El humanitarismo en tiempos de emergencias complejas

Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 22, nº 44. Segundo semestre de 2020. Pp. 125-154. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2020.i44.06 El humanitarismo en tiempos de emergencias complejas1 The Humanitarianism in Times of Complex Emergencies Waldimeiry Correa da Silva2 Universidad Loyola de Andalucía (España) Recibido: 03-02-19 Aprobado: 10-10-19 Resumen Este artículo analiza la evolución conceptual del humanitarismo en las Relaciones Internacionales (RRII) y la construcción de un régimen internacional humanitario hegemónico. A partir de la arquitectura de este régimen, inicialmente se presentará la gradual estatización del humanitarismo, con énfasis en cómo este proceso fue percibido dentro de la reflexión sobre la acción humanitaria post Guerra Fría y sus consecuencias en la discusión y en la práctica humanitaria en el mundo post 11S (2001). En la parte final del artículo se analiza la gobernanza humanitaria, las ideas, intereses e instituciones que permean el sistema humanitario en las RRII y concluye con la evaluación de los retos sobre la materia a partir del escrutinio de la Cumbre humanitaria mundial de 2016. La metodología utilizada es la de revisión interpretativa de literatura, denominada “critical interpretativa synthesis”, que nos permite explorar el tema en la actualidad y las consecuencias de la participación interesada del Estado como posible daño colateral al humanitarismo en tiempos de emergencias complejas. Palabras-clave: Humanitarismo, Relaciones Internacionales, Régimen internacional, Gobernanza. 1 El presente estudio se enmarca en el proyecto de investigación: “Las respuestas del Derecho Internacional y Europeo a los nuevos riesgos y amenazas contra la seguridad humana” (DER2015- 65906-P) MINECO/FEDER UE 2 ([email protected]) Profesora de la Universidad Loyola Andalucía. Doctora en Derecho internacional Público y Relaciones Internacionales por la Universidad de Sevilla. Directora del Departamento de Estudios Internacionales de la Universidad Loyola Andalucía. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-1863-8454. 126 Waldimeiry Correa da Silva Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 22, nº 44. Segundo semestre de 2020. Pp. 125-154. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2020.i44.06 Abstract This article analyzes the conceptual evolution of humanitarianism in International Relations (IR) and the construction of a hegemonic international humanitarian regime. Based on the architecture of this regime, the gradual nationalization of humanitarianism will be presented in the first part, with an emphasis on how this process was perceived within the reflection on post- Cold War humanitarian action and its consequences in the discussion and in humanitarian practice in the post 9/11 world (2001). The second part of the article delves into the humanitarian governance, the ideas, interests and institutions that permeate the humanitarian system in the IR and concludes with the evaluation of the challenges on the matter based on the scrutiny of the 2016 World Humanitarian Summit. The methodology used is the interpretative review of the literature, called “critical interpretative synthesis”, which allows us to explore the subject at the present time and the consequences of the interested participation of the State. The latter poses a possible collateral damage to humanitarianism in times of complex emergencies. Key-words: Humanitarianism, International Relations, International Regime, Governance. Introducción El humanitarismo en las RRII es definido como una serie de prácticas y principios que tienen el objetivo de restringir y limitar la violencia en situaciones de conflictos armados con respecto a las normas establecidas por el Derecho Internacional Humanitario (DIH), derecho de los refugiados y derechos humanos (DDHH). Está orientado a la protección de la vida y la dignidad de los no combatientes en los conflictos. La principal condición de la actividad humanitaria es proporcionar alivio y protección sin tomar partido en un conflicto (Slim, 2001; Abrisketa y Armiño, 2005; Benavides, 2009). La Comisión Independiente sobre Cuestiones Humanitarias Internacionales (ICIH, 1988:12) resume su significado a una orientación básica hacia los intereses y el bienestar de las personas. El término humanitarismo es acompañado tanto de adjetivos (clásico, nuevo y neo), como de sustantivos (acción, ayuda, crisis, actores, gestión, etcétera). Para el presente estudio, presentaremos la estructura del régimen humanitario a partir de sus adjetivos “clásico” y “nuevo” y sus transformaciones en el actual sistema internacional. Por ello, también importa la definición de cómo se percibe la acción humanitaria “conjunto diverso de acciones de ayuda a las víctimas de desastres (desencadenados por catástrofes naturales o por conflictos armados), orientadas a aliviar su sufrimiento, 127 El humanitarismo en tiempos de emergencias complejas Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 22, nº 44. Segundo semestre de 2020. Pp. 125-154. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2020.i44.06 garantizar su subsistencia, proteger sus derechos fundamentales y defender su dignidad, así como, a veces, a frenar el proceso de desestructuración socioeconómica de la comunidad y prepararlos ante desastres naturales.” (Abrisketa y Armiño, 2005). La conformación de un ‘nuevo orden internacional’3 dentro de la arquitectura humanitaria ha provocado un nuevo diseño institucional, en el que el Estado se renueva y altera los ‘espacios humanitarios’. Si por un lado el humanitarismo clásico tenía un objetivo meramente paliativo, pautado por el “imperativo humanitario”; por otro lado, el nuevo humanitarismo4 se presenta desde un enfoque basado en derechos y no en las necesidades, reconociendo la sensibilidad del tema político. En este cambio se observa una correspondencia inusitada de intereses, que legitima muchos comportamientos y también limita el campo de acción del humanitarismo. Para este artículo destacamos tres aspectos que orientan la participación estatal en el actual escenario. El primero, su participación como actor clave para garantizar los instrumentos de Derecho Internacional Humanitario (DIH) y Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH) en situaciones de conflicto armado. Segundo, su controvertido papel como donante principal, en el que, por un lado, se reconoce el papel de los Estados en la instrumentalización de la ayuda (Rieff, 2002); por otro, se ratifica el alcance de la ayuda ofrecida por las organizaciones humanitarias para el alivio del sufrimiento. Se considera también que el centro de la acción humanitaria se mantiene válido, es decir, no sufrió alteración su núcleo central. Y tercero, su doble acción (política y/o militar5) en situaciones de “emergencias complejas”6 que son crisis humanas 3 Estructurada –durante la Guerra Fría– mediante nuevos escenarios, diversificación de actores internacionales, cambios geopolíticos, un número creciente de conflictos internos y la erosión progresiva de la distinción entre combatientes y no combatientes, etcétera. 4 En este sentido se apoya en las consideraciones de Mark Duffield y David Rieff. Para el primero, el ‘Nuevo Humanitarismo’ está al servicio de un modelo de gobernanza específico para expansión de una agenda propia (Duffield, 2001) interesada. Ya David Rieff (2002) afirmó que este nuevo humanitarismo se ha corrompido a sí mismo por el desarrollo de relaciones ambiguas con el poder político. Desde estas dos importantes aportaciones se sugiere como síntesis que hubo de facto una sustitución del poder político por acción humanitaria, obligada a un mandato más alargado, más allá de su razón original. 5 La presencia de fuerzas y cuerpos de seguridad en situación de conflicto resulta en un nuevo paradigma en el que se invoca la ‘razón humanitaria’ para justificar una intervención militar (Somalia, Bosnia, Kosovo, Timor Oriental, Afganistán, Irak, Libia). (…) desde objetivos poco transparentes, en zonas donde coexistían nítidos intereses geopolíticos y económicos con criterios de implementación de dudosa legitimidad humana” (Nobre, 2005: 52). 6 De acuerdo con Karlos Pérez de Armiño y Marta Areizaga: “El concepto de ´emergencia política compleja´ fue acuñado a finales de los años 1980 por las Naciones Unidas para describir el carácter diferenciado de las grandes crisis que han proliferado desde entonces (…) Su calificativo de “complejas” se debe a tres razones. Primera, la multiplicidad de sus causas, que se encuentran en la interrelación de diversos factores políticos, económicos y socioculturales. Segunda, el carácter omnicomprensivo de su impacto, que, a diferencia de los desastres desencadenados por catástrofes naturales, afecta gravemente a todos los órdenes de la vida, con un fuerte efecto destructivo y desestructurador. Tercera, la consiguiente necesidad de que la respuesta internacional se base en un 128 Waldimeiry Correa da Silva Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 22, nº 44. Segundo semestre de 2020. Pp. 125-154. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2020.i44.06 de gran dimensión y naturaleza multicausal, que abarca e involucra a todas las dimensiones de la sociedad, afectando a la vida de toda la población, causando violaciones sistemáticas de derechos humanos. De este modo, impulsa redes de relación de gobernanza estratégica que muchos estados occidentales utilizan para cumplir sus objetivos en materia de política exterior (Macrae y Hamer, 2003:1-2)7. En este contexto la gobernanza se configura como un diseño de biopoder8, que puede resultar más igualitario, difuso e inclusivo (Duffield, 2005:2). Aunque se remonte a los años 1970, este proceso se intensificó con el fin de la Guerra Fría, a partir de la asociación entre derechos humanos y política internacional (Mills, 2005:164), que propició una agenda de seguridad colectiva y del humanitarismo. Sin embargo, del mismo modo que la presencia estatal fortaleció la causa humanitaria con más recursos, influyó también en su politización y militarización, sometida a los intereses de donantes y gobiernos, en detrimento de las víctimas, y poniendo en jaque fundamentos del humanitarismo, como la independencia, neutralidad e imparcialidad (Macrae y Hamer, 2003:2). Esta doble acción estaría asociada a las “redes de gobernanza estratégica” que ejercen una influencia interesada en moldear el “nuevo estado” emergente para su integración en el sistema global. Mark Duffield acentúa que la agenda no es explicita, ni está normalizada en cualquier documento. Resulta de una unión de espacios complejos, desde el área militar a las esferas comerciales y financiera, para una estabilización con vistas a “moldear el nuevo estado” emergente para su integración en el sistema global. (2001:107 y 131). Los principios son así puestos en jaque, pues ya no pueden ser neutrales, en la medida en que se integran las dinámicas del conflicto, al incorporarse directamente como factor determinante en la economía política de guerra. De este modo se entiende que la asistencia humanitaria modifica el conflicto y reequilibra las relaciones de poder (Duffield, 2001:248). mandato múltiple, que permita actuar en varios frentes, como son la acción humanitaria (incluyendo la provisión de bienes y servicios esenciales para la subsistencia, así como la protección de las víctimas), la diplomacia de alto nivel o incluso el uso de la fuerza armada para el mantenimiento de la paz o la escolta de la ayuda”. Disponible en: http://www.dicc.hegoa.ehu.es/listar/mostrar/85 [acceso: 05/04/2014]. 7 Como afirma David Chadler (2001:678): “El nuevo discurso internacional del activismo de derechos humanos ya no separa las esferas del Estado estratégico y la ayuda internacional del humanitarismo, sino que intenta integrarlas bajo la rúbrica de política exterior ‘ética’ o ‘moral’. 8 Este estudio utiliza el concepto de poder como capacidad para cambiar el comportamiento y las actitudes de los demás y a la vez, durante el proceso, también las propias (Dean, 1999 apud Duffield, 2005:2). Ya el concepto de biopoder, desarrollado por Michel Foucault para referirse a la situación donde el poder va directamente direccionado a la producción y a la’ reproducción de la vida. Distingue las técnicas aplicadas de gobiernos sobre las poblaciones (biopolítica) y las técnicas de gobierno sobre uno mismo. Es decir, el poder disciplinario y regulatorio. Ambas aglutinadas en su noción de biopoder (1998: 83-86). Véase: Foucault, Michel. Historia de la Sexualidad I. La Voluntad de Saber. Trad. Ulises Guiñazú. Siglo veintiuno editores, S.A México/Madrid. 25ª Ed.1998. Versión electrónica: http://www.uruguaypiensa.org.uy/imgnoticias/681.pdf [acceso: 10/04/2016] 129 El humanitarismo en tiempos de emergencias complejas Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 22, nº 44. Segundo semestre de 2020. Pp. 125-154. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2020.i44.06 Este estudio está estructurado a partir de la arquitectura del régimen humanitario, inicialmente se describirá la gradual “estatización” del humanitarismo, enfatizando cómo este proceso fue percibido dentro de la reflexión sobre acción humanitaria post GF9 y sus consecuencias en la discusión y en la práctica humanitaria en el mundo post 11S (2001). Seguidamente, se utilizará el enfoque de las Relaciones Internacionales para realizar algunas reflexiones del régimen internacional del humanitarismo, con el objetivo de responder a las siguientes preguntas: ¿Es neutral la participación estatal? ¿Qué consecuencias tiene tanto para la comunidad receptora de ayuda como para el Estado que la “ofrece”? ¿Para quién se ofrece y con qué finalidad? ¿Genera una acción coordinada con capacidad de transformación socio-jurídica (la emancipa10)? ¿La Cumbre Humanitaria Mundial de 2016 responde a los retos humanitarios? Para el análisis de la política internacional se tendrá en cuenta el enfoque integral, con la intencionalidad de cotejar si estamos ante un mecanismo de la gobernanza liberal. 1. Del Humanitarismo Clásico al Nuevo humanitarismo: La gradual estatización del Humanitarismo en las Relaciones Internacionales El humanitarismo ‘clásico’ emerge en un contexto en el cual las interferencias sobre política no debían influir en la actuación de los agentes en la ayuda a las víctimas. En este entorno, la acción humanitaria se asienta en las normas y principios expresados en la DIH y el DDHH, con un objetivo paliativo, su principal diligencia es la asistencia y protección a las víctimas, lo que evidencia que no está orientado a ofrecer respuestas a las ‘emergencias complejas’. Los actores humanitarios basan sus acciones en cuatro principios que deben guiar la acción humanitaria orientada a la garantía de auxilio humanitario y protección sin que eso coloque a cualquiera de las partes en conflicto en una situación de ventaja. La humanidad (atención a todos los pueblos), imparcialidad (ayuda fundada en la necesidad de la víctima), neutralidad (la ayuda no debe atender a los intereses, explícita o implícitamente, de las partes beligerantes o 9 El contexto post GF pone de relieve los nuevos valores (responsabilidad internacional ante las violaciones de los derechos humanos, intento de extensión de la democracia a nuevas áreas marginales, flexibilización de la soberanía) en sinergia con la defensa de la “seguridad humana” (Barnett, 2005: 16). Años 1990, también llamados años de intervencionismo, consenso sobre la figura de la intervención humanitaria, aplicada a varios contextos (Rieff, 2002: 36). 10 Utílizase el concepto de emancipación de Ken Booth que estaría ligado a posturas que posibilitasen libertar a las personas “de las restricciones que las impiden de escoger libremente lo que hacer, de las cuales la guerra, pobreza, opresión y mala educación son algunas” (2001: 539). Este paradigma, identificado más frecuentemente con el concepto de seguridad humana, también nos permite huir del análisis de referenciar al Estado y pasar a enfocarlo más en los individuos. 130 Waldimeiry Correa da Silva Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 22, nº 44. Segundo semestre de 2020. Pp. 125-154. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2020.i44.06 de cualquier otra fuerza en cuestión), es independiente (la ayuda no debe estar relacionada con ninguna de las partes beligerantes ni con otros actores)11. Los mencionados principios se edificaron bajo tres pilares: 1) la separación entre auxilio de emergencia y ayuda al desarrollo; 2) el reconocimiento y aceptación de los límites impuestos a las operaciones humanitarias por el principio de soberanía; 3) y la concepción de la ayuda humanitaria como neutral, imparcial e independiente de cualquier objetivo militar y/o político. Y, considerando las tipologías y dinámicas de los conflictos y crisis de tipo clásico, esta fue también considerada, durante mucho tiempo, “la forma más eficaz y coherente de respuesta a las crisis humanas más graves”. (Nascimento, 2010: 108). La independencia y la neutralidad eran los principios operacionales fundamentales para que las organizaciones humanitarias consiguieran cumplir eficazmente sus objetivos esenciales y respectaran de forma clara y coherente los principios substantivos de imparcialidad y humanidad. La observación de los principios se consideraba como una garantía de legitimidad de lo humanitario y de credibilidad de los actores ante las partes en conflicto (Benavides, 2009:110). El Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR/ICCR) considera la neutralidad como uno de los principales instrumentos del humanitarismo al buscar garantizar a las partes en conflicto armado la prerrogativa de ayuda, sin que eso tenga implicaciones en la dinámica particular del conflicto. Es la garante para los agentes humanitarios de un espacio de trabajo en que los intereses de las víctimas orienten sus actividades, libres de presiones o de intereses externos (Terry, 2011; ICCR, 2012:11). Sin este “espacio humanitario” se corrompen los demás principios del humanitarismo. Sin embargo, desde el final de la Segunda Guerra Mundial, el aludido pilar pasa a ser objeto de polémicas. Lo que confirma la afirmación de Duffield (2001:153) de que el humanitarismo nunca puede ser neutral, en la medida en que se integra a las dinámicas del conflicto, por ejemplo, entrando directamente como factor determinante en la economía política de la guerra. En el límite, manteniendo las personas vivas, la asistencia modifica el conflicto, reequilibra las relaciones de poder. El acceso a las víctimas estaba subordinado a estos principios y por el consentimiento de los Estados, que forman la esencia del humanitarismo clásico, junto con el fundamento de distinción entre beligerantes y no beligerantes. Está centrado en el socorro para atender la emergencia y asume la modestia 11 De acuerdo con David Chandler: “The Red Cross established that humanity, impartiality, neutrality and universality were the underlying principles of any humanitarian intervention. The principle of humanity was based on the desire to assist the wounded and suffering without discrimination, recognizing a common humanity and that ‘our enemies are men’. The principle of impartiality derived from the desire to assist without discrimination except on the basis of needs, giving priority to the most urgent cases of distress. The principle of neutrality bound Red Cross workers from taking sides in conflict or engaging in political or social controversies. CHANDLER, 2001: 678-679). Véase también: Joana Abrisketa, http://www.dicc.hegoa.ehu.es/listar /mostra r/4. [acceso: 05/04/2016]. 131 El humanitarismo en tiempos de emergencias complejas Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 22, nº 44. Segundo semestre de 2020. Pp. 125-154. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2020.i44.06 de este mandato y de su articulación con los principios de neutralidad y de la independencia como el modo correcto para garantizar un efectivo acceso a las poblaciones afectadas. Esta orientación ha recibido muchas críticas por ofrecer una respuesta humanitaria paliativa y una visión cortoplacista. Es decir: “regido por el imperativo humanitario de la asistencia, seguido por una lógica de compasión despolitizada, ha sido progresivamente sustituido por un ‘nuevo espacio humanitario” (Pureza, 2012: 6). 1.1 ¿Cómo se tambalearon los principios clásicos del humanitarismo? Las transformaciones en la escena internacional fueron paulatinas y una serie de acontecimientos empezaron a alterar la estructura clásica del humanitarismo, sin pretender ser exhaustiva, podemos ilustrar a través de tres coyunturas. La primera –entre los años 1910-1950– manifiestó vía apertura de nuevos horizontes con la entrada de diversas organizaciones de carácter humanitario que plantean ir más allá del ‘socorrismo’ (Chandler, 2001: 679)12. Este estatus les permite tanto intervenir desde la confianza de los actores clave en medio de los conflictos, como ejercer un cierto grado de autoridad en asuntos humanitarios. A través de esta confianza y autoridad deriva en su legitimidad (Slim, 2001: 4). Con estos fines son creadas diferentes organizaciones de naturaleza humanitaria13. La participación de nuevos actores conllevó actividades más permanentes, orientadas no sólo a las crisis humanitarias derivadas de conflictos o tragedias naturales, sino principalmente para países en desarrollo con interés en favorecer la cooperación. Este hecho condujo a una primera aproximación entre el humanitarismo y desarrollo económico (Armiño, 2002: 2-3). En este sentido, David Rieff (2002: 56) aduce que la acción humanitaria no es política, es un sustituto de la acción política legítima, es decir, de naturaleza estatal. Añade que las ONG no están equipadas o tienen el mandato para actuar sobre la naturaleza del conflicto. La prolongación de la presencia de las organizaciones humanitarias supone la ausencia de los Estados, su anulación consentida ante las crisis. En este sentido, la acción humanitaria tiene una presencia paliativa que ha sido conculcada o manipulada por permitir una contención o estabilización del contexto local. La aludida manipulación ha ocurrido en al menos tres niveles: el 12 Complementa David Chandler: “La base ética para hacer elecciones (...) es a menudo una decisión mucho más compleja y política, ya que implica decisiones sobre la rectitud y las causas justas (...) Si se rechaza el principio de imparcialidad, ¿quién debe juzgar cuál es cuál? Esto a veces se denomina cambio de un humanitarismo basado en las necesidades a un humanitarismo basado en los derechos. En muchos aspectos, la noción más profunda de humanitarismo que incluye tanto la protección como la asistencia es un humanitarismo basado en los derechos.” (2001:672). 13 Como Save de Children (1919), Oxfam (1942), CARE (1945), y también agencias de las NU, como UNRRA (1943-47) UNICEF (1946) y, el ACNUR (1950). 132 Waldimeiry Correa da Silva Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 22, nº 44. Segundo semestre de 2020. Pp. 125-154. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2020.i44.06 primero, en el del financiamiento, crecientemente condicionado a determinadas prácticas y principios; segundo, el mensaje y, tercero, en el nivel del propio sistema, por la sustitución de actores. Rieff (2002: 276) defiende que esta artimaña conlleva unas consecuencias que facilitan la perpetuación de las crisis, pues corrompen totalmente el concepto, teniendo efectos irresolubles a largo plazo. La discriminación de las víctimas, la elección de crisis como prioritarias o insignificantes boicotea la aceptación de la idea humanitaria, tanto por parte de las víctimas como por la población en general y por los propios funcionarios de las agencias de ayuda. La segunda situación, que favoreció el socavamiento del principio de neutralidad, ha sido la respuesta insuficiente del CICR ante los conflictos separatista en Biafra-Nigeria14 y la Guerra de los Seis Días15. Esto dio origen a un punto de inflexión en el modus operandi del CICR16. El menoscabo de las principales potencias internacionales y de NU en la crisis en Biafra-Nigeria17, aliada a los principios arraigados del CICR, colocó a las ONG humanitarias y muchos sectores de la propia institución a favor de la causa separatista. Como consecuencia, diversos funcionarios del CICR francesa presente en Biafra dejaron la organización para crear Médicos Sin Fronteras (MSF) en 1971. El nacimiento de MSF ha sido fundamental para establecer un nuevo concepto de humanitarismo, basado no solo en la necesidad de la víctima, sino también en los derechos de estas (Brauman, 2004, p.74-76). La guerra civil etíope (1974-1991), ofreció un segundo evento importante contra el inmovilismo del humanitarismo clásico. Los actores humanitarios actuaron como agentes de denuncia y rompieron la imparcialidad, como ocurrió en 1984, cuando MSF denunció públicamente al gobierno etíope, responsabilizándolo por la grave hambruna derivada de su política de reasentamiento18. El abandono de uno de los principios básicos del humanitarismo tuvo como consecuencia la expulsión de trabajadores de MSF por parte del gobierno y limitó la acción de otras organizaciones humanitarias presentes en país (Kennedy, 2010: 1-22). 14 La Guerra de Biafra o Guerra Civil de Nigeria ocurrió de 6 de julio de 1967 a 13 de enero de 1970. 15 Tercer conflicto árabe-israelí que ocurrió 5 a 10 de junio de 1967. 16 Para Rony Brauman, cada uno de esos dos acontecimientos provocará cambios profundos, tanto en el funcionamiento del CICR como en su forma de percibir el exterior. (2004: 61). 17 Como asevera Joanna Macrae, “las primeras innovaciones clave en la coordinación humanitaria en la ONU se produjeron en 1971, cuando la Resolución 2816 (XXVI) de la Asamblea General estableció la Oficina del Coordinador de las Naciones Unidas para el Socorro en Casos de Desastre (UNDRO) para movilizar, dirigir y coordinar el socorro. El movimiento siguió a una serie de emergencias de alto perfil: un terremoto en el Perú en 1966, la guerra Biafra de 1967-71 y la guerra y las inundaciones en Bangladesh en 1971” (2002: 34). 18 Lo paradójico de este caso es que en un primer momento MSF sufrió furas críticas, tanto por abandonar los principios tradicionales de humanitarismo, como por descuidar la atención emergencial a la población etíope. No obstante, a luz de las evidencias de que el gobierno Etíope estaba utilizando la ayuda humanitaria a favor de sus intereses pone en jaque la neutralidad. (LAUTZE, et all: 2009). 133 El humanitarismo en tiempos de emergencias complejas Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 22, nº 44. Segundo semestre de 2020. Pp. 125-154. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2020.i44.06 Los hechos anteriores condujeron a un tercer factor de impacto; el humanitarismo clásico –fundado en el derecho– pasa a sustentarse en dos nuevos conceptos, el de la “libertad de crítica o denuncia”, –que permite a los agentes exponer públicamente las violaciones graves y sistemáticas contra los derechos humanos de las víctimas, por parte de las fuerzas combatientes– y el del “derecho de intervenir” o “derecho de injerencia humanitaria” (Bettati y Kouchner, 1987)19, en el que los agentes humanitarios tienen el derecho de ayudar a las víctimas de crisis humanitarias, sin la autorización de los gobiernos implicados. Bajo esta reflexión la soberanía no puede ser considerada un amparo para que los Estados cometan violaciones de los derechos humanos contra su propia población, convirtiéndose en un imperativo de responsabilidad de estos Estados el preservar y defender los DDHH bajo su soberanía. El no cumplimiento de estos preceptos exige a las organizaciones humanitarias estar presentes para aliviar y denunciar estas violaciones, aun sin la autorización de los Estados denunciados (Abbott, 2005). 2. El nuevo humanitarismo: ¿hacia la convergencia de las dimensiones política y humanitaria? Como hemos observado, los antecedentes de este “nuevo humanitarismo”, también denominado: “humanitarismo orientado a objetivos” o “ayuda humanitaria desarrollista” (Armiño, 2002:6), se remontan a los años 1970, momento de un quebrantamiento dentro de la estructura de acción humanitaria moderna20. Ya en las décadas de 1980 y 1990, estos conceptos serían revisados a la luz de las experiencias anteriores y sustentarían aquello que pasó a ser llamado “un nuevo humanitarismo”: la ayuda pasa a ser una forma de intervenir políticamente en la crisis humanitaria al establecer estrategias a medio y largo plazo, integrando instrumentos de denuncia pública, 19 Como afirma Olivier Corten: “L’expression de «droit» ou de «devoir d’ingérence» – à laquelle on a rapidement accolé le qualificatif d’«humanitaire» (...) Ils voulaient s’opposer, selon l’expression du second, à «la théorie archaïque de la souveraineté des Etats, sacralisée en protection des massacres». La formule a vite fait recette, particulièrement avec l’avènement d’un nouvel ordre mondial sensé replacer au premier rang des priorités des valeurs comme la démocratie, l’Etat de droit et le respect des droits de la personne humaine. La nécessité de secourir les populations en détresse imposerait en effet à chacun un «devoir d’assistance à peuple en danger», qui transcenderait les règles juridiques traditionnelles. (…) La doctrine du «droit d’ingérence» tend à prendre le contrepied de ce système juridique traditionnel, en remettant en cause le concept même de souveraineté sur lequel il s’appuie. Le pouvoir de l’Etat doit en effet plier, au nom d’une «morale de l’extrême urgence», devant les nécessités d’une protection minimale des droits de la personne. http://www.operationspaix. net/DATA/DOCUMENT/6103~v~Les_ambiguites_du_droit_d_ingerence_humanitaire.pdf [acceso: 13/04/2016]. 20 Sin embargo, las consecuencias de las dos guerras mundiales, y substancialmente, el silencio guardado por la CICR durante el holocausto y otras guerras civiles, colocaron en jaque los fundamentos humanitarios (Brauman, 2004: 73). 140 Waldimeiry Correa da Silva Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 22, nº 44. Segundo semestre de 2020. Pp. 125-154. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2020.i44.06 Los costes de esta cooperación parecen ser tan grandes cuanto los beneficios. La politización y la militarización del humanitarismo, resultantes de esta situación, parecen haber empeorado aún más las condiciones de trabajo de los agentes en terreno. Primero porque, insertados en una lógica del conflicto a través de su asociación con los interventores, los trabajadores humanitarios dejaron de ser neutrales y pasaron a ser vistos como actores políticos, con un papel importante en la evolución práctica de los combatientes. Segundo, porque la dependencia que algunas agencias tendrían en relación con los recursos financieros y materiales de sus gobiernos donantes profundiza aún más esta percepción, principalmente cuando esta dependencia también envolvía la utilización de tropas militares interventoras para la realización de la ayuda humanitaria. En este sentido, Joane Macrae y Adele Hamer, en 2003, coordinan un estudio en que examinan las principales tendencias de la política humanitaria en el contexto de la “guerra contra el terror” que afirman ser una continuación de una serie de conflictos armados reales y potenciales, que son influenciados y moldeados por intereses geopolíticos (Macrae y Hamer, 2003:1). Asimismo, las autoras realizan una serie de exposiciones que parece oportuno considerar a la hora de configurar el nuevo humanitarismo: 1º. Exponen que la ayuda humanitaria es considerada un medio para que los donantes alcancen sus objetivos, llegando incluso a legitimar la intervención, que pasa a no estar fundamentada sólo en compromisos, sino que también ha de atender a los intereses de los socios privados. Hechos que dificultan un posicionamiento imparcial de las agencias humanitarias. (2003:1); 2º. Ponen de manifiesto que el debilitamiento del multilateralismo está contribuyendo al menoscabo de los principios humanitarios (2003:2); 3º. Señalan que la confluencia entre las agendas de seguridad y humanitaria –que estuvieron conformando las respuestas a crisis políticas complejas durante al menos una década– ha generado un mayor intervencionismo interesado. En este sentido, reivindican un mayor énfasis en la gestión coherente de la política internacional (2003:11). Y advierten la necesidad de que: “se afirme el carácter distintivo de la agenda humanitaria y se aclare su relación con otras formas de compromiso internacional político, militar y de desarrollo” (2003:11). Solo de este modo se pueden rescatar los principios humanitarios. 4. Nuevo humanitarismo: ¿gobernanza y convergencia? La combinación de las funciones humanitarias y la convergencia en sus modos de actuación geopolítica conforma un modelo de gobernanza37 en el 37 El término gobernanza global se utiliza desde la década de 1990 para designar la eficacia, 141 El humanitarismo en tiempos de emergencias complejas Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 22, nº 44. Segundo semestre de 2020. Pp. 125-154. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2020.i44.06 nuevo humanitarismo. Es decir, la alineación intencionada entre las agencias de seguridad y desarrollo (Armiño, 2002:7; Pureza, 2012: 7)38, o entre seguridad y ayuda humanitaria (Macrae y Hamer, 2003: 6), abrió puertas a la securitización de la agenda humanitaria al sugerir la inclusión de las violaciones en larga escala de derechos humanos fundamentales y las dislocaciones forzadas masivas en el marco de las amenazas a la paz consideradas por el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (CSNU). Por otro lado, el financiamiento institucional en la articulación entre resolución de conflictos y reconstrucción posbélica fomentó una articulación más densa entre la acción humanitaria como a “no causar daño”39. Eso se debe a su perfil politizado, su enfoque liberal, integrado en modelos de economía de mercado y de democracia participativa. Ha sido puesto en práctica como una nueva forma de gobernanza y de control de las zonas periféricas e inestables del sistema internacional. Esa forma de gobernanza se refleja, sobre todo, en el control de zonas empobrecidas. Tanto por la ambigüedad que sirve de soporte legitimador a nuevos contornos del intervencionismo internacional a través de la ampliación de los mandatos y objetivos humanitarios, como por no haber sido acompañada por una acción tendente a la prevención de conflictos en zonas marginalizadas por parte de los Estados donantes (Pureza, 2012: 8). Contexto en que subyacen los objetivos de las grandes potencias (los donantes principales) occidentales para promover y crear orden a partir de contextos de desorden (Curtis, 2001:7). Siguiendo este argumento, el orden –desde la visión neoliberal occidental– se logra a través de la reproducción del sistema económico de libre mercado, del estado de derecho y democracia. Consecuencias que no siempre se corresponden con los valores del humanismo tradicional. O, como ejemplifica Devon Curtis: La Ayuda humanitaria se está convirtiendo en parte integral de la estrategia global de donantes para transformar conflictos, disminuir la violencia y sentó las bases para el desarrollo liberal. (…) Ha caracterizado las respuestas internacionales a los muchos conflictos recientes, en Afganistán, Serbia y Sierra Leona (2001:7). calidad y buena orientación de la intervención política, poniendo de relieve el cambio de paradigma en las relaciones de poder en el escenario internacional, con la descripción de las transformaciones sistémicas en distintos sectores y niveles (de lo local a lo global). Véase: Rousenau, J. (Ed). 2000. Governança sem Governo. Ordem e transformação na política mundial, p. 16); Rousenau, J. “Governance in the twenty-first century”. Global Governance: Critical Concepts in Political Science. Sinclair, Timothy J. (Ed). 2004. Routledge, NY, (p. 179); Our Global Neighbourhood. Report of the Commission on Global Governance. Oxford: Published by Oxford University Press, 1995. Disponible en: http://www.gdrc.org/u-gov/global-neighbourhood/index.htm. [acceso: 10-02-2016]. 38 Contexto que vale recordar que la “Agenda Para la Paz” de Boutros-Gali (1992). NU. Doc: A/47/277, S/24111, 17 de junio de 1992. “An agend for Peace”. Disponible en: <http://www. un.org/ es/comun/docs/?symbol=S/24111>. 39 Del inglés “do no harm”, la expresión se generalizó con: Mary B. Anderson. 1996. “Do No Harm: Supporting Local Capacities for Peace Through Aid. Boston, MA: Collaborative for Development. 142 Waldimeiry Correa da Silva Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 22, nº 44. Segundo semestre de 2020. Pp. 125-154. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2020.i44.06 En oposición, Fiona Fox advierte que: hubo una substitución progresiva de la implicación y compromiso políticos por la prestación de la ayuda humanitaria, que pasó a ser encarada como la principal forma de participación política por parte de los donantes (2008: 208). Como consecuencia de este modelo de gobernanza, las agencias humanitarias pasaron a promocionar el desarrollo y la paz, todo ello acarreó un creciente sometimiento de éstas a intereses de naturaleza política y geopolítica de los Estados. Hecho que supuso implicaciones equivocadas para la ayuda humanitaria (Curtis, 2001; 5-6). Al hilo de lo anterior, se originaron críticas a la dimensión ética y la eficacia de este nuevo enfoque que cuestionaban la validez de la ayuda humanitaria como instrumento para la prevención de conflictos violentos. Según este enfoque, el principal problema de la politización de la ayuda humanitaria, en estos prototipos, se relaciona con el hecho de que agencias son consideradas un canal de recursos y un mecanismo de prestación de ayuda dependiente de la voluntad política de los donantes (Duffield, 2001: 96-97). Estos hechos, según Pureza (2012: 8), expresan el pasaje de un principio de coherencia para el primado de la complementariedad, un indicio de la subordinación de la acción humanitaria. Tal como argumenta Karlos Pérez Armiño: la vinculación muchas veces ni siquiera sería deseable. La inclusión de la ayuda humanitaria en marcos políticos integrados combinándola con otros instrumentos (militares, comerciales, diplomáticos, etc.) conlleva necesariamente su politización, su instrumentalización al servicio de los intereses de los donantes, un mayor control de los gobiernos hacia las ONG implementadoras y, además, una pérdida de los principios humanitarios clásicos, sobre todo los de neutralidad, universalidad e independencia (2002: 40). Como se puede observar, la ayuda humanitaria, inicialmente asentada en la condicionalidad, pasa en este contexto a estar sujeta a las condiciones de los donantes –en su mayoría Estados occidentales desarrollados– que buscan supeditarla a objetivos políticos, aunque sea a largo plazo40. Esta condicionalidad se fundamenta en la estrategia que presiona al seguimiento de las directrices de los Estados a cambio de recibir la ayuda (Armiño, 2002: 40). No obstante, se olvidan de que los donantes, en la gran mayoría de los casos, dependen de las organizaciones humanitarias para realizar su capacidad operativa y conferir 40 Como afirma Macrae (2002:61): “Desarrolla maneras efectivas de hacer que los gobiernos donantes occidentales den cuenta de sus políticas y programas de asistencia humanitaria es más difícil que para muchas otras áreas de la política gubernamental. Los principales interesados - los que sufren en el centro de una crisis humanitaria - no tienen voz ni acceso a mecanismos formales de rendición de cuentas, y menos aún a los parlamentos nacionales. Y los gobiernos donantes forman parte de ambientes políticos diferentes y superpuestos, tanto a nivel nacional como internacional.” 143 El humanitarismo en tiempos de emergencias complejas Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 22, nº 44. Segundo semestre de 2020. Pp. 125-154. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2020.i44.06 visibilidad (Macrae et all, 2002: 60). De acuerdo con Armiño, se trata de una vinculación interesada de la ayuda, que la supedita al cumplimiento de diferentes condiciones, y la convierte en un instrumento de acción y presión políticas, marcadas por los intereses geopolíticos y económicos de los países donantes (2002: 41). Bajo estas premisas se advierte que el ‘nuevo humanitarismo’ se sitúa en contradicción con el universalismo de asistencia humanitaria en situaciones de emergencia compleja, ya que la urgencia de la respuesta al sufrimiento humano se encuentra subordinada al cumplimiento y respeto de las condiciones impuestas (Fox, 2001:278). Contexto en que Armiño advierte sobre la necesidad de preservación de un espacio humanitario independiente que esté en condiciones de actuar como última red de seguridad, a fin de garantizar una asistencia básica para la supervivencia a quienes, de otra forma, podrían quedar privados de ella (2002:41-42). A tenor de lo expuesto, Mark Duffield (2005:21-22) alerta sobre el silencio público con relación a los asuntos fundamentales en la política humanitaria que las dificultades actuales han dejado al descubierto. Asimismo, advierte que es necesario realizar una reflexión tanto acerca del diseño de biopoder establecido, como también requiere un debate sobre cuáles son las condiciones operativas en las que pueden trabajar en un territorio ocupado políticamente. A partir de estas reflexiones, Duffield afirma que la neutralidad es una respuesta inadecuada. “Es un problema político. (…) se necesita un humanitarismo que acepte su agencia histórica y su memoria política y, al hacer eso, que desafíe las bases de la soberanía” (2005: 22). El entorpecimiento en el manejo del humanitarismo ha conducido al sistema a “una crisis de legitimidad, capacidad y medios, bloqueados por defectos significativos y duraderos que impiden su eficacia” (HPG, 2016: 7). Ante esta disyuntiva es necesario reconfigurar la acción humanitaria a fin de reconstruir la legitimidad41 desde el abandono de las prácticas que la han impedido evolucionar y que atienda a las demandas de la compleja realidad internacional (HPG, 2016:68). Con este fin, el informe del Humanitarian Policy Group de 2016 señala que hay tres puntos que deben ser considerados: 1º. Una liberación del poder y control de las agencias humanitarias por parte de las potencias occidentales, cediendo autonomía a los actores locales, 41 Como advierte el informe de Humanitarian Policy Group de 2016: “El argumento central de este documento es que el sector humanitario formal está sufriendo una crisis de legitimidad, no sólo porque a menudo carece de la capacidad y los fondos necesarios para responder al volumen y la complejidad de las necesidades humanitarias, sino también porque las autoridades han cambiado. Las normas y valores del sistema ya no representan los intereses de los actores humanitarios actuales y ya no son capaces de inculcar un sentido de relevancia y confianza en los beneficiarios de la ayuda” (HPG, 2016: 68). 144 Waldimeiry Correa da Silva Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 22, nº 44. Segundo semestre de 2020. Pp. 125-154. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2020.i44.06 reconduciendo sus estructuras y reforzando la solución local a problemas locales, sin injerencias42. O como bien expresa el informe, no se debe interpelar “¿qué puedo dar?”, sino “¿qué apoyo puedo proporcionar?” (HPG, 2016: 6 y 70)”. Eso sucede porque todavía hay una desconexión entre los actores locales y humanitarios internacionales; hay que reconducir la acción desde una reforma en las estructuras y prácticas para descentralizar el liderazgo, el desarrollo de políticas y la toma de decisiones estratégicas a actores e instituciones más cercanas a las crisis (HPG, 2016: 70). En este contexto las grandes organizaciones humanitarias asumirían el principio de subsidiariedad. De ahí, es fundamental un compromiso integral –financiero, cultural y normativo– más estrecho en diferentes niveles de la estructura del sistema humanitario actual (HPG, 2016:56). 2º. ‘Redefinir el éxito’. Garantizar la profundidad y permanencia de las reformas futuras significa cambiar la cultura humanitaria predominante. Rediseñar el éxito direccionado los incentivos a largo plazo, de modo que la cooperación mutua hacia los intereses de las personas afectadas supere los incentivos a corto plazo por competir por recursos y visibilidad (HPG, 2016, 72). En el corazón del problema están los incentivos financieros establecidos por los donantes, que en la actualidad impulsan la competencia entre sus principales actores y permiten que unos pocos poderosos dominen. El informe apunta para la necesidad de incentivar la responsabilidad compartida y financiación independiente, respuestas locales (HPG, 2016, 72-73). 3º. reactivar la acción humanitaria. Esta acción requiere reconocer la especificidad de diferentes esferas y enfoques, e implementar respuestas más éticas, solidarias y correspondientes a los principios humanitarios. Esto exige una transparencia en la naturaleza, las aspiraciones, los objetivos y marcos operativos de los diferentes actores humanitarios. Se parte también del reconocimiento a la diversidad y la flexibilidad que tiene que tener frente a las diferentes crisis y posibles respuestas (HPG, 2016: 6). 4.1 Un nuevo intento de gobernanza desde el aprendizaje y conciencia humanitaria: I Cumbre Humanitaria Mundial El reconocimiento de estas necesidades de cambio en el humanitarismo ha generado preocupación desde los diferentes actores que se encuentran involucrados en la política y acción humanitaria. Con el objetivo de responder a estos desafíos el exsecretario General de Naciones Unidas, Ban Kin-moon, 42 De acuerdo con HPG: “Local NGOs and civil society organisations (CSOs), national Red Cross and Red Crescent societies, national and subnational government institutions, diaspora networks, the private sector, the military and others have, for decades and even centuries, contributed to relief and assistance outside of – and alongside – the ‘traditional system’” (2016: 56). 145 El humanitarismo en tiempos de emergencias complejas Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 22, nº 44. Segundo semestre de 2020. Pp. 125-154. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2020.i44.06 convocó durante los días 23 a 24 de mayo de 2016 la I Cumbre Mundial Humanitaria (WHS) en Estambul43. La WHS buscó responder a los desafíos anteriormente comentados en materia humanitaria; para ello partió del compromiso con los principios universales, se propuso repensar la coordinación de las acciones conjuntas de ayuda y centrar la acción humanitaria en las mejores prácticas para una respuesta humanitaria coherente y sostenible. Pero también manifestó su preocupación sobre una respuesta pautada en el interés de Estados donantes. Al poner en la agenda internacional un llamamiento a la responsabilidad tanto a los miembros de NU como de la sociedad civil, la cumbre buscó cubrir lagunas y generar una gobernanza compartida y más eficiente, de acuerdo con Ban Kimoon: “La Cumbre Mundial ha puesto en marcha un programa de varios años para el cambio y la transformación (A/71/353, 2016: par.7)44. La gobernanza humanitaria presente en la cumbre estuvo estructurada en siete mesas redondas de alto nivel45. En consideración a los retos en materia humanitaria también fueron estructuradas quince sesiones especiales46 a fin de proporcionar una plataforma para que los Estados, agentes humanitarios y otros actores interesados pusiesen en marcha iniciativas estratégicas subyacentes 43 Toda preparación previa y llamamiento del Exsecretario general de NU se encuentra disponible en: http://www.un.org/es/conf/whs/. Asimismo, la página web oficial de la WHS deposita todos los documentos claves trabajados e informes presentados durante la misma y aún, la conclusión de trabajos: https://www.worldhumanitariansummit.org/. De acuerdo con el SG: “La Cumbre reflejó el potencial del “nosotros los pueblos” de la Carta de las Naciones Unidas y canalizó el espíritu humanitario hacia el logro de soluciones colectivas a responsabilidades compartidas.” (NU, 2016: par.3). Se puede considera que hubo una reacción positiva de la comunidad humanitaria, ya que asistieron a la cumbre casi 9.000 personas de 173 Estados miembros, 700 ONG, 350 representantes del sector privado y 130 autoridades de los organismos, fondos y programas de la ONU e de instituciones académicas (A/71/353, 2016). No obstante, hubo ausencias importantes ya que, excepto Alemania, ningún país del G-7 envió a sus máximos representantes. 44 “En la Cumbre Mundial se afirmó que nuestra responsabilidad de restablecer la humanidad y defender el principio humanitario de imparcialidad no puede cumplirse a menos que las necesidades humanitarias y los derechos humanos de la población marginada y de las personas que están en una situación de mayor riesgo presidan nuestros esfuerzos para satisfacer las necesidades, respetar las normas y reducir la vulnerabilidad.” (A/71/353, 2016: par. 31). 45 “El liderazgo político para prevenir y poner fin a los conflictos; defender las normas que salvaguardia la humanidad; no dejar a nadie atrás; las mujeres y las niñas: catalizar la acción para lograr la igualdad de género; Los desastres naturales y el cambio climático: gestionar los riesgos y crisis; cambiar la vida de personas, pasando de la entrega de ayuda a poner fin a la necesidad; financiación: invertir en la humanidad. Disponible en: https://www.worldhumanitariansummit.org/ summit#high-level-leaders-roundtable 46 1. Acción humanitaria centrada en la persona; 2. Inclusión de las personas con discapacidad en la acción humanitaria; 3. La financiación social islámica; 4. Los migrantes y la acción humanitaria; 5. La educación en situación de emergencias; 6. Respuestas en la crisis de la salud Global; 7. Alianza global para las crisis urbanas; 8. Alianza global humanitaria para la innovación; 9. Los principios humanitarios; 10. Transformación de la acción humanitaria con y para los jóvenes; 11. Compromiso religioso; 12. Conexión de negocio (las empresas que conectan); 13. Acción regional ante problemas globales; 14. Protección de periodistas y promoción de información independiente en situaciones de crisis; 15. La mejora en el análisis de riesgo y vulnerabilidad. Disponible en: https://www. worldhumanitariansummit.org/summit#high-level-leaders-roundtable. 146 Waldimeiry Correa da Silva Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 22, nº 44. Segundo semestre de 2020. Pp. 125-154. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2020.i44.06 y responsabilidades principales y asumieron responsabilidades políticas, jurídicas y operacionales concretas para promoverlas (A/71/353, 2016: par.14). De las sesiones se han generado 32 compromisos básicos. De acuerdo con Ban Ki-moon la Cumbre deja registrada la necesidad de cambios y evidencian los retos sobre la materia47. El planteamiento principal de la Cumbre fue rescatar el humanitarismo a través de la construcción de una “Agenda para la humanidad”, fundada en cinco responsabilidades comunes y globales (A/71/353, 2016: § 5): 1ª Responsabilidad: liderazgo político para prevenir los conflictos y ponerles fin (WHS, 2016a: 2)48. 2ª Responsabilidad: defender las normas que protegen la humanidad (Respeto a las normas de DIH y D.I.D.H). No obstante, “casi 110 entidades, entre ellas 41 Estados Miembros, se adhirieron a uno o más de los compromisos básicos para defender las normas que protegen a la humanidad”. (A/71/353, 2016: § 19). Una gobernanza puesta en jaque por las ausencias anteriormente señaladas para hacer firme el compromiso. 3ª Responsabilidad: No dejar atrás a nadie y empoderar a mujeres y niñas. Ahora bien: Esta promesa exige que se realice una mayor inversión política, financiera y operacional para garantizar que se satisfagan las necesidades humanitarias inmediatas, pero también que se reduzcan con el tiempo las necesidades humanitarias, el riesgo y la vulnerabilidad (A/71/353, 2016: § 22). En este contexto, la Cumbre evidenció la necesidad de afrontar el desplazamiento forzado desde una mirada global, es decir: humanitario, político, de desarrollo y de derechos humanos, con objeto de ofrecer una respuesta coherente a las demandas. Sin embargo, de los 180 Estados miembros, solamente 38 se adhirieron a este compromiso de reducir en un 50% el número de desplazados para 2030. 4ª Responsabilidad: trabajar de forma conjunta para cubrir las necesidades de las personas. Cambiar la vida de las personas, desde proporcionar ayuda hasta poner fin a la necesidad49. Otro punto relevante fue el 47 “La Cumbre ha situado en el primer plano de la actualidad mundial el alcance de los cambios que se necesitan para afrontar la magnitud de los retos que tenemos por delante. Los participantes han dejado meridianamente claro que la asistencia humanitaria por sí sola no puede dar una respuesta adecuada a las necesidades de los más de 130 millones de personas que constituyen la población más vulnerable del mundo ni reducir dichas necesidades de forma sostenible. Es necesario adoptar un enfoque nuevo y coherente que se base en abordar las causas fundamentales, intensificar la labor de la diplomacia política para la prevención y la resolución de conflictos y aunar los esfuerzos humanitarios, de desarrollo y de consolidación de la paz.” Resumen de la Presidencia preparado por el Secretario General de las Naciones Unidas. WHS: Cumbre Humanitaria Mundial Estambul, 23 y 24 de mayo de 2016. https://consultations2.worldhumanitariansummit.org/bitcache/de48eab6333479f7fd399e70 2332e109af7d9a54?vid=582978&disposition=inline&op=view SG/NU: A/70/709. “Informe para la Cumbre Mundial, titulado “Una humanidad: nuestra responsabilidad compartida”. 48 En este sentido, en la página web de la cumbre se han seguido sumando adhesiones, por diferentes actores. 49 En este sentido: “Los participantes en la Cumbre reconocieron la necesidad de garantizar que no solo se informase y se consultase a las personas afectadas por las crisis, sino que se las situase como 147 El humanitarismo en tiempos de emergencias complejas Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 22, nº 44. Segundo semestre de 2020. Pp. 125-154. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2020.i44.06 establecimiento de dos alianzas orientadas a forjar asociaciones con un amplio abanico de agentes: la Alianza Mundial para las Crisis Urbanas50 y la Alianza Mundial para la Innovación Humanitaria51. 5ª Responsabilidad: Invertir en la humanidad. Hace referencia directa al papel crucial de la financiación y al compromiso de asistencia y protección para más de 130 millones de personas en todo el mundo. En el caso de que se lograse concretizar los acuerdos de la WHS reduciría la acción humanitaria permanente por parte de las agencias internacionales y restringiría el envío de personal “outsider” desde los países desarrollados a los lugares en crisis, promoviendo una sostenibilidad local. La Cumbre Mundial no presentó cambios significativos más allá de la agenda para la humanidad, alineándose con los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODS)52. Asimismo, la omisión de altos representantes de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad ha sido aparente. Como también lo fue la inexistencia de un acuerdo vinculante para responder a la crisis migratoria (por diferentes razones de desplazamientos forzosos) y de refugiados. 5. Consideraciones finales Como hemos observado, el humanitarismo comprende un conjunto de valores, incluyendo una creencia compartida en la rendición de cuentas a las personas que necesitan de ayuda. La cuestión clave es cómo garantizar la existencia de esta rendición de cuentas, y cómo colocar la acción humanitaria en un plano ético, basada en el respeto por la humanidad. El contexto cambiante de los conflictos, así como los cambios en el sistema internacional, han dado lugar a formas de politización de la acción humanitaria que ha traído beneficios, pero que a la vez puede ser ambigua. Desde el punto de vista de los Estados, la entrada de una agenda política de derechos humanos, los cambios geopolíticos y la reconfiguración (intensificación, diversificación y estrategias) de los conflictos armados significaron la inclusión de consideraciones humanitarias para su política externa, forjarla, en cierto modo, éticamente bajo la óptica de los derechos humanos. Esta preocupación resultó en una participación más activa de las principales potencias occidentales en asuntos humanitarios, aumentando su vínculo económico, político y militar en crisis humanitarias a partir de los años 1990. aspecto central de los procesos de adopción de decisiones. Es preciso tratar a las personas afectadas por las crisis como asociados, no como beneficiarios” (WHS, 2016b: 7). 50 https://www.worldhumanitariansummit.org/sites/default/files/keydocuments/SS07%20Urban.pdf 51 https://www.worldhumanitariansummit.org/sites/default/files/keydocuments/SS08%20Innovation.pdf 52 http://www.un.org/sustainabledevelopment/es/objetivos-de-desarrollo-sostenible/ 148 Waldimeiry Correa da Silva Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 22, nº 44. Segundo semestre de 2020. Pp. 125-154. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2020.i44.06 Desde el punto de vida de los agentes humanitarios, alimentó el debate sobre los instrumentos, objetivos y principios de la acción humanitaria en el contexto de las emergencias complejas de los años 1990. Este debate ya se desarrollaba entre los años 1970 y 1980, pero se intensificó en la década de 1990 llevando a lo que se denominó ‘nuevo humanitarismo’. Queda evidente la asociación entre humanitarismo y Estado, que si bien conlleva beneficios para la estructura humanitaria internacional, también trajo efectos colaterales. Tanto el discurso cuanto la práctica humanitaria pasaron a ser frecuentemente utilizados a favor de proyectos de política externa de los principales Estados, y la dependencia de la mayor parte de la comunidad humanitaria con relación al apoyo estatal permitió esta instrumentalización del humanitarismo por parte de los Estados53. Bajo algunas perspectivas, la ayuda humanitaria pasó a ser vista como politizada, sesgada, y militarizada (Polman, 2010). El trazo que separa la acción humanitaria de la acción militar, tal como plasma en el DIH, no debe ser rebasado por las consecuencias nefastas que pueden implicar. Las reflexiones sobre el humanitarismo en el post 11/09/2001, contribuyen a la comprensión de los desafíos presentados en tres niveles, como ha sido señalado por Nicolas Torrenté (2002): en el primero se subordina el humanitarismo a los intereses de los Estados54. En el segundo se cuestiona tanto la aplicabilidad del DIH, como para quién está destinada la protección y asistencia a las víctimas. El tercero centra la atención mundial en los conflictos y las víctimas sobrevenidas, haciendo más difícil responder a las crisis que se encuentran “al margen”. Y concluye sobre la necesidad de precaución por parte de las agencias humanitarias en las campañas ‘antiterroristas’, ya que la imparcialidad provocada por la politización no es la mejor guía para atenuación eficaz del sufrimiento (Torrenté, 2002:44-46). En definitiva, es auténtico el debate en torno a la coherencia debido al conflicto entre los principios de neutralidad e imparcialidad y la gestión de los conflictos. A estos efectos, los agentes humanitarios deben ser conscientes de su papel y deben tener claro cuáles son los principios deseables. Ante la politización en el campo humanitario se observa la necesidad de elaborar 53 Antonio Donini, Larry Minear y Peter Walker (2004) exponen el dilema dentro de la comunidad humanitaria internacional en cuestiones como propósito, fundamentos y mandato del trabajo humanitario; los agentes deben elegir entre ser cooptados por los ocupantes, que son sus principales financiadores y garantes de seguridad y estructura del trabajo en el campo, o se tornarán irrelevantes en la crisis humanitaria, sin condiciones financieras y estructurales para actuar sobre el terreno de forma eficiente. De acuerdo con los autores, el ‘espacio humanitario’ de los agentes sobre el terreno también han sido afectados, principalmente por la presencia creciente de donantes en el planeamiento y en la entrega de la ayuda y sus consecuencias prácticas: mayor dependencia financiera y material de las agencias por parte de sus donantes. 54 Ejemplificado por la ‘guerra al terror’, 2001 –que pueden ser replicados en los atentados terroristas sufridos por occidente en la última década–, la repercusión es planetaria, sin el interés por el control territorial y con el enemigo mal definido. 149 El humanitarismo en tiempos de emergencias complejas Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 22, nº 44. Segundo semestre de 2020. Pp. 125-154. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2020.i44.06 un nuevo “consenso” sobre los principios humanitarios para contrarrestar la creciente politización de la ayuda. En este sentido, la acción política deberá ser conducida a identificar nuevos y eficaces métodos de intervención – asumiendo la complementariedad entre los diferentes agentes humanitarios. Pero también la de ser sensible a la necesidad real de las sociedades receptoras de ayuda en contextos de emergencias complejas. Estas deben ser admitidas como agentes activos, con capacidad transformadora y de construcción de paz, si son adecuadamente ‘empoderadas’ en los procesos. Se trata de emplear perspectivas que ayuden a comprender los mecanismos locales de adaptación a largo plazo, las capacidades y contextos de vulnerabilidades de los actores, así como sus vinculaciones con las dinámicas del conflicto. Contexto en que se hace imprescindible que: las organizaciones humanitarias pongan en práctica metodologías participativas y ‘emancipadoras’ y traten de fomentar un mejor conocimiento de la realidad local y de las dinámicas de poder (Sogge, 1999:157). A estos efectos, como señala el informe HPG (2016: 74), restaurar la acción humanitaria implica reconocer que la respuesta humanitaria en situación de crisis prolongadas y en las emergencias que combinan conflictos, desastres y pobreza endémica requiere una visión integrada, dinámica y orientada desde principios éticos y hacia las necesidades de las personas. Por encima de todo lo expuesto, se entiende que para alcanzar una respuesta racionalizada, complementaria, sostenible y según ‘las necesidades de la humanidad’, es necesario tener presente al menos tres fuentes de resistencia a la reforma propuesta por la Cumbre Mundial Humanitaria (WHS, 2016): ideas, intereses e instituciones55. La primera se refiere a las ideas originarias derivadas del humanitarismo clásico que, como ya hemos demostrado, no corresponden a las demandas y complejidades del actual sistema humanitario, como lo evidencian las diferentes crisis humanitarias en la actualidad. Asimismo, el efecto cortoplacista y paliativo orientado a ‘salvar vidas’ no permite una acción a largo plazo, sostenible y que promueva el desarrollo de las poblaciones locales, de modo que ellas mismas puedan ofrecer respuestas a sus necesidades, su empoderamiento. La segunda resistencia evidencia que hay tantos intereses geopolíticos y económicos, como un gran volumen de negocios interconectados en la privatización de la ayuda. Para superar estos intereses y lograr una ‘agenda para la humanidad’ es necesario impulsar un entorno propicio al cambio, tanto 55 Estas tres ideas claves fueran inspiradas en el Informe “Time to Lef” (HPG 2016) y también su núcleo ha sido brevemente comentado por Duncan Green en: “After the Summit: What next for humanitarianism?” http://oxfamblogs.org/fp2p/after-the-summit-what-next-for-humanitarianism/ [01-02-2017].