata, postula, de la búsqueda de significados en las redes de significación humana. Esta búsqueda se realiza a través de la descripción densa definida como un análisis que “[ordena] las estructuras de significación [...] y [determina] su fundamento e implicaciones sociales” (p. 9). En efecto, no se trata tan sólo de una descripción fáctica, sino la de explicar el sentido que este cambio tiene dentro del proceso de desarrollo de la sociedad estudiada. Para Geertz la interpretación antropológica es precisamente la interpretación del otro, la vía a través de la cual es cognoscible otra cultura: “lo que llamamos nuestros datos son en realidad nuestras propias construcciones de las construcciones de otras personas de lo que ellos y sus compatriotas pueden hacer” (Id.). Esta afirmación metodológica es llevada hasta sus últimas consecuencias epistemológicas en relación con la definición misma del análisis antropológico al asentar: “La vocación esencial de la antropología interpretativa no es responder nuestras más profundas preguntas, sino hacer disponibles para nosotros respuestas que otros [...] han dado, y por tanto incluirlas en el registro consultable de lo que el hombre ha dicho” (p. 30). En un sentido semejante Esteban Krotz (2002, p. 29) postula: La antropología es la ciencia social que estudia todos los fenómenos sociales 38 desde la perspectiva de la alteridad, es decir, como pertenecientes a y explicables ante el trasfondo de [el] multiverso inagotable de configuraciones socioculturales siempre únicas, aunque también siempre relacionadas con otras, ejerciendo influencia sobre ellas y recibiéndolas de ellas. Ahora bien, el estudio propone la interpretación de un espacio de la propia sociedad: los medios de comunicación, su valoración de la representación proporcional y el sentido político del proceso. Consecuentemente, no se puede pretender una perspectiva teórica antropológica sin acreditar la condición de estudio de alteridad implicada en el análisis. Al respecto, existe un debate abierto en esta disciplina, vinculado sin duda a las creciente exploración por parte de antropólogos o con instrumental antropológico de temas tradicionalmente ajenos a la etnografía, como las sociedades contemporáneas y los procesos complejos que en ellas se desarrollan. Al respecto, Marc Augé (1995, p. p. 49-77) analiza las bases conceptuales del debate, expandiendo el concepto de alteridad y acentuando las capacidades del enfoque antropológico en el entendimiento de estos nuevos objetos de estudio. La investigación que reportamos asume estas condicionantes metodológicas y realiza una interpretación específica desentrañando criterios axiológicos y relaciones simbólicas de distintos hechos y procesos. Encuentra en ellos, otra vez en términos de Geertz, una significación profunda que no es evidente, y cuya interpretación es por tanto equívoca, dentro de una sociedad que, en el complejo proceso de producción de normas y condiciones jurídicas y políticas, ha depositado en las leyes valores y criterios del más 39 diverso origen, funcionalidad y significado que son, adicionalmente, leídos con interpretaciones divergentes entre los actores políticos y los medios de comunicación. Nos atrevemos a afirmar que los principios jurídicos encierran las interpretaciones y valores de diversos “otros” en el tiempo y el espacio, que a través de las leyes adquieren efectividad cotidiana en la vida social, y que en esa misma medida son susceptibles de ser interpretados allende la textualidad legal por distintos actores políticos, destacadamente los medios, precisamente con esa calidad. Encontramos esta perspectiva de alteridad en tres dimensiones del estudio. En primera instancia, y en el sentido más antropológico de “el otro”, la adopción del principio de representación proporcional en la integración de las legislaturas mexicanas es, directamente, una importación de modelos utilizados en otros países, particularmente Alemania, bien que adaptado localmente en función de diversos factores. Este conjunto de contrastes, que sólo son objeto de atención general, importan ya un elemento de alteridad. En segundo lugar, en tanto el estudio incorpora una vertiente diacrónica, implica la interpretación de textos y hechos efectivamente realizados bajo otros parámetros culturales e ideológicos. Finalmente, al basarse en el estudio de un instrumento del Estado, la lógica de su construcción se encuentra directamente en tensión con la sociedad civil y su valoración pública hondamente vinculada a los medios de comunicación, por lo que involucra una 40 diversidad de lecturas axiológicas y relaciones políticas de actores en conflicto, condición sustancial de alteridad. Esto se expresa en el significado equívoco que el principio de representación proporcional ofrece a estos actores. Sin embargo, rompiendo con el parámetro metodológica de Geertz -acceder al entendimiento que los otros tienenrealizamos esta descripción densa desde la perspectiva del modelo interpretativo general de Gramsci, que por tanto importa la valoración de intereses políticos contradictorios tanto en el análisis axiológico de los principios electivos de la representación popular como en el análisis funcional de las relaciones simbólicas y políticas que los medios de comunicación establecen en el debate sobre esos principios. Encontramos en esta perversión de la propuesta de Geertz un elemento crítico para encontrar el significado profundo del rechazo de los medios de comunicación al sistema de representación proporcional. 2.4 Comunicación. El estudio que se presenta atiende exclusivamente fenómenos superestructurales que, desde la concepción de bloque histórico, presumen y reflejan contradicciones en la base económica de la sociedad. Estas contradicciones no son objeto de su análisis, sin embargo, se les reconoce como premisas en la interpretación de dichos fenómenos. Aceptamos en términos generales el status quaestionis marcado por los estudios 41 de Villamil (2005, 2010 y 2012), Trejo (2004) y Mancinas (2009). Las relaciones estructurales generales por ellos analizadas se encuentran en la base de los fenómenos que estudiamos; sin embargo, nuestra atención no se centra en encontrar los vínculos causales -mediados y relativamente indirectosentre esa base y la acción de los actores políticos y medios de comunicación en el espacio superestructural, sino que proponemos un análisis de las relaciones funcionales que en ese nivel superestructural, en el espacio público, se establecen entre ellos. Aceptando el peso de las relaciones económicas entre los distintos actores sociales involucrados, analizamos la articulación funcional de sus intereses superestructurales -políticos, jurídicos y culturalessin pretender describir la forma específica en que esta articulación refleja esas relaciones económicas. Es decir, se analizan las relaciones superestructurales suponiendo su vinculación mediada con la estructura económica, sin estudiar las particularidades de dicha mediación, pero asumiendo su dinámica general. No buscamos los factores económicos incidentes en el proceso, sino la dinámica política resultante del mismo. De manera sintética podemos decir que no buscamos el porqué económico de la convergencia de actores políticos y medios de comunicación, sino que tratamos de encontrar el para qué político de ésta. Ahora bien, dado el marco teórico general del estudio, éste encuentra evidentes puntos de contacto y contraste en las propuestas de la economía política de la comunicación. 48 criterios axiológicos en los cuales se fundan las diversas valoraciones sobre la debida integración de esta cámara. 49 3.2 Procedimientos metodológicos. El estudio se desarrolló en tres áreas con características gnoseológicas diferentes y con distintas exigencias para su análisis. Estas áreas son: 1. La valoración de la representación proporcional en los los medios de comunicación. 2. La valoración social histórica del peso electivo del voto del ciudadano en la Constitución. 3. La medición específica del peso del voto del ciudadano. En su conjunto, las tres áreas de estudio proporcionan información relevante suficiente para valorar tanto las bases axiológicas de las distintas concepciones sobre la representación proporcional en debate, su relación fáctica con la representatividad cuantitativa de los diputados y las implicaciones orgánicas para el Estado mexicano de la reducción o eliminación de este sistema de elección promovida por medios de comunicación de amplia audiencia, destacadamente las dos cadenas nacionales de televisión. 3.2.1 La representación proporcional para los medios de comunicación. 50 Nuestro investigación parte del análisis de juicios recurrentes en las televisoras y otros medios de comunicación en contra de la legitimidad de la existencia de legisladores, especialmente diputados, electos por el sistema de representación proporcional y del consenso del que estos gozan en la clase política y en la sociedad civil. Focalizamos nuestra atención en las cadenas de televisión debido a dos factores principales: a. El volumen de sus audiencias, que es con mucho el mayor del conjunto de los medios de comunicación 4 . b. El abierto papel político que han jugado en el período en estudio. Los textos analizados fueron seleccionados de un corpus general conformado por los siguientes elementos: 1. Los principales noticieros de Televisión Azteca, Hechos y Televisa, El Noticiero la semana del 11 al 15 de septiembre de 2007, tras la aprobación de la reforma constitucional en materia electoral hecha por el Senado de la República. 4 En el momento actual existe una polémica sobre el rating de ambas televisora, pues existen evidencias de que su audiencia ha venido disminuyendo (Villamil, 2014) y que la no publicación de estos datos desde 2012 (Informador.mx, 2014)) obedece a ese descenso, más allá del conflicto abierto que tienen con el Instituto Brasileiro de Opinião Pública e Estatística (IBOPE), cuyas cifras cuestionan (Ibid). Sin embargo, esta disminución, hasta el momento, no ha significado que dichos medios hayan dejado de ser los que de mayor público disponen (El economista, 2013). 51 2. Programas aislados de las mismas televisoras desde esas fechas hasta diciembre del mismo año en los que se expresan o acusan posiciones sobre dicha aprobación. 3. Opiniones expresadas por figuras de particular relevancia dentro de las dos televisoras, sean estas hechas por televisión o por cualquier otro medio. 4. El programa Tercer grado, de Televisa, entre septiembre de 2007 y diciembre de 2014. 5. Expresiones de especial relevancia sobre el tema, hechas desde los medios de comunicación. El conjunto argumentativo en relación con la representatividad del sistema proporcional ahí encontrado es posteriormente analizado en relación con el consenso que encuentra en la clase política y en la sociedad civil. El resultado de esta primera etapa de análisis es la distinción de dos argumentos sobre el carácter esencial de la representación proporcional recurrentes en el discurso de las televisoras y que goza de consenso social y político: 1. Que este sistema ha caducado históricamente y 2. Que los diputados electos por esa vía en realidad no fueron votados y no representan a los electores. 3.2.2 Valoración social del peso electivo del voto del ciudadano. En su segunda etapa, el estudio encontrar los criterios axiológicos sobre el peso 52 electivo del voto de cada ciudadano en relación con el de otros electores en la conformación de la representación popular a nivel nacional a lo largo de la historia de México. El elemento específico de atención fue saber si la valoración social que se ha hecho a lo largo del tiempo es que el voto de cada ciudadano debe pesar lo mismo que el de cualquier otro en la elección de la representación popular o no. La primera posibilidad se manifiesta en disposiciones que sustenten dicha igualdad, en tanto que la alternativa se expresa en normas que asignan un peso diferenciado al voto de distintos sufragantes, según su pertenencia a un estamento social o demarcación territorial. En México, la institución en la que se ha concretado a lo largo del tiempo la representación popular a nivel nacional es el Congreso, ya sea como conjunto en las etapas bicamerales o exclusivamente en la Cámara de Diputados, en las unicamerales. Su conformación ha sido regida por disposiciones constitucionales diversas desde su independencia. El corpus del análisis en esta etapa se conformó con la totalidad de los textos constitucionales que han determinado la conformación de la representación popular a lo largo de la historia de México y sus antecedentes directos en la etapa colonial. Los textos fueron objeto de un análisis exegético, bajo los supuestos de la descripción densa, que los interrogó de manera específica sobre el peso electivo del voto del ciudadano e interpretó el significado axiológico de los cambios de normas electorales. La interpretación general sobre los valores políticos que se vinculan a las distintas formas de elección se realiza con base en las características más abstractas que la ley encierra en relación con la transferencia de representación del ciudadano al 53 representante y que se analizan a continuación. 3.2.2.1 Principios constitutivos de la representación política. La integración orgánica de un cámara legislativa es la forma específica en que un conjunto de conceptos político-jurídicos abstractos determinan las características de conformación de los órganos estatales de representación. Estos conceptos son los principios constitutivos de la representación parlamentaria y se sustancian en la valoración diferenciada de la participación debida del ciudadano en el proceso. Los principios constitutivos que actualmente rigen la conformación de la representación parlamentaria en México, han cobrado vigencia en un proceso gradual y diferencialmente cuya última etapa abarca más de cincuenta años. El proceso de identificación de estos principios presenta algunas dificultades clasificatorias y definitorias que rebasan las pretensiones de esta investigación, pero que, para el caso mexicano, nos permite definir cuatro de ellos: a) Territorialidad, b) Pluralidad, c) Significatividad de la fuerza electoral, d) Proporcionalidad, y e) Sobrerrepresentación de la mayoría. 54 Es importante señalar que estos principios constitutivos no son, en virtud de su nivel de abstracción, conceptos idénticos a los principios de elección establecidos en las leyes, los cuales son instrumentos jurídicos aplicables al proceso práctico de la conformación de la representación parlamentaria y no a su constitución general. Las características de estos principios son las siguientes: Territorialidad. El principio de territorialidad consiste en considerar a la representación como vinculada a los representados en función del espacio geográfico en el que habitan, por lo que él, o los representantes son electos en cada una de las demarcaciones que para el efecto se consideren pertinentes (estados, distritos, municipios, etc.). Para el caso de la representación parlamentaria se establece en la elección de diputados en distritos electorales por mayoría relativa de votos, en su dominancia en la integración de los Congresos, en el acceso a la representación de las primeras minorías y en los sistemas de asignación por prelación. Significatividad de la fuerza electoral. El principio de significatividad de la fuerza electoral consiste en considerar que, para poder acceder a la representación es necesario tener al menos una fuerza electoral mínima. Se establece en el porcentaje mínimo de acceso a la representación y en el registro electoral de los partidos políticos. Pluralidad. El principio de pluralidad consiste en considerar que en el conjunto de los representados existe una variedad de concepciones y propuestas, cuya inclusión en la representación la perfecciona y enriquece, independientemente de su estructura territorial. En los Congresos se establece en la asignación de diputados por listas 55 plurinominales o por prelación, en el establecimiento de porcentajes electorales mínimos preestablecidos para el acceso automático, en los límites absolutos de acceso a la representación de la mayoría y en el acceso a la representación de las primeras minorías. Proporcionalidad. El principio de proporcionalidad, establece que cada una de las distintas tendencias y propuestas políticas existentes en la sociedad debe estar representada en una proporción semejante a la de representados que participan de ellas. Se establece en la asignación de diputados por listas plurinominales o por prelación en proporción a la votación de cada partido político, en la vinculación de las vías de acceso a la representación y en la limitación a la sobrerrepresentación. Sobrerrepresentación de la mayoría. Por lo que se refiere al principio de la sobrerrepresentación de la mayoría, este consiste en considerar que la fuerza política con mayoría relativa entre los representados debe como resultado de ello tener acceso a una representación superior a la proporción de votos obtenida. Se concreta en la asignación automática de diputados a la mayoría, en la desvinculación de las vías de acceso a la representación. 3.2.3 El peso empírico del voto del ciudadano. Las valoraciones hechas por los medios de comunicación en relación con el sistema de representación proporcional tienen implicaciones fácticas muy notables. 56 Tomando como ejemplo el texto promovido por Ferriz de Con (citado por Sánchez, 2011) encontramos la afirmación siguiente: Si en otro tiempo se incrementó el tamaño del Congreso para dar espacio a corrientes políticas que no tenían acceso por la vía del voto [subrayado nuestro], hoy ese tiempo está rebasado y la sociedad dispuesta a reconocerlas, adoptarlas o rechazarlas. Es decir, los diputados correspondientes a ese incremento, los 200 electos por representación proporcional, se establecieron para que algunas corrientes políticas -todas menos el PRI en ese momentoaccedieran al Congreso por una vía distinta a la del voto (la cual desde luego no se especifica). Más allá de las disposiciones y definiciones constitucionales y legales, y de los mecanismos electorales que determinan de manera absoluta y fuera de toda posibilidad de debate jurídico que los diputados de representación proporcional sí son votados, las afirmaciones que se citan son contrastables con la realidad a través de una cuantificación precisa a fin de determinar: a) para cada uno de los dos tipos de diputado, los electos en listas plurinominales y los electos en distritos uninominales, el número de votos que requirieron para ser electos y b) para cada uno de dos tipos de elector, los que votaron por candidatos que ganaron en sus distritos uninominales y los que votaron de otra manera, el peso electivo del voto del 57 ciudadano en la constitución de la Cámara de Diputados. Con tal fin se elaboró un procedimiento de mediciones que arrojaran valores numéricos comparables para las variables evaluadas. A través de éste es posible conocer la representatividad cuantitativa de los electos, definiéndola como el número de votos que requirieron para ser electos, y la incidencia orgánica directa y específica del voto de los distintos votantes en la definición de cuáles de los candidatos contendientes alcanzan una curul. La medida en la que el voto de cada ciudadano incide en la conformación de la cámara federal de diputados, que denominamos peso electivo, es cuantificable tanto para los agregados evidentes durante los procesos (participantes, votos para el ganador, proporción de diputados obtenida por cada partido, etc.), como para cada votante en lo individual, o para otros agregados, como son el conjunto de ciudadanos que votan por candidatos ganadores, o el de los votantes de candidatos independientes, entre otros. Para efectos de nuestro interés, medir la representatividad de los diputados y el peso electivo del voto de electores en distintas condiciones, desarrollaremos un conjunto de cálculos para determinar: a) El número y proporción de votos que requirieron para ser electos diputados los contendientes por cada uno de los sistemas, mayoría relativa y representación proporcional. b) El peso electivo del voto de quienes votaron por candidatos que ganaron en sus 64 relación con los escaños determinados por la elección de mayoría relativa, siempre es nulo. 2. Se midió el peso del voto de quienes sufragaron por candidatos de mayoría relativa que ganaron su elección, en relación con la proporción del total de escaños que estos electores determinaron por la vía de la representación proporcional. 3. Se calculó el peso general del voto de quienes sufragaron por candidatos de mayoría relativa que ganaron su elección en relación con el total de escaños que ellos determinaron por ambas vías. 4. Se midió el peso del voto de quienes sufragaron por candidatos de mayoría relativa derrotados o anularon su voto, en relación con la proporción del total de escaños que estos electores determinaron por la vía de la representación proporcional, que es además el peso general que estos electores tuvieron en la determinación de la conformación de la cámara. 5. Se calculó la proporción del peso del voto de quienes votaron por candidatos de mayoría relativa que ganaron su elección en relación con el peso del voto de quienes votaron de otra manera. Este procedimiento se aplicó a los resultados de las elecciones de diputados federales que han sido regidas por las normas constitucionales correspondientes vigentes hasta el día de hoy, es decir, las de 1997, 2000, 2003, 2006, 2009, 2012 y 2015. Adicionalmente, para cada elección se hizo una simulación del efecto en el peso relativo del voto del ciudadano si se aprobara la reducción de 200 a 100 65 diputados plurinominales. Los resultados obtenidos se presentan más adelante. 66 Parte II 67 CAPÍTULO 4. MEDIOS DE COMUNICACIÓN Y PROPORCIONALIDAD En presente capítulo se estudian los juicios sobre la representación proporcional que se reiteran en los medios de comunicación, destacadamente en las dos cadenas nacionales de televisión. Se valora el consenso social del que estos criterios participan y se analizan los elementos argumentativos de dichos juicios, seleccionando aquéllos que, siendo relevantes para el entendimiento del objeto de estudio, son al mismo tiempo propicios para contrastar con conocimientos factibles de producirse en el estudio de la representación proporcional en México. 4.1 El peso del voto en los medios de comunicación. La forma como la voluntad popular se convierte en una asamblea nacional de representantes es el elemento diacrítico de definición de un sistema político contemporáneo (Nohlen, 1994, p. p. 94-98). En el caso mexicano, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión es esa asamblea, que junto con la Cámara de Senadores como asamblea federal conforma el Congreso de la Unión. Las leyes establecen un mecanismo electoral mixto, mayoritario y proporcional, de forma tal que, en su conjunto, los votantes eligen a 500 diputados, 300 en distritos 68 uninominales, por mayoría relativa, y 200 en circunscripciones plurinominales, por representación proporcional. En relación con ello, en los medios de comunicación se perciben valoraciones diferenciadas sobre los electos por las distintas vías, generándose en los últimos años una clara adversidad hacia el mecanismo electivo de la representación proporcional. Esta se ha expresado de distintas maneras, hasta alcanzar la excepcional campaña de Pedro Ferriz de Con por lograr su eliminación legal (Sánchez, 2011). El alcance de este tipo de juicios, sin embargo, va mucho más allá de un evento coyuntural, o de un comunicador en particular. Opiniones semejantes son sostenidas por figuras de la mayor importancia en las dos grandes cadenas nacionales de televisión. Joaquín López Dóriga, (2014) figura emblemática de Televisa, veterano director y conductor del principal telediario de la empresa, El Noticiero, en su artículo “Fuera todos los „pluri‟”, escribe: Son tan pendejos, que están seguros de todo. Florestán En la lejana pero fundamental reforma política que instrumentó Jesús Reyes Heroles en 1977, cuando era secretario de Gobernación en la Presidencia de José López Portillo, y luego en la de 1986, se crearon, y luego duplicaron, los diputados plurinominales, lo que se ampliaría con la aberración legal de los senadores plurinominales, a pesar de que representan a una entidad federativa. Pero las cosas se acomodaron, como se hace en política, espacio en el que si la ley lo impide, se interpreta o se modifica. 69 El espíritu de Reyes Heroles, al sacar a la izquierda de la cárcel y de la clandestinidad, era hacerle espacio en el campo de las instituciones: los partidos políticos y, legalizados éstos, en el Congreso, primero en la Cámara de Diputados, luego en el Senado. Y para ello, sabedor de que no tenían la presencia ni la militancia necesaria para ganar elecciones, eran los tiempos de la aplanadora del PRI, creó la figura del diputado plurinominal que les abría el camino al Congreso, asegurándoles curules, aún sin ganar un solo distrito. Ese fue el espíritu del legislador, como dicen los estudiosos, y sí, ese fue el inicio del México democrático de hoy en el que tras la reforma de Ernesto Zedillo en 1996, el PRI perdió al año siguiente, 1997, su mayoría histórica en el Congreso para no recuperarla nunca, y tres años después, en 2000, la Presidencia de la República, que retomaría doce años más tarde, en 2012. En ese correr de los años, cambio de siglos y el surgimiento de los equilibrios políticos, la figura del plurinominal perdió su razón de ser y se pervirtió. Enrique Peña Nieto, durante su campaña, planteó la reducción de los plurinominales y luego lo plasmó en el Pacto por México, donde no voló por no ir en el interés del PAN y menos del PRD. Ayer, César Camacho, presidente del PRI, anunció que en las elecciones federales del año que viene su partido llevará a consulta pública la eliminación de los 32 senadores plurinominales y cien de los 200 diputados, lo que es un gran avance. Pero lo que se busca es que eliminen a todos los plurinominales 70 que ya no tienen razón de ser. El eje del argumento es que la representación proporcional fue establecida como una medida transitoria de un régimen que buscaba la incorporación al sistema de distintas fuerzas políticas, pero que las condiciones en que el sistema se estableció han cambiado y que éste no tiene ya justificación para existir. Al referirse tangencialmente al mismo tema, Sergio Sarmiento [ref], directivo y comentarista de la segunda cadena de televisión más grande de México, Televisión Azteca, sostiene: En un país realmente democrático habría sido muy difícil que diputados como Manlio Fabio Beltrones de Sonora o senadores como Patricio Martínez de Chihuahua, Joel Ayala de Sonora, Claudia Pavlovich y Ernesto Gándara de Sonora hubieran votado por aumentar el IVA de 11 a 16 por ciento en la frontera. Todos ellos, como muchos otros del PRI, votaron por órdenes del partido a favor de una iniciativa que claramente daña a sus representados. Los legisladores tienen derecho a votar según su conciencia, por supuesto, pero no estamos ante un voto de convicción sino de obediencia a una línea fijada por el partido. Ante la falta de reelección, en nuestro sistema político los "representantes populares" se ven obligados a votar según las instrucciones del partido y no por los deseos o necesidades de sus representados. El propio Manlio Fabio fue responsable de imponer esta línea a los diputados del PRI, seguramente no por convicción sino por instrucción de Los Pinos (Beltrones había defendido con 71 anterioridad la homologación del IVA a un nivel inferior al actual). La medida, sin embargo, golpea directamente a los sonorenses. Manlio Fabio no habría sido electo diputado de haber hecho campaña prometiendo subir el IVA en la frontera en 45 por ciento (claro que como diputado plurinominal fue escogido por el partido y no realmente por el electorado). El argumento del comentarista en relación con los electos por representación proporcional atiende un punto distinto del esgrimido por López Dóriga: los diputados plurinominales no son escogidos por el electorado. En el mismo sentido se expresa Carlos Marín, comentarista de Televisa hasta diciembre de 2014 y director general editorial de Grupo Editorial Milenio, propietario, entre otros medios, de Milenio Televisión. Utra vileza contra fumadores. [...] Xiuh Tenorio, el promotor inicial de las draconianas restricciones que aprobó la Asamblea Legislativa del DF en 2008 (frente a las cuales el Congreso de la Unión pergeñó una legislación más bien piadosa), se quedó chiquito ante lo que hoy pretende Orlando Anaya González, diputado local del PAN (por el que nadie votó: es plurinominal). También en contra de la representación proporcional se manifiesta uno de los comentaristas más destacados de Televisión Azteca, Jorge Fernández Menéndez, periodista nacional de amplia difusión: 72 Plurinominales: poder sin pudor. Cuando se defienden las diputaciones y senadurías plurinominales se suele decir que se trata de tener un espacio para colocar especialistas, personalidades que de otra forma tendrían dificultades de colocarse en el Congreso; si esa fuera la intención, me parece que sería justo y necesario contar con ellos. Pero esa es una verdad, mucho menos que a medias: si vemos las listas de los plurinominales que han construido los partidos, el hecho es que, salvo alguna honrosa excepción, no han servido para colocar un solo especialista, en ningún ámbito, sino para colocar a una larga lista de personajes impresentables, que no serían capaces de ganar una elección porque están rodeados del desprestigio y de carreras marcadas por la sospecha. En el mejor de los casos sirven para cubrir cuotas de grupos de poder internos y hay algunas excepciones que se pueden contar con los dedos de una mano, para ubicar realmente a candidatos relevantes para la política nacional. Los impresentables están en todos los partidos [...]. [...] Así los plurinominales no sirven para nada. Mejor dicho, sí: sirven para acomodar a los impresentables. En el texto, el comentarista rebate un supuesto que el mismo sienta como premisa: que la representación proporcional debería servir para llevar a la cámara a personalidades relevantes pero con pocas posibilidades de ganar una elección uninominal. Se agrega así un argumento más a los ya reseñados. 73 En ninguno de los tres argumentos, entre ellos desde luego el que lo plantea expresamente, se reconoce el carácter de votados de los plurinominales. Es decir, en términos de las implicaciones de estos juicios en relación con el conjunto del sistema político, no se reconoce que los votos emitidos por las listas plurinominales se traducen en escaños. Las expresiones que se hacen en los medios de comunicación sobre la representación proporcional son reveladoras de los criterios axiológicos dominantes en relación con el peso del voto del ciudadano. Consideremos un segundo análisis del diálogo antes referido entre Carlos Loret de Mola y Carlos Marín (Televisa, loc. cit.). Loret: Y además, por si fuera poco, éstos que llegan a la hora de la derrota del PAN [...] no tienen una elección personal uninominal [...]. Todos [...] sistemáticamente han perdido elecciones. Ellos. ¿Por qué son legisladores? Bueno, porque entran por la vía plurinominal [...]. Marín: Veo a un grupo de seis o siete notables, que se ve que lo que tienen no es [...] una voluntad de ganar elecciones, porque, como bien recuerdas, son más bien perdedores [...] [subrayados nuestros]. El diálogo expresa la convicción de que las elecciones son procesos que se ganan o se pierden. Esta premisa evidente y en principio innegable, sin embargo, estrecha su significado en el texto analizado, pues quienes, siguiendo la premisa, ganan una posición por ser votados en una lista plurinominal no son considerados ganadores, sino justamente lo contrario. Es decir, las elecciones son procesos que se ganan sólo en las competencias personales, en los distritos uninominales. Sólo se 80 La elevada aprobación de la propuesta responde una constante histórica: la mala evaluación de su desempeño y la desconfianza que provocan. Analizando la serie histórica de Parametría que abarca desde la LVIII legislatura a la actual (LXI), se observa un bajo nivel de aprobación del trabajo de los miembros de la cámara baja que oscila entre 24% y 35%. Por ejemplo, en la última medición que evalúa a los diputados de reciente ingreso que deberían generar mayor expectativa entre la población el 43% expresa que desaprueba mucho o algo su desempeño y el 40% que lo aprueba mucho o algo. Otro indicador de la percepción negativa que se tiene de los diputados es la desconfianza que generan. Se ubica con 30% entre las instituciones que menos confianza tiene el ciudadano junto con los diputados locales (29%), los partidos políticos (28%), los sindicatos (26%) o los agentes de tránsito (25%). Debe destacarse que las propuestas de reducción de diputados más relevantes, la hecha inicialmente por Calderón y la de Peña, se referían a la reducción de diputados plurinominales. Esta precisión no fue hecha en la encuesta de Parametría, sin embargo no es infundado suponer que la respuesta favorable a la eliminación de diputados en general participaba en una medida importante del rechazo a esta vía electiva. Por otra parte, en cuanto al desprestigio general de los diputados, puede apreciarse la magnitud de éste. En cuanto al desconocimiento del total de integrantes de la cámara que manifiesta la mayoría de los encuestados que está a favor de su reducción, es un elemento notablemente revelador del alcance del rechazo social hacia los representantes parlamentarios. 81 Esta condición de convicción social general es el factor contextual principal que explica la aceptación de la propuesta política de los medios -la eliminación de la representación proporcional. Ésta es, a un tiempo, la expresión de un convencimiento colectivo y la base subjetiva propicia para la transformación del sistema político, para el que las televisoras promueven un diseño de relaciones entre la socieda civil y el Estado consistente con sus intereses particulares, como analizaremos más adelante. 4.2.2 En la clase política. Las iniciativas de reducción de plurinominales presentadas por Calderón (2009) y Peña (2012) son, dada la importancia de sus ponentes, las de mayor alcance dentro de la clase política. Sin embargo, al igual que en el caso de las televisoras, estas propuestas cupulares reflejan convicciones presentes al interior de sus partidos. Más aún, en algunas de las expresiones de personalidades menos prominentes dentro de la política, puede notarse con claridad la reproducción del conjunto de juicios repetidos por los medios en torno a la representación proporcional, incluyendo aquéllos que se fundan en el desconocimiento más elemental de la legislación involucrada y del proceso político y jurídico del que dicho sistema surgió en México. Durante el debate en torno a la aprobación de la reforma electoral de 2013, el diputado panista, Marcos Aguilar (Cámara de Diputados, 2013) declaraba: [...] Me permito presentar una reserva que trata un tema de interés de millones de mexicanos, se refiere a la composición del Congreso de la Unión. 82 En México existe un Poder Legislativo federal compuesto por un sistema bicamaral. Por un lado tenemos a la Cámara de los Senadores, que representa a los estados de la República, en el marco de un Pacto Federal, con 128 integrantes, 64 de mayoría relativa, 32 de primera minoría y 32 plurinominales. Por el otro tenemos a la Cámara de Diputados, que representa los intereses del pueblo de México, con 500 integrantes, 300 de mayoría relativa y 200 plurinominales. La composición del Congreso de la Unión en México es obsoleta y una figura política en particular la empaña, me refiero a la figura de los plurinominales. Déjenme compartir con ustedes algunos datos. En 1977 se crea la figura del diputado plurinominal, atendiendo a dos premisas que dieron justificación para la creación de 100 espacios en esta Cámara de Diputados. El primero de ellos fue la representación de las minorías. El segundo, que hombres y mujeres impopulares, pero intelectualmente preparados pudieran acceder a los espacios de representación popular. Al respecto, me permito hacer la siguiente reflexión. El concepto de minoría que corresponde al primero de los argumentos no está definido aún a esta fecha en la legislación electoral mexicana. Inclusive de forma equivocada ha sido asociado y confundido con la denominación de partido minoritario, que en la especie son cosas distintas. El primero se refiere a la parte de la población de un estado que difiere de la mayoría de la misma, por razón de raza, lengua, religión u otra causa. El concepto de partido minoritario se refiere al instituto político que se encuentra en una minoría numérica respecto a los demás, porque así lo decidió la población con su voto. En cuanto a hombres y mujeres preparados, pero impopulares 83 ante la población para acceder al cargo de representantes populares a través del voto de los ciudadanos, está de sobra decirlo, el espíritu del Constituyente de 1977 ya no existe. Hoy en México son contados los plurinominales que cubren ese perfil. La figura ha sido pervertida por muchos que no cuentan con esos atributos. Los ciudadanos lo saben, por ello el reclamo nacional. 84 En 1986 la clase política, a través del Constituyente Permanente, les dio otro golpe y la espalda a los mexicanos, al incrementar de 100 a 200 plurinominales en la Cámara de Diputados. Me pregunto, ¿surgieron nuevas minorías en México? ¿Habrá más personas preparadas que deberían ocupar un espacio? La respuesta es que la clase política voraz encontró un camino para acceder al poder sin comprometerse con el ciudadano de forma directa. [...] Los ciudadanos nos exigen un Poder Legislativo con representantes que ocupen estos lugares porque fueron electos con su voto. Quieren representantes comprometidos con ellos y sus causas, no con las cúpulas de los partidos políticos, como en la actualidad ocurre en algunos casos. México y nuestra gente quieren un Congreso que los represente a todos, un Congreso con legitimidad y representatividad real. Esta propuesta surge de una promesa de campaña que hoy cumplo a los habitantes de mi natal Querétaro y que hoy pongo a su consideración. Eliminar en todo el país la figura de los plurinominales y dar paso al debate para crear un nuevo modelo de representante popular en México. El criterio debe ser que todos salgan a la calle a hacer campaña y que todos se comprometan de frente al ciudadano. En una sola intervención, el legislador reproduce los criterios antes encontrados en el discurso de las televisoras, a saber: 1. Que los diputados de representación proporcional no son electos. 2. Que su función fue permitir el acceso de expertos impopulares y 3. Que en las condiciones actuales la figura es obsoleta. 85 De la relevancia de estos criterios nos ocupamos en el siguiente apartado. 4.3 Falsabilidad de de los juicios sobre los plurinominales. En la perspectiva de valorar los efectos generales para el sistema político de las afirmaciones contra la representación proporcional presentes en los medios, es pertinente distinguir de entre la multiplicidad de argumentos, aquéllos que por sus características propias resultan factibles de contrastar tanto con hechos sociológicos de las elecciones mexicanas, como con el análisis del proceso de desarrollo histórico de los criterios socialmente aceptados de representación. En este sentido, del conjunto de juicios reseñados, dos ofrecen características idóneas para su estudio: 1. La representación proporcional cumplió una función coyuntural para dar representación a minorías políticas en un régimen de partido hegemónico. Superado ese régimen, el sistema resulta innecesario 2. Los diputados de representación proporcional no son votados y por tanto no representan a ningún ciudadano. No consideramos propicios para esta investigación otros juicios comunes, particularmente: 86 1. La eliminación de plurinominales permitiría ahorros en las finanzas públicas. 2. El sistema fue diseñado para incorporar notables a la Cámara. El primero de estos, siendo en sus términos innegable, traslada el debate sobre la representatividad de los diputados al de lo que el sostenimiento de las instituciones del poder público debe costar a la nación. Más allá de nuestra consideración personal de que el argumento es francamente frívolo, el espacio de debate que define rebasa los alcances que esta investigación pretende. En cuanto al argumento de que el sistema plurinominal está diseñado para permitir el acceso al Congreso de figuras notables en uno u otro sentido, pero de dudosa popularidad, el espacio de debate que abre, para efectos de una investigación, supondría, por una parte, aceptar la petición de principio en que el argumento se basa y que carece de fundamento sociológico, jurídico o doctrinal y, por la otra, desarrollar una valoración de la calidad académica, política y social de los legisladores, desarrollo incompatible con la condición fundamental de la representación ciudadana en México que, justamente, considera el voto de cada quien como el criterio final de la calidad de un legislador. En los capítulos siguientes analizaremos: A. El desarrollo constitucional de la representación parlamentaria en México a lo largo de toda su historia, en calidad de cristalización general de los valores sociales hegemónicos en sus distintos momentos. 87 B. El peso electivo del voto del ciudadano en cada uno de los procesos electorales que se han regido por el actual régimen de representación, establecido en 1996. 88 Parte III 89 CAPÍTULO 5. EXCLUSIVIDAD DE LA REPRESENTACIÓN MAYORITARIA. A partir de 1977, con la Reforma Política de José López Portillo, las normas y prácticas electorales en México sufrieron una intensa serie de transformaciones. En dos décadas, las elecciones pasaron, de ser ejercicios casi formales de legitimación de un sistema de partido de Estado, a constituir el elemento central de disputa del poder público. La intensa dinámica política que México vivió durante esos años produjo sucesivas reformas legales que, en 1996, derivaron en normas electorales generales estables (Varela y Medina, 2000, p. p. 259-303). La forma en que los representantes populares son electos ocupó un lugar central en este proceso, que comprendió varias reformas constitucionales en la materia. Éstas significaron la modificación de los criterios axiológicos en los que se fundaba la elección de diputados, y que como principios jurídicos se plasmaban en las leyes. Con ellas el voto del ciudadano vio modificadas las reglas que definían su efecto orgánico en la conformación de la Cámara de Diputados. Pese a su acelerado ritmo, sin embargo, estas reformas eran tan sólo la última etapa de un lento proceso de cambio de las formas de constituir la representación nacional, cuyas 96 5.2.2 Primera etapa del Estado mexicano. Una vez consumada la independencia, se abriría para el país una etapa de conflictos internos y externos, con frecuentes alzamientos y choques armados que alcanzaron el nivel de guerra en distintos momentos y que se prolongaría hasta el fin de la ocupación francesa, en 1867. En lo interno, el conflicto cristalizó en la confrontación entre liberales y conservadores. La definición del sistema político del naciente Estado ocupó un lugar central en está disputa, oponiendo principalmente los modelos federalista y centralista. Durante este período estuvieron en vigor al menos cuatro disposiciones constitucionales, resultantes de las tendencias dominantes en el conflicto en cada momento. Tuvieron poca efectividad, corta vigencia y un heterogéneo alcance territorial, consecuencia directa de la intensa disputa política de un Estado en formación. Estas disposiciones son: - La Constitución de 1824. - Las Siete Leyes Constitucionales de 1836. - Las Bases Orgánicas de 1843. - El Acta de Reformas de 1847. 97 Durante este período se establece el sistema legislativo bicameral, dando lugar al Senado. Éste fue concebido como un espacio de representación corporativa y no popular, tanto desde la perspectiva conservadora, en la que representaba a otros poderes e instituciones, como desde la perspectiva liberal, dentro de la cual era la representación de los estados federados en la república. El análisis de la forma de elección de esta cámara queda en consecuencia fuera de los límites de nuestro estudio. 5.2.2.1 La Constitución de 1824. La principal relevancia de esta constitución es la de establecer por primera vez el federalismo como forma de organización del Estado, y fue promulgada bajo el dominio liberal. En relación con la elección de los representantes populares al Congreso, los integrantes de la Cámara de Diputados, señalaba (Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, 1824): Artículo 10.- La base general para el nombramiento de diputados será la población. Artículo 11.- Por cada ochenta mil almas se nombrará un diputado, o por una fracción que pase de cuarenta mil. El estado que no tuviere esta población, nombrará sin embargo un diputado. 98 Como se puede observar, tanto el criterio principal, la elección por cuota poblacional fija, como el secundario, la representación mínima por territorialidad, independientemente de la población, son idénticos a los de la Constitución de Cádiz y, al igual que en ésta, revelan el principio axiológico de la igualdad básica de las personas, a quienes en consecuencia asiste el derecho de pesar lo mismo unas que otras en la elección de sus representantes. 5.2.2.2 Las Siete Leyes Constitucionales de 1836. Como resultado del dominio político de los conservadores, y en contraposición al federalismo de la Constitución del „24, a la que dejaban sin efecto, en 1836 se promulgaron siete Leyes Constitucionales, que establecían un orden político sustancialmente distinto al prescrito por aquélla. Sin embargo, se mantenía la Cámara de Diputados como representación popular. Respecto a su elección, la tercera ley ordenaba (Leyes Constitucionales, 1836): Artículo 2. La base para la elección de Diputados es la población. Se elegirá un Diputado por cada ciento cincuenta mil habitantes, y por cada fracción de ochenta mil. Los Departamentos que no tengan este número, elegirán sin embargo un Diputado. Se elegirá un número de suplentes igual al de propietarios. El principio de cuota poblacional se mantiene intacto, si bien el número de habitantes casi se duplica, pasando de ochenta mil a ciento cincuenta mil. 99 5.2.2.3 Las Bases Orgánicas de la República Mexicana de 1843. El texto, producto de la recuperación conservadora en esta etapa del conflicto, prescribe en relación a la elección de diputados (Bases Orgánicas de la República Mexicana, 1843/2001): Artículo 26.- Esta Cámara se compondrá de diputados elegidos por los Departamentos, a razón de uno por cada setenta mil habitantes: el Departamento que no los tenga elegirá siempre un diputado. Artículo 27.- También se nombrará un diputado por cada fracción que pase de treinta y cinco mil habitantes, y por cada diputado propietario se elegirá un suplente. Una vez más, se conserva el principio, modificando solamente la cuota poblacional, reduciéndola a setenta mil, en este caso. Coincidentemente la misma que la establecida en la Constitución de Cádiz. 5.2.2.4 El Acta Constitutiva y de Reformas de 1847. Producida en otro momento del conflicto, el Acta buscaba el restablecimiento del orden constitucional de 1824. En cuanto a la elección de la representación popular, establecía (Acta Constitutiva y de Reformas, 1847/2001): Artículo 7o. Por cada cincuenta mil almas, o por una fracción que pase de 100 veinticinco mil, se elegirá un diputado al congreso general. Para serlo se requiere únicamente tener veinticinco años de edad, estar en ejercicio de los derechos de ciudadano, y no hallarse comprendido al tiempo de la elección en las excepciones del artículo 23 de la constitución. El principio poblacional se conservaba, reduciéndose la cuota a cincuenta mil. 5.2.3 La Constitución Política de la República Mexicana de 1857. La Constitución de 1857 recoge principalmente el proyecto liberal del país y surge en momentos de un importante dominio de esta facción en la política nacional. A diferencia de las anteriores, y tras una guerra civil y una extranjera, logra plena vigencia en el territorio nacional, marcando el fin de la etapa de cambios frecuentes y efectividad precaria de los ordenamientos constitucionales. En cuanto a la elección de diputados, mantiene el principio poblacional prevaleciente en las normas previas, reduciendo la cuota a cuarenta mil personas, e incluye de manera complementaria la representación mínima territorial (Constitución Política de la República Mexicana, 1857/2005). Artículo 53. Se nombrará un diputado por cada cuarenta mil habitantes, o por una fracción que pase de veinte mil. El territorio en que la población sea menor de la que se fija en este artículo, nombrará sin embargo un diputado. Esta disposición se mantendría inalterada por más de cincuenta años. 101 5.2.4 La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de1917. Resultado de la Revolución Mexicana, y promulgada antes del fin del conflicto armado, esta constitución retomó el principio de cuota poblacional fija para la elección de diputados (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1917). En este sentido dispone: Artículo 52. Se elegirá un diputado propietario por cada sesenta mil habitantes o por una fracción que pase de veinte mil, teniendo en cuenta el censo general del Distrito Federal y el de cada Estado y Territorio. La población del Estado o Territorio que fuese menor que la fijada en este artículo, elegirá, sin embargo, un diputado propietario. La cuota cambia nuevamente, para elevarse a sesenta mil habitantes, aunque la fracción ajustable se mantiene en 20 mil. Posteriores reformas al artículo 52 (Cámara de Diputados, s. f.) acusarán los efectos del crecimiento demográfico del país, con lo que las cifras establecidas en el precepto citado se incrementarán de la siguiente manera: 1928, 100 mil o fracción mayor de 50 mil. 1942, 150 mil o fracción mayor de 75 mil. 1951, 170 mil o fracción mayor de 80 mil. 1960, 200 mil o fracción mayor de 100 mil. 1974, 250 mil o fracción mayor de 125 mil. 102 De esta forma, hasta la elección de la L Legislatura, en 1976, los principios electivos establecidos en la Instrucción de 1810 para la formación de las Cortes de Cádiz se mantenían intactos en el sistema constitucional mexicano. A lo largo de estas reformas se sostiene el concepto general de dar a cada Estado o Territorio una representación en la Cámara de Diputados proporcional a su número de habitantes. Con esta correspondencia aritmética directa, el peso del voto de cada elector resulta en principio idéntico. Ahora bien, existen límites demográficos reales -como el que el número de habitantes de los Estados y Territorios no corresponde, salvo improbables excepciones, a un múltiplo exacto de la base poblacional, o como las variaciones demográficas entre censo y censocuyo efecto es la conformación de circunscripciones con diferente número de habitantes, en donde por consecuencia se constituyen diputados a partir de un número mayor o menor de electores, diferenciando el peso del voto de cada ciudadano en función de ello. Esto es, en la práctica, la constitución de un diputado requerirá el voto de más ciudadanos en una circunscripción con más población que en una con menos, diferenciando así el peso relativo que el voto de cada ciudadano tiene dentro en la elección: cada voto representa una proporción mayor de la decisión en las circunscripciones con menos votantes potenciales. Siendo el efecto de estas variables reales imposible de eliminar, éste se encuentra limitado a cierto rango de variación, manteniendo la lógica central de dar en la práctica a cada voto la mayor igualdad de peso de decisión posible. Las condiciones políticas del país, especialmente el surgimiento y crecimiento de sectores sociales y políticos que no se identificaban electoralmente con la fuerza 103 territorialmente mayoritaria, el Partido Revolucionario Institucional (PRI), eje del sistema de partido de Estado surgido de la Revolución Mexicana, llevarían sin embargo a la modificación de los principios electivos dominantes. 104 CAPÍTULO 6. REPRESENTACIÓN PLURAL. En el presente capítulo analizaremos el proceso de transformación del sistema de elección de los representantes populares nacionales y de los principios axiológicos subyacentes en él a partir de la introducción legal mecanismos distintos del de la mayoría relativa, con lo cual la integración de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión pasó a incluir, sistemáticamente, a fuerzas políticas minoritarias y opositoras dentro del régimen de partido de Estado, que abarcó la mayor parte del siglo XX mexicano. 6.1 La pluralidad como principio electivo. Hasta 1964 la Cámara de Diputados se integró exclusivamente con los electos según los principios de cuota poblacional fija y representación territorial mínima. A partir de la base poblacional, se definía el número de circunscripciones 105 electorales -denominadas distritoscorrespondientes a cada estado y en cada una de las cuales se elegía un diputado de entre los distintos contendientes, a mayoría simple de votos, como concreción de la Regla de oro de la mayoría (Castellanos, 1997, p. p. 54-56). Atendiendo al número de cargos a ser elegidos por circunscripción -uno por distritoesta forma de elección recibe el nombre de uninominal. Atendiendo a la proporción de votos con la que se obtiene la elección, el de mayoría relativa (Sartori, 1994, p. p. 17 y 18 y Patiño, 1996, p. p. 185 y 186). En este sistema, si bien todos los electores participan con el mismo peso en la votación, un sufragio por ciudadano, son los que conforman la mayoría quienes deciden quién resulta electo, que teóricamente, representa los intereses de la totalidad de los habitantes del distrito. Sin embargo, esta ficción jurídica tenía un débil referente práctico, pues los electos realmente representaban los intereses de la mayoría relativa que los elegía, y estos intereses no eran idénticos a los del conjunto. Las condiciones impuestas por el sistema de partido de Estado pronunciaban esta contradicción, pues los electos, casi invariablemente integrantes del PRI, representaban los intereses de su partido y no los de los votantes opositores, si bien estos podían ser minorías sociales muy reducidas, dada la amplia hegemonía detentada por el partido del gobierno. Hacia 1961, el sistema excluía de la Cámara de Diputados a un número cada vez más importante de ciudadanos que, sin alcanzar mayoría en los distritos electorales de aquel momento, eran ya una proporción significativa de votantes que no encontraban sus 112 encauzar en las instituciones del sistema de partido de Estado las fuerzas políticas que, en distintos niveles, operaban ya fuera de ellas -como la guerrilla y los partidos sin registro- o tendían a hacerlo -como el propio Partido Acción Nacional. Como tal, fue en principio muy limitada, sin embargo, el paso del tiempo demostró que fue el momento fundacional de lo que, años después, se conocería como la transición democrática mexicana. La reforma atendió su objetivo de institucionalizar a la oposición, ofreciendo una apertura del sistema electoral tal que pudiera presentar a las distintas fuerzas políticas la posibilidad real de competir por los espacios del poder del Estado, a través del voto popular. Esto se construyó, fundamentalmente, por dos vías: 1) La apertura de las posibilidades de contender electoralmente a nuevos partidos políticos, estableciendo la figura del “registro condicionado” al resultado electoral. Esto es, permitir la participación electoral a partidos políticos que pudieran cubrir requisitos mucho menores que los que hasta entonces se exigían para obtener lo que comenzó a ser conocido como “registro definitivo”, y que podrían continuar participando legalmente en las elecciones locales y federales, siempre que en estas últimas obtuvieran una votación de al menos el 1.5% del total de votos emitidos. 2) La apertura sin precedentes de las cámaras de diputados y, gradualmente, de los ayuntamientos a los partidos políticos que, no habiendo obtenido triunfos 113 electorales en los territorios correspondientes, obtuvieran una votación significativa. Esto se logró, en la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, con la sustitución de los diputados de partido por diputados electos por el principio de representación proporcional, y en las legislaturas locales, con el establecimiento de los diputados de minoría. Evidentemente, la función política de la representación proporcional tuvo una condición sine qua non en la apertura del registro electoral. Sin embargo, esta apertura por sí misma no ofrecía a los partidos opositores acceso a los espacios del poder estatal en el contexto existente de dominancia política, y en más de un aspecto social, del PRI que, como se hizo aún más evidente con el paso del tiempo, en aquellos años tenía fuerza electoral sobrada para ganar prácticamente la totalidad de las contiendas, aún a partir de competencias limpias, las cuales, por cierto, tardaron todavía varios años, y crisis, en producirse. En lo relativo a la conformación de la Cámara de Diputados, el nuevo texto establecía (Decreto que reforma y adiciona los artículos 6º., 41, 51, 52, 53, 54, 55, 60, 61, 65, 70, 73, 74, 76, 93, 97 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1977): Artículo 52. La Cámara de Diputados estará integrada por 300 diputados electos según el principio de votación mayoritaria relativa [subrayado nuestro], mediante el sistema de distritos electorales uninominales y hasta 100 diputados que serán electos según el principio de representación proporcional [subrayado nuestro], mediante el sistema de listas regionales, votadas en circunscripciones 114 plurinominales. Artículo 53. La demarcación territorial de los 300 distritos electorales uninominales será la que resulte de dividir la población total del país entre los distritos señalados [subrayado nuestro]. La distribución de los distritos electorales uninominales entre las entidades federativas se hará teniendo en cuenta el último censo general de población, sin que en ningún caso la representación de un Estado pueda ser menor de dos diputados de mayoría [subrayado nuestro]. Para la elección de los 100 diputados según el principio de representación proporcional y el sistema de listas regionales, se constituirán hasta cinco circunscripciones electorales plurinominales en el país. La ley determinará la forma de establecer la demarcación territorial de estas circunscripciones. Artículo 54. La elección de los 100 diputados, según el principio de la representación proporcional y el sistema de listas regionales, se sujetará a las bases generales siguientes y a lo que en lo particular disponga la ley: I.- Para obtener el registro de sus listas regionales, el partido político nacional que lo solicite, deberá acreditar que participa con candidatos a diputados por mayoría relativa en por lo menos la tercera parte de los 300 distritos uninominales. II.- Tendrá derecho a que le sean atribuidos diputados electos según el principio de representación proporcional, todo aquel partido que: A) no haya obtenido 60 o más constancias de mayoría y B) que alcance por lo menos el 1.5% del total de la votación emitida [subrayado nuestro] para todas las listas regionales en las circunscripciones plurinominales. III.- Al partido que cumpla con los supuestos señalados en las fracciones I y II de este artículo, le serán asignados por el principio de representación proporcional el número de diputados de su lista regional que corresponda al porcentaje de votos obtenidos en la circunscripción plurinominal correspondiente. La ley determinará las fórmulas electorales y los procedimientos que se observarán en dicha 115 asignación: en todo caso en la asignación se seguirá el orden que tuviesen los candidatos en las listas correspondientes. IV.- En el caso de que dos o más partidos con derecho a participar en la distribución de las listas regionales obtengan en su conjunto 90 o más constancias de mayoría, sólo serán objeto de reparto el 50% de las curules [subrayado nuestro] que deben asignarse por el principio de representación proporcional. No es sino hasta esta modificación del artículo 52 que el principio de elección por cuota poblacional fija prescrito para elegir a las Cortes de Cádiz, 167 años atrás, deja de formar parte del régimen constitucional mexicano. Si antes se definía una base poblacional fija que al dividir la población de un estado determinaba el número de diputados que le correspondía elegir, a partir de la reforma un número fijo de diputados se distribuye entre los estados en proporción a su población. La única excepción a esta regla se siguió manteniendo en la cuota mínima territorial, que aumentó a dos diputados, estado en el que permanece hasta la actualidad. Como se observa, la base poblacional para la elección de diputados se mantiene, sin embargo esta pasa de ser fija con un número de representantes variable a ser variable con un número de representantes fijo. Sin embargo, el cambio más importante de la reforma fue el establecimiento de un nuevo principio electivo, el de representación proporcional. 116 Este sistema consiste en asignar un determinado número de integrantes del Congreso a los partidos políticos contendientes, en proporción al número de votos obtenido por cada uno de ellos (Sartori, op. cit., p. p. 20-24; Nohlen, op. cit., págs. 47-50; Patiño, op. cit., p. p. 186-188)]. En el nuevo marco legal, un 25% de los diputados se distribuirían por este sistema. En las condiciones concretas del país de ese momento, la taxativa a participar de la elección por la vía de la representación proporcional a los partidos que obtuvieran 60 o más diputados de mayoría relativa, bien que formulada en los términos generales exigidos por un texto legal, en la práctica era una exclusión específica para el PRI, que, manteniendo una amplia dominancia electoral territorial, cedía la representación proporcional a la oposición, hasta cierto punto. Éste era el marcado por el número de distritos que asumía podía perder sin arriesgar su control político, mismo que fue establecido en noventa, nivel a partir del cual los diputados de representación proporcional se reducirían a cincuenta. De esta forma, el sistema de elección de la Cámara de Diputados resultó un híbrido entre el principio de diputados de partido y un auténtico principio de representación proporcional, en tanto que la proporcionalidad sólo se aplicaba a los partidos opositores, a fin de definir cuántos de los cien diputados a distribuir corresponderían a cada uno de ellos, pero no afectaba significativamente la proporción de diputados existente entre el PRI y las oposiciones, siempre cercana a 3:1, dada su capacidad de ganar la enorme mayoría de los 300 distritos que representaban el 75% de 117 los integrantes de la Cámara. El sistema era, sin embargo, distinto al de cuota fija del 0.5% existente bajo la fórmula de diputados de partido. Este peculiar sistema fue descrito, desde la iniciativa de reforma constitucional presentada por José López Portillo, como “mixto con dominante mayoritario” (loc. cit.). Bajo estas condiciones, el PRI renunciaba a disponer de prácticamente la totalidad de la representación a partir de tan solo la mayoría de los votos, sin embargo, el principio de representación proporcional se establecía como forma secundaria de elección, manteniendo el principio de mayoría relativa como elemento dominante del conjunto. 6.3 Nuevas reformas a la proporcionalidad. El crecimiento y desarrollo de las fuerzas políticas opositoras, así como las contradicciones de la dinámica electoral misma, caracterizada por la omnipresencia del fraude, generaron crecientes niveles de presión social en favor de nuevas reformas, tales que ampliaran los espacios de poder realmente disputables en los comicios. Como resultado, las bases constitucionales para la elección de la Cámara de Diputados fueron nuevamente reformadas, en 1986 (Decreto por el que se reforman los artículos 52; 53, segundo párrafo; 54, primer párrafo y fracciones II, III y IV; 56; 60; 77, fracción IV y Décimo octavo transitorio de la Constitución Política de los Estados Unidos 118 Mexicanos, 1986). El nuevo texto del artículo 52 dispuso: Artículo 52. La Cámara de Diputados estará integrada por 300 diputados electos según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y 200 diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, mediante el Sistema de Listas Regionales, votadas en circunscripciones plurinominales. El artículo 54, estableció las nuevas reglas para participar en la distribución de los diputados de representación proporcional: Artículo 54. La elección de los 200 diputados según el principio de representación proporcional y el Sistema de Listas Regionales, se sujetará a las bases generales siguientes y a lo que en lo particular disponga la Ley: I.- [...] II.- Tendrá derecho a que le sean atribuidos diputados electos según el principio de representación proporcional, todo aquel partido político nacional que alcance por lo menos el 1.5% del total de la votación emitida para las listas regionales de las cinco circunscripciones y no se encuentre comprendido en los siguientes supuestos: A) Haber obtenido el 51% o más de la votación nacional efectiva, y que su número de constancias de mayoría relativa represente un porcentaje del total de la Cámara, superior o igual a su porcentaje de votos, o B) Haber obtenido menos del 51% de la votación nacional efectiva, y que su número de constancias de mayoría relativa sea igual o mayor a la mitad más uno de los miembros de la Cámara [subrayado nuestro]. 119 III.- Al partido que cumpla con lo dispuesto por las fracciones I y II de este Artículo, le serán asignados por el principio de representación proporcional el número de diputados de su lista regional que corresponda al porcentaje de votos obtenidos en cada circunscripción plurinominal [subrayado nuestro]. La Ley determinará las normas para la aplicación de la fórmula que se observará en la asignación; en todo caso, en la asignación se seguirá el orden que tuviesen los candidatos en las listas correspondientes. IV.- En los términos de la Fracción anterior las normas para la asignación de curules, son las siguientes: A) Si algún partido obtiene el 51% o más de la votación nacional efectiva y el número de constancias de mayoría relativa representan un porcentaje del total de la Cámara, inferior a su referido porcentaje de votos, tendrá derecho a participar en la distribución de diputados electos según el principio de representación proporcional, hasta que la suma de diputados obtenidos por ambos principios represente el mismo porcentaje de votos [subrayado nuestro]. B) Ningún partido tendrá derecho a que le sean reconocidos más de 350 diputados, que representan el 70% de la integración total de la Cámara, aun cuando hubiere obtenido un porcentaje de votos superior. C) Si ningún partido obtiene el 51% de la votación nacional efectiva y ninguno alcanza, con sus constancias de mayoría relativa, la mitad más uno de los miembros de la Cámara, al partido con más constancias de mayoría le serán asignados diputados de representación proporcional, hasta alcanzar la mayoría absoluta de la Cámara [subrayado nuestro], y D) En el supuesto anterior, y en caso de empate en el número de constancias, la mayoría absoluta de la Cámara será decidida en favor de aquel de los partidos empatados que haya alcanzado la mayor votación a nivel nacional, en la elección 120 de diputados por mayoría relativa. Con esta reforma, el número total de integrantes de la cámara aumentó de 400 a 500, disponiéndose la elección de 200 en vez de 100 diputados por la vía de la representación proporcional. Esta composición se mantiene vigente hasta el día de hoy. La participación en la asignación de las nuevas curules se sujetó a reglas significativamente distintas de anteriores. Destacadamente, se establecía como norma general la proporcionalidad del conjunto de la cámara, es decir, que el total de diputados de cada partido representara un porcentaje de este órgano igual a su porcentaje de votación (fracción III del artículo 54). En consecuencia, desaparecía la cláusula que excluía de esta vía de elección a los partidos que hubieran obtenido triunfos en 60 o más distritos uninominales, por lo que el PRI, en esos momentos todavía una fuerza política incontestable, dejaba de estar impedido de obtener diputados de representación proporcional. Sin embargo, se exceptuaba de la norma general -la proporcionalidad directael caso en que ningún partido obtuviera la mayoría absoluta de la cámara, en cuyo caso, al que hubiera obtenido más triunfos uninominales se le asignarían diputados de representación proporcional hasta alcanzar esa mayoría absoluta. Es decir, el PRI aceptaba -de hecho legislaba- un sistema de representación 121 proporcional directa hasta en tanto su mayoría en la cámara no estuviera en riesgo, caso en el cual se garantizaba dicha mayoría a través de los diputados de representación proporcional. La nueva fórmula fue una adaptación de la alemana en la cual, en aquel momento, se elegían 250 diputados por cada una de las vías y en todos los casos la composición de la cámara debía ser directamente proporcional a la votación de los partidos (Aguirre, 1997, p. 41 y 42). La reforma de 1986 rompió el viejo anclaje al sistema de diputados de partido y estableció plenamente la representación proporcional como principio electivo, pese a sus condicionantes y límites, que fueron posteriormente objeto de diversas reformas. El principio de mayoría relativa mantuvo su dominancia en el sistema en su conjunto. A partir de ese momento, la norma ha mantenido el privilegio electivo de las elecciones uninominales, favoreciendo la sobrerrepresentación de quien mayor éxito territorial demuestre en las urnas, siendo el número de triunfos distritales de mayoría relativa el principal determinante de la presencia de un partido en esta Cámara, por encima del total de votos obtenido en la nación en su conjunto, generando sistemáticamente fenómenos de sub y sobrerrepresentación de las diversas fuerzas políticas. Con este marco jurídico, el país llegó a las elecciones presidenciales de 1988, marcadas por el más importante cisma del PRI en su historia, la formación consecuente de un frente electoral, el Frente Democrático Nacional, que por primera vez desde 1952 128 en cada una de las circunscripciones plurinominales, en proporción directa con las respectivas votaciones nacionales efectivas de estos últimos. La ley desarrollará las reglas y fórmulas para estos efectos. La nueva fórmula hizo explícita la independencia de las vías de elección, en principio. Sin embargo, sujetó esa independencia a la condicionante de que ningún partido obtenga una sobrerrepresentación superior al 8%. Es decir, estableció un sistema en el que la representación en la cámara será tendencialmente proporcional a la votación de los partidos, con un margen de variación del referido 8%. También elevó la barrera electoral del 1.5 al 2%. La reforma electoral de 1996 ha sido la última modificación a los principios de elección de la Cámara de Diputados, y cerró un período de veinte años en que la intensidad de la vida política del país, su lento proceso de apertura democrática, las fuertes movilizaciones sociales, los conflictos electorales y los mismos espacios democráticos que en el proceso se fueron abriendo, dieron lugar a un conjunto de normas con la suficiente aceptación entre los actores políticos para no haber sufrido cambios en casi veinte años. Al final de esta reforma, como al final de casi 200 años de cambios en las reglas de elección de la representación popular, el criterio central que ha prevalecido, adaptándose, es que cada ciudadano debe pesar lo mismo ante la le en la determinación de quiénes llevarán su voz al parlamento. 129 6.4 El peso electivo del voto en la ley. A partir de los datos analizados en el capítulo 4 y el presente, proponemos la división del proceso de desarrollo de los ordenamientos constitucionales que regulan la elección de la representación popular en México en dos etapas: 1. Etapa mayoritaria, 1.1. Fase de mayoría simple. La elección de los representantes se hace por mayoría relativa en distritos uninominales de población semejante, como mecanismo dominante, con representación mínima territorial como mecanismo complementario. Se inicia en la última etapa de la Colonia y concluye en 1963. 1.2. Fase plural. La elección de los representantes se hace por mayoría relativa en distritos uninominales de población semejante como mecanismo dominante, con representación mínima territorial y representación de partidos minoritarios, como mecanismos complementarios. Inicia con el establecimiento de los diputados de partido en 1963 y termina en 1977. 2. Etapa proporcional. 2.1 Fase cuasi-proporcional. La elección de los representantes se hace por mayoría relativa en distritos uninominales de población semejante, como mecanismo dominante, con representación proporcional y mínima territorial como mecanismos complementarios. La mayoría parlamentaria se garantiza por mecanismos legales. Inicia con el establecimiento de los diputados de representación proporcional, en 1977, y 130 concluye en 1996. 2.2 Fase proporcional. La elección de los representantes se hace como en la etapa anterior, salvo que los mecanismos legales limitan la ruptura de la proporcionalidad a un 8% de sobrerrepresentación. Inicia con el establecimiento de esta norma, en 1996 y está vigente hasta la fecha. Estas etapas y fases en el desarrollo jurídico de la representación popular quedan comprendidas en las grandes etapas de desarrollo del sistema electoral. Para estos efectos, y de acuerdo con la propuesta teórica de Nohlen (loc. cit.) La característica política fundamental del sistema electoral es si tendencialmente produce mayorías o proporcionalidad. En ese sentido, el sistema electoral tiene dos etapas: 1. Etapa mayoritaria. La dominancia del mecanismo uninominal favorece la generación de mayorías parlamentarias. La inclusión de los diputados de partido, en 1963, y de los de representación proporcional, en 1977, se hizo con cuotas de escaños minoritarias frente a un número mayor de distritos uninominales. En sus últimos momentos las mayorías parlamentarias se garantizaron por mecanismos legales. Abarca desde los inicios de la vida independiente de México hasta 1996. 2. Etapa proporcional. La ruptura de la proporcionalidad se limita a un 8% de sobre representación en la Cámara de Diputados. El resultado general del sistema es tendencialmente proporcional. Inicia con la reforma constitucional de 1996 y esta vigente hasta nuestros días. 131 Como se observa, las primeras tres etapas de desarrollo jurídico corresponden a la primera etapa de desarrollo del sistema. Esto significa que, pese a los cambios jurídicos, la tendencia general del sistema fue, en esos tres momentos, producir mayorías. Sin embargo, estos cambios jurídicos representaron cambios axiológicos muy relevantes en la concepción del peso relativo del voto del ciudadano. 6.4.1 Etapa de mayoría simple. Interrogados los textos constitucionales de 1810 a 1962 sobre cuánto debe pesar el voto de cada elector en la designación de un diputado, en relación con otro elector, éstos expresan que deben pesar lo mismo. Es por esa razón que se dispone la elección de representantes a partir de una cuota fija. Así, el voto de cada ciudadano pesará lo mismo que el de otro, pues ambos serán una parte de, por ejemplo, 40,000 habitantes por los que se elegirá a cada diputado. Esta concepción de igualdad del peso relativo del voto es en principio una conclusión elemental de la concepción de igualdad básica de las personas que, de la manera más evidente, encontrándose distribuidas en amplios territorios, elegirán dentro de demarcaciones locales. Es también ésta la razón por la que la representación por territorialidad se ve reducida a su mínimo: sólo en la circunstancia de que en una demarcación no haya el 132 número necesario de habitantes para obtener un representante, se reconoce el derecho de representarse por ocupar un cierto territorio, y no por la proporción de habitantes que se tiene. Debe evitarse pensar que el principio de representación por territorialidad es ontológicamente secundario y naturalmente subordinado a la base poblacional. Entre los casos estudiados encontramos uno -la Constitución de Apatzingán (loc. cit.)- en el que, aunque en condición transitoria, es el principal mecanismo de elección. En la actualidad, es el principio dominante en la elección del Senado (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2013, Art. 56). La poblacional es una de entre distintas posibles bases para elegir una representación parlamentaria. Los textos constitucionales la revelan como la considerada más adecuada para garantizar algún valor político. Proponemos que ese valor es justamente el de la igualdad del peso electivo del voto ciudadano. El valor que la ley garantiza es reconocer que cada ciudadano debe incidir con la misma fuerza en la elección de sus representantes. Este valor se concreta de forma directa, estableciendo circunscripciones locales de población semejante en las que obtendrá la representación la mayoría relativa de los electores. El valor de la igualdad del peso electivo se mantiene hasta el momento de la votación, en que cada elector pesa precisamente un voto. En ese momento, una mayoría gana y escoge así al representante, teóricamente de todos, y una minoría, que ejerció con igualdad su derecho al voto, tiene como representante al votado por la mayoría. Los electos en su conjunto fueron escogidos por la totalidad de las mayorías 133 distritales, en tanto la totalidad de las minorías distritales no escogió a ninguno de ellos. El sentido partidista del voto trasciende el momento electoral y, concretado en un representante, mantiene eficacia programática en el funcionamiento del órgano legislativo durante todo el período electivo, para la mayoría que lo escoge, pero no tiene efecto posterior a la votación para la minoría. El voto logra su eficacia -designar al representante, no sólo votar por él- si participa de mayorías territoriales. Los votos emitidos en favor de un partido, en un volumen igual o mayor al necesario para lograr una mayoría distrital, pero disperso entre varios distritos, carecen de efectividad. 6.4.2 Etapa plural. La inclusión en 1963 de un nuevo principio de elección, los diputados de partido, significa otorgar representación a quienes no formaron parte de una mayoría territorial. Esto conlleva a reconocer que la influencia, el peso del voto debe prolongarse más allá del momento electoral. La concepción de que el representante lo es de todos los habitantes de su circunscripción, haya votado por él o no, se relativiza, pues si fuera absoluta no cabría conceder representación a quienes no votaron por candidatos ganadores, pues estarían teniendo una doble representación. Se asume entonces que los electos -siendo representantes legales del todoconcretan el sentido partidista de la mayoría pero no del todo. En consecuencia, se reconoce a los derrotados como tendencias sociales significativas, distintas de las mayoritarias y merecedoras de acceder minoritariamente al Congreso. 134 La base poblacional deja de identificarse con la igualdad del peso del voto, al dejarse de concebir que es suficiente para dar representación a la totalidad de la nación. La ley reconoce que existían segmentos sociales excluidos de la representación al sólo utilizarse la base poblacional y revierte esa exclusión reservando una porción minoritaria de la cámara a esas fuerzas. La nueva vía de acceso, sin embargo, no tiene el volumen suficiente para afectar significativamente la composición de la asamblea, y en consecuencia sus decisiones. El valor de la igualdad del voto del ciudadano se mantiene vinculado a la base poblacional, pero ésta se reconoce ya insuficiente para dar representación plena a la nación, por lo que se complementa con un mecanismo electivo secundario. El conjunto de condiciones reconocidas como necesarias para dar igualdad al peso relativo del voto del ciudadano se hace complejo. 6.4.3 Etapa cuasi-proporcional. Los criterios axiológicos de la representación nacional volvieron a sufrir cambios a partir de 1977. La desaparición de los diputados de partido y el establecimiento de una cámara con un número básicamente fijo de escaños, en el que una proporción significativa de éstos -el 25%- se elegirían por representación proporcional revela la consideración de que la base poblacional y el mecanismo electivo de diputados de partido no son capaces 135 de incluir en representación nacional a la totalidad de ciudadanos que debieran tener ese acceso. Se reconoce como necesario ampliar la representación posible de las minorías y reflejar el peso de éstas en la Cámara de Diputados en proporción a su votación total en el país y dentro del segmento de escaños reservados para este fin. En este momento, el valor de la igualdad del voto del ciudadano se cristaliza tanto en la base poblacional -variable a partir de este momento, según hemos analizado ya (supra)- como en la proporción general de votación. Sin embargo, la doble vía de la representación permite una diferenciación en el peso relativo del voto del ciudadano, pues independientemente del volumen real que puedan alcanzar los votos emitidos por fuerzas minoritarias, su representación en conjunto se mantendrá en 25%, salvo marginales victorias en las competencias uninominales. Se mantiene el criterio axiológico de que el voto de cada ciudadano debe tener el mismo peso, pero la mayor proporción de los escaños se reserva a mayorías electorales de demarcaciones locales. La reforma de 1986, que amplió a 200 los electos por representación proporcional y abrió esta vía de acceso al partido mayoritario, asumió como regla general de conformación de la cámara la proporcionalidad; sin embargo, mantuvo una fórmula legal en virtud de la cual se garantizaba la mayoría en la asamblea al partido que obtuviera “más constancias de mayoría relativa” (loc. cit., Diario Oficial de la Federación, 15 de diciembre de 1986). 136 El arreglo es interesante, pues reconociendo formalmente que la igualdad del peso del voto del ciudadano se concreta en la proporcionalidad de su incidencia en la conformación general de la cámara -es decir, que el voto de cada persona debe tener un efecto igual en la determinación de qué candidatos resulten electosesta proporcionalidad sólo se acepta bajo la condición de que dé lugar a una mayoría parlamentaria. En caso contrario, esa mayoría se dará, a través de la asignación de los diputados plurinominales necesarios, a la fuerza política con más triunfos en demarcaciones locales. Es decir, se mantiene la preeminencia del peso del voto de quienes conforman mayorías territoriales. La igualdad del peso electivo del voto del ciudadano deja de tener como parámetro únicamente la igualdad de su peso electivo, para incorporar también el de incidir con el mismo peso relativo en la conformación general de la cámara, independientemente de si se participó o no de mayorías locales y siempre y cuando se hubiere producido una mayoría parlamentaria, resultado necesariamente de esas mayorías locales, pues la mayor parte de los electos lo son por la vía uninominal. Con la incorporación de la proporcionalidad subordinada a la mayoría parlamentaria a las condiciones de concreción de la igualdad del voto, se reconoce la insuficiencia del marco jurídico previo para satisfacer este principio axiológico y se reconoce una mayor importancia a que esta igualdad transcienda el momento electoral para permitir una incidencia condicionadamente proporcional de las minorías en el órgano legislativo. 137 6.4.4 Etapa de proporcionalidad. En 1996, los elementos de valoración de la igualdad del peso electivo del voto invierten sus papeles, reconociéndose como su principal expresión la proporcionalidad de la incidencia de cada ciudadano en la conformación de la Cámara de Diputados. Esto se concreta con el establecimiento de un límite máximo de un 8% a la sobrerrepresentación, que tiene como consecuencia directa que la diferenciación entre el peso del voto de cada ciudadano en relación con los otros se limite. El sistema no producirá representaciones totalmente proporcionales, pero sí aproximadamente proporcionales. El peso de cada voto no será idéntico, pero será aproximadamente igual. Desde la perspectiva de esta reforma, la condición previa de concreción del criterio axiológico de igualdad del peso relativo del voto del ciudadano era insuficiente para lograr el efecto buscado y nuevamente amplía las condiciones para hacerlo. Cada voto debe valer aproximadamente lo mismo, independientemente de su dispersión o concentración en mayorías locales. Se reconoce que todos los votos deben trascender el momento electoral para integrarse al Congreso a través de una representación de su signo político. La proporcionalidad deber reflejarse en el funcionamiento permanente del órgano legislativo. Esta reforma marcó también el paso de un sistema electoral mayoritario a uno proporcional y el fin del ciclo de las reformas electorales. 144 Por tanto, cada 1% de votantes ganadores pesó 4.18 veces lo que cada 1% de quienes perdieron o votaron sólo por representación proporcional. Tratándose de que cada 1% representa al mismo número de votantes, se tiene que el voto de cada individuo de la minoría del 44.8% pesó más de cuatro veces lo que el voto de cada individuo de la mayoría del 50.25%. 7.1.2 Efectos de la reducción de plurinominales. En el escenario que generarían las iniciativas que proponen la reducción de 200 a 100 diputados a elegirse por el principio de representación proporcional, el peso relativo 1 4,18 0 Mayoría/Votantes no ganadores Minoría/Votantes Ganadores Votantes sin representación proporcional Gráfica 3. Peso relativo por cada tipo de elector. Elección1997 145 del voto de los individuos de cada uno de los grupos de electores definidos hubiera sido el que se presenta a continuación, para el caso de las elecciones de 1997. El 44.8% de los electores, los 13,494,981 que sufragaron por candidatos ganadores en su distrito, determinarían a los 300 diputados de mayoría relativa, es decir, determinarían al 75% del total de 400 integrantes de la Cámara de Diputados. El promedio de votos por candidato ganador se mantendría en 44,983.27, en tanto que el correspondiente a los 100 de representación proporcional se elevaría a 286,309.55 sufragios. Adicionalmente, esos 13,494,981 votos serían contabilizados en la elección por el sistema de representación proporcional, en la que supondrían el 47.14% del total, una vez deducidos los nulos y los emitidos por candidatos no registrados o partidos que perdieron su registro. Por tanto, en esta elección, determinarían un 47.14% de los electos, que representarían el 11.78% del total del total de diputados, De esta forma, un 44.8% de los ciudadanos designarían en total al 86.78% de los integrantes de la cámara. Por su parte, 16,625,240 electores (el 55.20% del total, constituido por aquellos que votaron por candidatos que no ganaron su distrito uninominal, anularon su voto, votaron por candidatos no registrados o partidos que perdieron su registro) no determinarían a ningún diputado de mayoría relativa. 146 De ellos, 1,489,266, -el 4.95% del totallos que emitieron votos nulos o por candidatos no registrados, tampoco serían contabilizados en la aplicación de la fórmula electoral. Los restantes 15,135,974 votos -el 50.25% del totallos correspondientes a ciudadanos que votaron por candidatos perdedores o que sólo votaron en la elección de representación proporcional, significarían el 53% de los votos válidos por esta vía, por lo que determinarían al 52.86% de los 100 electos, mismos que representarían el 13.22% del total de integrantes de la cámara. De esta forma, una minoría del 44.8% de los votantes determinaría el 86.78% de los diputados, en tanto una mayoría del 50.25% sólo lo haría con el 13.22% de dichos legisladores. Finalmente, una minoría del 4.95% no designaría a ningún diputado. Esto significa que cada 1% de votantes participante del 44.8% de quienes votaron por candidatos distritales ganadores determinaría el 1.94% de la cámara, en tanto cada 1% de los 50.25% de quienes votaron por candidatos perdedores o sólo votaron por la vía de representación proporcional determinaría el 0.26% de dicho órgano. Por tanto, cada 1% de votantes ganadores pesaría 7.37 veces lo que cada 1% de quienes perdieron o votaron sólo por representación proporcional. Tratándose de que cada 1% representa al mismo número de votantes, se tiene que el voto de cada individuo de la minoría del 44.8% pesaría más de siete veces lo que el voto de cada individuo de la mayoría del 50.25%. 147 7.2 Las elecciones de 2000. En la elección de diputados federales de 2000 un total de 37,407,935 de ciudadanos ejercieron su derecho al voto. Los 300 contendientes que resultaron electos por el principio de mayoría relativa en cada uno de los distritos electorales uninominales obtuvieron en conjunto 18,383,917 votos en su favor (Instituto Federal Electoral, 2000). Fueron por tanto electos con el 1 7,37 0 Mayoría/Votantes no ganadores Minoría/Votantes ganadores Votantes sin representación proporcional Gráfica 4. Peso relativo por cada tipo de elector eliminando 100 diputados de representación proporcional. Elección 1997 148 49.14% de la votación total. El promedio de votos por candidato ganador fue de 61,279.72. Por su parte, en la elección de diputados por el principio de representación proporcional se emitieron 2,301,689 votos por partidos que no conservaron su registro, por candidatos no registrados, o nulos, por lo que los contabilizados en la aplicación de la fórmula electoral fueron los restantes 35,106,246, el 93.85% del total. Los 200 electos requirieron para serlo un promedio de 175,531.23 sufragios. 7.2.1 El peso electivo del voto en 2000. En este proceso, un 49.14% de los electores, los 13,494,981 que sufragaron por candidatos ganadores en su distrito, determinaron a los 300 diputados de mayoría 61.279,72 175.531,23 Gráfica 1. Promedio de votos requeridos por diputado. Elección. 2000 Promedio de votos por diputado de mayoría relativa Promedio de votos por diputado de representación proporcional 149 relativa, es decir, determinaron al 60% del total de 500 integrantes de la Cámara de Diputados. Adicionalmente, esos 18,383,917 votos fueron contabilizados en la elección por el sistema de representación proporcional, la que supusieron el 52.36% del total, una vez deducidos los nulos y los emitidos por candidatos no registrados. Por tanto, en esta elección, determinaron un 52.36% de los electos, que representan el 20.95% del total de diputados. De esta forma, un 49.14% de los ciudadanos designaron 404.73 diputados, en total al 80.95% de los integrantes de la cámara. Por su parte, 19,024,018 electores (el 50.86% del total, constituido por aquellos que votaron por candidatos que no ganaron su distrito uninominal, anularon su voto, votaron por candidatos no registrados o por partidos que perdieron su registro) no determinaron a ningún diputado de mayoría relativa. De ellos, 2,301,689 -el 6.15% del totallos que emitieron votos nulos, por candidatos no registrados, o por partidos que perdieron su registro, tampoco fueron contabilizados en la aplicación de la fórmula electoral. Los restantes 16,722,329 votos -el 50.86% del totallos correspondientes a ciudadanos que votaron por candidatos perdedores o que sólo votaron en la elección de representación proporcional, significaron el 47.64% de los votos válidos por esta vía, por 150 lo que determinaron al 47.64% de los 200 electos, mismos que representan el 19.05% del total de integrantes de la cámara. De esta forma, una minoría del 49.14% de los votantes determinó el 80.95% de los diputados, en tanto una mayoría del 50.86% sólo lo hizo con el 19.05% de dichos legisladores, sin embargo dentro de ésta última un 6.15% no tuvo ninguna representación. 151 Esto significa que cada 1% de votantes participante del 49.14% de quienes votaron por candidatos distritales ganadores determinó el 1.65% de la cámara, en tanto cada 1% de los 44.71% de quienes votaron por candidatos perdedores o sólo votaron por la vía de representación proporcional determinó el 0.43% de dicho órgano. Por tanto, cada 1% de votantes ganadores pesó 3.86 veces lo que cada 1% de quienes perdieron o votaron sólo por representación proporcional. Tratándose de que 49,14 80,95 19,05 6,15 Votantes (%) Diputados designados (%) Gráfica 2. Composición del peso electivo del voto entre electores que votaron por candidatos uninominales ganadores y aquellos que lo hicieron de otra forma. Elección 2000 Minoría (Votantes ganadores) Mayoría (Votantes no ganadores) Votantes sin representación proporcional 50.86 152 cada 1% representa al mismo número de votantes, se tiene que el voto de cada individuo de la minoría del 49.14% pesó casi cuatro veces lo que el voto de cada individuo de la mayoría del 44.71%. 7.2.2 Efectos de la reducción de plurinominales. En el escenario que generarían las iniciativas que proponen la reducción de 200 a 100 diputados a elegirse por el principio de representación proporcional, el peso relativo del voto de los individuos de cada uno de los grupos de electores definidos hubiera sido el que se presenta a continuación, para el caso de las elecciones de 2000. 1 3,86 0 Mayoría/Votantes no ganadores Minoría/Votantes Ganadores Votantes sin representación proporcional Gráfica 3. Peso relativo por cada tipo de elector. Elección 2000 153 El 49.14% de los electores, los 18,383,917 que sufragaron por candidatos ganadores en su distrito, determinarían a los 300 diputados de mayoría relativa, es decir, determinarían al 75% del total de 400 integrantes de la Cámara de Diputados. El promedio de votos por candidato ganador se mantendría en 44,983.27, en tanto que el correspondiente a los 100 de representación proporcional se elevaría a 351,062.46 sufragios. Adicionalmente, esos 18,383,917 votos serían contabilizados en la elección por el sistema de representación proporcional, en la que supondrían el 52.37% del total, una vez deducidos los nulos y los emitidos por candidatos no registrados o partidos que perdieron su registro. Por tanto, en esta elección, determinarían un 52.36% de los electos, que representarían el 13.09% del total de diputados, De esta forma, un 49.14% de los ciudadanos designarían en total al 88.09% de los integrantes de la cámara. Por su parte, 19,024,018 electores (el 50.86% del total, constituido por aquellos que votaron por candidatos que no ganaron su distrito uninominal, anularon su voto, votaron por candidatos no registrados o partidos que perdieron su registro) no determinarían a ningún diputado de mayoría relativa. De ellos, 2,301,689 -el 6.15% del totallos que emitieron votos nulos o por candidatos no registrados, o partidos que perdieron su registro, tampoco serían contabilizados en la aplicación de la fórmula electoral. 256 Partido propuso la reducción de las Cámaras en su propuesta de Reforma Política presentada en febrero del 2011. Adicionalmente, con la reciente reforma política que hace posible las candidaturas independientes también avalada por nuestro Partido, el sistema político dispondrá de un elemento más para incentivar la pluralidad política y la competencia electoral en los distritos y entidades, acercando aún más a los representantes con los ciudadanos. Por otro lado, la supresión de los senadores de representación proporcional puede verse como una propuesta coherente con la idea original de hacer del Senado una Cámara de representación territorial y sede del Pacto Federal, en el marco de nuestro sistema republicano. En consecuencia, el Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la Cámara de Diputados propone que el Senado de la República se integre por 96 Senadores, se plantea la eliminación de los 32 parlamentarios a la Cámara Alta elegidos por el principio de representación proporcional mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción plurinominal nacional. Con ello se propone la integración de esta Cámara mediante la elección de tres senadores por cada entidad federativa, incluido el Distrito Federal; dos elegidos según el principio de votación mayoritaria relativa y uno asignado a la primera minoría, tal y como lo dispone actualmente el artículo 56 Constitucional. En el caso de la Cámara de Diputados, se establece una reducción del número de legisladores, pasando de los 500 actuales a 400, eliminando 100 por el principio de representación proporcional. Se conservan –como se encuentra regulado actualmente— los 300 diputados electos según el principio de votación por mayoría relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales. Los diputados electos por el principio de representación proporcional se reducen a 100, a diferencia de los 200 que existen actualmente; los cuales serán electos mediante el sistema de lista en las cinco circunscripciones existentes actualmente. Por lo anteriormente expuesto y debidamente fundado, en nombre del Grupo Parlamentario del PRI me permito someter a la consideración de esta honorable asamblea el siguiente proyecto de 257 Decreto que reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Artículo Primero. Se reforma el artículo 52 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue: Artículo 52. La Cámara de Diputados estará integrada por 300 diputados electos según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y 100 diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas regionales votadas en cinco circunscripciones plurinominales. La ley establecerá las reglas y fórmulas para estos efectos. Artículo Segundo.- Se reforma el artículo 53 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue: Artículo 53. La demarcación territorial de los 300 distritos electorales uninominales será la que resulte de dividir la población total del país entre los distritos señalados. La distribución de los distritos electorales uninominales entre las entidades federativas se hará teniendo en cuenta el último censo general de población, sin que en ningún caso la representación de un Estado pueda ser menor de dos diputados de mayoría. Para la elección de los 100 diputados según el principio de representación proporcional y el sistema de listas regionales, se constituirán cinco circunscripciones electorales plurinominales en el país. La ley determinará la forma de establecer la demarcación territorial de estas circunscripciones. Artículo Tercero. Se reforma y adiciona el artículo 54 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue: 258 Artículo 54 . La elección de los 100 diputados según el principio de representación proporcional y el sistema de listas regionales votadas en cinco circunscripciones plurinominales, se sujetará a las siguientes bases y a lo que disponga la ley: I. a VI. (...) Artículo Cuarto. Se reforma el primer párrafo y se deroga el párrafo segundo del artículo 56 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue: Artículo 56. La Cámara de Senadores se integrará por noventa y seis senadores, de los cuales, en cada Estado y en el Distrito Federal, dos serán elegidos según el principio de votación por mayoría relativa y uno será asignado a la primera minoría. Para estos efectos, los partidos políticos deberán registrar una lista con dos fórmulas de candidatos. La senaduría de primera minoría le será asignada a la fórmula de candidatos que encabece la lista del partido político que, por sí mismo, haya ocupado el segundo lugar en número de votos en la entidad de que se trate. La Cámara de Senadores se renovará en su totalidad cada seis años. Artículos Transitorios Artículo Primero. Este decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Artículo Segundo. El Congreso de la Unión contará con un plazo de un año contado a partir de la entrada en vigor del presente decreto, para expedir las reformas a la legislación secundaria. 259 Artículo Tercero. Se derogan todas aquellas disposiciones que contravengan el presente decreto. Salón de Sesiones del Palacio Legislativo de San Lázaro, a los once días del mes de septiembre del año 2012. Diputados: Patricia Elena Retamoza Vega, Manlio Fabio Beltrones Rivera, Marco Antonio Barba Mariscal, Fernando Jorge Castro Trenti, Carlos Humberto Aceves y del Olmo, Manuel Añorve Baños, Héctor Humberto Gutiérrez de la Garza (rúbricas).