Caminos de gobernanza

Caminos de gobernanza Paths of Governance Antonio PorrAs nAdAles Universidad de Sevilla, España In memoriam, a mi admirado amigo Julián Santamaría cómo citAr este trAbAjo / how to cite this PAPer PorrAs, A. (2021). Caminos de gobernanza. Política y Gobernanza. Revista de Investigaciones y Análisis Político, 5: 5-31. http://dx.doi.org/10.30827/polygob.i5.24079 5 BY-NC-SA 4.0 eISSN 2531-0062 Política y Gobernanza. Revista de Investigaciones y Análisis Político Politics and Governance. Journal of Research and Political Analysis Enero-Diciembre 2021. núm. 5: 5-31 Resumen La experiencia de la emergencia por el covid-19 en España ha supuesto una alteración de las pautas normales de gobernabilidad para dar paso a un desarrollo de la gobernanza territorial, al atribuirse el protagonismo fundamental a las Comunidades Autónomas. De este modo las esferas autonómicas han puesto de manifiesto una tendencia mantenida a lo largo del tiempo a favor de la gobernanza, donde se han superado con éxito algunos de sus inconvenientes, demostrando la adecuación institucional hacia un nuevo marco que preludia la evolución de las democracias en el siglo XXI. Palabras clave: Gobierno, gobernabilidad, impulso político, gobernanza, emergencia, políticas públicas, Estado autonómico, gobernanza multinivel, responsabilidad. Abstract The covid-19 state of emergency experience in Spain has meant an alteration of the normal government guidelines, opening a way to the rise of territorial governance. As a result, Autonomous Communities are attributed the fundamental role. In this vein, the Autonomous Communities have revealed a tendency maintained over time in favor of governance. In this context, some of the drawbacks inherent to governance have been successfully overcome, demonstrating the institutional adaptation to a new framework that preludes the evolution of democracies in the XXI century. Keywords: Government, governability, political leadership, governance, emergency, public policies, autonomic state, multilevel governance, responsibility. Correspondencia / Correspondence Antonio PorrAs nAdAles https://orcid.org/0000-0003-3047-8307 Email. aporra[email protected] Conflicto de Intereses / Competing interest El autor de este trabajo declara que no existe conflicto de intereses Recibido / Received 12.6.2021 Aceptado / Accepted 5.09.2021 Publicado / Published 29.12.2021 6 Porras, A. http://dx.doi.org/10.30827/polygob.i5.24079 Política y Gobernanza · Politics and Governance. Enero-Diciembre 2021. núm. 5: 5-31 eISSN 2531-0062 1. Introducción Como ha sucedido en otros ámbitos de nuestro sistema constitucional, la experiencia de la emergencia sanitaria del covid-19 y la crisis general subsiguiente han supuesto una auténtica prueba de esfuerzo para los circuitos gubernamentales, que constituyen el eje tradicional de respuesta pública en supuestos de emergencia. Pero es posible que en esta tensa y compleja experiencia apenas estemos comenzando a constatar la aparición de todo un emergente conjunto de mutaciones que todavía no sabemos ponderar o valorar de forma precisa. En especial, ante la incertidumbre de si se trata de actuaciones o transformaciones de carácter transitorio, destinadas a desaparecer y olvidarse cuando se produzca la definitiva vuelta a la “normalidad”; o, por el contrario, si en realidad lo que se estaría produciendo de forma imperceptible serían más bien toda una serie de mutaciones de largo calado destinadas a mantenerse en el tiempo, preludiando así algunas de las pautas por las que discurrirán los sistemas democráticos del siglo XXI. Como es lógico, uno de los principales desafíos afecta a las líneas de avance de la gobernanza: una categoría que todavía a comienzos del siglo XXI podíamos considerar como relativamente ignorada o malinterpretada en la experiencia española. Por más que se trate de una noción claramente incorporada al discurso conceptual europeo a partir del Libro Blanco de la Comisión de 2001, está claro que desde el bagaje de la tradicional cultura jurídico-política española (claramente influida por concepciones formalistas y viejas tradiciones burocráticas de tipo más o menos “napoleónico”) la noción de gobernanza constituía no ya un elemento extraño sino, además y en todo caso, un elemento de carácter secundario, destinado a operar en los circuitos periféricos del sistema. O sea, la gobernanza no podría ser concebida como una categoría alternativa a la tradicional gobernabilidad, donde operan los circuitos centrales de la política del Estado, sino como un mero plano relacional complementario o periférico destinado a explicar la evolución de ciertas políticas públicas donde interactúan una diversidad de sujetos operando en forma de red1. Lo que para Jessop constituiría más bien una primera etapa histórica de la gobernanza, propia de los años setenta del pasado siglo (Jessop, 2017: 228). De este modo la visión de los procesos de gobierno desde una perspectiva horizontal e interactiva, según la concepción propia de la gobernanza, apenas conseguía progresar en nuestra cultura política, frente a las inerciales visiones 1 Giachi, S. (2017), “La evolución de la gobernanza de las políticas de innovación en España: el caso de la colaboración entre ciencia e industria”. Política y Gobernanza. Revista de Investigaciones y Análisis Político, enero-junio, 2017, 1, 2017, pp. 109-132. 7 http://dx.doi.org/10.30827/polygob.i5.24079 Porras, A. eISSN 2531-0062 Política y Gobernanza · Politics and Governance. Enero-Diciembre 2021. núm. 5: 5-31 jerárquicas propias de la lógica de ordeno y mando que conforman la más pura tradición de la gobernabilidad. Un circuito donde ha continuado cabalgando difusamente la vieja doctrina del impulso político de origen italiano (Martines, 1972; Manzella, 1977 y otros); una doctrina que contó en su momento con una sustancial recepción en España (López Guerra, 1988; Canosa, 1990 y otros), siendo reinterpretada y ampliada durante la segunda mitad del siglo XX a través de visiones o concepciones funcionalistas de difuso origen norteamericano (Easton, 1969). Y todo ello a pesar de que, a estas alturas del siglo XXI, la teoría del “impulso político” puede considerarse ya como una concepción profundamente revisada y criticada desde diversos ámbitos. Al menos, con un doble eje de proyección: por un lado (a) en relación con el circuito de la representación (Porras Nadales, 1996) o circuito de entrada de las demandas sociales sobre el sistema, afectado por síntomas difusos de crisis y “malestar”; y por otro (b) con el circuito de salida, donde la literatura norteamericana sobre policy analysis venía a romper con los dogmas de la automaticidad jerárquica que se deducía del tradicional imperio de la ley entendido, según la tradición formalista, como una inexorabilidad vertical que explica el conjunto de la acción del Estado (Subirats, 1989, 2008). Los numerosos síntomas del “malestar” de la democracia (Pérez Díaz, 2008), así como las propias deficiencias en el mecanismo de la representación política, demostraban pues que ni el circuito de entrada propio de la representación, ni tampoco el circuito de salida, condicionado por la lógica plural y dispersa de las políticas públicas, se ajustarían a esa teórica dinámica de interacción global y unificada del sistema que podría deducirse de las tradicionales visiones de la gobernabilidad según la doctrina del impulso político (Dogliani, 1991). Ese desajuste se ha podido comprobar de una forma más explosiva cuando nos enfrentamos a graves situaciones de emergencia que rompen con todo atisbo de previsión programática en la actuación del ejecutivo, obligando a abordar la realidad desde una estrategia alternativa que debe inspirarse más bien en la capacidad de respuesta de las esferas públicas ante necesidades o demandas nuevas, sobrevenidas y urgentes: es decir, el escenario habitual de la gobernanza. Pero lo más paradójico es que la dinámica de la gobernanza ni siquiera haya sido capaz de progresar a lo largo del tiempo en el ámbito que, por su propia naturaleza, parece constituir su arena ideal: el circuito territorial de nuestro Estado autonómico (Porras Nadales, 1997, 2003, 2021). Un ámbito donde a lo largo de décadas nos hemos enfrentado a los fracasados intentos de alcanzar una comprensión formalista o piramidal, siguiendo las difusas teorías sobre el federalismo o las lentas e incompletas decisiones del Tribunal Constitucional entendido como clave de bóveda del sistema autonómico (Aja, 2003; Solozabal, 1998 y 2014, y otros). Mientras que apenas nos hemos preocupado por 8 Porras, A. http://dx.doi.org/10.30827/polygob.i5.24079 Política y Gobernanza · Politics and Governance. Enero-Diciembre 2021. núm. 5: 5-31 eISSN 2531-0062 analizar el proceso autonómico desde la perspectiva alternativa de la interacción horizontal y dinámica (Subirats y Gallego, 2002). Es decir, en una visión desde abajo donde el entramado territorial adquiere proyecciones propias de un sistema de red, siguiendo una dinámica de homogeneización a largo plazo y formalizándose institucionalmente en las llamadas conferencias sectoriales: típicos órganos de gobernanza que actúan desde un marco regulativo limitado, operando como plataformas de diálogo y consenso con el objetivo de coordinar distintas políticas públicas mediante el uso habitual de instrumentos del soft law, o derecho débil. 2. La gobernanza territorial confirmada judicialmente: las “recomendaciones” del órgano sectorial Fue el 7 de junio de 2021 la fecha en que, en plena lucha contra la pandemia, el camino hacia la gobernanza territorial en España comenzó a quedar definitivamente despejado debido a una rápida decisión de la Audiencia Nacional. Lo que se debatía, más allá de circunstancias urgentes y posibles conflictos de poder, era en efecto una cuestión decisiva ¿cuál es el modelo que rige las relaciones interterritoriales en España y cuál es el papel exacto de los órganos sectoriales de coordinación? ¿Estamos ante un escenario nacido del federalismo constitucional y regido en última instancia por un inexorable principio de jerarquía, que se traducirá en forma de órdenes de obligado cumplimiento emanadas de un órgano superior? ¿O estamos por el contrario ante un entorno horizontal de coordinación y gobernanza, donde las decisiones de los órganos competentes operan en clave de soft law, traduciéndose en simples recomendaciones? Que la decisión final, referida en este caso a la fuerza de obligar de una decisión del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, fuera interpretada en clave periodística como un “victoria” de la presidenta de la Comunidad de Madrid resulta a estas alturas un detalle intrascendente: lo importante era la constatación de que un órgano de gobernanza territorial cuyas posiciones se adoptan por “consenso” no tiene capacidad para imponer decisiones vinculantes destinadas a “ejecutarse” mediante un principio de jerarquía, obligando así a todas las Comunidades Autónomas. O sea que, por lo que respecta a nuestra dinámica territorial, no estamos ante un sistema de gobernabilidad sino ante un sistema de gobernanza. La lógica horizontal de la gobernanza hacía así su sorprendente aparición en plena pandemia para consolidar algunas de las transformaciones que a lo largo de décadas se habían estado generando sordamente en nuestro entramado territorial, hasta afectar a la misma cúspide del sistema de gobierno del Estado. Una nueva confirmación de las pautas de evolución profunda del sistema 9 http://dx.doi.org/10.30827/polygob.i5.24079 Porras, A. eISSN 2531-0062 Política y Gobernanza · Politics and Governance. Enero-Diciembre 2021. núm. 5: 5-31 político español, donde la categoría de la gobernanza, durante largo tiempo ignorada o malinterpretada, parece acabar adquiriendo por fin, en el crítico contexto del largo estado de alarma, una sorprendente centralidad cuyas consecuencias en términos de proceso de aprendizaje acaso aún no acabamos de percibir en sus justos términos. En efecto, la acelerada y contradictoria carrera por encontrar modos de respuesta pública adecuados ante la gran crisis desatada a partir del año 2019, señala un sorprendente y rápido proceso de aprendizaje desde el cual se están preludiando acaso algunas de las pautas por las que discurrirán las democracias del siglo XXI. Porque, de entrada, la rápida secuencia evolutiva de la estrategia de lucha contra la pandemia en España señala un proceso que, en forma esquemática y acelerada, coincide con la propia filogénesis del moderno Estado social intervencionista. Un proceso donde primero fue la centralización más absoluta, atribuyendo a un único mando jerárquico -el gobierno centraltodo lo relacionado con la lucha contra la pandemia; o sea, una estrategia de estilo militar, donde la lógica vertical o jerárquica se considera como la mejor garantía para conseguir resultados rápidos y eficaces gracias a la contundencia de un mando único. El mismo modelo que presidió la aparición histórica del Estado social a mediados del siglo XX, imponiendo un modelo altamente centralizado desde el cual se esperaba una capacidad para responder a los nuevos desafíos históricos del intervencionismo público. La fatiga que tal modelo comenzaba a experimentar históricamente al cabo de algunas décadas, cuando aparece la primera literatura sobre la “crisis” del Estado social a partir de la década de los setenta (O´Connors, 1973; OCDE 1981, etc.), tardó apenas algunas semanas en hacerse presente en nuestro país en el crítico año 2020. Y no se trataba ya de una mera fatiga parlamentaria, por las dificultades para asegurar la mayoría necesaria en el Congreso para la renovación quincenal del estado de alarma, sino de algunos otros riesgos implícitos: como la inexorable deriva mediática que trae consigo todo proceso de centralización gubernamental que prescinde de los límites propios del Estado de Derecho. En nuestro caso, en forma de interminables y melifluos discursos presidenciales que tuvimos que soportar semanalmente, con resonancias de las interminables sesiones de “Aló Presidente” propias de algunos regímenes bolivarianos o de otras experiencias populistas. La centralidad mediática, que acompaña en el “líquido” contexto contemporáneo a todo proceso de centralización gubernamental, traía consigo inexorablemente no ya una cierta deriva populista sino también el riesgo inmediato de imputación directa sobre el propio presidente del Gobierno de las consecuencias nefastas de la pandemia, con su posible efec- to de chivo expiatorio. Un riesgo de desgaste que seguramente algunos áulicos asesores del presidente considerarían como inaceptable. 10 Porras, A. http://dx.doi.org/10.30827/polygob.i5.24079 Política y Gobernanza · Politics and Governance. Enero-Diciembre 2021. núm. 5: 5-31 eISSN 2531-0062 De esta forma, la acelerada deriva evolutiva de la estrategia de lucha contra la pandemia acabó haciendo recaer desde finales del verano de 2020 el eje principal de acción sobre el propio colchón del sistema, el bottom level, o sea, el circuito territorial del que depende la gestión inmediata de ciertos servicios como la sanidad, y que a lo largo de décadas ha ido conformando los entresijos de nuestro Estado autonómico, generando una emergente dinámica de gobernanza a la que apenas habíamos prestado atención hasta el presente. Han sido en efecto las Comunidades Autónomas las que ha llevado el peso fundamental de la lucha contra la pandemia en España (Tudela Aranda, coord., 2021), mientras el gobierno central pasaba a un segundo plano, para centrarse en el confortable ámbito de las proyecciones de futuro, tras la esperanza de las vacunas y el optimista espejismo de los fondos europeos next generation. Al mismo tiempo que ignoraba negligentemente su responsabilidad de impulsar la adecuación y actualización del entramado legal (las desfasadas leyes sanitaria y de estados de alarma, excepción y sitio, de los años ochenta) para dejarse caer por la vía fácil del irrefrenable uso del Decreto-Ley, donde se baten todos los récords. Recordemos que, en la configuración general del sistema de fuentes, el Decreto-Ley es el instrumento que opera en la práctica al margen de toda previsión programática, inspirándose en una filosofía de respuestas inmediatas ante necesidades o demandas urgentes y sobrevenidas; es decir, en el escenario propio de la gobernanza. Desde esta amplia y compleja perspectiva, basada en la experiencia real de lo ocurrido, podríamos pues comenzar a considerar a la gobernanza no ya como un circuito externo o periférico que ni afecta ni condiciona al circuito central de la política, sino como una auténtica alternativa general a los modelos de gobernabilidad establecidos, afectando al conjunto de la acción de gobierno. 3. Innovación y gobernanza en un entorno de crisis La vorágine pandémica ha suscitado en efecto una rápida movilización de recursos y de esfuerzos institucionales y colectivos que se han desplegado en la práctica siguiendo pautas propias de la gobernanza, aportando así sustanciales elementos de innovación al modo tradicional de abordar la acción de gobierno. 3.1. El conocimiento experto De entrada, se trata de una coyuntura donde la posición y el papel del conocimiento experto ha adquirido una inesperada centralidad. Y es que en efecto, en nuestro país, como en Europa o en el resto del mundo, la prueba del coronavirus ha supuesto la puesta en marcha de uno de los principales instrumentos de apoyo a la capacidad decisional que debe implicar todo intervencionismo 11 http://dx.doi.org/10.30827/polygob.i5.24079 Porras, A. eISSN 2531-0062 Política y Gobernanza · Politics and Governance. Enero-Diciembre 2021. núm. 5: 5-31 público con pretensiones de eficacia: el uso del conocimiento experto o del conocimiento científico, considerado como un instrumento superador de los sesgos ideológicos propios de la política y como una base segura sobre la que orientar las pautas finalistas del intervencionismo público en un marco de gobernanza (Jassanoff, 1994). La voz de los expertos en ámbitos sanitarios ha sido oída y atendida con la máxima atención colectiva, pese a que su papel en la esfera de las decisiones públicas no dejaba de arrastrar algunos problemas. El primero de ellos era que, en rigor, a comienzos de la pandemia en 2020, no existían auténticos “expertos” en Covid-19, al tratarse de un tipo vírico nuevo o desconocido. Cabe decir que, al cabo de un tiempo, ya sí han comenzado a existir, tras el seguimiento de los diversos episodios de propagación del virus y sus consecuencias. Aunque es cierto que había expertos en virología o en otras disciplinas próximas, cuya voz se podría oír con toda la legitimidad que dan la autoridad académica y el conocimiento científico. Pero, naturalmente, al final resultaban ser expertos en el ámbito sanitario: es decir, no se trataba de expertos en decisiones públicas o en intervencionismo público general, con sus numerosas y complejas implicaciones burocráticas y consecuencias sociales. Lo que significa que constituían un precioso instrumento de apoyo para las decisiones públicas, aunque éstas en último término debían ser adoptadas por los gobernantes legítimos en el ejercicio de sus competencias y mediante el manejo de sus respectivos instrumentos jurídicos, políticos y burocráticos. El segundo problema, que en rigor no es tan nuevo, sería el del grado de autonomía o independencia del conocimiento científico o experto que va a ser soporte de la acción pública. A lo que se une la exigencia adicional de que tal conocimiento adopte un grado mínimo de congruencia, o sea, de ausencia de discrepancias y alternativas en su seno. Se trata de dudas razonables que afectan a la capacidad de instrumentación efectiva del conocimiento experto: o sea, si tal conocimiento es suficientemente homogéneo y sin discrepancias internas; y si los expertos son auténticos científicos independientes o más bien simples marionetas del entramado burocrático o partitocrático preexistente, actuando al final como simple voz de su amo al servicio de las mayorías gobernantes. Nos encontraríamos así ante el desafío problemático del papel que pueden cumplir determinados organismos o colectivos independientes, titulares de un conocimiento experto, en el marco de las decisiones generales que debe encarar cualquier Estado en momentos de crisis conforme a criterios propios de la gobernanza. Y el tercer problema sería el del grado de transparencia necesario para que tal conocimiento experto adquiera el grado suficiente de autoridad socialmente reconocida. De este modo comprobamos que se ha apelado por parte del gobierno central a un fantasmal e inexistente “Comité” de expertos que en rigor 12 Porras, A. http://dx.doi.org/10.30827/polygob.i5.24079 Política y Gobernanza · Politics and Governance. Enero-Diciembre 2021. núm. 5: 5-31 eISSN 2531-0062 venía a ser reemplazado en la práctica por un mediático funcionario; mientras que desde las Comunidades Autónomas sí se ha procurado avanzar en la constitución de auténticos comités de expertos públicamente conocidos. Pero junto a los expertos sanitarios, apoyando medidas más o menos rigurosas de confinamiento social para evitar la propagación vírica, bien pronto comenzaron a emerger otro tipo de expertos cuyo conocimiento exigía también una presencia igualmente prioritaria y protagonista. De entrada, los expertos en economía que anunciaban un hundimiento apocalíptico de las economías mundiales si la parálisis social generada por los confinamientos se prolongaba más allá de un cierto plazo de tiempo. O los expertos en enseñanza, que defendían la necesidad de continuar las pautas académicas establecidas, pese a las limitaciones que exigía la lucha contra la pandemia. O incluso otros expertos en las distintas áreas que conforman las diferentes políticas públicas que sostienen a nuestras sociedades a comienzos del siglo XXI. La pluralidad de racionalidades alternativas que surgen de cada uno de esos ámbitos de conocimiento venía pues, al final, a acentuar la centralidad subsidiaria de las instancias de gobierno, desde donde debe pilotarse la nave del Estado en momentos de crisis, adoptando decisiones capaces de ponderar los complejos tipos de valores o de racionalidades en liza y de coordinar adecuadamente los distintos tipos de recursos disponibles. La única duda sería si tal circunstancia de emergencia permite la puesta en práctica de complejos ejercicios de ponderación u orquestación, o si, por el contrario, ante la inmediatez de las circunstancias urgentes se abrirían más bien las vías fáciles que conducen a una doble opción de riesgo: (a) de un lado, el despliegue de liderazgos carismáticos de estilo populista, capaces de generar respuestas simplificadas e instantáneas proyectadas a través del circuito mediático: con la consecuencia inmediata de que la deriva mediática del gobierno central estaría ensanchando el ámbito de autonomía para la gobernanza territorial, desde donde se ha encarado en la práctica la difícil tarea de lucha contra la pandemia; (b) del otro, lado una estrategia de prueba y error, que se va marcando ineluctablemente a lo largo de la extensa serie de Decretos-Le- yes emanados del gobierno central; donde con frecuencia, como ha recordado Jiménez Asensio2, se opera una simple sucesión de normas de forma relativamente irreflexiva y desordenada, ocultando a menudo puros errores o improvisaciones del ejecutivo. Frente a esas hipótesis de riesgo se abriría pues la gran vía alternativa de la gobernanza territorial. 2 Jiménez Asensio, Rafael, “El Parlamento castrado (o el reinado absoluto del Decreto-Ley)”, Hay Derecho, 30 abril 2020. 13 http://dx.doi.org/10.30827/polygob.i5.24079 Porras, A. eISSN 2531-0062 Política y Gobernanza · Politics and Governance. Enero-Diciembre 2021. núm. 5: 5-31 rritorial del Sistema Nacional de Salud6. La ministra de Sanidad no ha tenido más remedio que limitarse, por fin, a ser una mera instancia de coordinación, demostrando así el progresivo apogeo de la dinámica de gobernanza. En todo caso, puede sugerirse que el nuevo escenario emergente de gobernanza multinivel no consigue aún despegarse con facilidad de los obstáculos inerciales preexistentes: porque las esferas institucionales tienden a moverse, como siempre, en un plano autorreferencial actuando como si el resto del mundo no existiera. Y de este modo el encaje final de las piezas del puzzle sólo se produce a posteriori y con notables dificultades, tras un acelerado proceso de aprendizaje. Ciertamente esta deriva evolutiva del proceso parece marcar una especialización de funciones, donde las esferas estatal y europea tienden a orientarse más bien hacia el diseño del futuro, o sea, al escenario de recuperación post-covid contando con el maná de los fondos next-generation; mientras el precario presente es dejado en manos de las CCAA y en su dinámica de gobernanza territorial. Estaríamos así (por seguir ahora la línea discursiva de Bob Jessop) ante una dinámica de autoorganización reflexiva basada en las redes, es decir, en un entorno que carece de un núcleo jurídico-político o punto de referencia institucional relativamente seguro o estable; donde operan procesos de negociación y deliberación orientados a la redefinición de objetivos en circunstancias cambiantes que se mueven en torno a un proyecto consensuado de largo plazo, impuesto en este caso por la propia urgencia de la pandemia (Jessop, 2017: Cap. 7). Un entorno de aprendizaje complejo y acelerado que se enfrentaba en primer lugar a problemas de coordinación negativa: cuando comenzó a comprobarse, por ejemplo, que determinadas decisiones de ciertas administraciones territoriales podían perjudicar o causar problemas a otras Comunidades vecinas. Eran las etapas iniciales, cuando se acusa por ejemplo a Madrid de ser un foco de irradiación viral sobre su entorno exterior debido a los movimientos de población hacia otras Comunidades de segunda residencia. Y ello viene a impulsar hacia procesos alternativos de coordinación positiva, mediante la puesta en marcha de instrumentos de cooperación activa hacia los objetivos compartidos, en una esfera de racionalidad procedimental dialógica, pluralista y heterárquica. Siguiendo con la pauta argumentativa de Jessop, la fase madura de la lucha contra la pandemia reflejaría una pretensión de resolver problemas estableciendo un consentimiento negociado y orientado a la 6 Sobre el tema cfr. Solozábal, J.J. (2021), “La crisis del coronavirus tras el primer estado de alarma”, y Biglino, P. (2021), “El impacto de la covid en la distribución de competencias”, ambos en Tudela Aranda, J. (coord.), Estado autonómico y covid-19: un ensayo general de valoración, Zaragoza, Fundación Giménez Abad. 20 Porras, A. http://dx.doi.org/10.30827/polygob.i5.24079 Política y Gobernanza · Politics and Governance. Enero-Diciembre 2021. núm. 5: 5-31 eISSN 2531-0062 acción concertada en proyectos conjuntos mutuamente beneficiosos. Y en esta fase avanzada la dinámica de gobernanza exigiría: (a) compromiso para generar y compartir información, lo que se ha hecho con las cifras diarias de impac- to del covid y el decisivo apoyo de los medios de comunicación. (b) atenuación progresiva del oportunismo de corto plazo, ante la conciencia evidente de que todos estamos sumergidos en una pandemia. (c) construir sobre la base de las interdependencias estimulando la solidaridad. El proceso ha evolucionado así generando una deriva hacia la metagobernanza, que se traduce en una dinámica continuada de intentos de mejorar las condiciones institucionales y de funcionamiento del sistema (incluyendo en nuestro caso a las conferencias sectoriales) permitiendo así no sólo superar los fallos del estado y del mercado, sino también de la propia dinámica de la gobernanza que tiene igualmente sus fallos. El papel activo del estado central y del poder judicial demostraría en este caso la existencia de un escenario de metagobernanza, o de “colibración” en el sentido de integración institucional. El gobierno sigue siendo en efecto el encargado de proporcionar las normas fundamentales, con el apoyo del Congreso, y sigue asumiendo un rol de organizador del diálogo; mientras el poder judicial debe enfrentarse aceleradamente a la resolución de conflictos, no siempre con unos soportes legales suficientemente claros. En este caso se trataba de tareas donde se arrastran numerosas insuficiencias, dado que no ha habido una adecuada actualización de las leyes sanitaria y de estados excepcionales; mientras que la secuencia de los numerosos Decretos-Leyes no consigue superar sus lacras de relativo desorden a lo largo el tiempo. Y por supuesto, el Estado tiene que asegurar en todo momento los adecuados soportes financieros, por más que impliquen profundizar el inabarcable pozo de la deuda pública. Quedando como tarea pendiente el modo de asumir a posteriori la responsabilidad política en última instancia. Los efectos de transformación del papel de los sujetos y de sus orientaciones ante el mundo (Jessop, 2017: 237) son evidentes. El estado está ahora funcionando como primus inter pares en una red de relaciones compleja, heterogénea y multinivel. Mientras las tendencias difusas hacia el reajuste y recomposición del sistema, la llamada “colibración”, también es impulsada desde circuitos externos como el sector privado, los circuitos de información o el propio conocimiento experto. La movilización de recursos financieros, de recursos de información y conocimiento, así como los intentos de mejorar la eficacia de las intervenciones públicas, derivan pues en un escenario de metagobernanza que impulsa difusamente hacia la superación de la separación convencional entre lo público y lo privado, incorporando jerarquías complejas o enmarañadas y redes de poder paralelas. 21 http://dx.doi.org/10.30827/polygob.i5.24079 Porras, A. eISSN 2531-0062 Política y Gobernanza · Politics and Governance. Enero-Diciembre 2021. núm. 5: 5-31 5. La oposición silenciada Según la argumentación de Jessop que venimos siguiendo, la deriva de la gobernanza suscitaría también una especie de “revolución pasiva” que permite integrar recursos de la oposición; es decir, que la deriva consensualista/mayoritaria de la gobernanza, operando conforme a una dinámica de redes, tiende a hacer irrelevante la dialéctica mayoría-oposición que opera tradicionalmente de forma concentrada en la esfera central del sistema político, o sea, en el tradicional escenario de la gobernabilidad. Los datos del proceso español confirman en parte esta hipótesis: a finales de octubre de 2020 el Congreso de los Diputados se practica el harakiri y autoriza la prórroga decretada por el Gobierno por un periodo de seis meses; con la única obligación por parte del presidente de comparecer ante el Pleno del Congreso cada dos meses para dar cuenta de la aplicación del estado de alarma, y del ministro de Sanidad ante la Comisión de Sanidad y Consumo con periodicidad mensual. Una mutación constitucional que viene a demostrar a posteriori que la gravedad de la situación se ubicaba más bien dentro de los parámetros propios de un estado de excepción y no exactamente de un estado de alarma, como ha admitido finalmente el propio Tribunal Constitucional en el año 2021. Pese a la intensidad del impacto constitucional, sin embargo, desde la propia arena político-partidista el asunto no parecía revestir una especial gravedad, en la medida en que los distintos gobiernos autonómicos (dirigidos por diferentes partidos) iban a asumir ahora una cuota incremental de poder decisional: lo que parece venir a satisfacer las pretensiones de poder de los partidos, compensando o amortiguando la mordaza impuesta al Congreso. Se trata al fin y al cabo de un escenario que tenía ya un cierto recorrido previo en nuestro país, si recordamos que en España la dinámica mayoría-oposición se venía canalizando difusamente desde hace décadas sobre el marco territorial autonómico, en una clave centro-periférica donde las relaciones de coordinación o de conflicto con el gobierno central se determinan dependiendo del respectivo color político. El impacto negativo se suscita sin embargo no ya en términos de grave ruptura constitucional sino también en clave de desequilibrio institucional del sistema central, o sea, en las relaciones Gobierno-Congreso. Y es que, al apoyarse en el circuito de gobernanza territorial, coordinando sus políticas con las Comunidades Autónomas, el ejecutivo salta ahora en un bypass institucional por encima del Congreso, que quedaría desarmado en términos de control sobre las actuaciones gubernamentales referidas a la pandemia, así como sobre la autorización de los plazos de duración de la misma. 22 Porras, A. http://dx.doi.org/10.30827/polygob.i5.24079 Política y Gobernanza · Politics and Governance. Enero-Diciembre 2021. núm. 5: 5-31 eISSN 2531-0062 La lógica mayoría-oposición quedaba así diluida al proyectarse sobre la esfera de la gobernanza territorial, sin que aparentemente la opinión pública haya llegado a percibir con claridad los riesgos de ruptura del sistema. Compensados por el incremento de capacidad decisional en la escala autonómica, los partidos políticos no se han sentido afectados por este bypass institucional, que deja al circuito institucional central (el eje Congreso-Gobierno) en una absoluta precariedad. Por supuesto, las ventajas de semejante escenario para el ejecutivo son evidentes: a partir de ahora el gobierno no sería políticamente “responsable” de las consecuencias negativas de la crisis sanitaria, en la medida en que tal responsabilidad queda diluida en los circuitos de la gobernanza territorial o autonómica. Una coyuntura ideal donde el ejecutivo puede limitarse a asumir una posición institucional formal, sin mancharse las manos con decisiones concretas de impacto social inmediato; lo que le permite tener una mejor disponibilidad para encarar otras tareas, que se canalizarán por la vía compulsiva del Decreto-Ley. Los efectos de la “revolución pasiva” implicarían pues una alteración de las tradicionales pautas de la dinámica parlamentaria en el circuito central del sistema político, limitando en parte las tareas de control centralizado en manos de la oposición que se desenvuelven en el Congreso. 6. Imputación y responsabilidad Sin embargo, se supone que dentro de la lógica de la gobernanza multinivel los niveles jerárquicos superiores, a cuya sombra opera la dinámica del proceso de gobernanza, deben asumir en última instancia un cierto grado de responsabilidad, por más que esta responsabilidad haya quedado ahora fragmentada, o hayan quebrado los circuitos de imputación de la acción. Estamos en definitiva ante el gran déficit final de la gobernanza: en un circuito de interacción complejo y disperso en la escala multinivel, donde con frecuencia operan jerarquías difusas y enmarañadas ¿quién es el responsable en última instancia? Al tratarse de un contexto donde ya no opera la lógica vertical de la gobernabilidad, resultaría claro de entrada que las programaciones gubernamentales comprometidas por el gobierno en su investidura, o asumidas por el propio presidente ante el Congreso o la opinión pública, tendrían que decaer de forma automática ante la necesidad imperiosa de responder a la emergencia de la pandemia: era el acontecimiento imprevisto que venía a pulverizar cualquier visión del proceso desde la perspectiva de la gobernabilidad, eliminando así todo atisbo de previsibilidad en base a unos compromisos adquiridos inicialmente por el ejecutivo en la investidura. 23 http://dx.doi.org/10.30827/polygob.i5.24079 Porras, A. eISSN 2531-0062 Política y Gobernanza · Politics and Governance. Enero-Diciembre 2021. núm. 5: 5-31 A lo que se une la propia dificultad para evaluar el rendimiento institucional en contextos de emergencia dentro de escenarios confusos o superpuestos. Primero, porque lo que se debe evaluar será siempre la acción y no la no-acción; o sea, lo que debía haberse hecho y no se hizo. Por lo tanto, en clave de imputación y responsabilidad lo único que puede valorarse será lo que se hace, y no lo que no se hace7. Segundo, porque se suscita la dificultad adicional de determinar el objeto concreto de la evaluación ¿Evaluar productos o resultados? ¿Las actuaciones de los organismos públicos (outputs) o sus resultados o consecuencias sociales (outcomes)? ¿En clave de gobernabilidad o en clave de gobernanza? Y si en un contexto de gobernabilidad puede parecer razonable ofrecer un balance de productos en forma de rendición de cuentas, por el contrario, en un escenario de gobernanza sólo cabría plantear coherentemente una estricta evaluación de resultados. De forma paradójica, aunque el gobierno central hubiera abdicado de sus responsabilidades directas para transferirlas a las Comunidades Autónomas, mantuvo incomprensiblemente su pretensión de ofrecer una “rendición de cuentas” del año 2020, a través del programa “Cumpliendo”8; dando así la impresión de que el gobierno pretendía mantener la ficción de seguir actuando normalmente, como si el gran impacto institucional de la pandemia no existiera. Lo que acaso constituye un intento de justificación a posteriori ante el hecho evidente de que, al cabo de pocos meses, el gobierno central hubiera tirado la toalla para transferir las responsabilidades en la lucha contra el Covid a las propias CCAA. Desde Moncloa se elabora así un dossier documental denominado “Cumpliendo” (2020) donde se ofrece en principio una relación de productos (no de resultados), a través de un seguimiento del grado de cumplimiento de los distintos tipos de compromisos asumidos por el presidente del ejecutivo: compromisos de investidura, de acuerdo de gobierno, y otros (parlamentarios o declaraciones presidenciales). O sea, la filosofía de partida de este programa parece ignorar incomprensiblemente el contundente dato de que durante el dramático año 2020 cualquier tipo de compromiso político preadquirido habría decaído desde el momento en que nuestro país se sumergió en una situación de emergencia global. Lo sorprendente es que tan amplio y contradictorio panorama se comience a calificar como triunfal desde el comienzo: tras reconocer textualmente (pág. 3 del Informe) que “Desde la investidura el gobierno ha asumido 1238 compro- 7 Sobre la noción de no-acción cfr. Porras Nadales, A. (2015), “La agenda del gobierno”, Revista de Fomento Social, 70, pp. 245-279. Para los orígenes de tal categoría cfr. Bachrach, P. y Baratz, M.S. (1962), “Two faces of power”, The American Political Science Review, 56, 4. 8 https://www.lamoncloa.gob.es/Paginas/cumpliendo/rendicion-de-cuentas.aspx, 2020. 24 Porras, A. http://dx.doi.org/10.30827/polygob.i5.24079 Política y Gobernanza · Politics and Governance. Enero-Diciembre 2021. núm. 5: 5-31 eISSN 2531-0062 misos de los cuales ya ha cumplido un 23,4% y se prevé que en el próximo semestre se llegue al 32,6”, el balance triunfal se antepone a los propios datos: “Si se suman los compromisos cumplidos y aquellos en los que se está trabajando se deduce que el gobierno ya ha activado un 90,9 % del total”. O sea, España parece situarse en la vanguardia de la rendición de cuentas. La información de esta brillante rendición de cuentas se despliega en cuatro documentos: un Informe general de 41 páginas, acompañado de dos Anexos, el primero de los cuales contiene un sofisticado planteamiento metodológico de tipo científico-académico, de 43 páginas, y el segundo un “Resumen de iniciativas covid-19” conteniendo una pura enumeración de actuaciones en un listado algo desordenado de 13 páginas; y finalmente, un Resumen de 14 páginas con unos elementales gráficos. Para llegar a semejante hallazgo se había procedido a la incorporación de un grupo de especialistas académicos, denominado Grupo de Análisis Metodológico, al Departamento de Planificación y Seguimiento de la Actividad Gubernamental, dependiente de la Secretaría General del Gabinete del Presidente del Gobierno. Un selecto grupo académico que presenta una brillante y sofisticada reflexión sobre la noción de rendición de cuentas, o accountability, con el objetivo más o menos explícito de diferenciarla de lo que sería una estricta evaluación; aunque su ubicación en el contexto general del dossier resulta algo descolocada. Pese a que se reconoce que se han incorporado al resto de los Anexos “buena parte de las reflexiones realizadas” por el equipo de especialistas académicos, sin embargo, queda claro en primer lugar que la perspectiva general del programa Cumpliendo consiste en valorar la acción del gobierno, y no la no-acción. En segundo lugar, que se analizan sólo los “productos” (outputs) de la acción y no sus resultados (outcomes). Y por supuesto, tampoco se trata de valorar la actuación de las propias CCAA, como si todo el proceso hubiera recaído sobre el gobierno central. El brillante ejercicio metodológico sobre la noción de rendición de cuentas a cargo del equipo académico ha insistido en separar la noción de rendición de cuentas de la pura evaluación, con lo cual ya no se trata de someter a una interpretación y juicio las evidencias, ni de tener en cuenta sus potenciales resultados o efectos negativos (p. 7). La esperada y demandada evaluación sobre la estrategia general de la lucha contra la crisis del Covid en España tendría pues que esperar. De este modo, y a pesar de que en el Anexo I elaborado por el cualificado equipo académico se han insistido en el “rigor metodológico” (p. 12, Anexo I), el Informe general final procede a dar un salto mortal al referirse a una relación de actuaciones “a efectos meramente enunciativos” (p. 10), donde se incluyen ahora todas las actuaciones contra la pandemia, y no ya las que se ubican en la perspectiva del estricto análisis del cumplimiento de compromisos, como 25 http://dx.doi.org/10.30827/polygob.i5.24079 Porras, A. eISSN 2531-0062 Política y Gobernanza · Politics and Governance. Enero-Diciembre 2021. núm. 5: 5-31 se ha afirmado en la misma página: o sea, la página 10 del Informe refleja la inevitable contradicción entre dos planos, (a) el cumplimiento de compromisos (gobernabilidad), frente a (b) las respuestas a la pandemia (gobernanza). Y será este salto metodológico el que permita ofrecer un balance triunfal, sin que quede claro en qué ha consistido el escrutinio público o el “sistema de verificación externa e independiente” que confirmaría la calidad y veracidad de la rendición de cuentas. O sea, el gobierno de España trata de avanzar en un confuso y desenfocado entramado de rendición de cuentas sin tener en cuenta que la realidad de la pandemia ha eliminado de un plumazo toda posibilidad de mantener un escenario estable de gobernabilidad, basado en el cumplimiento de los compromisos adquiridos, para pasar a un sistema de respuestas emergentes ante la crisis; o sea, un escenario de gobernanza que sólo puede ser evaluado analizando sus resultados. Así pues, la iniciativa del gobierno español, que en principio parecía ubicarse en la estela de ciertas experiencias comparadas, como la Prime Minister Delivery Unit británica, la Results and Delivery Unit canadiense o alguna de las Oficinas de la Casa Blanca, conduce a la triunfal conclusión de que “España se sitúa de esta manera en la vanguardia de la rendición de cuentas” (p. 7, Informe). O sea, “somos el primero de los países de nuestro entorno que no sólo somete al escrutinio público el cumplimiento de su programa de gobierno, sino que también comienza a implementar un sistema de verificación externa e independiente, que confirmará la calidad y la veracidad de la rendición de cuentas presentada ante la ciudadanía” (Ibid.). La constatación de que el gobierno central ha dejado de actuar frente a la pandemia al ponerse en marcha el marco de la gobernanza territorial, transfiriendo la responsabilidad a las CCAA, no parece pues afectar al brillante ejercicio de rendición de cuentas del ejecutivo central, que culmina así el glorioso año 2020. El notable esfuerzo acaba situándose así en un evidente escenario de mera publicidad gubernamental, donde finalmente no se percibe la menor huella de un intento de evaluación objetiva o crítica de las actuaciones ante la emergencia. El desafío de la evaluación o balance de resultados de la lucha contra la pandemia en España quedaba pues pendiente, entre otras razones porque la dinámica de la gobernanza ha convertido en borrosas las líneas de imputación y de responsabilidad de las esferas institucionales afectadas. Por supuesto, tal responsabilidad podrá ejercitarse de forma dispersa en los respectivos marcos parlamentarios de las distintas Comunidades Autónomas: donde, además de valoraciones inevitablemente parciales, siempre cabrá el riesgo de salidas elusivas; por ejemplo, atribuyendo, como es habitual en España, el origen de todos los males al gobierno central de Madrid. La dinámica propia de los sistemas de 26 Porras, A. http://dx.doi.org/10.30827/polygob.i5.24079 Política y Gobernanza · Politics and Governance. Enero-Diciembre 2021. núm. 5: 5-31 eISSN 2531-0062 red tiende así a diluir las posibilidades de imputación y la consiguiente atribución de responsabilidades. Las hipótesis de riesgo que esta dinámica suscita para la esfera central parecen a estas alturas suficientemente claras: o bien un sordo riesgo de deriva populista en base a diagnósticos simplificados y respuestas fáciles de intensa proyección mediática; o bien la estrategia de la simple improvisación, del “ir tirando” en el día a día, contando con el instrumento rápido y multifuncional de los Decretos-Leyes. 7. Consideraciones finales El acelerado proceso de aprendizaje que la crisis pandémica ha generado en nuestro país ha venido a destapar una dinámica de gobernanza territorial ya preexistente con anterioridad que, sin embargo, parece haber explotado ahora con toda su contundencia, evidenciando unos cambios significativos en el modo de gobernar de los que acaso podemos esperar la consolidación de nuevas pautas de gobierno, preludiando algunas transformaciones sustanciales en la evolución democrática del siglo XXI. Semejante mutación nos obliga de entrada a revisar algunas de nuestras tradicionales posiciones o visiones sobre el sistema autonómico. Desde una concepción formalista del marco territorial autonómico español, sería razonable llegar a plantear la hipótesis, a modo de balance, de que el sistema no ha funcionado; o al menos, de que no ha sido adecuadamente aplicado. Es la hipótesis de Manuel Aragón, para quien “El caos, la desorganización y los problemas de eficacia… no muestran las falencias del modelo territorial sino la inadecuada aplicación del mismo”9. Se trataría pues de una negligencia del gobierno central, no tanto por no desempeñar sus funciones gubernamentales propias sino más bien sus funciones de impulso legislativo, actualizando la legislación sanitaria o utilizando adecuadamente los estados excepcionales. Y es que, en el momento álgido de la gran crisis, la posición del gobierno ha acabado derivando hacia uno de sus más conocidos riesgos, el de la no-acción (Porras, 2014, 2015); lo que entre otras cosas le permite la ventaja indirecta de no hacerse responsable; pues quien no hace nada no puede ser responsable de nada. Frente a la razonable hipótesis de un mal funcionamiento del sistema, cabría proponer de forma conclusiva la visión alternativa de si lo que se ha estado produciendo sería más bien una mutación del mismo: una mutación largo tiempo preanunciada, que parece conducir hacia el apogeo de la gobernanza territorial. Lo que nos ofrece un panorama final ciertamente complejo, pero 9 Aragón, Manuel, “Covid-19 y Estado Autonómico”, en Tudela Aranda, (coord.), 2021, p. 89. 27 http://dx.doi.org/10.30827/polygob.i5.24079 Porras, A. eISSN 2531-0062 Política y Gobernanza · Politics and Governance. Enero-Diciembre 2021. núm. 5: 5-31 sustancialmente transformado: un panorama donde los instrumentos de acción pública, las relaciones interinstitucionales y los mecanismos de control-evalua- ción, deben ubicarse ahora en el escenario propio de la gobernanza multinivel (Tatham, Hoogue, Marks, 2021). Y es posible que desde esta profunda mutación histórica acaso nos estemos asomando colectivamente a algunas de las pautas de evolución que orientarán las democracias del siglo XXI. El desafío final se sitúa pues en términos de continuidad o de mantenimiento de las nuevas pautas de gobernanza. ¿Esperamos acaso al final de la pandemia para retornar a las pautas tradicionales preexistentes, reflejando así un inevitable conservadurismo, es decir, un horizonte de retorno al pasado pre-covid? ¿O estamos ya en condiciones adecuadas para profundizar y continuar las nuevas pautas de actuación que vendrían a operar ya como un auténtico cambio histórico de consecuencias irreversibles? 8. 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