La autonomía local en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional

LA AUTONOMIA LOCAL EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PEDRO ESCRIBANO COLLADO Ca ed á ico de De echo Adminis a i o SUMARIO In oducción.—I. La doc ina del T ibunal Cons i ucional sob e la au onomía local-1.° La delimi ación de la au onomía local.-2.° El ca ác e ins i ucional básico de la au onomía local.-3.° Los elemen os de inido es de la au onomía local. II. O os aspec os complemen a ios de la au onomía—l.° La po es ad de au oo - ganización de las en idades locales.-2.° Au onomía y Función pública local.- 3.° Las al e aciones de los é minos municipales en el ma co de la au onomía local. INTRODUCCION La palab a au onomía, que iene un signi icado en el lenguaje usual bas an e cla o, como sinónimo de independencia y libe ad, se oscu ece no o iamen e cuando se a a de aplica lo a las o ganizaciones públicas, que no son ni en e a- men e independien es ni comple amen e lib es. Po ía de ap oximación la doc- ina, desde hace bas an es años, se ha es o zado po des aca aquellos aspec os u mani es aciones más ca ac e ís icas de los en es do ados de au onomía en el seno de la es uc u a polí ica del Es ado. Hoy es posible, g acias a dicho es ue zo, sin e iza las en las siguien es: — Au ono mación, en endida como pode del en e au ónomo de do a se de no mas p opias que con igu en su p opio y peculia o denamien o ju ídico. — Au ogobie no, en endido como capacidad del en e au ónomo de di ección y decisión p opias e independien es espec o de o os en es de ca ego ía supe io . — Au oadminis ación, en endida como capacidad de ejecución y ealización de las dos an e io es ci adas. La an e io enume ación no supone sin emba go que odas deban de concu- i pa a que exis a la au onomía. Pueden concu i odas ellas, con lo que es a- emos an e un en e do ado de au onomía polí ica, o sólo algunas, como sucede con la au onomía adminis a i a o con los simples enómenos o ganiza i os de au oadminis ación. En nues o De echo la palab a au onomía se aplica a las o ganizaciones públicas más dispa es. Así, la Cons i ución econoce au onomía a las Uni e sida- des (a . 27.10), así como a las Comunidades Au ónomas, a las P o incias y a los Municipios (a . 137). La ley o dina ia, po su pa e, ha c eado la denominada adminis ación ins i ucional, in eg ada po o ganismos au ónomos, an o a ni el es a al, de Comunidad Au ónoma, como local, los llamados, y ya ex in os, En es P e-au onómicos y di e sas o ganizaciones cali icadas como «au ónomas», cuyo égimen ins i ucional di ie e de los an e io es. Nos encon amos, pues, an e dis- in as modalidades de au onomía que hacen ealmen e di ícil induci un con- cep o écnico-ju ídico álido con ca ác e gene al. 115 Po su pa e la au onomía local, como ins i ución cons i ucionalmen e eco- nocida, aplicable a las en idades que la p opia Cons i ución de ine como adminis- aciones locales, p esen a a su ez di e sas pe spec i as de es udio, dado que no se a a de un concep o legal a p io i, aunque aquélla o ezca, cla o es á, impo - an es elemen os pa a su de inición. Pe spec i as como la que o ece la ju isp u- dencia del T ibunal Cons i ucional, la p opia del T ibunal Sup emo o la doc ina cien í ica, odo ello po lo que se e ie e a nues o país, a lo cual pod íamos añadi o as muchas álidas p o enien es de o os países en los que la au onomía cons i- uye un p inipio o denado del plu alismo del pode polí ico (República Fede al de Alemania, I alia, Reino Unido, e c., po ci a los ejemplos eu opeos más signi ica i os). De es e con ex o an a iado me ha pa ecido de g an in e és en es os momen- os, con más de es años de ju isp udencia cons i ucional y con impo an es p onunciamien os en ma e ia de au onomía local, e lexiona sob e los pun os más sob esalien es de aquélla, con el obje o de o ece una sín esis lo más ajus- ada posible de la misma, sis ema izando la doc ina sen ada po el T ibunal Cons i ucional has a es os momen os. Asimismo, se á in e esan e des aca aque- llos o os aspec os de la au onomía local que no han ecibido aún de és e una in e p e ación acabada. La Cons i ución se p onuncia sob e la au onomía local en los a ículos 137, 140 y 141, undamen almen e, pudiéndose des aca los siguien es p ecep os: • A . 137. El Es ado se o ganiza e i o ialmen e en municipios, en p o- incias y en las Comunidades Au ónomas que se cons i uyan. Todas es as en idades gozan de au onomía pa a la ges ión de sus espec i os in e eses. • A . 140. La Cons i ución ga an iza la au onomía de los municipios. • A . 141.2. El gobie no y la adminis ación au ónoma de las p o incias es a án encomendados a Dipu aciones u o as Co po aciones de ca ác e ep esen a i o. La ju isp udencia del T ibunal Cons i ucional en la que in e p e a y ma iza el alcance de es os p ecep os es á con enida en las siguien es sen encias, sin pe jui- cio de impo an es e e encias exis en es en o as que asimismo se án examinadas: — Sen encia de 2 de eb e o de 1981 (B. O. E. de 24 de eb e o), dic ada en el Recu so de Incons i ucionalidad p omo ido con a el ex o a iculado y e undido de la Ley de Régimen local en algunos de sus a ículos. — Sen encia de 28 de julio de 1981 (B. O. E. de 13 de agos o), dic ada en el Recu so de Inscon i ucionalidad p omo ido con a la Ley de la Gene ali- dad de Ca aluña de 17 de diciemb e de 1980, sob e «T ans e encia u gen e y plena de las Dipu aciones ca alanas a la Gene alidad». — Sen encia de 23 de diciemb e de 1982 (B. O. E. de 15 de ene o de 1983), dic ada en el Recu so de Incons i ucionalidad p omo ido con a el a ículo 28 de la Ley de P esupues os Gene ales del Es ado pa a 1982. 116 I. LA DOCTRINA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SOBRE LA AUTONOMIA LOCAL Del con enido de las Sen encias an e io men e señaladas des acan es aspec- os o p eocupaciones undamen ales al ededo de las cuales se desa olla la in e p e ación que el T ibunal Cons i ucional ealiza de la au onomía local. Es os son los siguien es: su delimi ación, su na u aleza den o de la es uc u a polí ico- adminis a i a del Es ado y, en in, sus elemen os de inido es. 1.° La delimi ación de la au onomía local Den o de es e p ime apa ado son es las cues iones que pueden des aca se de la ju isp udencia del T ibunal Cons i ucional: a) En p ime luga , se a a de p ecisa qué en idades locales ienen econo- cida au onomía po la Cons i ución. Aún cuando de los a ículos 137, 140 y 141 se deduce cla amen e que son los Municipios y las P o incias las en idades a las que de o ma exp esa y di ec a la Cons i ución do a de au onomía «pa a la ges ión de sus espec i os in e eses», el T ibunal Cons i ucional ha dejado cla amen e es a- blecido que las ag upaciones de Municipios dis in as de la P o incia p e is as en la Cons i ución (a s. 141.3 y 152.3) y en los Es a u os ca ecen de una au onomía «cons i ucionalmen e ga an izada», cuya conc eción y ac ualización dependen en cada caso de las p e isiones con enidas en cada Es a u o (F. J. 3.°, S. Julio, 1981). De es a p emisa pa e el p opio T ibunal pa a decla a que ni los Municipios ni las P o incias pueden se sus i uidos, en el ámbi o e i o ial de las Comunidades Au ónomas, po esas o as en idades de cons i ución disposi i a. b) En segundo luga , la au onomía ha de se dis inguida ní idamen e de o as igu as p opias del De echo Público con igu ado as del pode polí ico. Así, la au onomía no es sobe anía, ni su eje cicio puede llega a equipa a se en nin- gún caso al pode sobe ano, de lo cual se desp ende que: — la au onomía local hace e e encia a un pode limi ado, que se eje ce den o del ma co del o denamien o ju ídico es a al en su conjun o (F. J. 3.°, S. Feb., 1981), — la au onomía de municipios y p o incias ha de se de inida po el legislado de acue do con la Cons i ución, siendo necesa io que el Es ado quede colocado en una posición de supe io idad en elación con los en es au ó- nomos (F. J. 3.°, S. ídem), — la au onomía no se ga an iza en la Cons i ución pa a incidi de o ma nega i a sob e los in e eses gene ales dis in os de los p opios de la en idad au ónoma (F. J. 10.°, S. ídem). c) Es p eciso, po úl imo, dis ingui la de la au onomía que le es á econocida a las Comunidades Au ónomas. Desde la Sen encia de 2 de eb e o de 1981, el T ibunal Cons i ucional ha man enido que és as gozan de una au onomía cuali a- 117 i amen e supe io a la adminis a i a que co esponde a los en es locales, ya que aquéllas disponen de po es ades legisla i as y gube namen ales que la con igu an como una au onomía de na u aleza polí ica (F. J. 3.°, S. Feb., 1981). 2.° El ca ác e ins i ucional básico de la au onomía local En la Sen encia de 28 de julio de 1981 el T ibunal Cons i ucional es ableció que la au onomía de las en idades locales, P o incias y Municipios, es una ins i u- ción de ius cogens, de exis encia obligada en el seno de la es uc u a polí ica del Es ado, po an o no disponible ni pa a el legislado es a al ni pa a el au onómico. De una pa e, la Cons i ución asegu a la exis encia de de e minadas ins i uciones a las que el T ibunal Cons i ucional denomina «elemen os a qui ec u ales indis- pensables del o den cons i ucional». De o a pa e, en su egulación po el legisla- do o dina io, es a al y au ónomo, hay un núcleo esencial o educ o indisponible consis en e en «la p ese ación de una ins i ución en é minos ecognoscibles pa a la imagen que de la misma iene la conciencia social en cada iempo y luga . Dicha ga an ía es desconocida cuando la ins i ución es limi ada de al modo que se la p i a p ác icamen e de sus posibilidades de exis encia eal como ins i ución pa a con e i se en un simple nomb e... En de ini i a, la única in e dicción cla- amen e disce nible es la de la up u a cla a y ne a con esa imagen comúnmen e acep ada de la ins i ución que, en cuan o o mación ju ídica, iene de e minada en buena pa e po las no mas que en cada momen o la egulan y la aplicación que de las mismas se hace» (F. J. 3.°, S. Jul., 1981). Mas en una Sen encia pos e io , la de 23 de diciemb e de 1982, el T ibunal Cons i ucional sale al paso del p e endido «ca ác e in acomuni a io de la au o- nomía de las en idades locales», a i mando que «si bien el g ado supe io de au onomía p opio de las Comunidades Au ónomas les o o ga po encialmen e un pode polí ico y adminis a i o sob e los municipios y p o incias que se incluyen en su e i o io, és as y aquéllos no desapa ecen ni se con ie en en me as di i- siones e i o iales pa a el cumplimien o de los ines de la Comunidad, aunque puedan cumpli ambién es a unción...» (F. J. 4.°). En de ini i a, la posibilidad, p e is a en di e sos Es a u os, de que aquellas en idades se inco po en a la adminis ación de las Comunidades Au ónomas, no puede i en ningún caso en de imen o de su au onomía. 3.° Los elemen os de inido es de la au onomía local La legislación, la ju isp udencia y la doc ina han enido ope ando adicio- nalmen e con un concep o de au onomía local cen ado en la exis encia de un ámbi o compe encial p opio de las En idades locales, cons i uido po una se ie de ma e ias que, po su ascendencia exclusi amen e local, ienen a ibuidas po el o denamien o con ca ác e exclusi o y excluyen e a ales En es. Ello o iginaba la idea de que los municipios y p o incias disponían de un ámbi o ese ado de compe encias en el que e an au ónomos en e al Es ado especialmen e. La eali- dad, sin emba go, como quedó denunciada hace ya bas an es años, e a muy dis in a, ya que el Es ado al legisla sec o ialmen e sob e cada una de las ma e ias «de índole local» aciaba de con enido compe encial a los en es locales, que de e- nían en me os i ula es nominales de la compe encia que inicialmen e les enía econocida. El T ibunal Cons i ucional en la Sen encia de 28 de julio de 1981 cambia comple amen e el signi icado a ibuible a la au onomía local a pa i de los nue- os p incipios y p esupues os cons i ucionales en los que se undamen a. Pa a aquél, «la au onomía local ha de se en endida como un de echo de la comunidad local a la pa icipación a a és de ó ganos p opios, en el gobie no y adminis a- ción de cuan os asun os le a añen, g aduándose la in ensidad de es a pa icipa- ción en unción de la elación en e in e eses locales y sup alocales den o de ales asun os o ma e ias. Pa a el eje cicio de esa pa icipación de cuan o les a añe, los ó ganos ep esen a i os de la Comunidad local han de es a do ados de las po es ades sin las que ninguna ac uación au ónoma es posible»(F. J. 4.°). Como puede e se, la au onomía local no alude an o a un núme o conc e o y de e minado de ma e ias y de compe encias sob e las mismas de que han de dispone los en es locales, como a un de echo undamen al de la comunidad local a pa icipa , a a és de sus ó ganos ep esen a i os locales, en la sa is acción de odos aquellos in e eses públicos que le a ec en. La de e minación de ales in e e- ses así como el g ado de pa icipación de los en es locales en la sa is acción de los mismos cons i uyen aspec os undamen ales a a és de los cuales se hab á de conc e a el con enido esencial de la au onomía local. Queda, pues, emplazado el legislado pa a de e mina dicho con enido esen- cial que ya no ope a sob e c i e ios abs ac os o pu amen e a bi a ios o de con eniencia polí ica, sino sob e la base de la exis encia de una se ie de in e eses públicos de ascendencia local que deben se co ec amen e ap eciados y p o- po cionalmen e do ados de mecanismos de sa is acción a ese mismo ni el. De aquí que sea de g an ascendencia de e mina , p ime amen e, qué ins ancia polí ica iene a ibuida la misión de de ini el con enido esencial de la au onomía local y, en segundo luga , cómo ha de en ende se el c i e io de los in e eses espec i os o p opios de las en idades locales. En cuan o a la p ime a cues ión, el T ibunal Cons i ucional man u o desde la p ime a Sen encia, que incumbe al legislado es a al la egulación de la au ono- mía local, como se deduce implíci amen e del a ículo 149.1.18.a de la Cons i u- ción, y, en consecuencia, «la ijación de p incipios o c i e ios básicos en ma e ia de o ganización y compe encia de gene al aplicación en odo el Es ado», si bien la « ijación de es as condiciones básicas no puede implica en ningún caso el es a- blecimien o de un égimen uni o me pa a odas las en idades locales de odo el Es ado, sino que debe pe mi i opciones di e sas, ya que la po es ad no ma i a de las Comunidades Au ónomas no es en es os supues os de ca ác e eglamen- a io. En el espe o de esas condiciones básicas, po an o, las Comunidades Au ónomas pod án legisla lib emen e» (F. J. 5.°, S. Jul., 1981). En cuan o a la segunda cues ión, el T ibunal Cons i ucional ha des acado es 118  119 ideas básicas ace ca de cómo el legislado ha de ene p esen e en la egulación de la au onomía local el c i e io del in e és espec i o de las en idades locales: — «... (el concep o de in e és espec i o) cumple una unción o ien a i a pa a el legislado al do a a es as en idades de las compe encias o pode es p eci- sos pa a ges iona las. Es el legislado , sin emba go, el que, den o del ma co de la Cons i ución, de e mina lib emen e cuáles son esos in e eses, los de ine y p ecisa su alcance, a ibuyendo a la en idad las compe encias que equie e su ges ión» (F. J. 1.°, S. 16 de no iemb e de 1981). — «... conc e a es e in e és en elación con cada ma e ia no es ácil y, en ocasiones, sólo puede llega se a dis ibui la compe encia sob e la misma en unción del in e és p edominan e, pe o sin que ello signi ique un in e és exclusi o que signi ique una compe encia exclusi a en el o den deciso io» (F. J. 3.°, S. eb e o 1981). «... el Legislado puede disminui o ac ecen a las compe encias hoy exis- en es, pe o no elimina las po en e o y, lo que es más, el debili amien o de su con enido sólo puede hace se con azón su icien e y nunca en daño del p incipio de au onomía» (F. J. 3.°, S. julio 1981). Jun o a es as di ec ices di igidas al legislado , el T ibunal Cons i ucional ha conc e ado algunos aspec os que o man pa e del con enido esencial de la au o- nomía local: — En p ime luga cons i uyen elemen os imp escindibles de dicha au ono- mía las nociones mismas de «compe encias p opias» y de «se icios mínimos p ecep i os» que han de se conside ados como «bases que no cabe igno a al legisla sob e la ma e ia»(F. J. 7.°, S. julio 1981). — En a asimismo en el ámbi o de la au onomía local el eje cicio del pode en égimen de au ogobie no, de o ma que en las ma e ias que se les asignen como p opias los en es locales han de dispone de capacidad pa a eje ce o man ene una di ección polí ica p opia. De acue do con el T ibunal Cons i ucional, «... no se ajus a a las exigencias del p incipio (de au onomía) la p e isión de con oles gené icos o inde e minados que si úen a las En idades Locales en una posición de subo dinación o dependencia cuasi je á quica de la Adminis ación del Es ado u o as En idades e i o iales .. de o ma al que la oma de decisión inie a a compa i se po o a Adminis ación» (F. J. 3.°, S. eb e o 1981). — Po úl imo, el T ibunal Cons i ucional ha admi ido en la Sen encia de 23 de diciemb e de 1982 la posibilidad de que los en es locales puedan se au o izados po el o denamien o pa a asumi a í ulo singula el desempeño de unciones o la ges ión de se icios que el Es ado p oponga ans e i les o delega les y que se co espondan con su ámbi o de in e eses p opios de inido po la Ley. La ju isp udencia del T ibunal Cons i ucional ambién se ha p onunciado sob e el signi icado de la au onomía inancie a de las en idades locales. De acue do con el a ículo 142 de la Cons i ución, no se ga an iza a las mismas «una au onomía economico inancie a en el sen ido de que dispongan de medios p o- pios —pa imoniales y ibu a ios— su icien es pa a el cumplimien o de sus un- ciones. Lo que dispone es que es os medios se án su icien es pe o no que hayan de se en su o alidad p opios» (F. J. 5.°, S. eb e o 1981). La ci a de los elemen os de inido es de la au onomía local, según el T ibunal Cons i ucional, puede ce a se aludiendo a la compa ibilidad exis en e en e aquélla y la o mulación de con oles de legalidad di igidos a iscaliza el eje cicio de las compe encias de los en es locales. Pa iendo del hecho de que la Cons i u- ción si úa an o al Es ado como a las Comunidades Au ónomas en una posición de supe io idad espec o de las en idades locales, lo que les pe mi e asumi un- ciones de p o ección de la legalidad que ellos mismos han p oducido, la admisión de ales con oles es á condicionada al cumplimien o de una se ie de condiciones, como son p ime amen e su ca ác e pun ual y que, además, «hab án de e e i se no malmen e a supues os en que el eje cicio de las compe encias de la en idad local incidan en in e eses gene ales concu en es con los p opios de la en idad, sean del municipio, la p o incia, la Comunidad Au ónoma o el Es ado» (F. J. 3.°, S. eb e o 1981). II. OTROS ASPECTOS COMPLEMENTARIOS DE LA A UTONOMIA LOCAL No obs an e la di e sidad de cues iones y la iqueza de ma ices que las Sen- encias del T ibunal Cons i ucional o ecen sob e el signi icado de la au onomía local, exis en una se ie de aspec os no menos impo an es que los abo dados en ellas que me ece la pena examina so pena de queda incomple o el análisis que es amos e ec uando. Vamos a e e i nos, en conc e o, a es: p ime amen e a la posibilidad de que las en idades dispongan de una po es ad de au oo ganización que en la ac ual Ley de Régimen Local les es á edada; en segundo luga , a si la unción pública local puede se conside ada como compe encia p opia de las mismas y, en in, a si la al e ación de los é minos municipales en a de lleno den o del ámbi o de los in e eses espec i os del municipio y a qué ni el pod ían és os ene econocida compe encia. 1.° La po es ad de au oo ganización de las en idades locales El pode do a se de una o ganización p opia y di e enciada, de inida a la medida de las p opias con eniencias y necesidades del en e au ónomo se ha conside ado adicionalmen e como una mani es ación básica y p ima ia de la au onomía a ibuida a los en es e i o iales den o del Es ado. Mas, en nues o país, y en elación con las en idades locales, el legislado es a al no ha sido casi nunca pa ida io de econoce les pode es especí icos en la ma e ia, c eando un esquema o ganiza i o uni o me al que han enido acomodándose dichas en idades. 120 121 Aunque el T ibunal no ha sen ado una doc ina de ini i a sob e es e ema, la Sen encia de 2 de eb e o de 1981, al enjuicia la cons i ucionalidad de la compe- encia del Gobie no pa a ap oba el égimen municipal de Ca a (o gánica o económica), de acue do con lo p ecep uado en la Ley de Régimen local igen e, man u o el siguien e c i e io: «... la ap obación de la ca a po el Gobie no no puede conside a se opues a a la Cons i ución, ya que la au onomía ga an izada pa a la ges ión de los espec i os in e eses no pa ece que enga que comp ende el pode do a se de un gobie no o adminis ación o de un égimen económico dis in o del p e is o con ca ác e gene al po la Ley, sin con ol alguno» (sub ayados míos) (F. J. 5.°). Dejando de lado las exigencias que los a ículos 140 y 141 de la Cons i ución plan ean espec o del gobie no y de la adminis ación de P o incias y Municipios, la decla ación del T ibunal Cons i ucional hay que en ende la más co no un juicio de cons i ucionalidad, es deci , que la egulación que se impugna en el ecu so no con adice la Cons i ución, que como una in e p e ación acabada de la au onomía local en ma e ia de auloo ganización. Cabe pensa , po ello, que es a úl ima cons i uye una mani es ación básica de aquélla, sin la cual las en ida- des locales apa ece ían como o ganizaciones ajenas a la comunidad local a la que deben de ep esen a . De aquí que la u u a legislación básica del Es ado sob e el Régimen local debe ía o ece un esquema o ganiza i o lexible en el que las en idades locales pudie an op a , de acue do con sus p opias necesidades, con- eniencias o pa icula idades (población, u banización, olumen de se icios, e c.) en e di e sas ó mulas o ganiza i as in e nas y ex e nas, con las que pone en p ác ica su peculia modelo adminis a i o, aplicando los p incipios cons i u- cionales de e icacia, descen alización, desconcen ación y coo dinación. Un aspec o sumamen e impo an e den o de es e ámbi o de la au onomía local que es amos examinando lo cons i uye la posibilidad de que el Es ado (o incluso las Comunidades Au ónomas) pueda dec e a la disolución de los ó ga- nos ep esen a i os de las en idades locales o aco da la suspensión de sus miemb os en el eje cicio de sus unciones. El T ibunal Cons i ucional ha enido la opo unidad de p onuncia se sob e es e ema en la Sen encia de 2 de eb e o de 1981, al decla a la incos i ucionalidad pa cial de los a ículos 421 y 422 de la Ley de Régimen local igen e que es ablece y egula ales medidas. Con base en el c i e io de que «la au onomía no se ga an iza pa a incidi de o ma nega i a en los in e eses gene ales de la Nación o en o os in e eses gene ales dis in os de los p opios de la en idad», el T ibunal conside a que la po es ad econocida al Es ado po la Ley no es con a ia a la Cons i ución, «máxime cuando es e p incipio de limi ación a la au onomía se e leja de o ma exp esa en la p opia cons i ución —a . 155— en elación con las Comunidades Au ónomas» (F. J. 10.°). En conse- cuencia, cabe la suspensión de los miemb os elec i os de las en idades locales «po mo i os g a es de o den público», así como la disolución de sus ó ganos ep esen a i os «cuando su ges ión esul e g a emen e dañosa pa a los in e eses gene ales». 122 Como señalamos an e io men e, es amos en e a un p onunciamien o del T ibunal Cons i ucional que exp esa un juicio de cons i ucionalidad de p ecep os conc e os del de echo posi i o igen e, an es que una in e p e ación acabada espec o de la au onomía local. No obs an e, ello puede da pie al legislado pa a ecu i a la ó mula ácil de con e i en de echo posi i o y, po an o, de aplica- ción gene al, los juicios y alo aciones que el T ibunal Cons i ucional o mula en elación con p oblemas conc e os y de e minados, que ienen a exp esa a lo sumo una posibilidad, en e o as muchas posibles, de desa ollo legal de un p ecep o cons i ucional. La opo unidad de inclui un p ecep o de al na u aleza en la legislación es a- al del Régimen local pa ece, desde odo pun o, desaconsejable, no sólo en cuan o demues a a p io i una desp opo cionada descon ianza en e al gobie no local, sino ambién un excesi o igo si compa amos la g a edad de las medidas an e- io men e aludidas con la epe cusión eal que pa a los in e eses gene ales puede ep esen a una des iación, aunque sea ei e ada, de las compe encias a ibuidas po el o denamien o a las en idades locales. En gene al c eemos que la legislación es a al sob e el Régimen local no debe ía ipi ica medidas conc e as de in e - ención en el gobie no local del eno de las p e is as en los a ículos 421 y 422 de la Ley igen e, po lo que ienen de ex emas, po se di ícil su ap eciación aplicación y en cuan o encie an un ele ado g ado de insegu idad ju ídica. A nues o juicio, más co ec o se ía, a semejanza de lo p e is o en el a ículo 155 de la Cons i ución pa a las Comunidades Au ónomas, que, p e io eque imien o a la en idad local cuya ac uación o ges ión se es ima g a emen e dañosa pa a los in e eses gene ales, uese el Pa lamen o quien decidie a las medidas a adop a sin sujeción a ninguna en conc e o impues a p e iamen e po la legislación o di- na ia y p e ia alo ación de las ci cuns ancias que concu en en cada caso. 2.° Au onomía y Función pública local El ema de la unción pública local no ha sido plan eado aún en el ma co de la au onomía local po la ju isp udencia del T ibunal Cons i ucional. Has a la echa, la única Sen encia que a a sob e dicho ema se p onuncia en un con lic o de compe encia en e la Comunidad Au ónoma del País Vasco y el Es ado en ela- ción con el égimen de los concu sos de aslado de los unciona ios de Cue pos Nacionales de Adminis ación local y, en conc e o, sob e a quién compe e la con oca o ia y esolución de los concu sos pa a p o ee las plazas de unciona- ios de dichos Cue pos Nacionales en el País Vasco. Aún cuando la Sen encia de 7 de ab il de 1983 esol ió decla a de compe encia es a al el asun o deba ido, en un o o pa icula el Magis ado Gómez-Fe e Mo an llama la a ención sob e el hecho de que: «El pa ece mayo i a io no oma en conside ación un aspec o que, a mi juicio, es de capi al impo ancia, como es el ela i o al p incipio de au ono- mía de los municipios y p o incias consag ado po el a ículo 137 de la 123 Cons i ución "pa a la ges ión de sus espec i os in e eses"... Es e p incipio explica, a mi en ende , el que an o el a ículo 10.4 del Es a u o Vasco como el 149.1.18.a de la Cons i ución se e ie an a la Comunidad Au ónoma y al Es ado en é minos ales que "p ima acie" sólo con emplan compe encias de ca ác e no ma i o...» Respec o de las compe encias de ejecución, como las que son obje o del con- lic o, la cues ión hay que esol e la de acue do con el p incipio de au onomía examinando si las mismas esponden a un in e és local, comuni a io o nacional. «Plan eada así la cues ión —se añade en el Vo o pa icula — la conclusión en el momen o ac ual ha de se que la compe encia con o e ida co esponde al Es ado, ya que la exis encia del Cue po Nacional — al y como es á básicamen e con igu ado— esponde a un in e és sup acomuni a io, p esen e en odos los municipios y p o incias españolas. Es a conclusión iene un ca ác e p o isional en an o no se p oduzca la legislación básica del Es ado que egule de o a o ma, en su caso, el ca ác e del Cue po, delimi e el ámbi o de compe encia de las Co po aciones locales de acue do con el p incipio de au onomía y especi ique las unciones que e en ualmen e puedan co esponde a las Comunidades Au óno- mas y al Es ado...» (sub ayados míos). De es a impo an e y p ecisa ma ización hay que des aca especialmen e la idea de que, al ma gen de las compe encias no ma i as que os en an el Es ado y las Comunidades Au ónomas en la con oca o ia y esolución de los p ocedimien- os de acceso a los Cue pos Nacionales de Adminis ación local, concu en no sólo in e eses sup alocales, es a ales y comuni a ios, sino ambién los de las en i- dades locales i ula es de las plazas cuya p o isión se p e enda. La de e minación y delimi ación de ales in e eses concu en es es a ea del legislado , mas en cualquie caso, los de las en idades locales a ec adas deben se con enien e- men e de inidos y do ados de las co espondien es po es ades pa a su sa is ac- ción, sin las que, según el T ibunal Cons i ucional, «ninguna ac uación au ónoma es posible» (S. julio 1981). 3.° Las al e aciones de los é minos municipales en el ma co de la au onomía local La Sen encia de 2 de eb e o de 1981, al decidi sob e la cons i ucionalidad de di e sos a ículos de la Ley de Régimen local igen e, que econocen al Es ado de e minadas compe encias sob e la c eación y modi icación de las En idades Locales Meno es, sen ó la siguien e doc ina: «El examen de ales p ecep os no pe mi e decla a su incons i ucionalidad, dado que no puede a i ma se que la c eación, modi icación o disolución de nue as En idades de ca ác e e i o ial a ec e de modo exclusi o a la En i- dad municipal en que se cons i uyen, ya que de algún modo incide en la dis ibución del pode sob e el e i o io» (F. J. 6.°). E ec i amen e la al e ación, en gene al, de un é mino municipal no es una cues ión que a ec e de modo exclusi o a los in e eses del Municipio. Jun o a és os concu en o os que el a ículo 148.1.2.° de la Cons i ución si úa en un ámbi o comuni a io. De acue do con es e p ecep o y con las espec i as p e isiones con enidas en los Es a u os de Au onomía, a las Comunidades Au ónomas co esponde á, p ime amen e, la egulación del égimen a que deba some e se cualquie al e ación de un é mino municipal, mas de iniendo al mismo iempo las compe encias que deban co esponde le a los Municipios en el ámbi o de los in e eses p opios de és os en elación con su e i o io. En líneas gene ales, la egulación de dicho égimen pod á op a en e man e- ne el esquema undamen al de la legislación igen e, en la que se de e mina exclusi amen e un p ocedimien o o mal, ins uido a ni el municipal, que ina- liza con una decisión disc ecional del Es ado, o bien inclui una de inición de aquellas ci cuns ancias o elemen os que puedan jus i ica una al e ación e i o- ial, pe mi iendo con ello a las en idades municipales adap a se a su p opia e o- lución, jun o con la posibilidad de que las mismas ap ecien y alo en en é minos de pa icipación ales ci cuns ancias y elemen os y decidan la con eniencia o no de lle a la a cabo en el ma co de sus espec i os in e eses. •  •  • La p esen e exposición de cues iones a inen es a la au onomía debe ía inali- za con una e e encia exp esa a los medios de ga an ía exis en es en nues o de echo de la au onomía local y, especí icamen e, de los de alcance con i ucional. Sin emba go, nues o ex o undamen al no econoce exp esamen e la exis encia de una ga an ía semejan e a la ins umen ada pa a las Comunidades Au ónomas, que pueden accede di ec amen e a la p o ección del T ibunal Cons i ucional. A es e espec o, la Sen encia de 28 de julio de 1981 señaló que, a di e encia de o os o denamien os, el nues o no econoce «un de echo de ca ác e eaccional que e en ualmen e les (a las En idades locales) ab a una ía an e la ju isdicción cons i ucional en e a no mas con ango de ley». Ello no impide que aquéllas puedan u iliza o as ías de p o ección como la del ecu so de ampa o, pa a cuya in e posición es án legi imadas ( éase la Sen encia de 14 de ma zo de 1983), aún cuando queda pendien e de sabe si pa a el T ibunal Cons i ucional la au o- nomía local cons i uye un «de echo» de los que de acue do con el a ículo 53.2 de la Cons i ución gozan de dicha ga an ía. 124 125