Evaluando el cumplimiento de programas electorales. El caso de PSOE-Unidas Podemos, año 2020

• 173 • Anduli Revista Andaluza de Ciencias Sociales ISSN: 1696-0270 • e-ISSN: 2340-4973 EVALUANDO EL CUMPLIMIENTO DE PROGRAMAS ELECTORALES. EL CASO DE PSOE-UNIDAS PODEMOS, AÑO 2020 ASSESSING COMPLIANCE WITH PARTY PLEDGES. THE CASE OF PSOE-UNIDAS PODEMOS, YEAR 2020 Noel Bandera Universitat de València [email protected] ORCID: https://orcid.org/0000-0001-7142-0174 Resumen Los programas electorales de los partidos gobernantes se pueden considerar un compromiso con la ciudadanía. El objetivo de esta investigación es diseñar una metodología para evaluar el cumplimiento de los programas de los partidos políticos y aplicarla evaluando el nivel alcanzado en el primer año de legislatura, enero a diciembre 2020, del cumplimiento de (los 200 puntos) del acuerdo de coalición de gobierno entre los partidos PSOE y Unidas Podemos, en España. La metodología diseñada y aplicada se apoya en la recogida de documentación publicada en medios y fuentes oficiales acerca de cada medida a lo largo del año del análisis y puntuar de 0 a 10 los avances alcanzados. Los resultados se comparan con las otras 2 evaluaciones existentes: la del propio Gobierno y la de Newtral (referida a la mitad de los compromisos). En conclusión, tras un año de legislatura, el cumplimiento de programa alcanzó un 19,6% según nuestros resultados; un 21% según el estudio Newtral y un 20% según el informe de la presidencia del Gobierno. Palabras clave: políticas públicas, rendición de cuentas, Gobierno, cumplimiento, programas electorales, elecciones, España Abstract Electoral programs of governing parties can be considered a commitment to the citizens. This research aims to design a methodology to evaluate the fulfilment of programs of political parties, and to apply it by evaluating the level of fulfilment of the 200 points of the coalition government agreement between the PSOE and Unidas Podemos parties in Spain during the first year of the legislature, January to December 2020. The methodology designed and applied for this study is based on the collection of documentation published in the media and official sources on the 200 points of the agreement throughout the analysis year with each receiving a score from 0 to 10 on the progress achieved. The results are compared with the other two existing evaluations: that of the Government itself and that of Newtral (referring to half of the commitments). In conclusion, after one year in government, program implementation reached 19.6% according to our results. By comparison, program implementation was 21% according to the Newtral study and 20% according to the Presidency of the Government report. Keywords: accountability, government, policies, policy evaluation, party pledges, elections, Spain Cómo citar este artículo/ citation: Bandera, Noel (2023). Evaluando el Cumplimiento de Programas Electorales. El caso de PSOE-Unidas Podemos, año 2020. ANDULI. Revista Andaluza de Ciencias Sociales, (24), 173-201. https://doi.org/10.12795/anduli.2023.i24.08 Recibido: 30.11.2021. Revisado: 11.01.2022 Aceptado: 25.05.2023 DOI: https://doi.org/10.12795/anduli.2023.i24.08 Anduli • Revista Andaluza de Ciencias Sociales Nº 24 - 2023 • 174 • 1. INTRODUCCIÓN El programa electoral es lo más cercano que hay en política a un contrato. Sin embargo, los representantes políticos no están jurídicamente vinculados a sus compromisos y promesas. De ahí el papel decisivo de los medios de comunicación, así como de los académicos y la exterioridad reacia de la que habló Michel Foucault (2011: 307), para controlar y analizar críticamente lo realizado desde el poder político. La presente investigación busca aportar dos granos de arena en esa dirección: uno con la evaluación del cumplimiento del pacto de coalición en el primer año de gobierno de PSOE y Unidas Podemos en España (año 2020, a grandes rasgos), tras las elecciones generales de noviembre de 2019; y otro grano de arena, al proponer una metodología para el estudio de lo efectivamente realizado en el campo gubernamental, en comparación con lo comprometido. Merece todo un artículo adicional el debate sobre si la academia ha concedido el suficiente espacio a analizar el cumplimiento de los programas electorales, aunque constituyan estos la principal contrapartida que debe satisfacer el político a cambio del voto recibido. 1.1. Investigaciones parcialmente relacionadas Desde el ámbito de la Comunicación y de otras ramas sociales o de las humanidades, los artículos relacionados con el análisis electoral suelen versar sobre el qué se dice y cómo se dice, siendo menos frecuente que aborden el qué se hace y su correspondencia con lo dicho -y con la metodología de lo dicho-. Esa es por ejemplo la aproximación del artículo de Antonio Márquez (2018), que se focaliza en evaluar las menciones en los programas políticos a valores como “responsabilidad”, “sostenibilidad”, “integridad”, “justicia”, “transparencia” y el anti-valor “corrupción”. Una dinámica similar, referida más al uso de las palabras que a los hechos, la aplican desde un enfoque empresarial autores como Madalina Busuioc y Martin Lodge (2017). También en Giraldo y Martínez (2021), el centro del análisis es el qué se dice y cómo se dice, en particular a materiales publicados en la red social Twitter durante la campaña electoral de las elecciones regionales del 27 de octubre de 2019 en Colombia. Desde el ámbito del Derecho, la atención primordial se presta a lo fijado en la norma, no a su traslación a la realidad. Desde el ámbito de la Ciencia Política y la Sociología, en fin, se desvirtúa el papel de lo económico, lo estructural y hasta de lo mediático (McChesney, 2013: 88 y 99), quedando además inexplorados los campos del deber ser, más allá del efectivo ser en el incuestionable sistema capitalista, tan poco tratado en comparación con su influencia. También hay otras aportaciones destacadas, como la de Gabriela Sicilia y Eva M. De la Torre (2019) sobre la intervención del Sector Público en la economía a partir de las políticas públicas propuestas en los programas electorales, que se centran en lo educativo, en este caso en los alumnos y su proceso de adquisición de competencias al realizar una actividad, no en las propuestas electorales en sí. Otra variante es la de Lasheras (2016), que analiza las promesas referidas al deporte durante las últimas décadas, y, en este caso, excepcionalmente, también su cumplimiento. Ya la misma búsqueda en el Google Académico de las palabras “programa electoral” arroja una significativa escasez de análisis, no ya sólo sobre el cumplimiento de los programas electorales o los pactos entre partidos, sino incluso sobre los propios programas electorales, pues, por ejemplo, entre los 100 primeros resultados del buscador, la gran mayoría son programas electorales de distintas candidaturas, y son Artículos • Noel Bandera • 175 • muy pocas las publicaciones científicas. Entre estas, hay varias que, además de centrarse en los programas electorales, usan un mismo enfoque, el del framing: véase Jiménez-Yáñez (2018) o el citado de Giraldo y Martínez (2021), que añade asimismo el de la agenda setting. Otros resultados de la búsqueda no son propiamente investigaciones científicas. En el caso de García (2013), se trata de una breve invitación a los municipios para que profundicen en mecanismos de participación y democracia. 1.2. Estudios de rendición de cuentas La tradición de estudios sobre “rendición de cuentas” es prolífica. Siguiendo a William Keech (1992: 260), la accountability o responsabilidad posee como mínimo dos vertientes: que el político está sujeto a sanción (de entrada, someterse a votación) y que está sujeto a la obligación de dar cuenta, exponer y justificar sus acciones. Respecto a una de las cuestiones centrales sobre responsabilidades exigibles a políticos (la propiedad del escaño logrado), Guillermo Roca Escobar (2018: 247) expone que “en el conflicto entre democracia representativa clásica, democracia de partidos y democracia de ciudadanos, debe prevalecer como regla el mandato libre pero admitiéndose las limitaciones que en la práctica imponen los partidos […] y solucionar los casos límite […] tomando en consideración la voluntad del electorado, presumiéndose que esta exige el cumplimiento del programa electoral”. El cumplimiento del programa electoral es, como la transparencia, un desiderátum generalizado y una declaración de buenas intenciones que parecen compartir todos los partidos, medios de comunicación y expertos, pero que en la práctica adolece de análisis crítico. En la democracia ateniense clásica, se exigía a los magistrados gestores de las políticas y elegidos por sorteo que, al dejar el cargo, rindieran cuentas ante los ciudadanos (Manin, 1996: 25). Con Mark Bovens (2005), los requisitos para poder hablar de un ejercicio de rendición de cuentas son los siguientes cinco: debe ser pública; el ánimo debe ser el de explicar y justificar, lejos de la propaganda o de ofrecer elementos genéricos; la exposición debe estar dirigida a un foro o grupos concretos; quien rinde cuentas debe sentirse obligado a ello, no como decisión discrecional; y debe incluir el sometimiento de lo hecho a debate y juicio. Tanto Sofyani et al. (2022) como Zaitul et al. (2023) se centran en la administración local. Los primeros toman 128 gobiernos locales en Indonesia, observando las correlaciones entre confianza de la comunidad y transparencia, competencia, compromiso organizacional y accountabilty. Los segundos, tras seleccionar 33 indicadores de gobernanza en la literatura y usar 238 cuestionarios, encontraron 6 principios de gobernanza: equidad y capacidad, inclusividad, legitimación y dirección, participación, actuación e información y transparencia y accountability. En otro sentido, el trabajo de Liaquat et al. (2023) es útil para enmarcar los obstáculos en la aplicación de políticas que promuevan la equidad y el de Hendren et al. (2022) lo es para complementar el método eminentemente cuantitativo aquí aplicado con el análisis de 186 métodos cualitativos en el ámbito de las políticas públicas. Asimismo, se puede incorporar un enfoque psicológico con Overman y Schillemans (2021), que desarrollan una teoría de la rendición de cuentas sentida o felt accountability, integrando la perspectiva individual con las nociones contextuales propias de la accountability, como los roles profesionales de los empleados públicos, la prominencia o autoridad de actores involucrados y la sustancia de las demandas de rendición de cuentas. Anduli • Revista Andaluza de Ciencias Sociales Nº 24 - 2023 • 176 • Belén Barreiro (1999), por su parte, distingue entre distintos campos en la exigencia de responsabilidades políticas: “Los electores perciben que los gobiernos no tienen la misma responsabilidad por los malos resultados alcanzados en las políticas económicas que por la mala gestión en cuestiones menos sujetas a condiciones exógenas (…) En estos casos la atribución de responsabilidades es clara y directa. El único responsable es el que tiene capacidad para decidir. Consecuentemente, al no disponer de razones objetivas para incumplir los políticos están más sujetos al deseo popular. Son ámbitos en los que los ciudadanos ganan poder electoral” (Barreiro, 1999: 167-168). Uno de los obstáculos más señalados por los autores, en lo que a rendición de cuentas se refiere, es la falta de información para realizarla de manera sistemática: Beatriz Martínez Isidora (2018: 140) concluye que “la falta de información que se ha observado para rendir cuentas sobre las propuestas y promesas electorales, provoca la percepción de éstas como una serie de ideas basadas en la “ficción”, sin base real y carentes de compromiso sobre su cumplimiento”. Según los resultados del informe “Transparencia, el mejor eslogan 2016” (Fundación Compromiso y Transparencia), ningún partido facilitó datos o mecanismos para comprobar si había cumplido con sus propuestas electorales. También había carencias similares en muchos otros apartados. Por ejemplo, en Informe de autoría externa (0%) o Cuantificación económica de las propuestas electorales (4%). En el mismo informe correspondiente a 2017, y siguiendo con Martínez Isidora (2018: 139), el área más opaca siguió siendo la de Cumplimiento, ya que solo alcanzó el 10%. Así, los indicadores de esta área, como el Informe de gestión o Propuestas e iniciativas en relación con el programa, apenas alcanzaron el 20% de partidos que hicieron pública tal información, lo cual supone otra importante prueba en la línea del escasísimo control que deben sobrellevar los partidos políticos. Lo cual pone en evidencia la necesidad de contar con metodologías objetivas que no dependan principalmente de la información facilitada por los partidos para evaluar el cumplimiento de programas. Ramírez Franco (2018) apuesta por la necesidad de institucionalizar herramientas de evaluación de los programas electorales tanto antes de las elecciones como después, con vistas a la rendición de cuentas. En este pasaje lo expone con más detalle: “Dado que el reconocimiento jurídico del programa electoral puede tardar muchos años y muchas discusiones, se podría empezar por extender y generalizar la aplicación del sistema holandés mencionado anteriormente, es decir, la evaluación ex-ante de los programas con el objetivo de valorar el impacto de los mismos sobre los intereses de las economías y las sociedades. Del mismo modo se debería valorar con más recursos y con mayor rigor el cumplimiento y el alcance de las medidas de política pública aplicadas y consideradas previamente en un programa electoral” (Ramírez Franco, 2018: 109) La desafección política de la ciudadanía, en especial en las últimas décadas, está relacionada con, entre otras cuestiones, la percepción de que los partidos políticos gobernantes no tratan sus programas electorales como contratos o compromisos inquebrantables. Y que, de hecho, les prestan escasa atención a partir del día de las elecciones. En la serie histórica de estudios del Centro de Investigaciones Sociológicas puede comprobarse la constancia con la que los encuestados señalan a los políticos y partidos como uno de los mayores problemas del país. Al ser varias las respuestas imbricadas y tan frecuente la aparición de estos temas, ha habido además cambios en el modo de registrar esas respuestas. Así, el CIS aclara que Artículos • Noel Bandera • 177 • desde enero de 2020 la categoría “Los políticos en general, los partidos políticos y la política” aparece desagregada en estas tres: “El mal comportamiento de los/as políticos/as”, “Lo que hacen los partidos políticos” y “Los problemas políticos en general”. Esos son respectivamente el quinto, el duodécimo y el cuarto principales problemas del país, según el CIS de octubre de 2021. En él, que es el Estudio 3337 (página 140 de la versión cruzada por variables políticas), puede apreciarse concretamente cómo el cuarto, el quinto, el octavo, el undécimo y el duodécimo problemas más citados implican directamente a los políticos y partidos políticos. Es razonable pensar que estos datos mejorarían si el sistema político incluyera reformas relevantes en calidad democrática y en concreto en el cumplimiento de los programas electorales, así como en herramientas que, como por ejemplo los revocatorios o los ejercicios de rendición de cuentas, aumentaran las posibilidades de control de los representantes políticos por parte de la ciudadanía. 1.3. Evaluaciones de programas electorales Un trabajo básico en el ámbito del cumplimiento de los programas electorales es el de Matthieß (2020), que analiza los efectos del nivel de cumplimiento en múltiples elecciones en 14 países: en 23 casos se trataba de gobiernos de un partido con mayoría legislativa, en otros 16 eran ejecutivos de un partido sin mayoría legislativa, 25 eran gobiernos de coalición con mayoría y 4 eran ejecutivos de coalición sin mayoría legislativa. Su principal hallazgo es que, a mayor cumplimiento de promesas, mayor es el resultado electoral. Para ser tenido como tal, el compromiso debe ser específico. Los datos fueron extraídos del trabajo de los académicos que forman el Comparative Party Pledges Project. De acuerdo con Artés (2013), PP y PSOE sí cumplieron sus compromisos electorales en materia económica entre 1989 y 2004 y no encontró diferencias significativas en el nivel de cumplimiento entre Gobiernos con mayoría absoluta y Gobiernos en minoría. Este autor y la citada Ramírez Franco (2018) mencionan estudios de otros países (como Rallings, 1987 y Thomson, 2001) en los que la traslación del papel preelectoral a la realidad legislativa obtuvo altos porcentajes, y sitúan elecciones en Reino Unido, Suecia y Portugal superando el 80% (Ramírez Franco, 2018: 104-105). También van en ese sentido los análisis de McCluskey (2008), Bara (2005) y Hofferbert et al. (1994). El estudio de Thomson et al. (2017) es probablemente el más exhaustivo: 20.000 compromisos realizados en 57 campañas en 12 países. Sus hallazgos implican un alto grado de cumplimiento, en especial en partidos que sí entran en el Gobierno y en ejecutivos monocolor. Artés y Bustos (2008) destacan asimismo las ganancias de los partidos que apoyan desde fuera a un Gobierno en minoría, como es el caso que nos ocupa. Es asimismo oportuno, en esta revisión de contribuciones al estudio del cumplimiento de los programas electorales, citar a Antonio E. Pérez Luño (2003), en cuanto hace referencia a una cuestión de gran trascendencia pero habitualmente soslayada en medios de comunicación y estudios académicos: “El elevado coste que en los sistemas democráticos actuales exige la propaganda electoral, determina una fáctica desigualdad de oportunidades entre los partidos políticos. Aquellos cuya ideología es más afín a los intereses de los poderes económicos, cuentan, en principio, con unas posibilidades de financiación notablemente superiores al de las formaciones cuyos programas pueden implicar una limitación o un control de tales poderes” (Pérez Luño, 2003: 69) Anduli • Revista Andaluza de Ciencias Sociales Nº 24 - 2023 • 178 • 1.3.1. Autoevaluación del cumplimiento del programa El 29 de diciembre de 2020, el presidente del Gobierno español, Pedro Sánchez Castejón, presentó en la web lamoncloa.gob.es un informe de rendición de cuentas sobre el grado de cumplimiento de las promesas1 suscritas tanto en el pacto de coalición con Unidas Podemos como con otras formaciones para su investidura. Igualmente se incluyó el estado de los compromisos realizados por miembros del Gobierno, fundamentalmente en sus exposiciones en el Congreso de los Diputados o en el Senado. El informe, de 41 páginas, iba acompañado de 2 anexos (uno para la metodología y otro de resumen de medidas relacionadas con la pandemia) y un documento Excel, en el que sí se exponían una a una todas las promesas y su estado: “cumplido”, “en proceso” o “no iniciado”. Asimismo, dentro de las catalogadas como “en proceso”, había una segunda especificación: “CON avances en el segundo semestre”, “en tramitación por terceros” o “SIN avances en el segundo semestre”. Por último, 7 compromisos (0,6% del total) son considerados “decaídos”; 1 de los 7 corresponde al pacto de coalición (los demás, a otros compromisos). Se trata de una parte del 1.13: “mejorando la posición de las mujeres del campo dentro del sistema de Seguridad Social, para evitar que queden fuera del sistema las trabajadoras agrarias por cuenta propia, estableciendo mecanismos que permitan su incorporación efectiva al régimen de la Seguridad Social”. Según el informe del Gobierno, este compromiso es “Inconsistente con la tendencia general de incluir a todos los trabajadores en el Régimen General de la Seguridad Social con el fin de que coticen por los ingresos generados” (2020: 21). La metodología fue encargada a 9 académicos españoles seleccionados por un grupo (el Departamento de Planificación y Seguimiento de la Actividad Gubernamental) adscrito al Gabinete de la Presidencia del Gobierno. La labor de control de la acción del Gobierno, sin embargo, no fue realizada por los académicos sino por el departamento citado, teniendo en cuenta sus propuestas metodológicas. Los expertos por tanto no verificaron el cumplimiento de los compromisos. En lo que respecta al pacto de coalición, según el informe presentado por Sánchez, habría en diciembre de 2020 un 20% de medidas cumplidas, un 66% en proceso y un 14% no iniciadas. Su previsión era que en junio de 2021 hubiera un 30% cumplidas y otro 62% en proceso. 1.3.2. Análisis del cumplimiento pacto PSOE-Unidas Podemos por Newtral Aparte del mencionado trabajo de expertos nombrados por la propia Presidencia del Gobierno, la otra evaluación conocida sobre el cumplimiento del pacto de coalición de PSOE y Unidas Podemos es de Newtral, de Ana Pastor. Esta empresa lanzó una iniciativa que llama “Pactocheck”, de constante actualización, para seguir el grado de ejecución de 100 de las 200 medidas del pacto. La elección de esas 100 por el equipo de trabajo de Newtral la justifica por ser los compromisos que pueden ser mejor mensurables, en tanto que los demás serían demasiado ambiguos o generales o en todo caso de más difícil aprehensión. Aunque en este caso el análisis incluye más meses que el aquí presentado, pueden servir como referencia los siguientes datos de cumplimiento del programa de coalición según Newtral y a fecha 26 de octubre de 2021: 21% cumplidas, 51% en progreso, 27% pendientes y 1% incumplidas. El único compromiso que aparece incumplido es el de “modificar el IRPF para las rentas más altas”. La explicación dada es que “se ha modificado el IRPF para las rentas más altas en los Presupuestos, pero no en los porcentajes que se recogían en el acuerdo de Gobierno”. 1 https://www.lamoncloa.gob.es/presidente/actividades/Paginas/2020/29122020_cumpliendo. aspx Artículos • Noel Bandera • 179 • 2. MATERIALES Y MÉTODOS A la vista de las cuestiones estudiadas, el objetivo de esta investigación es diseñar una metodología para evaluar el cumplimiento de los programas de partidos políticos en el gobierno y testar la validez de esta metodología aplicándola a la evaluación en el primer año de legislatura, enero a diciembre 2020, del cumplimiento de los 200 puntos del acuerdo de coalición de gobierno entre los partidos PSOE y Unidas Podemos, en España. 2.1. Puntuaciones de evaluación de las medidas A continuación, se describen las clasificaciones y puntuaciones que se establecen en el método de evaluación de cumplimiento de programa electoral: Se califica de 0 a 10 el cumplimiento de cada uno de los 200 compromisos, teniendo en cuenta las iniciativas legislativas y demás acciones y omisiones del Gobierno y de los partidos que lo componen desde la investidura del candidato (7 de enero de 2020) hasta el 18 de diciembre. Como la metodología se aplica a la evaluación de un solo año de legislatura, sería al cumplirse el 25% de la legislatura (347 días sobre 1387, tomando como inicio la investidura y como final el 25 de octubre de 2023, día de inicio de la campaña electoral si las elecciones fueran exactamente 4 años después de las anteriores). Las puntuaciones posibles son las siguientes: se otorga una calificación de 0 cuando no se ha hecho nada al respecto y un 10 cuando exista cumplimiento total. Hasta un 5 cuando un proyecto legislativo del Gobierno reúne todo lo comprometido y ha sido ya presentado pero está aún pasando los trámites parlamentarios. De 0 a 5, ponderadamente, en caso de que el proyecto esté en proceso pero no incluya todo lo prometido. En la ponderación también se tiene en cuenta cuánto tramite ha superado y cuánto le falta. El análisis se ha realizado a través de una hoja de Excel conteniendo los siguientes ítems para el registro: “Compromiso”, “Número”, “Área”, “Resumen”, “Aparición en el BOE”, “Fuente oficial 2”, “Fuente oficial 3”, “Link de apoyo”, “Link de apoyo 2”, “Link de apoyo 3”, “Link de apoyo 4”, “Link de apoyo 5”, “Link de apoyo 6”, “Link de apoyo 7” y “Cumplimiento tras 25% de legislatura”. En caso de que las puntuaciones las lleven a cabo más de un investigador, las puntuaciones se ponen en común. En los compromisos evaluados en los que exista una divergencia de al menos 2 puntos, los investigadores tendrán que motivar sus puntuaciones. Los resultados mostrarían preferentemente la media de las calificaciones para el cumplimiento de cada compromiso y también la nota otorgada por cada investigador. La metodología y las calificaciones, dentro del documento con las fuentes y observaciones, se comunican individualmente a los partidos en cuestión para que, durante un plazo de 4 semanas, puedan presentar información o argumentos relevantes para modificar una calificación. Respecto a los tiempos, se dan 3 tipos de compromisos: los que establecen un plazo máximo para actuar, los que no dicen nada y los que ponen el objetivo a final de legislatura (o incluso más allá, al menos en transición ecológica). En el primer caso, el retraso debe castigarse. En el segundo caso, cuanto antes se haga, más suma (y viceversa), pero el tiempo ya no es primordial. En el tercer supuesto, en cada año sólo se pide el 25% de lo comprometido. Por ejemplo, en el SMI el objetivo es del Anduli • Revista Andaluza de Ciencias Sociales Nº 24 - 2023 • 180 • 60% del salario medio para final de legislatura, es decir, aproximadamente 1.180 euros (si el salario medio no cambia relevantemente en estos años). Como la legislatura empezó en 900 euros, para tener un 10 tras el primer año sólo se necesitará que haya subido la cuarta parte de 280 euros -que es la diferencia entre el objetivo y el inicio-. A mitad de legislatura se necesitará una subida de la mitad de 280 euros y así sucesivamente. Por tanto, en la evaluación de primer año de ese compromiso, el SMI tendría que haber subido 70 euros para tener un 10. Como subió 50 euros, el cumplimiento es 7,1 (o alguna/s décima/s menos, si asumiéramos que el salario medio subirá). También se considera el compromiso de creación de una comisión para analizar el SMI, aunque en este tipo de promesas se entiende que lo decisivo y nuclear es la subida o no del SMI. La explicación anterior tiene consecuencias para ubicar y aprehender los resultados de la investigación, en tanto estos se miden para el conjunto de la legislatura. Así, para estar avanzando en completo cumplimiento, el Gobierno sólo necesita un 25% de media en este ejercicio, pues es un 25% el espacio de legislatura transcurrido, si se agotara la misma. Esto sólo matizado por las precisiones ya apuntadas en el párrafo anterior, y relativas a plazos que sean fijados en los propios compromisos. Cuando se trate de una proposición no de ley, puede obtenerse una pequeña parte de la calificación si la iniciativa es de uno de los partidos de la coalición, si se ha aprobado y si contiene lo prometido. Los dos aspectos útiles de las proposiciones no de ley son que permiten ver las posibles mayorías y que la sociedad trate el tema, ganando visibilidad. La parte negativa, mucho más relevante para los efectos de esta investigación, es que no son vinculantes y se usan como sustitutivo mediático de las iniciativas realmente legislativas. 2.2. Los materiales utilizados En resumen, la metodología empleada consta de 5 fases: a. una primera no sistemática, desarrollada durante el año, en la que el investigador va registrando todas las noticias relevantes para el cumplimiento de alguno de los 200 puntos del pacto de coalición; una fuente siempre consultada es El BOE nuestro de cada día, de la Fundación Civio, que analiza lo publicado en el Boletín Oficial del Estado; b. una segunda fase, de varias semanas, en la que se busca medida a medida toda la información disponible en Google sobre las palabras incluidas en cada compromiso y se revisan las noticias en la web de Moncloa; c. un tercer periodo en el que se califica de cero a diez el grado de cumplimiento de cada medida siguiendo los criterios expuestos; d. un cuarto periodo, en caso de existir más de un investigador, para contrastar las puntuaciones, exponer las motivaciones de las desviaciones de al menos 2 puntos y calcular la nota media obtenida en cada compromiso; e. y una quinta fase en la que se ponen los datos a disposición de los partidos afectados (en este caso, PSOE, Podemos e Izquierda Unida) vía correo electrónico, por si hallan alguna laguna o algún elemento que quieran cambiar justificadamente. Con esta última gestión se garantiza tanto que los partidos involucrados tengan el derecho de argumentación ante el trabajo realizado durante un plazo mínimo de 4 semanas como poder solventar posibles errores del investigador o información que no haya podido recabar. Artículos • Noel Bandera • 181 • Las puntuaciones provisionales enviadas a los partidos se acompañaron de 333 enlaces a las principales fuentes usadas, además de las observaciones tomadas de la autoevaluación de la presidencia del Gobierno. Todo el trabajo en la investigación ha sido realizado en exclusiva por el autor. CUADRO 1. Fases de la metodología sobre cumplimiento electoral Fase 1 Fase 2 Fase 3 Fase 4 Fase 5 Recopilación no sistemática de información (en medios, redes, El BOE nuestro de cada día…) Recopilación sistemática de información (búsquedas en Google y en la web de Moncloa…) Puntuación de 0 a 10 siguiendo los criterios de cumplimiento Contraste entre investigadores, justificación de desviaciones y cálculo de nota media por medida Envío y opción de comprobación de los partidos implicados (al menos 4 semanas) Fuente: Elaboración propia 3. RESULTADOS En el Anexo se presentan los 200 puntos del pacto de coalición de PSOE y Unidas Podemos, con un resumen de cada uno, su identificación numeral y la calificación que se le ha otorgado de acuerdo a su grado de cumplimiento tras el primer año de legislatura. En la Tabla 1 se refleja el cumplimiento por áreas. TABLA 1. Cumplimiento del acuerdo de coalición PSOE-UP por áreas Área Número de compromisos Cumplimiento tras el 25% de la legislatura Laboral 20 17,65% Transición ecológica 16 27,75% Sanidad 14 23,50% Vivienda 12 25,00% Educación 11 39,45% Derechos 10 14,10% Regeneración 9 1,78% Feminismo 9 20,00% Autonomías 9 8,67% Exteriores 9 17,30% Ciencia 8 29,37% Fiscalidad y Presupuesto 8 19,00% Servicios sociales 8 22,87% Cultura 7 16,43% Universidad 6 20,00% Consumo 5 24,80% Sector primario 5 10,40% Autónomos y PYMES 5 6,60% Justicia 4 11,25% Anduli • Revista Andaluza de Ciencias Sociales Nº 24 - 2023 • 188 • del Pactocheck se refieren a partes de los puntos del programa y no a estos enteros; en tales situaciones se calcula la nota media. Se tomaron al azar 50 de las 100 medidas analizadas por el Pactocheck -las 50 primeras que aparecían en su web el 21 de diciembre de 2021, sin orden- y observamos que en un 48,65% de los casos la calificación otorgada fue la misma, mientras que en un 40,54% Newtral dio 1 punto más que la presente investigación y en el resto la calificación fue inferior. En ningún caso hubo una diferencia de 2 puntos, lo cual constituye un resultado alentador para la validez de estas herramientas. Sin embargo, en esas 50 medidas, el coeficiente de correlación de Pearson respecto a nuestras evaluaciones se situó en un 0,174; siendo la media obtenida es un 0,459 sobre 2 en el presente estudio y un 0,773 en el Pactocheck, una diferencia notable. Ninguna diferencia con nuestro estudio se dio porque Newtral considerara cumplida la medida sino al catalogar como “en progreso” compromisos que en la presente investigación no superan el 2 sobre 10. Se trata por tanto de una disparidad salvable modificando este umbral del intervalo. En cuanto a las limitaciones de nuestro estudio, cabe señalar que son las propias de una metodología empleada por vez primera. Además, sería conveniente contar con más investigadores para realizar las calificaciones y así presentar la media entre ellos, corregir posibles sesgos o grandes divergencias y tener que justificar estas últimas cuando sobrepasaran un cierto nivel, por ejemplo de 2 puntos. También sería provechoso recabar respuestas de ciudadanos y compararlas con las evaluaciones de los académicos. Igualmente sugerente sería integrar esa involucración en un más amplio “enfoque de los problemas de decisión que puede ser operacionalizado mediante un marco multicriterio que sea transparente, participativo y consistente” (Munda, 2005: 44). Algo que podría mejorar el análisis sería añadir un criterio jerarquizador de las medidas. Esta sugerencia también fue realizada por el grupo de expertos que asesoró al Gobierno, aunque este no la ha puesto en práctica. Lo ideal sería que fueran los propios partidos firmantes los que, antes de iniciarse la legislatura o periodo en cuestión, establecieran el grado de relevancia que otorgan a cada compromiso. Si no, pueden realizarlo los propios investigadores a partir de criterios objetivos o, al menos, a partir de una determinación previa de la importancia que se adjudica a las distintas promesas. En todo caso, esta variante debería ser complementaria a la aquí usada y no sustitutiva, para así ofrecer ambas opciones de visualización: cumplimiento de las medidas con ponderación de relevancia y sin ponderación. 5. CONCLUSIONES Se ha llevado a cabo una investigación sobre metodologías de evaluación del cumplimiento de programas electorales y tomando el caso del grado de cumplimiento del pacto de investidura de PSOE y Unidas Podemos en el Gobierno de España, la primera coalición a nivel estatal desde la II República. La metodología, de novedosa aplicación, ha expuesto unos criterios generales para la evaluación y se ha desarrollado en una fase no sistemática y más larga, de recopilación de noticias relevantes en fuentes oficiales y medios de comunicación; un segundo periodo de búsqueda de información medida a medida en Google, en la web de Moncloa (presidencia del Gobierno) y en su Excel de autoevaluación; otro de puntuación de cero a diez y un último en el que se pusieron los datos a disposición de los partidos implicados para que puedan justificar cambios durante un mínimo de 4 semanas. Artículos • Noel Bandera • 189 • Los resultados respecto al pacto de coalición de PSOE y Unidas Podemos en el primer cuarto de legislatura han arrojado un grado de cumplimiento del 19´65%, prácticamente idéntico al anunciado por el Gobierno, salvo por la fundamental diferencia de que el actual análisis ya incluye ponderadas las medidas iniciadas y no completadas, mientras que, según el informe presentado por Pedro Sánchez el 29 de diciembre de 2020, al 20% de cumplimiento habría que sumar un 66% de medidas iniciadas y no completadas. Asimismo, es necesario señalar que, entre las promesas más conocidas, el grado de cumplimiento es inferior. Así, por ejemplo, no se ha derogado nada de la Ley Mordaza y en parte sólo un punto de la legislación laboral general, a pesar de que era la primera medida que tomaría el PSOE si gobernara, según su líder. Se observa una cierta tendencia a reformar levemente leyes que en realidad firmaron derogar al completo e incluso se hizo bandera preelectoral de ello. Se observa una gran disparidad según el ámbito de que se trate: mientras en Educación, Ciencia, Transición Ecológica y Vivienda, de mantenerse la evolución, habría un cumplimiento total al final de la legislatura (citando sólo las áreas con más de 3 puntos en el pacto de coalición), en las demás el ritmo de cumplimiento es inferior al 25% tras un 25% de legislatura -en caso de completarse los 4 años-, en especial en Regeneración, Autónomos y PYMES, Sector primario y Justicia. Los 9 asuntos relacionados con regeneración son los más preocupantes, tanto por su pésimo dato -un 1,78%- como por su fundamental temática (que incluye la no renovación del poder judicial, por ejemplo). Se han cumplido una pequeña parte de las medidas que contenían algún tipo de referencia a su ejecución inmediata: 4 de 14 compromisos se han ejecutado al menos parcialmente. Ello no sólo tiene consecuencias para el primer año de Gobierno sino para el cumplimiento del pacto en su conjunto, siendo imposible ya alcanzar el 100% de ejecución del pacto. El nivel de ejecución del programa de Gobierno también es inferior a la media que sostiene la otra iniciativa similar conocida, la de la empresa Newtral, que se centra en la mitad de los puntos del pacto. Como resumen final, esta investigación es una contribución a los estudios de rendición de cuentas de las administraciones públicas e inaugura una serie de análisis sobre el cumplimiento de los programas electorales, pudiendo aplicarse para todo tipo de gobiernos, periodos o sectores. Financiación Esta investigación fue financiada durante el disfrute de una ayuda FPU del Gobierno de España para la formación de profesorado universitario, convocatoria 2016. El autor declara no tener ningún conflicto de intereses. Los financiadores no tuvieron ningún rol en el diseño del estudio; en la recopilación, análisis o interpretación de datos; en la redacción del manuscrito o en la decisión de publicar los resultados. 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Presentado para una posible publicación de acceso abierto bajo los términos y condiciones de la licencia “Creative Commons Atribución-NoComercial- SinDerivar 4.0 Internacional” Artículos • Noel Bandera • 193 • Documento Anexo. Cumplimiento de cada punto del pacto de Gobierno PSOE-UP a la altura del 18 de diciembre de 2020 (el equivalente a un 25% de legislatura, si esta se completa) Número Resumen del compromiso Cumplimiento (tras 25% de legislatura) 1.1 Reforzar instrumentos para reducir la desigualdad y mejorar la cohesión social 1 1.2 Nuevo Estatuto de los trabajadores 0 1.3 Derogar la reforma laboral 0,3 1.4 Subir salario mínimo 6,6 1.5.1 Estatuto del Becario y revisar contratos formativos 0 1.5.2 Recuperar derechos al cambiar condiciones laborales 0 1.5.3 Simplificar y reordenar el menú de contratos de trabajo 0 1.5.4 Reducir dualidad 0 1.5.5 Reforzar control de contratos parciales 1,7 1.5.6 Precisar causas de despido y controlar despidos colectivos 1 1.6 Lucha contra el fraude laboral 3 1.7.1 Mejorar búsqueda de empleo y simplificar protección por desempleo 0 1.7.2 Mejorar búsqueda de empleo y simplificar protección por desempleo 0 1.8.1 Plan de emprendimiento social 0 1.8.2 Apoyo a las empresas de economía social 3 1.9 Actualizar prevención de riesgos laborales 4,2 1.10 Conciliación familiar, laboral, personal 2,1 1.11 Derechos de empleadas del hogar 0 1.12 Retorno de emigrantes 0,7 1.13 Titularidad compartida en explotaciones agrarias 1,3 1.14 Plan de formación profesional dual 5 1.15 Actualizar y agilizar titulaciones y acreditaciones profesionales 6,7 1.16 Empleo público 2,5 2.1.1 Derogar LOMCE, nueva ley de educación 3,5 2.1.2 Impedir segregación por sexo con fondos públicos e informar en los concertados de que las aportaciones son voluntarias 0,5 2.1.3 Plan contra el abandono escolar 7 2.1.4 Plan anti-bullying 0,7 2.1.5 Gratuidad efectiva de educación obligatoria: material escolar y comedor 7 2.1.6 Educación afectivo-sexual 4 2.1.7 Voluntariedad de Religión 4 2.1.8 Estrategia de digitalización educativa 6,1 Anduli • Revista Andaluza de Ciencias Sociales Nº 24 - 2023 • 194 • Número Resumen del compromiso Cumplimiento (tras 25% de legislatura) 2.1.9 Estabilidad docente y reducir interinidad 1,5 2.1.10 Más recursos en educación y becas. 5% del PIB en educación para 2025 6,1 2.1.11 Educación pública de 0 a 3 años 3 2.1.12 Simplificar acreditación de títulos académicos 0 2.1.13 Nueva Ley Orgánica de Universidades con financiación adecuada, estabilización del personal y atracción de talento 0 2.1.14 Aumento y adelanto de becas y reducción de tasas a niveles previos a la crisis 2,8 2.1.15 Reducir precariedad de profesorado universitario 2 2.1.16 Regular e incorporar enseñanzas artísticas a la universidad 0 2.1.17 Flexibilizar el retorno de deuda de parques científicos 7,2 2.2.1 Eliminar y restringir copagos 3,3 2.2.2 Introducir la salud bucodental en el SNS 1,6 2.2.3 Revisar Ley 15/1997 en 6 meses para blindar la gestión pública de la sanidad 0 2.2.4 Alcanzar en 2023 un 7% del PIB de inversión en el SNS 1,3 2.2.5 Renovar tecnología sanitaria 3,1 2.2.6 Digitalización sanitaria 3,3 2.2.7 Política farmacéutica hacia el cuidado de la población 0,5 2.2.8 Garantizar la efectividad del acesso universal a la sanidad 2,4 2.2.9 Actualizar Atención Primaria, sobre todo rural 1,8 2.2.10 Garantizar el derecho subjetivo a la atención temprana integral, universal, gratuita y pública 2,2 2.2.11 Cubrir las enfermedades raras 3 2.2.12 Verdadero sistema de atención a la salud mental y prevenir suicidios 2 2.2.13 Mejorar condiciones de personal sanitario y retorno desde el extranjero 0,4 2.2.14 Aumentar recursos para el Fondo de Cohesión Sanitaria 8 2.3.1 Garantizar cartera mínima de servicios comunes de gestión descentralizada 0,3 2.3.2 Reducción de las listas de espera en Dependencia al menos un 75% 3,6 2.3.3 Mejorar cuantías en el nivel mínimo y en el acordado de Dependencia 2,7 2.3.4 Estrategia contra la soledad 0,5 2.3.5 Programa de acreditación de calidad de residencias de mayores 0 2.4.1 Actualizar pensiones por ley y subir las mínimas, las no contributivas y las de viudedad 1,4 2.4.1.1 Reforma de la Seguridad Social para su sostenibilidad a medio y largo plazo 0,7 2.4.1.2 Eliminar Factor de Sostenibilidad 0 2.4.1.3 Más eficacia y menos costes en la Seguridad Social 0,5 Artículos • Noel Bandera • 195 • Número Resumen del compromiso Cumplimiento (tras 25% de legislatura) 2.4.2 Ingreso Mínimo Vital 6,4 2.5.1 Impulsar ayudas de comedor y material escolar 3,8 2.5.2 Conciliación y derecho a adaptar el horario hasta que los niños cumplan 12 años 2,9 2.5.3 Prohibir los cortes de suministros básicos de agua, luz y gas en las primeras residencias 2,4 2.5.4 Subir IPREM 4,3 2.6.1 Ley de protección integral de la infancia y adolescencia 6 2.6.2 Crear consejo de participación infantil 0 2.7.1 Modificar Ley de seguridad alimentaria para mayor protección y transparencia 0 2.7.2 Reducir comida basura con cambios en el etiquetado, la fiscalidad y la compra para comedores 3,9 2.7.3 Mejorar mecanismos de resolución extrajudicial de conflictos 3,2 2.7.4 Potenciar la Comisión de Cooperación de Consumo para mejorar cooperación entre administraciones 0 2.8.1 Aumentar I+D público civil por encima del incremento del límite de gasto no financiero y avanzar hacia los objetivos comunitarios 2,5 2.8.2 Facilitar la contratación de investigadores, aumentar partidas para contratos pre y postdoctorales y reducir temporalidad 2 2.8.3 Aumentar contratos pre y postdoctorales en 2020 e incremento progresivo 5 2.8.4 Equiparar derechos del personal predoctoral 0 2.8.5 Aprobar Estatuto del Personal Docente Investigador 3,2 2.8.6 Estabilizar con Oferta Pública de Empleo 1,8 2.8.7 Desarrollar Ley de Ciencia, simplificar trabajo, impulsar transferencia y aplicación del conocimiento y revisar reglas financieras de la investigación 2 2.8.8 Invertir más en proyectos de investigación y mantener al personal contratado 7 2.9.1 Ampliar presupuesto en Vivienda 3,4 2.9.2 Plan Estatal para la Rehabilitación de Viviendas de 4 años y priorizando alquileres asequibles, eficiencia energética, colectivos vulnerables 4,3 2.9.3 Frenar la subida abusiva del precio del alquiler y habilitar a CCAA y ayuntamientos para ello 3,2 2.9.4 Medidas para asegurar el realojo inmediato en determinadas condiciones de personas vulnerables 3 2.9.5 Fomento del alquiler social para personas sin alternativa habitacional 1,5 2.9.6 Normas que permitan a cada comunidad de propietarios prohibir o limitar el alquiler turístico 0 2.9.7 Marco legal que defina y actúe para movilizar vivienda vacía (fiscalidad, sanciones, estímulos), firmar convenios de la SAREB con CCAA y ayuntamientos y evitar explotación de VPO por fondos buitre 2,9 Anduli • Revista Andaluza de Ciencias Sociales Nº 24 - 2023 • 196 • Número Resumen del compromiso Cumplimiento (tras 25% de legislatura) 2.9.8 Movilizar suelo público para alquiler asequible a través del ICO, el BEI y el estímulo de oferta privada 4,2 2.9.9 Impulsar alquiler asequible y rehabilitación movilizando suelo público, facilitando financiación, agilizando trámites e información y suscribiendo convenios con ciudades con mercado tensionado 2,5 2.9.10 Nuevas normas para proteger a hipotecados y mecanismos para evitar desahucios 3 2.9.11 Potenciar el Observatorio de la vivienda y auditoría de las viviendas públicas 2 2.9.12 Estrategia coordinada que aborde el problema de las personas sin hogar desde el enfoque de derechos 0 2.10.1 Regulación urgente de los juegos de azar: la publicidad como el tabaco, no abrir antes de las 22:00 y un porcentaje de la tasa, destinada a sensibilización 5,3 2.11.1 Acuerdos de consenso para renovar el CGPJ, Defensor del Pueblo, Consejo de Transparencia, RTVE 1,2 2.11.2 Plan Nacional contra la Corrupción con ampliación de agentes 0 2.11.3 Estatuto del denunciante 0 2.11.4 Regular lobbies 0,2 2.11.5 Régimen de incompatibilidades más estricto 0 2.11.6 Reformar la Ley de Transparencia y desarrollar su Reglamento 0 2.11.7 Limitar los aforamientos políticos 0 2.11.8 Lucha contra los “cárteles” en la contratación pública, incluyendo resarcir daños 0 2.11.9 Principio de responsabilidad social corporativa en entidades empresariales con participación estatal 0 2.12.1 Modernizar y agilizar la Justicia 0,5 2.12.2 Reformar sistema de acceso a la carrera judicial con igualdad según sexo y socioeconomía 0 2.12.3 Eliminar el plazo máximo de instrucción como medida anticorrupción 4 2.12.4 Regreso de la justicia universal 0 3.1 Ley de cambio climático y transición ecológica 3,7 3.2 Reforma del mercado eléctrico y bajada de la factura 5 3.3 Planes de acción urgente para las comarcas que cierran centrales nucleares o de carbón 4,2 3.4 Economía circular y eficiencia energética, Ley de plásticos de un solo uso 7 3.5 Regular y fomentar el autoconsumo 3,3 3.6 Crear fondo de compensación de daños medioambientales, pagado por empresas con actividades potencialmente dañinas. 0 3.7 El coste del bono social eléctrico será asumido por las comercializadoras de energía eléctrica. Bono general que incluya el gas 0,7 Artículos • Noel Bandera • 197 • Número Resumen del compromiso Cumplimiento (tras 25% de legislatura) 3.8 Ley de movilidad sostenible y financiación del transporte público, ayudas al coche eléctrico, revisar sistema de peajes, invertir en puertos. 2,5 3.9 Racionalizar uso del agua y tratarla como derecho humano, no bien mercantil, prohibiendo la compraventa de derechos concesionales del agua 3,2 3.10 Gestión pública y directa del agua 0 3.11 Sostenibilidad del sector agroalimentario, forestal y del medio rural 0 3.12 Ampliar red de espacios protegidos, dotando de financiación adecuada las políticas de defensa de la biodiversidad y la gestión de espacios naturales, generando empleo 7,3 3.13 Plan Nacional de Salud y Medio Ambiente 0 3.14 Actualizar Ley de Costas ante el cambio climático 0 3.15 Reducir uso de plástico, perseguir la pesca ilegal y fomentar la sostenible 5 3.16 Ley de Bienestar Animal 2,5 4.1 Despliegue de infraestructuras digitales, incluyendo liderar el 5G 2,8 4.2 Plan de Digitalización de la Administración, reducir brecha digital, reformar ley de transparencia 0,8 4.3 Modernizar el comercio de proximidad 0,3 4.4 Ayudas e incentivos a PYMES 2,5 4.5 Exportaciones sostenibles y diversificadas geográficamente 5 4.6 Más derechos y cuotas más justas para autónomas/os 0,8 4.7 Evaluar el régimen especial del criterio de caja en el IVA para hacerlo más atractivo para PYMES y autónomas/os 0 4.8 Constituir el Consejo del Trabajo Autónomo 0 4.9 Aumentar la aportación al PIB de la industria, con empleo de calidad y transición ecológica 0 4.10 Perseguir prácticas de abuso o competencia desleal de multinacionales frente a PYMES y autónomos/as 0 4.11 Lucha contra las deslocalizaciones, permanencia de empresas críticas para el empleo comarcal y recuperación de zonas desindustrializadas 1,5 4.12 Turismo sostenible 0 4.13 Sostenibilidad económica, social y medioambiental de las explotaciones agrícolas, ganaderas y forestales y potenciar el papel de la mujer en el mundo rural 1,3 4.14 Reformar ley en menos de 8 meses para favorecer la compra pública de alimentos de proximidad y con criterios ecológicos 0 4.15 Política forestal sostenible que cree empleo 0 4.16 Medidas de prevención de incendios 1 4.17 Pesca sostenible y basada en la investigación, ratificar Convenio OIT y fomentar pesca artesanal 2,9 5.1 Ley de derechos y garantías de la dignidad de la persona ante el proceso final de su vida, así como la Ley Orgánica de Regulación de la Eutanasia 2,7