La Provincia en los Estatutos de Autonomía y en la LOAPA
Full text
LA PROVINCIA
EN
LOS ESTATUTOS
DE
AUTONOMÍA
Y
EN LA
LOAPA
(*)
(A p opósi o
del
papel
de las
P o incias
en la
adminis ación
de
las
Comunidades Au ónomas)
POR
PEDRO
ESCRIBANO COLLADO
y
JOSÉ
LUIS RIVERO YSERN
SUMARIO:
I.
INTRODUCCIÓN.—II.
EL
PLANTEAMIENTO
GENERAL
DE LA
ADMINISTRACIÓN
DE
LAS
COMUNIDADES
AUTÓNOMAS
EX LA
CONSTITUCIÓN.—III.
EL
PLANTEAMIENTO
DE LA
ADMI-
NISTRACIÓN
DE LAS
COMUNIDADES
AUTÓNOMAS
EN EL
PROYECTO
DE LEY
ORGÁNICA
DE
ARMO-
XIZACIÓX
DEL
PROCESO
AUTONÓMICO:
1. Los an eceden es del p oyec o de LOAPA. 2. El
p oyec o
de
LOAPA:
a) La
na u aleza
de los
p ecep os
del
p oyec o
de
LOAPA.
b)
El
con enido
de la
a monización
del
p oyec o
de
LOAPA
en
cuan o
a las
ela-
ciones en e
las
Comunidades Au ónomas
y las
Dipu aciones
P o inciales.—IV.
LAS
RELACIONES
COMUNIDAD
AUTÓNOMA-PROVINCIA
EN LOS
DISTINTOS
ESTATUTOS
DE
AUTONO-
MÍA:
1.
Cues iones
p e ias:
a) El
econocimien o
de la
po es ad
o ganiza o ia
de
las Comunidades
Au ónomas,
b)
Disponibilidad sob e
el
Régimen Local
po
pa e
de
las
Comunidades Au ónomas:
b-1.
Comunidades Au ónomas
de
au onomía plena.
b-2.
Comunidades Au ónomas
de
au onomía di e ida.
2.
Análisis
de los
di e en es
Es a u os
de
Au onomía:
a)
Comunidades Au ónomas
de
au onomía plena:
a-1.
Es-
a u o
asco,
a-2.
Es a u o
ca alán,
a-3.
Es a u o
gallego,
b)
Comunidades Au ónomas
de au onomía di e ida:
b-1.
Comunidades Au ónomas unip o inciales.
b-2.
Es a u o
de Au onomía pa a
Cana ias,
b-3.
Es a u o
de
Au onomía pa a
A agón,
b-4.
P oyec-
os
de
Es a u os
de
Au onomía
de
Cas illa-León
y
Ex emadu a,
b-5.
Es a u os
de
Au onomía
de
Cas illa-La Mancha
y
Valencia,
c)
Es a u o
de
Au onomía pa a Anda-
lucía.—V.
CONCLUSIONES
GENERALES.—VI.
«POST
SCRIPTUM».
(*)
El
p esen e abajo cons i uyó
la
ponencia
que sus
au o es p esen amos
en
las Jo nadas
de
Es udios sob e Comunidades Au ónomas celeb adas
en la
Uni e -
sidad
de
Se illa bajo
el
lema «P o incia
y
Comunidades Au ónomas» du an e
los
días
3 y 4 de
eb e o
de 1983.
Pos e io men e
y con
mo i o
de la
publicación
del
núme o
100 de la
«Re is a
de
Adminis ación Pública»,
ue
nues a in ención
que
igu a a en e
los
es udios
que
hab ían
de
compone dicho núme o, pe o, desg a-
ciadamen e,
el
ejempla
que
habíamos p epa ado
no
llegó
a la
Redacción
de la
REVISTA.
En el
p esen e
se nos
o ece
la
posibilidad
de su
publicación, cuando
el
T ibunal Cons i ucional
ha
esuel o, como
es
sabido,
los
ecu sos p e ios
de
incons-
i ucionalidad p omo idos con a
el
p oyec o
de
LOAPA,
con un
g an alcance pa a
el mismo.
Tal
hecho,
po sí
solo,
obliga ía
a
modi ica desde
el
í ulo
del
abajo
has a
su
en oque
y
di e sas conside aciones
que en
és e
se
ie en.
Sin
emba go,
pensamos
que las
ci cuns ancias
en que se
o iginó
lo
ca ac e izan como
un
abajo
coyun u al, su gido
al
hilo
de una
se ie
de
p eocupaciones
que
man eníamos
en
aquellos momen os
y
cuyos aspec os p incipales ue on expues os en onces
en
el
o o uni e si a io,
lo
que
cons i uye azón su icien e pa a
no
abo da as
la Sen-
encia
del
T ibunal Cons i ucional
su
modi icación,
ya que
queda ía incumplido
su obje i o inicial, dando luga
a un
nue o abajo desligado
ya de las
ci cuns an-
cias
que lo
mo i a on,
lo
que en
es os momen os
se
aleja ía
de
nues o p opósi o.
No obs an e,
al
inal
del
ex o inicial hemos c eído opo uno llama
la
a ención
sob e algunas cues iones
que a la luz de la
Sen encia
del
T ibunal Cons i ucional
nos pa ecen ele an es.
La edacción
de los
epíg a es
II y III ha
co ido
a
ca go
del
p o eso
ESCRIBANO
COLLADO,
y la del núme o IV, a ca go del p o eso
RIVERO
YSERN.
79
Re is a
de
Adminis ación
Pública
Núm.
104.
Mayo-agos o
1984
PEDRO ESCRIBANO COLLADO Y
JOSÉ
LUIS RIVERO
YSERV
I. INTRODUCCIÓN
Como
se ha des acado ei e adamen e en sede doc inal, la P o-
incia queda con igu ada po la Cons i ución como una En idad
local (a .
141.1),
a la ez que di isión e i o ial pa a el cumplimien-
o de las ac i idades del Es ado
(ibidem).
El P oyec o de Ley de A -
monización del P oceso Au onómico y algunos Es a u os pos e io es
a los denominados Acue dos au onómicos que p ecedie on a aquélla,
añaden a las conclusiones an e io es la conside ación de la P o in-
cia como ci cunsc ipción e i o ial pa a el eje cicio de las uncio-
nes y compe encias de las Comunidades Au ónomas y como admi-
nis ación indi ec a de és as median e la ans e encia, delegación y
ges ión o dina ia de sus se icios.
A es os plan eamien os gene ales hab ía que añadi los especí-
icamen e con enidos en los Es a u os Vasco, Ca alán y Gallego,
ap obados con an e io idad a los Acue dos mencionados, que no pa -
icipan del mismo esquema an e io .
Po úl imo, como ó mula dis in a a las an e io es, es án aquellas
P o incias que en i ud de un mecanismo excepcional han accedido
en soli a io a la au onomía polí ica, cons i uyéndose en Comunidad
Au ónoma unip o incial.
An e es e pano ama an dispa , el obje o de nues o es udio a
a consis i en analiza la misión que cabe asigna le a las P o incias
y a sus Dipu aciones en el ámbi o de la adminis ación de las Comu-
nidades Au ónomas plu ip o inciales, como un ema que excede del
ámbi o indisponible de su au onomía, que aquéllas ienen econoci-
da en la Cons i ución, y que se engloba en la a ea de ees uc u a-
ción de la Adminis ación pública española esul an e de la ins au-
ación del Es ado de las au onomías.
En el desa ollo del p esen e
ema
son a ias las cues iones que
apa ecen implicadas. De una pa e, el papel que cabe asigna a las
p opias Comunidades Au ónomas en la con igu ación de la adminis-
ación egional, cues ión és a en p incipio englobada en el ámbi o
de su po es ad o ganiza o ia y sob e la que ienen incidiendo los Es-
a u os de au onomía, a pa i de la co ección que en el desa ollo
del p oceso au onómico supuso la elabo ación del In o me de la Co-
misión de expe os, cons i uida en el Cen o de Es udios Cons i ucio-
nales,
y la elabo ación del P oyec o de Ley de A monización del P o-
ceso Au onómico. De o a pa e, es á aún pendien e la e o ma del
80
LA PROVINCIA EN LOS ESTATUTOS DE
AUTONOMÍA
Y EN LA LOAPA
Régimen local, ope ación que condiciona la pues a en p ác ica de las
ó mulas de descen alización adminis a i a que puedan ensaya
an o el Es ado como las Comunidades Au ónomas en el ámbi o de
sus espec i as compe encias. No hay que insis i demasiado en la
idea, po acep ada, de que es ineludible una p e ia emodelación de
las En idades locales en aspec os an esenciales como su égimen de
o ganización y de gobie no o su égimen de inanciación, pa a pode
inse a las con plenas esponsabilidades en el seno de la adminis-
ación de las Comunidades Au ónomas, lo cual es especialmen e
aplicable a las Dipu aciones p o inciales, íc imas p opicia o ias del
cen alismo adminis a i o de las úl imas décadas. La ac ual con i-
gu ación adminis a i a de és as no es la más ap opiada pa a asen-
a sob e ellas una adminis ación de nue o cuño que, además, po
si ue a poco, es á en ance de cons i ución y cuya e dade a dimen-
sión no conocen siquie a las p opias Comunidades Au ónomas en la
mayo ía de los casos.
No menos impo an e es el ema de la adminis ación pe i é ica
del Es ado. Pa ece cla o, a es as al u as, que la cons ucción de las
au onomías polí icas se ha hecho o se es á haciendo a cos a del Es a-
do,
es o es, que es és e el que hab á de padece , en p ime luga , una
p o unda ans o mación de su es uc u a polí ico-adminis a i a en
a o de las nue as o ganizaciones e i o iales. Adquie e, po ello,
p imo dial impo ancia en la ma e ia que nos ocupa, sabe la sue e
que a a co e la adminis ación pe i é ica es a al sob e odo en
elación con aquellas ma e ias que iene el Es ado compa idas con
las Comunidades Au ónomas [el P oyec o de Ley de A monización
del P oceso Au onómico no o ece unos c i e ios cla os sob e el al-
cance de la necesa ia ees uc u ación que le impone es e p oceso
(a . 30, c y
d)~ .
Todas es as cues iones no pueden se analizadas con ocasión de
es e abajo, que debe ci cunsc ibi se, especí icamen e, en o no a
la p ime a de las ci adas, si bien plan eada en es ni eles dis in os.
P ime amen e en un plano cons i ucional, del que se de i a cla a-
men e que la Comunidad Au ónoma no se limi a a se , al modo i a-
liano,
un en e de gobie no, cuya adminis ación es á cons i ucional-
men e a ibuida a o os en es e i o iales in e io es. En segundo
luga , en el ma co a monizado del P oyec o de Ley de A moniza-
ción del P oceso Au onómico, cuya in e p e ación y análisis se e ec-
úa a ese a de los p onunciamien os que en su día e ec úe el T i-
bunal Cons i ucional, pe o que no po ello hemos que ido e i a .
81
REVISTA DE
ADMINISTRACIÓN
PUBLICA.
104.—6
PEDRO ESCRIBANO COLLADO Y
JOSÉ
LUIS RIVERO YSERN
Po úl imo, en un plano es a u a io, dis inguiendo en e los Es a-
u os que han sido ap obados po la ía del a ículo 151 de la
Cons i ución de los que lo han sido po la del a ículo 143 de la
misma, sin ol ida las condiciones «especí icas» a las que esponde
el Es a u o de Au onomía pa a Andalucía, como se
señala
en su mo-
men o.
II.
EL
PLANTEAMIENTO
GENERAL
DE
LA
ADMINISTRACIÓN
DE
LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN LA CONSTITUCIÓN
La Cons i ución española no egula exp esamen e y de una o ma
gene al el ema de la o ganización ins i ucional de las Comunidades
Au ónomas, excepción hecha de la p e isión con enida en el a ícu-
lo 152.1 pa a las Comunidades Au ónomas plenas o que han
ples-
bici ado su au onomía. En cualquie caso, la Cons i ución no se
p onuncia sob e la o ganización adminis a i a de aquéllas, cuya
de e minación y egulación deben en ende se comp endidas den o
del ámbi o de la po es ad o ganiza o ia que os en an como mani es-
ación p ima ia de su au onomía. Queda, pues, de e minado como
pun o de pa ida de nues as conside aciones que la o ganización
adminis a i a gene al de las Comunidades Au ónomas se engloba
den o del ámbi o del p incipio disposi i o del que, en el ma co de
la Cons i ución, disponen pa a
con igu a
su p opia es uc u a in e -
na y o ganiza sus se icios.
Es e esquema cons i ucional con as a con el es ablecido en la
Cons i ución i aliana pa a las Regiones de aquel país, lo que es en
cie o modo signi ica i o dada la in luencia que aquélla ha enido
en la elabo ación de nues o ex o undamen al. En dicha Cons i u-
ción, además de es ablece se en el a ículo 121 el diseño ins i ucional
básico de la Región (el cual, po o a pa e, igu aba de o ma seme-
jan e en el a ículo 132 del An ep oyec o de nues a Cons i ución),
el a ículo
118.3,
jus amen e amoso an o po su cla idad como po
su sis emá ico incumplimien o po pa e de las Regiones, es ablece
el modelo que debe de segui la adminis ación egional: «La Región
eje ce á no malmen e sus unciones adminis a i as delegándolas
en las P o incias, en los Municipios o en o as Co po aciones Loca-
les o aliéndose de sus o icinas.» F en e a lo que es ablece la Cons-
i ución i aliana, la española no ha p ejuzgado el modelo o ganiza-
i o de la adminis ación egional, limi ándose a es ablece un
ma -
82
LA PROVINCIA EN LOS ESTATUTOS DE
AUTONOMÍA
Y EN LA LOAPA
co gene al, álido pa a odas las Adminis aciones públicas del país,
y emi iendo su conc eción al ni el au onómico.
Con lo dicho, sin emba go, el p oblema de sabe cómo se hab á
de es uc u a la o ganización adminis a i a de las Comunidades
Au ónomas con inúa plan eado. En e ec o, po lo p on o, hay que
p ecisa a qué ni el debe de de e mina se y egula se es e aspec o de
la o ganización de las Comunidades Au ónomas, al no hace lo la
Cons i ución; siendo dos las posibles soluciones:
a) A ni el Es a u a io.
b) A ni el de Ley o dina ia de la Comunidad Au ónoma.
Den o de la p ime a al e na i a, cabe además dis ingui dos po-
sibles opciones: que el Es a u o egule exhaus i amen e la es uc-
u a adminis a i a de la Comunidad Au ónoma o que se limi e a
es ablece los c i e ios gene ales de la misma e, incluso, las opcio-
nes conc e as en e las que debe á discu i el ejecicio de la po es-
ad
o ganiza o ia.
Ambas posibilidades es p eciso alo a las a en-
diendo a su epe cusión en la au onomía de que disponen las Comu-
nidades Au ónomas, especialmen e si limi an o eco an su con eni-
do esencial, ci ado, de acue do con lo dispues o en el a .
148.1.1.a,
pa a el ámbi o de su o ganización, en pode dispone de una es-
uc u a o gánica p opia, en cuan o ha sido de e minada y egulada
po sí misma, de o ma espon ánea e independien e, sin inje encias
polí icas de o os pode es del Es ado.
Desde es a pe spec i a, el desa ollo
de
la po es ad o ganiza o ia
a ni el es a u a io p esen a el incon enien e de cons i ui el Es a u-
o básicamen e una no ma es a al, en cuya con igu ación iene una
in luencia decisi a el Es ado, como se desp ende de los dis in os p o-
cesos pa lamen a ios pa a su ap obación, y no el esul ado de una
po es ad es a u a ia au ónoma, po lo que la Comunidad Au ónoma
no iene ga an izado que sus c i e ios o ganiza i os se ayan a es-
pe a . A pesa de ello, es a ma e ia no puede queda ma ginada del
ámbi o es a u a io, no sólo po exp eso manda o del a .
1472.c)
de la Cons i ución, sino po que además la o ganización adminis-
a i a de la Comunidad Au ónoma debe de goza de una mínima
cohe encia y es abilidad y no queda al socai e de los ai enes y
al e nancias polí icas que pudie an impulsa su modi icación as
cada p oceso elec o al, lo que sólo sa is ace el p opio Es a u o, en
cuan o no ma básica de la Comunidad Au ónoma.
83
PEDRO ESCRIBANO COLLADO Y
JOSÉ
LUIS RIVERO
YSERN
Es o
no debe signi ica que el Es a u o pueda ago a las posibi-
lidades de eje cicio de la po es ad
o ganiza o ia
de la Comunidad
Au ónoma. De da se es a posibilidad se es a ía
p i ando
a la Comu-
nidad de es a po es ad, cuyos ó ganos de au ogobie no poco pod ían
añadi a lo ya es ablecido en los Es a u os, sal o su pues a en p ác-
ica. De aquí que la po es ad o ganiza o ia de las Comunidades Au ó-
nomas, en aquellos ámbi os en que la engan econocida como mani-
es ación de su au onomía, debe en ende se e e ida siemp e a sus
ó ganos de au ogobie no y some ida a un p incipio de lib e disposi-
ción polí ica, den o del ma co de la Cons i ución y del p opio Es a-
u o.
De lo dicho se desp ende que los Es a u os deben limi a se a
la segunda de las opciones an e io men e señaladas, es ableciendo
los c i e ios, p incipios o modelos posibles en los que hab án de ins-
pi a se, a los que hab án de ende o en e los que hab án de op a
los ó ganos de la Comunidad, pe o sin llega ni a impone un sis e-
ma de e minado ni a egula exhaus i amen e la ma e ia. Den o de
es e ma co es la ley o dina ia de la Comunidad Au ónoma el ni el
na u al de eje cicio y desa ollo de la po es ad o ganiza o ia de la
misma. Los Es a u os de au onomía con o al unanimidad es able-
cen como compe encia exclusi a de las Comunidades Au ónomas la
o ganización de sus ins i uciones de au ogobie no en desa ollo del
a ículo
148.1.1.a
de la Cons i ución.
En
elación
con el eje cicio de es a compe encia, la Cons i ución,
como señalamos an e io men e, si bien no es ablece c i e ios espe-
cí icos al espec o, con igu a un ma co gene al que es de aplicación
a odas las Adminis aciones públicas del país y que es de compe-
encia exclusi a del Es ado el desa olla lo. No obs an e, ningún
aspec o de es e ma co cons i ucional p ejuzga las opciones conc e as
en que puede desen ol e se la po es ad o ganiza o ia de la Comuni-
dades Au ónomas. Dicho ma co es á delimi ado po di e sos p ecep-
os,
como los con enidos en los siguien es a ículos: 9, 14, 23, 24,
25.1 y 3, 26, 29, 40,
51,
103, 105 y 106 en e o os, de los cuales es
posible induci unos p incipios gene ales que son de e minan es
pa a un plan eamien o co ec o del ema:
1.
En p ime luga , el p incipio de au onomía, que exp esa un
obje i o de pleni ud polí ico-adminis a i a de la Comunidad Au ó-
noma, de o ma que la de e minación y egulación de su es uc u a
o gánica sea esul ado de una decisión p opia e independien e de sus
ó ganos de au ogobie no.
2.
En segundo luga , el p incipio de descen alización adminis-
84
LA PROVINCIA EN LOS ESTATUTOS DE
AUTONOMÍA
Y EN LA LOAPA
a i a, consag ado en el a ículo 103 de la Cons i ución con un do-
ble ca ác e : como un ins umen o di igido p ime amen e al Es ado
cuya es uc u a cen alizada p e ende ans o ma en a o de los
en es e i o iales do ados de au onomía, Comunidades Au ónomas,
P o incias y Municipios y, en es e sen ido, como p incipio inculan-
e en odo caso en cuan o ga an iza la au onomía de los en es e i-
o iales in e io es. En segundo luga , como un p incipio in o mado
de oda o ganización adminis a i a y del eje cicio de unciones pú-
blicas an o a ni el es a al, au onómico o local, cuya de e minación
y pues a en p ác ica quedan, en p incipio, some idas a la alo ación
polí ica de los ó ganos de gobie no exis en es en cada ni el polí ico-
adminis a i o. De donde la aplicación p ác ica de es a segunda
acepción del p incipio descen alizado end ía a ac ecen a la au-
onomía de los en es e i o iales in e io es y su pa icipación en la
sa is acción de los in e eses gene ales.
3.
En e ce luga , el p incipio de e icacia, consag ado en el a -
ículo 103 de la Cons i ución y al que iene iden i icando, en el ám-
bi o o ganiza i o, la doc ina con una educción p og esi a de los
ni eles adminis a i os. De acue do con es e obje i o de simpli ica-
ción de las es uc u as adminis a i as del país, son a ias las op-
ciones posibles:
— Sup imi o educi la adminis ación pe i é ica del Es ado,
ans i iéndola
a las Comunidades Au ónomas, que ac ua ían
en aquellas ma e ias de compe encia es a al en i ud de los
mecanismos p e is os en el a ículo 150.2 de la Cons i ución.
— Sup imi o educi la adminis ación pe i é ica de las Comu-
nidades Au ónomas que ans e i ían o delega ían a las P o-
incias o, en su caso, a los Municipios en i ud de mecanis-
mos semejan es a los p e is os pa a las ans e encias o dele-
gaciones del Es ado a las Comunidades Au ónomas ( ecogidos
sus ancialmen e
en el p oyec o de LOAPA).
— Reduci la adminis ación p o incial has a el máximo pe mi-
ido po su au onomía, eniendo en cuen a los c i e ios man-
enidos po la Sen encia del T ibunal Cons i ucional de 28
de julio de 1981.
Cada una de es as opciones p esen a incon enien es y en ajas,
así como di icul ades ju ídicas conside ables a la ho a de a icula -
las.
En nues a opinión, la solución no es á en la aplicación qui ú -
gica de una de ellas en e a las demás, sino en una labo de coo di-
85
PEDRO ESCRIBANO COLLADO Y
JOSÉ
LUIS RIVERO YSERN
nación en e odas ellas, a o eciendo los demás p incipios que p e-
siden la o ganización adminis a i a. En cualquie caso no debemos
de ol ida la enseñanza que la his o ia nos o ece según la cual la
cen alización cons i uye un ins umen o e icacísimo e ineludible en
la con igu ación de oda nue a o ganización pública, aunque de
ca ác e ansi o io.
4.
Po úl imo, el p incipio de pa icipación y colabo ación, que
p omue e un ace camien o de la adminis ación pública a los ciu-
dadanos y una colabo ación en e las Adminis aciones públicas,
como ins ancias ep esen a i as de aquéllos, en la sa is acción de
in e eses públicos in e dependien es. Es e p incipio e ue za al de
descen alización y si e de undamen o al de e icacia. Sin emba go
plan ea en el ámbi o de las Comunidades Au ónomas, en e o as
cues iones, el delicado p oblema de la disponibilidad po és as de
las en idades locales pa a la ges ión adminis a i a de sus compe en-
cias.
Pues ¿quién de ine y delimi a la pa icipación de aquéllas en
es e ámbi o?, ¿qué ga an ías ienen dichas en idades de que su pa i-
cipación en la adminis ación de las Comunidades Au ónomas a a
se en odo caso espe uosa con su cualidad de en es do ados de
au onomías?, ¿cabe a i ma que és as puedan esis i se al eje cicio
de unciones o come idos que menoscaben o di icul en su au ono-
mía? O as p egun as pa ecidas pod ían aún o mula se. Hab ía que
pensa en el es ablecimien o de un mecanismo ins i ucional que pe -
mi ie a la pa icipación de las en idades locales en la alo ación y
negociación de las ans e encias de unciones y se icios p oceden-
es de las Comunidades Au ónomas, como ó mula de comp omiso
polí ico de aquéllas en la asunción de nue as compe encias. Se e i-
a ía
así la posibilidad de que las en idades locales ecu ie an a la
ía ex ema de incumpli con la ans e encia o delegación, obligan-
do a la Comunidad Au ónoma a asumi su eje cicio en ía de sus i-
ución, lo cual supond ía una up u a de la mayo g a edad en el
sis ema adminis a i o del país y un pelig oso p eceden e de en en-
amien o ins i ucional.
III. EL PLANTEAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE LAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS EN EL PROYECTO DE LEY ORGÁNICA DE ARMONIZACIÓN
DEL PROCESO AUTONÓMICO
Es e esquema gene al que acabamos de examina , y que se con-
c e a en dos asgos esenciales: la conside ación de la o ganización
86
LA PROVINCIA EN LOS ESTATUTOS DE
AUTONOMÍA
Y EN LA LOAPA
in e na de las Comunidades Au ónomas como una ma e ia p opia de
su ámbi o disposi i o y la compe encia de la ley o dina ia de aqué-
llas como ámbi o «na u al» de de e minación y desa ollo de la mis-
ma, ue obse ado y espe ado plenamen e en los Es a u os asco,
ca alán y gallego, como luego se e á. Bas a señala aho a que los
es es ablecen un ma co lexible y posibilis a pa a los ó ganos de
la Comunidad Au ónoma, incluido el Es a u o asco que, jun o a la
acogida de las aspi aciones adicionales de ca ác e p o incial, e-
mi e a decisiones del Pa lamen o la con igu ación compe encial de
los Te i o ios His ó icos, sin pe juicio de queda con igu ados con
impo an es unciones de au ogobie no.
La gene alización del p oceso au onómico a o os e i o ios y
egiones españolas, desca gado ya de las ensiones polí icas, de las
ei indicaciones his ó icas y de las p esiones ap emian es po ecu-
pe a ápidamen e posiciones pe didas, plan eó en unos é minos
no d amá icos po p ime a ez la posibilidad de que el Es ado di-
igie a y o dena a el desa ollo de dicho p oceso, sin queb an a
o malmen e la Cons i ución, pe o u ilizando c i e ios polí i icos
más es ic i os pa a la con igu ación polí ico-adminis a i a de las
u u as Comunidades Au ónomas. El esul ado o mal de es a nue a
e apa es el ac ual P oyec o de Ley O gánica de A monización del P o-
ceso Au onómico (en adelan e LOAPA), obje o de a ios ecu sos
an e el T ibunal Cons i ucional y po lo an o
sub
iudice,
que inco -
po a y ecni ica los c i e ios sus en ados po la Comisión de expe -
os en su In o me al Gobie no y los pos e io es Acue dos polí ico-
adminis a i os susc i os en e és e y el Pa ido Socialis a Ob e o
Español. Con iene, pues, dada la es echa elación en e uno y o os,
des aca sus aspec os esenciales an es de examina el con enido del
p oyec o de LOAPA sob e el ema que nos ocupa.
1.
Los an eceden es del P oyec o de LOAPA
El plan eamien o gene al del que pa e la Comisión de expe os
consul ados po el Gobie no en su In o me es
el
siguien e:
a) Mani ies an, p ime amen e, su descon ianza an e el p incipio
disposi i o en base al cual las Comunidades Au ónomas, exis en es
has a ese momen o, se enían con igu ando. En ienden que de la
aplicación de dicho p incipio se de i a una excesi a he e ogeneidad
en la con igu ación del Es ado au onómico, echazable en un sis e-
87
PEDRO ESCRIBANO COLLADO V
JOSÉ
LUIS RIVERO
YSERN
— La ges ión o dina ia de los se icios p opios de la Comunidad
en el e i o io de cada P o incia.
A es os es supues os hab ían que añadi los dos siguien es:
— La delegación del eje cicio de compe encias ans e idas o
delegadas po el Es ado a la Comunidad (a . 14), y
— la coo dinación pa a la ges ión de se icios en los supues os
de compe encias concu en es (a . 13).
Todas es as ó mulas pe mi en ac ua con una g an lexibilidad,
a ni el de cada Comunidad Au ónoma, en la inco po ación de las
Dipu aciones P o inciales a su o ganización adminis a i a, pudien-
do inclina se el legislado au onómico en a o de un mayo p o a-
gonismo de aquéllas en la adminis ación pe i é ica o en a o de
la p esencia di ec a de las p opias es uc u as adminis a i as de la
Comunidad Au ónoma. En el p ime caso es a íamos an e un sis e-
ma de adminis ación egional descen alizada, sal o en aquellas
ma e ias en que no ue a posible su ges ión a ni el p o incial, en
cuyo caso la Comunidad Au ónoma pod ía c ea los o ganismos
necesa ios pa a ello. Es a
queda ía
con igu ada en
es e
sis ema
como un en e de gobie no. En el segundo caso es a íamos an e un
ipo de adminis ación egional indi ec a de ca ác e selec i o, e e-
ida a de e minados ámbi os de ma e ias, pudiendo op a se en e
la ans e encia o la delegación de compe encias a las Dipu aciones
P o inciales, según el ni el o g ado de con ol que p e enda conse -
a la Comunidad Au ónoma. En es e caso, és a dispond ía de una
o ganización adminis a i a p opia, cen al y pe i é ica.
En p incipio pa ece poco p obable que las Comunidades Au ó-
nomas se decidan po c ea una adminis ación egional o almen e
descen alizada, al menos en un p ime momen o, en el que la asun-
ción y o ganización de las ans e encias p o enien es del Es ado
se aduci á en la c eación de una o ganización p opia, simila a
la es a al, que man enga en uncionamien o sin g andes cambios
bu oc á icos los se icios ans e idos. Pa ece, po o a pa e, la
solución más simple ansi o iamen e, lo que pod ía consag a se
con al ca ác e en las no mas de las Comunidades Au ónomas que
egula an su adminis ación.
En una e apa pos e io , la p esencia de las Dipu aciones P o-
inciales en la adminis ación egional pod ía hace se más in ensa,
94
LA PROVINCIA EN LOS ESTATUTOS DE
AUTONOMÍA
Y EN LA LOAPA
a pa i de la e o ma del Régimen Local y de la alo ación a un
ni el ins i ucional po las Comunidades Au ónomas, jun o con las
Dipu aciones P o inciales exis en es en su
e i o io,
de los ámbi os
ma e iales de compe encia que pod ían asumi és as a ni el p o in-
cial. Todo ello sin pe juicio de la posibilidad, y en muchos casos de
la necesidad, de da cabida en la adminis ación egional a o os
ni eles o ámbi os e i o iales pa a la p es ación de se icios, como
el municipal, el sup amunicipal o coma cal, el sup ap o incial y el
p opio egional.
Es amos con encidos de que la colabo ación in e adminis a-
i a en el ámbi o de la adminis ación egional a a exigi , especial-
men e en las Comunidades Au ónomas de mayo ex ensión e i o-
ial,
un ejido adminis a i o complejo y ico, en cuan o hab á de
combina a mónicamen e ue zas, en p incipio, encon adas, como
la na u al ei indicación polí ica de las Comunidades Au ónomas a
e ene pa a sí la adminis ación egional o g an pa e de ella, los
in e eses de la pa icipación de las En idades locales ep esen a i as
y las exigencias que impone la e icacia a la ho a de de e mina el
ámbi o e i o ial más idóneo pa a la p es ación de los se icios.
El ni el polí ico de solución a es os p oblemas no es o o que el
p opio de cada Comunidad Au ónoma, cuyas Asambleas Legisla i-
as debe án es ablece los c i e ios po los que deba discu i la
plan a de la adminis ación egional. En suma, la ley es a al debe
se en es e ema espe uosa con las soluciones a bi adas en cada
Comunidad.
IV. LAS RELACIONES COMUNIDAD
AUTÓNOMA-PROVINCIA
EN LOS DISTINTOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
1.
Cues iones p e ias.
In e esa aho a, as las an e io es conside aciones, examina el
a amien o que del ema que nos ocupa hacen los dis in os Es a u-
os de Au onomía; en qué o ma se plan ean en los Es a u os de
Au onomía las elaciones en e la Comunidad Au ónoma y
la
P o-
incia, en e local.
A modo de hilo conduc o de cuan o amos a expone deben con-
side a se dos cues iones básicas:
95
PEDRO ESCRIBANO COLLADO Y
JOSÉ
LUIS R1VER0
YSERN
a) El econocimien o de la po es ad o ganiza o ia de las Co-
munidades Au ónomas.
b) Disponibilidad sob e el Régimen Local po pa e de las Co-
munidades Au ónomas.
a) El econocimien o de la po es ad o ganiza o ia de las Comu-
nidades Au ónomas.
a) No es necesa io insis i nue amen e en las e lexiones que
an e io men e se han hecho en o no a la de e minación del alcance
y con enido de la po es ad o ganiza o ia egional. Sí es necesa io,
no obs an e, insis i en algunos pun os conc e os di ec amen e ela-
cionados con el ema que nos ocupa. En es e sen ido es p eciso
ecalca que la Cons i ución Española, den o de unos p incipios
cons i ucionales ha a ibuido a las di e en es Comunidades Au óno-
mas la acul ad de de e mina su p opia o ganización. El a ícu-
lo 147 CE. dispone exp esamen e que los Es a u os de Au onomía
debe án con ene : c) la denominación, o ganización y sede de
las
ins i uciones au ónomas p opias. El a ículo 148-1.°, po su pa e, in-
dica que las Comunidades Au ónomas pod án asumi compe encias
en la o ganización de sus ins i uciones de au ogobie no.
Los Es a u os de Au onomía pues, den o del espec o a los p in-
cipios cons i ucionales, pueden y deben con ene las no mas bási-
cas a pa i de las cuales la Comunidad Au ónoma implan a á y o -
dena á su p opia es uc u a o ganiza i a. Co esponde pos e io -
men e a la Comunidad Au ónoma, en el eje cicio de sus unciones
legisla i a y ejecu i a, el desa ollo de esa po es ad o ganiza o ia.
Es a po es ad es a u a ia de o ganización, como ya se ha seña-
lado,
no es á sin emba go incondicionada. El Es a u o, en cuan o
o ma de a ibución de la po es ad o ganiza o ia se encuen a some-
ido a unos lími es cons i ucionales de eje cicio; la Cons i ución y
los p incipios cons i ucionales ela i os a la o ganización adminis-
a i a (a s. 9 y 103
CE.
undamen almen e) (1) cons i uyen cla os
lími es en o den a la de inición y eje cicio de la po es ad es a u a-
ia de o ganización. Es os p incipios cons i ucionales, como ha seña-
(1) Sob e el alo de es os p incipios en o den a una delimi ación de la po es ad
es a u a ia de o ganización de sus condiciones de eje cicio, éase En ique
ARGULLOL
MURGADAS:
O ganización adminis a i a de las Comunidades Au ónomas, «DA», nú-
me o 182, ab il-junio 1979, especialmen e pp. 42 y ss.
96
LA
PROVIXCIA
EN LOS
ESTATUTOS
DE
AUTONOMÍA
Y EN LA
LOAPA
lado
ya
nues a ju isp udencia
y
nues a doc ina
(2) son de
apli-
cación di ec a
y
si en
de
ma co
a la
ac uación
de los
dis in os
po-
de es públicos.
De odo ello
se
deduce,
y en
es e pun o que emos insis i ,
que no
es iable
una
de inición
de la
po es ad es a u a ia
de
o ganización
con a ia
a
es os p incipios cons i ucionales.
La
conc eción
que del
p incipio cons i ucional
de
au onomía haga
un
Es a u o
de
Au ono-
mía
no
puede ulne a
el
con enido esencial, polí ico
y
ju ídico
(3)
de
al
p incipio. Conc e amen e,
po lo que al
ema
que nos
ocupa
espec a,
el
econocimien o
y
de inición
en el
Es a u o
de
Au ono-
mía
de la
po es ad o ganiza o ia
de la
Comunidad Au ónoma
—ma-
ni es ación
de ese
p incipio
de
au onomía—
no
puede hace se
de
o ma
que se
anule
o
limi e
más
allá
de lo que
exigen esos p incipios
y
el
necesa io espe o
a las
au onomías locales cons i ucionalmen e
ga an izadas.
b) Disponibilidad sob e
el
Régimen Local
po
pa e
de las Co-
munidades Au ónomas.
Un segundo pun o impo an e
a
a a , como indicábamos,
e a el
de de e mina
el
con enido
y
alcance
de las
acul ades
de la
Comu-
nidad Au ónoma sob e
el
Régimen Local.
El econocimien o cons i ucional
de una
po es ad o ganiza o ia
en a o
de las
Comunidades Au ónomas,
al que nos
hemos e e ido
an e io men e,
se
ope a
de
o ma indis in a, cualquie a
que
ue e
el ipo
de
Comunidad Au ónoma.
El alcance
y
con enido
de las
acul ades
de la
Comunidad Au ó-
noma sob e
el
Régimen Local
es sin
emba go dis in o
en
unción
de
la dis in a
ía de
acceso
a la
au onomía empleada.
b.l.
Comunidades Au ónomas
de
au onomía plena.
Las Comunidades Au ónomas
que
acceden
a la
au onomía
en
i ud
del
p ocedimien o p e is o
en el
a ículo
151 de la CE.
di ie-
en
en
es e pun o
de las que
acceden
po la ía del
a ículo
143. Si
bien
es
cie o
que, con una
in e p e ación ex ensi a
del
a ículo
152,
el modelo ins i ucional básico
de la
Comunidad Au ónoma
se ha ge-
(2)
GARCÍA
DE
EXTERRIA,
Edua do, y
FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ,
Tomás Ramón: Cu so
de De echo adminis a i o, omo
I,
Mad id, Ci i as,
1981, pp. 114 y ss.
Sen encia
del T ibunal Cons i ucional
de 8 de
junio
de 1981.
(3) Sen encia
del
T ibunal Cons i ucional
de 14 de
julio
de 1981.
97
REVISTA
DE
ADMINISTRACIÓN'
PUBLICA.
104.—7
PEDRO ESCRIBANO COLLADO Y
JOSÉ
LUIS RIVERO
YSERN
ne alizado, no es menos cie o que hay una di e encia básica en
cuan o al quan um compe encial que desde su o igen pueden asumi
uno u o o ipo de Comunidad Au ónoma.
En es e sen ido el a ículo 149 en su apa ado 18 pe mi e que las
Comunidades Au ónomas de au onomía plena, incidan con su egu-
lación en el égimen ju ídico de las es an es Adminis aciones pú-
blicas (Régimen Local) sin pe juicio de que se ese e el Es ado «las
bases del égimen ju ídico de esas adminis aciones públicas y un
p ocedimien o adminis a i o común, sin pe juicio de las peculia-
idades de i adas de la o ganización p opia de las Comunidades
Au ónomas».
Es e ipo de Comunidades Au ónomas pueden en suma egula
el égimen ju ídico de las dis in as adminis aciones públicas loca-
les si as en su e i o io, den o del ma co de unas «bases» que
hab án de se ijadas lógicamen e po el Es ado a a és de una u-
u a Ley de Régimen Local. Den o de es e ma co u u o y den o del
espe o a los p ecep os cons i ucionales que de inen y ga an izan
ins i ucionalmen e
a los dis in os en es locales (a s. 140 y 141
CE.),
el Es a u o de Au onomía pod á asumi el a amien o del Régimen
Local y la Comunidad Au ónoma egula dichas en idades.
b.2.
Comunidades Au ónomas de au onomía di e ida.
El plan eamien o es dis in o, al menos inicialmen e, po lo que
espec a a las Comunidades Au ónomas que acceden a la au onomía
po la ía del a ículo 143 de la Cons i ución.
De una in e p e ación sencilla del a ículo 148 CE.
—a
cuyo con-
enido se educe inicialmen e el quan um compe encial de es as
Comunidades Au ónomas du an e cinco
años—
se deduce una posi-
ción dis in a de la Comunidad Au ónoma an e el posible a amien-
o del Régimen Local. Si en el sis ema an e io al compe encia e a
asumible po la Comunidad Au ónoma den o de un ma co ins i-
ucional básico limi ado , en el p esen e caso, y excluida la posibi-
lidad de «al e ación de los é minos municipales comp endidos en
su e i o io» [148.1 a) 2], la Comunidad Au ónoma ca ece en p in-
cipio de compe encias en es as ma e ias y pa a asumi las p ecisa á
una exp esa ans e encia en i ud de una especí ica habili ación
po pa e de la Ley de Régimen Local.
En lógica consecuencia con lo an e io men e expues o hab ía que
conclui que la egulación de las elaciones en e la Comunidad Au ó-
98
LA PROVINCIA EN LOS ESTATUTOS DE
AUTONOMÍA
Y EN LA
LOAPA
noma
y los en es locales se ha e ec uado al ma gen de las p e isiones
cons i ucionales. En el supues o de las Comunidades Au ónomas de
au onomía plena po cuan o no se han o mulado «las bases del é-
gimen ju ídico de las Adminis aciones públicas» compe encia es a-
al indisponible pa a las Comunidades Au ónomas (a .
149-18.");
en el caso de las Comunidades Au ónomas de au onomía di e ida
po cuan o no se ha publicado la Ley de Régimen Local, Ley que
ha de habili a las ans e encias de compe encias en ma e ia de
Régimen Local a las Comunidades Au ónomas (a .
148.1-2."
in
ine
CE.).
Es e plan eamien o no coincide ob iamen e con la ealidad de
las cosas. Como amos a examina , los dis in os Es a u os de Au o-
nomía con emplan las elaciones en e la Comunidad Au ónoma y
los en es locales con mayo o meno ampli ud.
En las Comunidades Au ónomas de au onomía plena, es o ha
sido en
unos
casos u o de la ue za de los hechos; en o os se ha
pa ido de un cie o espaldo en la doc ina sen ada po el T ibunal
Cons i ucional en Sen encia de 28 de julio de 1981, a la que pos e-
io men e aludi emos y en la que se pe mi e exp esamen e que has-
a an o el Es ado no ije esas bases especí icas pueda la Comuni-
dad Au ónoma in e i los de la legislación igen e.
En las Comunidades Au ónomas de au onomía di e ida la solu-
ción adop ada es u o a nues o juicio, simplemen e del pac o polí-
ico que ha p esidido la elabo ación de sus Es a u os. Insis imos en
que la Ley de Régimen Local no se ha publicado y que la posible
egulación del ema que nos ocupa ca ece de la habili ación exigida
po el a ículo 148-1-2." CE. Es u o de unos acue dos au onómicos
o a lo sumo de la iloso ía que inspi a la Ley O gánica de A moniza-
ción del P oceso Au onómico sub iudice a la echa de esc ibi se es e
abajo.
Es o es g a e po cuan o puede llega a da se el caso de una
egulación del ema que nos ocupa po la Ley de Régimen Local con-
a ia a la egulación es a u a ia. Es a hipó esis no es desdeñable,
sino muy ce cana a la ealidad, si se obse a el a amien o que el
P oyec o de Ley de Bases de Régimen Local («Bole ín O icial de las
Co es Gene ales», Cong eso de los Dipu ados, se ie A,
núm.
196-1)
hace de la P o incia y de las elaciones de és a con la Comunidad
Au ónoma (a . 34-2 del P oyec o de Ley de Bases de Régimen Local).
99
PEDRO ESCRIBANO COLLADO Y
JOSÉ
LUIS
RIVERO
YSERN
2.
Análisis de los di e en es Es a u os de Au onomía
Hechas es as obse aciones p e ias, pasemos al examen de los
dis in os Es a u os de Au onomía.
El c i e io sis emá ico a segui nos ha enido dado po la p opia
dinámica his ó ica y socio-polí ica del p oceso au onómico. A él nos
ajus amos, excepción hecha del Es a u o de Au onomía de Andalucía
po la especial singula idad del mismo.
a) Comunidades Au ónomas de Au onomía Plena.
Cua o son, como ya es sabido, los Es a u os ap obados po es a
ía. El a amien o que en los mismos se hace de la P o incia y de
sus elaciones con la Comunidad Au ónoma es ealmen e di e so.
Examina emos b e emen e cada uno de ellos.
a.l.
Es a u o Vasco.
La p o incia es un en e e i o ial básico en el diseño o ganiza-
i o del País Vasco. Ello es así no an o po una especial endencia
p o incialis a en la egión cuan o po la coincidencia en es a egión
de la P o incia y los
Te i o ios
His ó icos.
Es e ca ác e básico de la P o incia se des acaba ya con espe-
cial én asis en el Es a u o de Es ella de 1931, en el que incluso se
a ibuía a las Jun as de Vizcaya,
Ála a,
Gipúzcoa y a las Co es de
Na a a, el pode legisla i o pa a sus asun os pa icula es. En la
misma línea los p oyec os de 21 de ma zo de 1932, 5 de no iemb e
de 1933 y en la Ley de 6 de oc ub e de 1936 po la que se p omulga-
ba el Es a u o Vasco si bien en es os úl imos p oyec os pa ecían
ya elimina se las compe encias p opiamen e legisla i as del ámbi o
p o incial.
Po lo que al igen e Es a u o de Au onomía pa a el País Vasco
espec a (L.O. 3/79, de 18 de diciemb e), pa e de a i ma la po es ad
o ganiza o ia de la Comunidad Au ónoma en su a ículo 10-2. A su
ez econoce a la Comunidad Au ónoma compe encia exclusi a en
ma e ia de Régimen Local sin pe juicio de lo es ablecido en el a -
ículo
149-l-18.a
de la Cons i ución. De ello se ob iene en el ema
que nos ocupa una amplia disponibilidad po pa e de la
Comuni-
100
UV
PROVINCIA EN LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA Y EN LA LOAPA
dad Au ónoma en o den a su au oo ganización in e na y en cuan o
a
la
de inición de su sis ema de elaciones con los en es locales si os
en su ámbi o e i o ial.
El Es a u o Vasco sin emba go ha op ado po no p ede e mina
el sis ema de epa o in e io de compe encias.
El Es a u o Vasco nos o ece unos Te i o ios His ó icos po en-
ciados en sus compe encias; es os Te i o ios His ó icos [que se
co esponden con las ac uales p o incias (a .
2.u-2)]
asumen compe-
encias exclusi as en impo an es cues iones y en e ellas la o gani-
zación, égimen y uncionamien o de sus p opias ins i uciones, de-
ma caciones e i o iales de ámbi o sup amunicipal que no excedan
de los lími es p o inciales y en. gene al odos aquellos que se espe-
ci iquen en el Es a u o o que les sean ans e idos (a . 37-3). En el
a ículo 23 del Es a u o Vasco se es ablece, po o a pa e, que cada
uno de los Te i o ios His ó icos que in eg an el País Vasco pod án
en el seno del mismo, conse a o en su caso es ablece y ac uali-
za sus ins i uciones p o inciales de au ogobie no. La eó ica com-
pe encia exclusi a po an o del País Vasco en lo ela i o a su o ga-
nización, lejos de se ecelosa espec o a una posible compa ición
en e el Gobie no Vasco y los Te i o ios His ó icos, apa ece inicial-
men e, incluso en el p opio Es a u o, como una compe encia compa -
ida y en suma, po an o, como una compe encia coo dinada.
Pe o decíamos además que el Es a u o ha op ado po no p ede-
e mina el sis ema de epa o in e io de compe encia y ealmen-
e sal o es a p ecisión que acabamos de señala y a pesa de esa
cla a asunción de compe encia que en el a ículo 104 se hace en
a o de la Comunidad Au ónoma del País Vasco sob e Régimen
Local, lo cie o es que, como señala
MARTÍN
MATEO
(4) el Es a u o
Vasco ha dejado al juego u u o de las ue zas polí icas ascas g an
pa e de decisiones en cuan o al epa o in e io de compe encias. El
a ículo 37-2 del Es a u o Vasco dispone e ec i amen e que «lo dis-
pues o en el Es a u o no supond á al e ación de la na u aleza del
égimen
o al
especí ico o de las compe encias de los egímenes p i-
a i os de cada Te i o io His ó ico.» Los de echos his ó icos apa-
ecen así como un p ius pa a el Es a u o sob e el que incluso p e a-
lecen. De e mina el con enido especí ico de es os de echos es o a
cues ión, sob e la que hab án de p onuncia se los especialis as en
(4)
MARTÍN MATEO,
Ramón: Adminis ación au onómica de Euskadi, núm. 91 de
es a
REVISTA,
ene o-ab il
1980, pp. 75 y ss.
101
PEDRO ESCRIBANO COLLADO Y
JOSÉ
LUIS RIVERO
YSERN
la his o ia y De echo
o al
asco. Den o de es os de echos es á el
de los Te i o ios His ó icos a
au oo ganiza se
(en cu ioso con as e
con el a . 104 del Es a u o Vasco).
Al queda de es a o ma inde e minado el égimen o al de es os
e i o ios y su p opia o ganización especí ica, queda en una g an
inde e minación el
sis ema'
eal de elación en e la Comunidad
Au ónoma y los Te i o ios His ó icos. Si es o es un e o o un
acie o del Es a u o no nos co esponde a noso os de e mina lo. Es
simplemen e un hecho que la po es ad o ganiza o ia del Gobie no
Vasco es á cla amen e ecogida en el Es a u o, que es e Es a u o
espe a y po encia sus p opios Te i o ios His ó icos o ales y que
plasman po an o en el Es a u o dos en es e i o iales con un am-
plio g ado de au onomía que ienen como único c i e io elacional
un p incipio de coo dinación (a . 39 del Es a u o) y su p opia his-
o ia.
En eje cicio de su po es ad o ganiza o ia, el Pa lamen o Vasco
ha dic ado con echa 30 de junio de 1981 una Ley de Gobie no en
la que p e ende sen a unos ines básicos en ma e ia de o ganiza-
ción de la Comunidad Au ónoma. El esul ado de es e ex o poco
añade a lo ya dicho po cuan o ealmen e no es ablece las écnicas
de elación en e la Comunidad Au ónoma y los Te i o ios His ó-
icos.
La cues ión queda en la Ley emi ida (a . 52-1.° C) a la lib e
disponibilidad del Pa lamen o Vasco, en el ma co del espe o a los
p incipios de obje i idad, publicidad, e icacia, descen alización y
coo dinación en e los ó ganos de la Comunidad Au ónoma y los
de los Te i o ios His ó icos (a . 53 Ley de Gobie no). El único lí-
mi e que se es ablece en la ley a es as leyes u u as que ap ueben
el égimen gene al de las elaciones en e la Comunidad Au ónoma
y los Te i o ios His ó icos es la in iabilidad de que el Pa lamen o
pueda delega en el Gobie no la po es ad de dic a Dec e os legisla-
i os en es as ma e ias (a .
52-1.°).
Es a limi ación po o a pa e
no deja de se anómala po cuan o lo que a nues o juicio es eal-
men e cues ionable es la p opia cons i ucionalidad del a ículo 52
al que aludimos que in oduce en el ma co de la Comunidad Au ó-
noma una écnica no ma i a excepcional p e is a en el a ículo 82
C. E. no asumible po las Comunidades Au ónomas máxime cuando
ni siquie a el p opio Es a u o la menciona.
102
LA PROVINCIA EN LOS ESTATUTOS DE
AUTONOMÍA
Y EN LA LOAPA
a.2. Es a u o Ca alán.
En el caso de Ca aluña la adición au onomis a se inclina en
a o de es uc u as adminis a i as dis in as a la P o incia y con-
c e amen e la coma ca, como á ea más ap a pa a el desa ollo de las
compe encias au onómicas.
Es a adición an iau onomis a se ha e lejado an o en la p o-
pia egulación de la ins i ución p o incial en el Es a u o de Au ono-
mía como pos e io men e en la legislación au onómica de desa ollo
es a u a io.
El a ículo 5.° del Es a u o de Au onomía de Ca aluña, donde se
es ablece la o ganización e i o ial de la Gene alidad, es uc u a
Ca aluña en Municipios y Coma cas y o as o ganizaciones sup a-
coma cales, p e iendo la posibilidad de que una Ley del Pa lamen o
Ca alán egula a la o ganización e i o ial de Ca aluña de acue do
con el Es a u o ga an izando la au onomía de las dis in as en idades
e i o iales, odo ello sin pe juicio del man enimien o de la P o in-
cia como en idad local y como á ea e i o ial de cumplimien o de
ac i idades del Es ado.
El a ículo 9.° po su pa e econoce a la Comunidad Au ónoma
compe encia exclusi a en la o ganización de sus ins i uciones de
au ogobie no y sob e el Régimen Local.
Pa iendo de es os p ecep os la Gene alidad Ca alana ap obó la
Ley 6/1980 de 17 de diciemb e en la que es imaba iable la sus i u-
ción de las P o incias po o as en idades locales (o al menos cam-
bia
los
ó ganos de gobie no de esas en idades asumiendo la Gene a-
lidad sus compe encias. Se buscaba en suma, a nues o juicio, la su-
p esión de las P o incias, c eando la p opia Comunidad Au ónoma
un sis ema de Adminis ación di ec a que excluía la exis encia de un
sis ema de ges ión a ni el p o incial. La elación Comunidad Au ó-
noma-ins i ución p o incial se plan eaba po ez p ime a en é mi-
nos no de colabo ación sino de abie a up u a.
La Exposición de mo i os de la Ley e a cla a y e minan e.
«El man enimien o de las unciones ac uales de las
Dipu aciones P o inciales es un obs áculo a la nue a
o denación e i o ial ca alana. Po el Pa lamen o de
Ca aluña debe á es ablece se, basándose en el o ale-
cimien o de la ida municipal, la ins i ucionalización
103
PEDRO ESCRIBANO COLLADO Y
JOSÉ
LUIS RIVERO
YSERN
nidad Au ónoma sob e los en es locales pese a no se és a una com-
pe encia asumible po es e ipo de Es a u os, al como ya señalamos
al comienzo de es e es udio.
b.3.
A agón.
Es és e uno de los Es a u os más cla amen e in luidos po la Ley
O gánica de A monización del P oceso Au onómico e incluso po
los p opios acue dos au onómicos p e ios a la LOAPA.
La au onomía o ganiza o ia de la Comunidad Au ónoma queda
en es e Es a u o me mada en g an pa e en a o de la P o incia.
El a ículo 45 del Es a u o obliga, e ec i amen e, a la Comunidad
Au ónoma a a icula sus se icios pe i é icos a a és de las Dipu-
aciones P o inciales en los é minos que es ablezca una Ley de
Co es de A agón en el ma co de la legislación del Es ado.
Tal p e isión es ajena a la Ley O gánica de A monización del
P oceso Au onómico que con igu a la ges ión de se icios o dina-
ios a la Comunidad Au ónoma como una compe encia que pod á
opcionalmen e asumi la Comunidad Au ónoma o ges iona la a a-
és de las Dipu aciones P o inciales. El p ecep o es u o y conse-
cuencia no de la LOAPA sino de los Pac os Au onómicos donde, con-
c e amen e en la base 16, se es ablecía que en la edacción de los
Es a u os de las Comunidades
plu ip o inciales
hab ía de p e e se
que las Dipu aciones P o inciales «ges iona án o dina iamen e los
se icios con iados a la Comunidad Au ónoma bajo su di ección y
con ol».
La Comunidad Au ónoma puede en es e Es a u o asimismo dele-
ga e incluso ans e i a las Dipu aciones P o inciales, acul ades
co espondien es a ma e ias de su compe encia. Es a ans e encia
y delegación es sin emba go acul a i a pa a la Comunidad Au ó-
noma. La ans e encia y delegación se p e é no sólo en a o de
las Dipu aciones P o inciales, sino ambién de los Ayun amien os.
La Comunidad Au ónoma inalmen e se p esen a como coo di-
nado a de las unciones p opias de las Dipu aciones P o inciales
que sean de in e és gene al a la Comunidad (a . 45-2). A nues o
juicio, al posibilidad lejos de amplia las acul ades de la Comuni-
dad Au ónoma las educe. No ace amos a en ende en qué o ma
la i ula idad de una compe encia de in e és egional puede o o -
ga se a las espec i as Dipu aciones P o inciales quedando la
Co au-
110
LA PROVINCIA EN LOS ESTATUTOS DE
AUTONOMÍA
Y EN LA LOAPA
nidad Au ónoma con simples unciones de coo dinación. Tales com-
pe encias debie an se a nues o juicio asumidas po la Comunidad
Au ónoma sin pe juicio de que pos e io men e és a pudie a ans-
e i las o delega las en las Dipu aciones P o inciales. La au onomía
polí ica en e a la simple au onomía adminis a i a de la Comuni-
dad Au ónoma así lo exige, al menos a nues o juicio. En cualquie
o ma és e es un ema —igual, quizá, que algunos de los
an e io es—
en que e iden emen e hubie a sido p e e ible un cla o p onuncia-
mien o p e io po pa e de la Ley de Régimen Local.
b.4.
P oyec o de Es a u o de Au onomía de Cas illa-León
y Ex emadu a.
En los mismos é minos que el Es a u o de Au onomía de A a-
gón, se encuen an los p oyec os de Es a u o de Cas illa-León (a -
ículo 18 del p oyec o de Es a u o de Au onomía pa a Cas illa-
León) (6) y de Ex emadu a (a . 15 del p oyec o de Es a u o de
Au onomía pa a Ex emadu a) (7).
En es os Es a u os la Comunidad Au ónoma en el ma co de una
Ley de su Pa lamen o, hab á p ecep i amen e de a icula la ges ión
o dina ia de sus se icios a a és de las Dipu aciones P o inciales.
La delegación y ans e encias de compe encias de la Comunidad
Au ónoma a las Dipu aciones P o inciales se con igu an con ca ác-
e po es a i o, pe o en cuan o a la ges ión o dina ia de sus se i-
cios,
no es disponible pa a la Comunidad Au ónoma una ges ión
au ónoma de ca ác e di ec o. Se es ablece un sis ema de adminis-
ación indi ec a. Como decíamos an e io men e al comen a el Es-
a u o de Au onomía de A agón, la edacción de es e g upo de Es a-
u os obedece no a p e isiones cons i ucionales ni de la p opia LOA-
PA, sino a unos acue dos polí icos no ecogidos a ni el de Ley O -
gánica ni o dina ia.
No es és e sin emba go, el plan eamien o de los es an es Es a-
u os de
Au ono iía
ap obados po la ía del a ículo 143 de la Cons-
i ución.
(6) «Dia io de Sesiones del Cong eso de los Dipu ados», núm. 97. Sesión co es-
pondien e al día 21 de junio de 1982.
(7) «Dia io de Sesiones del Cong eso de los Dipu ados», núm. 95. Ac a co es-
pondien e a la sesión del día 16 de junio de 1982.
111
PEDRO ESCRIBANO COLLADO Y
JOSÉ
LUIS RIVERO
YSERN
b.5.
Es a u os de Au onomía de Cas illa-La Mancha y Va-
lencia.
El Es a u o de Au onomía pa a Cas illa-La Mancha (LO 9-1982
de 10 de agos o) no es ablece, a nues o juicio, un plan eamien o
simila . El Es a u o con empla en es e sen ido, la ans e encia y
delegación de acul ades de la Comunidad Au ónoma a las Dipu-
aciones P o inciales con ca ác e po es a i o. Po o a pa e, en lo
ela i o a la ges ión o dina ia de los se icios pe i é icos de la Co-
munidad Au ónoma no c eemos que pueda habla se en
el
Es a u o
de una obliga o ia ges ión pe i é ica de los se icios de la Comu-
nidad a a és de las Dipu aciones P o inciales. El a ículo 30 indi-
ca ex ualmen e que «co esponde á a las Dipu aciones, den o
del
ámbi o de sus espec i os e i o ios y en el ma co de lo es able-
cido po la legislación del Es ado y de la egión: c) La ges ión o di-
na ia de los se icios de la Adminis ación de la egión. A es os
e ec os y en el ma co del égimen ju ídico aplicable a las Dipu acio-
nes,
és as ac ua án bajo la di ección del Consejo de Gobie no».
Más que un manda o impe a i o pa a la Comunidad Au ónoma
de a icula a a és de las Dipu aciones P o inciales la ges ión o -
dina ia de sus se icios, el p ecep o pa ece habili a simplemen e a
las Dipu aciones P o inciales pa a ges iona los se icios que la Co-
munidad Au ónoma, de con o midad con la legislación del Es ado
y en i ud de una Ley egional, decida encomenda le, se icios so-
b e los que la Comunidad Au ónoma se ese a amplias acul ades
de u ela (suspende la ans e encia o delegación, ejecu a po sí
misma la compe encia, e c.).
Más explíci o es aún el Es a u o de Au onomía pa a Valencia
(LO 5-1 de julio de 1982).
El Es a u o e ec i amen e econoce a la Comunidad Valenciana
compe encia exclusi a en lo ela i o a «o ganización de las ins i-
uciones de au ogobie no, en el ma co del p esen e Es a u o» (a -
ículo 31-1) y, lo que esul a más peculia , habida cuen a que nos
encon amos an e una Comunidad Au ónoma de
au oonmía
di e i-
da, «compe encia exclusi a en ma e ia de Régimen Local, sin pe jui-
cio de lo que dispone el núme o 18 del apa ado 1) del a ículo 149
de la Cons i ución».
Pa iendo de es e plan eamien o, la Comunidad Valenciana asu-
112
LA PROVINCIA EN LOS ESTATUTOS DE
AUTONOMÍA
Y EX LA LOAPA
me en el Es a u o una amplia disponibilidad en o den a su p opia
au oo ganización y a la ins umen alización de la P o incia.
Las Co es Valencianas pueden en es e sen ido, con ca ác e op-
cional ans e i o delega en las Dipu aciones P o inciales la eje-
cución de aquellas compe encias que no sean de in e és gene al de
la Comunidad Valenciana especialmen e en á eas de Ob as Públi-
cas,
Sanidad, Cul u a y Asis encia Social. Se sien a sensu con a-
io,
po an o, un p incipio de asunción di ec a, po pa e de la
Comunidad Au ónoma, de las compe encias de in e és gene al. Nó-
ese po o a pa e cómo las compe encias delegables coinciden con
las ac ualmen e asumidas po las Dipu aciones P o inciales.
En
los
supues os de delegación, las Dipu aciones P o inciales
ac ua án como ins i uciones de la Gene alidad Valenciana some i-
das a la u ela e inspección de la Gene alidad que, a a és de su go-
bie no, puede obliga a las Dipu aciones al cumplimien o o zoso de
sus obligaciones.
Se econoce a su ez unas compe encias p opias de las Dipu-
aciones P o inciales sin especi ica se cuáles sean és as, dada la ex-
clusi a compe encia es a al en o den a al de e minación. Es as com-
pe encias p o inciales pueden se coo dinadas po la Comunidad
Au ónoma Valenciana en o ma semejan e a la p e is a en el Es a-
u o de Au onomía de A agón, an e io men e ci ado, en el ma co de
la legislación del Es ado y po Ley de las Co es Valencianas ap o-
bada po mayo ía absolu a (a . 47-3).
Finalmen e el Es a u o de Au onomía pa a Valencia no con iene
—con a iamen e
a lo que sucede en
o os
Es a u os—
p e isión
alguna en o den a la o ma de lle a se a cabo la ges ión o dina ia
de los se icios pe i é icos de la Comunidad Au ónoma. Es a ausen-
cia no puede in e p e a se a nues o juicio, sino como el econoci-
mien o implíci o de una libe ad de de e minación po pa e de la
Comunidad Au ónoma pa a escoge la más idónea o ma de o gani-
zación y ges ión.
c) Es a u o de Au onomía pa a Andalucía.
Hemos pospues o el examen del Es a u o de Au onomía de An-
dalucía al inal de nues o es udio po cuan o en endemos que la
egulación que el mismo hace de las elaciones Comunidad Au ó-
noma-Dipu aciones P o inciales dis o siona en el con ex o de los
113
REVISTA DE
ADMINISTRACIÓN
PUBLICA.
104.—8
PEDRO ESCRIBANO COLLADO Y
JOSÉ
LUIS
RIVERO
YSERN
es an es Es a u os de Au onomía a los que ya hemos hecho e e-
encia. El Es a u o egula el ema en su a ículo 4. Del examen de
es e p ecep o se ob iene que la Comunidad Au ónoma puede ans-
e i compe encias a la P o incia en i ud de una Ley egional de
desa ollo de la legislación básica del Es ado (a . 4-3-a del Es a u o)
así como delega le compe encias pa a su eje cicio bajo la di ección
y con ol de la Comunidad Au ónoma (a . 4-3-b del Es a u o). El
a ículo cua o con iene jun o a és as, dos p e isiones de in e és,
si se iene en cuen a el con ex o cons i ucional del Es a u o de Au-
onomía de Andalucía. La p ime a es la con enida en el apa ado
cua o. En es e apa ado se es ablece que «en los é minos de una
Ley del Pa lamen o Andaluz y en el ma co de la Legislación del Es a-
do,
la Comunidad Au ónoma a icula á la ges ión o dina ia de sus
se icios pe i é icos p opios a a és de las Dipu aciones P o in-
ciales.
La Ley es ablece á los mecanismos de di ección y con ol
po pa e de la Comunidad». El úl imo pá a o del p ecep o indica
inalmen e que: «5. La Jun a de Andalucía coo dina á la ac uación
de las Dipu aciones, en lo que se e ie e a las compe encias ecogi-
das en el apa ado a) del núme o 3 del p esen e a ículo, en ma e ias
de in e és gene al pa a Andalucía. La ap eciación del in e és gene-
al y las ó mulas de coo dinación se es ablece án po una ley ap o-
bada po mayo ía absolu a del Pa lamen o de Andalucía y en el
ma co de lo que disponga la legislación básica del Es ado. En odo
caso,
la Comunidad
Au ónoma
coo dina á los Planes p o inciales de
Ob as y Se icios.»
Es a posibilidad de coo dinación po la Comunidad Au ónoma
de las compe encias p opias de las Dipu aciones P o inciales, la
hemos ya con emplado en o os Es a u os. Nos emi imos a lo ex-
pues o an e io men e, insis iendo en que a nues o juicio, al solu-
ción no es sa is ac o ia. Si es amos en p esencia de ma e ias de in e-
és gene al pa a la Comunidad Au ónoma la compe encia debía se
asumida po és a. Si po el con a io la compe encia es especí ica-
men e p o incial, las unciones de coo dinación que se encomiendan
a la Comunidad Au ónoma no pueden sino cons i ui una inje encia
en la au onomía p o incial. La de inición de esas compe encias p o-
pias es, a nues o juicio, obje o de egulación po la legislación bá-
sica del Es ado (Ley del Régimen Local), sin que quepa una egula-
ción de la Comunidad Au ónoma en es e sen ido. El P oyec o de
Ley de Régimen Local no con empla po o a pa e es a posibilidad
de coo dinación de compe encias.
114
U
PROVINCIA EN LOS ESTATUTOS DE
AUTONOMÍA
Y EN LA LOAPA
El apa ado sin emba go más dis o sionan e del a ículo 4.° del
Es a u o, es sin duda el apa ado cua o donde se es ablece la obli-
ga o iedad pa a la Comunidad Au ónoma de a icula la ges ión o -
dina ia de sus se icios pe i é icos p opios a a és de las Dipu-
aciones P o inciales; con iene en es e sen ido hace unas b e es e-
lexiones.
El Es a u o de Au onomía pa a Andalucía se enma ca en los Es-
a u os de Au onomía plena. Como al, y eco dando lo expues o en
las páginas iniciales de es e abajo, a la po es ad es a u a ia de au-
o-o ganización se une en es os Es a u os una amplia disponibilidad
po pa e de la Comunidad Au ónoma sob e el Régimen Local.
Así lo hace el Es a u o andaluz. El a ículo 30-6 indica que le co-
esponde al Pa lamen o de Andalucía la o denación básica de los
ó ganos y se icios de la Comunidad Au ónoma. En el a ículo 13-3
po o a pa e, se econoce a la Comunidad Au ónoma compe encia
exclusi a sob e el Régimen Local sin pe juicio de lo que dispone el
núme o 18 del apa ado 1 del a ículo 149 de la Cons i ución.
En es e con ex o esul a di ícilmen e acep able un manda o im-
pe a i o a la Comunidad Au ónoma pa a la a iculación de la ges-
ión o dina ia de sus se icios pe i é icos a a és de las Dipu-
aciones P o inciales ce cenando la lib e disponibilidad de la Comu-
nidad Au ónoma de hace lo así o c ea po el con a io su p opia
o ganización pe i é ica.
Sólo la c onología del p oceso au onómico con sus a a a es polí-
icos puede explica , si no jus i ica , una p e isión semejan e. El
Es a u o se publica ul imados ya los acue dos en ma e ia au onó-
mica pe o pendien e aún de ap obación la Ley O gánica de A mo-
nización del P oceso Au onómico. El
Es a u o
de Andalucía es u o
en es e pun o de los Pac os au onómicos y no de la LOAPA. Hemos
ya examinado algunos Es a u os donde se con empla al p e isión.
Es os Es a u os han sido ami ados, sin emba go, al ampa o del
a ículo 143 y no cons i uyen po o o lado la egla gene al, como
hemos expues o. Si en es os Es a u os un p ecep o de semejan e e-
no e a c i icable, po cuan o iolen aban sin
la
debida cobe u a
legal la po es ad o ganiza o ia de la Comunidad Au ónoma, en un
Es a u o como el Andaluz, ap obado po el cauce del a ículo 151
CE.
al p ecep o es inadmisible. El p ecep o in e p e ado li e almen-
e supond ía: desconoce el econocimien o de la compe encia del
Pa lamen o en o den a la o denación básica de los ó ganos y se -
icios de la Comunidad Au ónoma; desconoce la compe encia ex-
115
PEDRO ESCRIBANO COLLADO Y
JOSÉ
LUIS RIVERO
YSERN
elusi a
sob e el Régimen Local que en el Es a u o se econoce en
a o de la Comunidad Au ónoma; admi i la posibilidad de que un
Es a u o ami ado po la ía del a ículo 151 sea más es ic i o
con la au onomía o ganiza o ia de la Comunidad que g an pa e de
los Es a u os de au onomía di e ida; admi i , en suma, que el Es a-
u o con iene una quieb a impo an e a la po es ad o ganiza o ia de
la Comunidad Au ónoma que del p incipio de au onomía se de i a
y que la Cons i ución ampa a.
Una in e p e ación es ic a lle a ía po an o al absu do y a la
incons i ucionalidad del p ecep o.
Po odo ello, es imamos necesa ia una in e p e ación sis emá-
ica del p ecep o en a monía con
el
es o del Es a u o y en el con-
ex o cons i ucional y es a u a io. Es a in e p e ación pa i ía nece-
sa iamen e de la de e minación de los dis in os concep os ju ídicos
inde e minados, ecogidos en el p ecep o. ¿Qué sen ido iene la ex-
p esión «a icula á»: se alude con ella a una asignación de se i-
cios? ¿Qué se en iende po y has a dónde aba ca la denominada
«ges ión o dina ia de los se icios»: se alude a la ges ión no mal,
de cada día o se alude a las dis in as ases de esa ges ión (plani i-
cación, planeamien o y ejecución)? ¿Qué se en iende po «se icios
pe i é icos p opios»: es pe i é ico un se icio de la Comunidad Au-
ónoma po que su sede se halle en una P o incia dis in a de aquella
en la que adica la capi alidad de la Comunidad Au ónoma?
La espues a a odas es as in e ogan es lle a ía es e abajo más
allá de sus lími es. Bas e apun a es as cues iones y sen a
—c eo
es
necesa io
hace lo—
una cla e in e p e a i a cla a pa a es e p ecep-
o.
Esa cla e in e p e a i a se encuen a en la a i mación y el eco-
nocimien o de la po es ad o ganiza i a de la Comunidad Au ónoma
andaluza, consecuencia necesa ia del econocimien o de su au ono-
mía polí ica. Es a au onomía eclama una disponibilidad de la Co-
munidad Au ónoma sob e su p opia es uc u a o ganiza i a y
—ex-
cluidas las bases de es os en es
(149-1-18-C.E.)—
sob e los en es lo-
cales si os en su e i o io.
Una in e p e ación del p ecep o en es a cla e lle a ía a adu-
ci el impe a i o «a icula á» en un « u u o opcional» a u iliza
bajo el p isma de la e icacia y el mejo se icio de los in e eses pú-
blicos.
116
LA PROVINCIA EX LOS ESTATUTOS DE
AUTONOMÍA
Y EN LA LOAPA
V. CONCLUSIONES GENERALES
P ime a. De la Cons i ución Española se puede deduci cla a-
men e que la o ganización adminis a i a de las Comunidades Au-
ónomas cons i uye una ma e ia de su exclusi a compe encia (a -
ículo 148.1.1.a), cuya de e minación y egulación se desa olla á en
dos ni eles: en un ni el es a u a io, median e la de e minación de
los p incipios, c i e ios o modelos po los que deba aquélla discu i
y pos e io men e, a ni el de ley o dina ia de las Comunidades Au ó-
nomas a la cual incumbi á exp esa la opción o ó mula de o gani-
zación adminis a i a escogida.
Segunda. Pa iendo del hecho de que oda ley de a monización
es a al ha de ene un con enido no ma i o y no limi a se a enuncia
me as ecomendaciones, el P oyec o de LOAPA con iene una se ie
de p onunciamien os de muy dis in o alcance y ascendencia a
odos los cuales no cabe a ibui el mismo alo . Se impone po
an o a e igua cuál o cuáles son los p incipios necesa ios que la a -
monización es a al en iende de in e és gene al de ca a a la a icula-
ción de las Dipu aciones P o inciales en la adminis ación de las
Comunidades Au ónomas. En nues a opinión, el P oyec o de LOAPA
exp esa el c i e io de que aquéllas encuen en cabida en el ámbi o de
la Adminis ación egional, pa a lo cual a bi a di e sas ó mulas de
lle a lo a cabo, ninguna de las cuales se án inculan es pa a las Co-
munidades Au ónomas po aplicación de es a Ley. O a cosa es lo
que puedan es ablece algunos Es a u os de Au onomía con mayo
igo o conc eción que la p opia ley de a monización.
Te ce a. Sal o en los Es a u os Ca alán y Gallego, la egula-
ción es a u a ia de las elaciones Comunidad
Au ónoma-Dipu acio-
nes P o inciales en o den a la ges ión de las compe encias egionales
se a icula pa iendo de una libe ad de la Comunidad Au ónoma
pa a op a po un sis ema de adminis ación di ec a o indi ec a. La
opción se o o ga en a o de la Comunidad Au ónoma, a nues o
juicio, dado el dis in o ca ác e de la au onomía egional (polí ica)
en e a la p o incial (adminis a i a). Un p incipio de acionalidad
y e icacia exige sin emba go la consul a y audiencia de las Dipu-
aciones P o inciales a ec adas.
Cua a. Algunos, escasos, Es a u os de Au onomía ami ados
po la ía del a ículo 143
CE.
y sólo uno, el Andaluz ami ado po
la ía del a ículo 151 imponen a la Comunidad Au ónoma la a icu-
117
PEDRO ESCRIBANO COLLADO Y
JOSÉ
LUIS RIVERO
YSERN
lación de la ges ión o dina ia de sus se icios a a és de las Dipu-
aciones P o inciales.
Es a solución ca ece a nues o juicio, de un basamen o cons i-
ucional, más aún, es con a io a los p incipios cons i ucionales.
Es o es p edicable an o pa a los Es a u os ami ados po la ía
del a ículo 151 CE. como pa a los ami ados al ampa o del a ícu-
lo 143 CE. Pa a los p ime os po cuan o es compe encia exclusi a
de la Comunidad Au ónoma la egulación del Régimen Local y po
cuan o las elaciones Comunidad Au ónoma-Dipu aciones P o in-
ciales no cons i uyen las bases o p incipios a los que alude el
149-1-
18 CE.; pa a las Comunidades Au ónomas de au onomía di e ida
po cuan o no hay una Ley de Régimen Local en es e pun o que obli-
gue a al ges ión a la Comunidad Au ónoma debiendo po an o p e-
alece la po es ad o ganiza o ia que lle a consigo el p incipio de
au onomía.
Es o es así máxime cuando en el P oyec o de Ley de Régimen
Local (a .
11)
la ges ión o dina ia po las Dipu aciones se con igu-
a como opcional pa a las Comunidades Au ónomas.
De man ene se el p oyec o de Ley de Régimen Local al como se
encuen a ac ualmen e edac ado, la solución ecogida po es os
Es a u os es ic i os se á con a ia a la Ley de Régimen Local que
es p ecisamen e el ma co habili an e p e is o en el a ículo 148-1-2.°
pa a que las Comunidades Au ónomas puedan asumi compe encias
en ma e ia de Régimen Local.
VI.
«POST
SCRIPTUM»
La Sen encia del T ibunal Cons i ucional de 5 de agos o de 1983
dic ada en los Recu sos p e ios de incons i ucionalidad in e pues-
o con a el p oyec o de LOAPA decla a que el mismo no podía pu-
blica se como Ley o gánica ni como Ley de A monización, lo cual
a ec a di ec amen e a algunas de las conside aciones con enidas en
el epíg a e III del p esen e es udio. Po o a pa e, la misma Sen en-
cia ha man enido la alidez de los p ecep os del p oyec o de LOAPA
ela i os a las elaciones en e las Comunidades Au ónomas
plu i-
p o inciales y las Dipu aciones exis en es en su e i o io, lo que
ma iza y acla a no o iamen e algunas de nues as conclusiones a la
ez que incide on almen e en lo expues o en el epíg a e cua o del
abajo.
118
LA PROVINCIA EN LOS ESTATUTOS DE
AUTONOMÍA
Y EN LA LOAPA
El juicio del T ibunal Cons i ucional de que no p ocede el ca-
ác e
a monizado
del Tí ulo II del p oyec o de LOAPA se unda-
men a en la idea de que el legislado es a al dispone de o os cau-
ces cons i ucionales dis in os al p e is o en el a ículo 150-3.° pa a
dic a las no mas que lo componen. En consecuencia, «el con eni-
do del Tí ulo II no es a monizado ni o gánico pe o es legí imo cons-
i ucionalmen e como legislación básica en ma e ia de égimen ju í-
dico de las Adminis aciones Públicas (a . 149.1.18 de la Cons i u-
ción)». De acue do con es e azonamien o no son co ec as las de-
ducciones inales, con enidas en las le as a) y
c),
que se man ienen
ace ca de la na u aleza a monizado a del p oyec o de LOAPA, como
ampoco lo es el p incipio no ma i o en que p e endimos ci a el
alcance a monizado del p oyec o a englón seguido.
Sin emba go, al man ene se la alidez de las no mas con enidas
en el í ulo II del p oyec o de LOAPA, había que p onuncia se ex-
p esamen e sob e el alcance que las mismas ienen pa a las Comu-
nidades Au ónomas. A es e espec o la Sen encia del T ibunal Cons-
i ucional acla a que «es p eciso des aca que los p ecep os ela i os
a las Comunidades plu ip o inciales ienen un ca ác e ma cada-
men e disposi i o y emi en a los Es a u os y a la legislación básica
de aquéllas en o den a su ul e io in eg ación no ma i a. No con i-
gu an, pues, un «modelo» de adminis ación indi ec a que incule
a las Comunidades y condicione al u u o legislado ...; se a a, más
bien, de la a iculación de una o ma de ges ión de los se icios cuya
ope a i idad depende no sólo de que sea asumida po las Comuni-
dades Au ónomas, sino de que és as la conc e en a a és de su p o-
pia legislación».
No quedan con es a acla ación esuel os odos los p oblemas, ya
que es a po sabe en qué medida unas no mas que con ienen de-
echo disposi i o pueden cons i ui es ic amen e las bases del é-
gimen ju ídico de las Adminis aciones Públicas, a que se e ie e el
a ículo 149.1.18 de la Cons i ución, en ma e ia de elaciones en e
las Comunidades Au ónomas plu ip o inciales y las Dipu aciones
exis en en es en su e i o io, sob e odo si enemos en cuen a que
écnicamen e el í ulo compe encial a que se e ie e es e p ecep o
a ibuye al Es ado un mayo y más amplio pode no ma i o en e-
lación con las Comunidades Au ónomas que el que se de i a de la
a monización p e is a en el a ículo 150-3.° y ello po una azón ele-
men al, po que mien as en es e úl imo supues o el Es ado legisla
sob e «ma e ias p opias» de las Comunidades, en el p ime o lo hace
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