Estrategias territoriales en el marco de la estrategia territorial europea: el caso particular de Navarra

cuestiones urbanas1 84 Se entiende este territorio como una importante “ciudad turística” de escala territorial, que si bien reconoce las especificidades de cada municipio, los entiende conjuntamente en el ámbito. Ello requiere reforzar la estructura general, la movilidad y las relaciones entre los municipios, posibilitando sus continuidades viarias y las redes, y potenciar los grandes equipamientos y la creación de nuevas áreas de “centralidad” y de “oportunidad” que conformen la estructura general. En definitiva, se trata de concretar una propuesta de ordenación territorial de carácter supramunicipal, basada en un nuevo concepto de ciudad como “lugar de lugares”, cuya naturaleza en red permita propiciar su condición urbanística más abierta y flexible a los nuevos espacios contemporáneos superadores de la vieja y clásica dicotomía de campo-ciu- dad, del confuso concepto de ciudad-difusa, ó de los superados modelos de las áreas metropolitanas. ▪ Esquema de las grades propuestas viarias y de transporte. Estrategias territoriales en el marco de la estrategia territorial europea. El caso particular de Navarra Juan Carlos Collado cuestiones urbanas1 86 87 Juan Carlos Collado cuestiones urbanas1 Introducción Este trabajo presenta una de las pocas experiencias de aplicación concreta de la Estrategia Territorial Europea. El gobierno regional de Navarra elaboró una “Estrategia Territorial” de la región aceptando como marco de referencia la Estrategia Territorial Europea. En este sentido constituye un proyecto pionero e innovador. El proyecto consumió más de 2 años y fue aprobado por el Parlamento Navarro. El trabajo describe y analiza las fases fundamentales del proceso. Proceso que se inició con un análisis comparativo de políticas y regiones en el contexto de las estrategias espaciales. Se utilizaron técnicas de escenarios para construir un escenario tendencial y un escenario de futuro. Técnica equivalente a un análisis DAFO pero enfatizando las interrelaciones entre todas las variables que caracterizan una unidad de análisis dada. Los escenarios dieron lugar a los retos del futuro. Retos que se plasmaron cuantitativamente en seis indicadores sintéticos de competitividad, cohesión social, sostenibilidad, policentrismo, accesibilidad y gestión inteligente de la cultura y la naturaleza. Los indicadores sirvieron para predecir los resultados esperables del modelo territorial elegido. El modelo territorial definitivo surgió como síntesis de lo mejor y “evitar lo peor” de 4 escenarios territoriales representados por concentración de la población en las distintas zonas geográficas navarras. Evidentemente, el papel de los indicadores es constituir el centro de la evaluación y seguimiento del cumplimiento de objetivos que sintetizan la Estrategia Territorial Navarra. El proceso de participación constituyó un item crucial de todo el proceso de manera que puede concluirse que el resultado es fruto de un amplio conjunto de participantes de la sociedad Navarra. ¿Qué es o debería ser una estrategia territorial? El mundo actual se caracteriza por un avance tecnológico notable a la vez que por una incertidumbre que no deviene con facilidad en riesgo calculable. Esto motiva la construcción de futuros deseables más que la mera extrapolación de eventos pasados. Implica pro-actividad y participación. Una estrategia no es más que la expresión de la voluntad de conseguir objetivos a largo plazo. Los científicos sociales han considerado durante mucho tiempo que las unidades espaciales de sus análisis eran intrínsecamente las mismas pues- to que buscaban principios universales. Hoy sabemos que hay una tensión entre fuerzas económicas y sociales que operan en una escala amplia y la diversidad de los espacios concretos con relación a su economía, raza, género, cultura e instituciones. Una estrategia territorial se incardina en esta tensión que va más allá de la comprensión entre lo local y lo global y que pretende entender los procesos de cambio en el interior y a lo largo de los sistemas económicos y sociales de las unidades espaciales bajo análisis. Estas premisas derivadas del análisis estratégico clásico y de la moderna geografía económica1 son la base para definir la Estrategia Territorial de Navarra como el diseño territorializado y consensuado de la Navarra económica, social y ambiental en una perspectiva de 25 años. Una configuración consensuada por los principales agentes económico-sociales e institucionales de la Navarra de hoy. En este sentido, la estrategia territorial de Navarra es un contrato vinculante para conseguir un determinado futuro, entre los distintos niveles de gobierno, entre éstos y sus ciudadanos, entre generaciones y entre géneros. El marco de la Estrategia Territorial Europea Tras varios años de intensa cooperación entre los gobiernos de los Estados Miembros y la Comisión, la Estrategia Territorial Europea (ETE) fue presentada en el Consejo Informal de Ministros Responsables de la Ordenación del Territorio en mayo de 1999 en Postsdam (Alemania). La ETE presenta una visión del futuro territorio de la Unión Europea apoyada por los Estados Miembros y la Comisión. Representa un marco de 1. Véase The Oxford Handbook of Economic Geography, editado por Gordon Clark, Maryann Feldman y Meric Gertler; Oxford University Press, 2000. referencia para políticas de ordenación espacial efectivas y tiene como objetivo facilitar la acción de los responsables públicos y privados en la formulación de sus políticas y acciones. La ETE tiene como intención promover la integración de las distintas estructuras y requisitos territoriales en políticas de ordenación espacial así como la coordinación de las diferentes administraciones de acuerdo con sus respectivas competencias sin menoscabo de las grandes diversidades del territorio europeo. Los tres grandes objetivos para el desarrollo espacial de la Unión son: • El desarrollo de un sistema urbano equilibrado y policéntrico y una nueva relación urbano-rural. • La paridad de acceso a las infraestructuras y el conocimiento. • La gestión prudente y la protección de los activos naturales y de la cultura. Las ideas/principios más influyentes de la ETE • Sistema urbano policéntrico y equilibrado (instrumento analítico para re-examinar las relaciones funcionales regionales. Redes de lugares más que jerarquía de centros) • Nuevas relaciones entre las urbes y el campo (basadas en sus interdependencias espaciales y funcionales y en los flujos de personas entre unas y otras) • La cooperación vertical y horizontal (distintos niveles de gobierno y entre las políticas espaciales y sectoriales) • La conexión entre las políticas espaciales y la política de cohesión (las políticas regionales) es la “cohesión territorial”. Durante el proceso de desarrollo de la ETE quedó de manifiesto que la base científica para la adopción de políticas necesitaba ser mejorada. En particular era necesario seleccionar indicadores de desarrollo espacial y sugerir posibles direcciones estratégicas. A tal fin, en 1998 los Estados Miembros y la Comisión Europea lanzaron como acción piloto bajo el Artículo 10 de los Fondos Estructurales el Programa de Estudio sobre la Ordenación Espacial Europea. Los indicadores desarrollados están estructurados en apartados que coinciden con los siete criterios de diferenciación espacial que recoge la ETE: 1. Posición geográfica: latitud geográfica, longitud geográfica, elevación sobre el nivel del mar, radiación solar, lengua, accesibilidad por carretera con respecto a la población, accesibilidad por tren con respecto a la población, accesibilidad por aire con respecto al PIB. 2. Fortaleza económica: PIB por empleado, PIB per cápita, porcentaje del empleo en la agricultura, porcentaje del empleo en investigación y desarrollo, tasa de desempleo. 3. Integración social: desempleo, desempleo de larga duración, tasa de actividad femenina. 4. Integración espacial: municipios participantes en programas de cooperación financiados por la Unión Europea. 5. Presión sobre el uso del suelo: abandono de tierras, intensidad agrícola, presión sobre el suelo debido a la urbanización y al crecimiento económico. 6. Activos naturales: presión sobre el medioambiente, emisión de gases responsables de la lluvia ácida, diversidad del ecosistema, amenazas naturales, áreas naturales protegidas. 7. Activos culturales (paisajes y monumentos): producción agrícola por áreas agrícolas utilizadas, porcentaje de granjas con menos de 20 hectáreas, estancias turísticas anuales, crecimiento de la población por el área total, longitud de la red de transporte por el área total, concentración de lugares culturales. cuestiones urbanas1 88 89 Juan Carlos Collado Una estrategia territorial moderna Una estrategia territorial moderna debe basarse en el acervo de conocimientos teóri-cos y empíricos de los últimos años, recogido por instituciones como la OCDE, la Comisión Europea y Naciones Unidas. Una estrategia aplicada a territorios debe: • Incidir en los puntos fuertes de una ciudad o región y descubrir oportunidades. • Colocar los problemas locales en una perspectiva regional, nacional e internacional. • Canalizar la energía y los recursos disponibles hacia objetivos críticos o prioritarios. • Fomentar la cooperación entre el sector público y el privado y fortalecer el tejido social. • Promover la coordinación entre instituciones y entre niveles de la Administración. • Proporcionar una visión homogénea de la situación tanto al sector público como al privado y • Combinar la reflexión profunda sobre el futuro del territorio en un entorno cambiante, con la expresión de las líneas estratégicas para alcanzar el futuro deseable. Y ello en el marco de un nuevo paradigma de la política territorial basado en 5 pilares: 1. Las políticas no deben dirigirse sólo a las zonas más desfavorecidas sino a todas las zonas, las ricas y las pobres. 2. El objetivo no es atraer inversión a las zonas con dificultad a través de subsidios, exenciones fiscales o ayudas materiales, sino hacer los máximos esfuerzos para asegurar que las regiones puedan maximizar sus oportunidades de desarrollo (desarrollo endógeno). Este objetivo se consigue a partir de la explotación máxima de todas las ventajas que una región y sus partes constituyentes (por ejemplo, ciudades) tienen y del desarrollo de nuevos activos. En este sentido, el capital territorial juega como multiplicador de la inversión. 3. El objetivo ahora no es mantener artificialmente el mismo nivel de infraestructuras en todas las zonas sino asegurar un entorno favorable para el desarrollo empresarial. Ya que este desarrollo depende de las características especiales de las distintas zonas, las políticas de infraestructuras deben basarse en la tipología de las mismas. 4. Las infraestructuras incluyen ahora las intangibles. Por ejemplo proveyendo asistencia en la diseminación del conocimiento (educación, formación ocupacional, cursos especiales), tecnologías e innovación; estableciendo medidas que garanticen la armonía social y la cohesión y ejecutando medidas para proteger y mejorar el entorno físico y humano. 5. El quinto y último pilar de tiene que ver con el sector público (los distintos niveles de gobierno). Una distribución justa de responsabilidades y recursos financieros entre los tres niveles administrativos (central, regional y local) es necesario y la descentralización de responsabilidades debe evitarse sí no va acompañada de recursos impositivos que permitan el desarrollo de las mismas. En segundo lugar, se debe involucrar en las grandes decisiones no sólo a las autoridades locales sino a todos los actores locales (el sector privado, los agentes sociales, el tercer sector o la sociedad civil en su conjun- to). Estos partenariados locales son la mejor vía para garantizar que los problemas sean identificados apropiadamente, que las soluciones adoptadas sean lo más eficaces posibles y que las prioridades correctas sean seleccionadas. En breve, una estrategia territorial óptima debe tener sentido territorial, valga la redundancia. Debe, manteniendo la coherencia regional, adaptarse a cada uno de los territorios que componen la región y a través de una combinación de políticas interrelacionadas explotar las potencialidades territoriales existentes y fomentar un desarrollo sostenible. No existen recetas de carácter general. El diseño de la estrategia debe fundamentarse en el conocimiento profundo de la realidad regional. El cuadro siguiente resume lo antedicho. Los ejes de una estrategia territorial Ámbitos Objetivos Medición Indicadores Actividad económica y social Policentrismo Calidad de Vida Competitividad Cohesión social Fortaleza económica Integración social Integración espacial • PIB per cápita • Estructura económica • Patentes por habitante ... • Tasa de desempleo • Nivel educativo • Esperanza de vida ... • Densidad de población • Densidad de las redes de transporte • Estructura asentamientos de población ... Infraestructuras y servicios públicos Accesibilidad Posición geográfica • Población, asentamientos y acceso potencial por carreteras • Población, asentamientos y acceso potencial por ferrocarril • Población, asentamientos y acceso potencial por aire • Población con acceso a Internet ... Recursos naturales y culturales Sostenibilidad Respeto Valorización Presión uso suelo Activos naturales Activos culturales • Presión del desarrollo económico y crecimiento urbano en los espacios naturales ... • Emisiones contaminantes • Áreas naturales protegidas • Diversidad del ecosistema ... • Número de monumentos • Estancias turísticas • Concentración de instituciones culturales ... Procedimiento Consenso Flexibilidad Evaluación Formas de proceder • Existencia de indicadores que informen y permitan controlar y evaluar el desarrollo de la estrategia ... cuestiones urbanas1 90 91 Juan Carlos Collado Proceso de trabajo Fase analítica Fase 0. Preliminar • Análisis comparativo • Análisis políticas sectoriales • La geografía económica, social y ambiental Fase propositiva Fase II. Formulación de la ETV • Participación - Escenarios alternativos • Documento estratégico • Seguimiento y evaluación Fase I. Análisis y diagnóstico • El hoy, obstáculos y problemas del desarrollo • Los retos del futuro previsible • La medición. Indicadores Las fases de la estrategia territorial de Navarra La estrategia territorial de Navarra se ubica en este marco de referencia y su proceso de trabajo responde a los siguientes principios que se derivan del mismo. En primer lugar una visión a medio y largo plazo. Se trata de sobrepasar la actuación cotidiana de los gobiernos e introducir el pensamiento estratégico en sus actuaciones, lo que tiene dos implicaciones importantes. Exige la participación de todos los departamentos del gobierno y fuerza al consenso político. Esto es así, porque va más allá de las políticas, de las acciones y/o planes, de un solo gobierno al diseñar un futuro económico, social y ambiental en un territorio concreto que debe ser conseguido por la voluntad de todo el conjunto social. Lo que nos lleva a la participación ciudadana como hito crucial. La participación continuada, a lo largo de todo el proceso, es el segundo pilar que tiñe todo el proceso de trabajo. En los sistemas democráticos actuales, la participación aún tiene mucho que inventar, pero el futuro sólo se construye aunando las voluntades de todos los participantes en el entramado social. En tercer y último lugar el planteamiento riguroso desde el principio para que la estrategia sea continuamente evaluable y modificable si así lo requieren las circunstancias. Las fases de trabajo se describen con rapidez lo que no es óbice para tener en cuenta que el proceso de trabajo se ha desarrollado a lo largo de más de dos años. Todo proceso estratégico debe partir de un análisis de la situación actual y arribar a delimitar qué se quiere conseguir. Aquí no hay innovación alguna. Lo innovador consiste en la aplicación de dos principios fundamentales en todo el proceso: las interrelaciones e interdependencias entre todas las acciones públicas y privadas y la búsqueda de los futuros deseables pero posibles desde el inicio. A partir de aquí, describiré brevemente las fases del proceso poniendo de manifiesto como esos principios tiñen todas las fases. El análisis comparativo El análisis comparativo o “benchmarking” es el primer ejercicio de diseño de futuro de la estrategia. Se realizó un “benchmarking” de regiones y políticas “copiables”. En términos coloquiales, “benchmarking” significa “copiar de los más listos” pero también implica empezar a plantear futuros posibles. Seleccionamos los criterios de Naciones Unidas para el desarrollo humano como primer filtro para definir las regiones “más listas”. El segundo criterio consistió en buscar regiones comparables a Navarra. Y el tercer filtro analizó la consistencia de esas primeras regiones “listas” con los criterios de la ETE. Así, empezábamos a contrastar si la ETE es un marco estratégico deseable y se traduce en un conjunto de políticas/filtros que han desarrollado los “listos” o bien, atisbaríamos que la ETE puede redefinir las estrategias, en un principio (y con otros principios estratégicos) exitosas. Por tanto, del ejercicio de benchmarking ya obteníamos algunos elementos definidores de la estrategia deseable para Navarra. Conclusiones del análisis comparativo No hay regiones ETE en sentido estricto, es decir no hay regiones en las que su modelo de desarrollo se adecue a los criterios de desarrollo espacial sugeridos en la ETE. Las estrategias territoriales y las políticas de ordenación del territorio diseñadas en los distintos países y regiones europeos no han partido de planteamientos integradores de los principios de sostenibilidad y desarrollo económico y espacial. Estas estrategias y planes se han basado más bien en la ejecución de políticas sectoriales inconexas. En cuanto al contexto espacial óptimo de los principios de la ETE, puede decirse que depende de la variable considerada: • En una economía cada vez más integrada e internacionalizada las políticas de infraestructuras de telecomunicación y educativas deben plantearse teniendo el marco internacional como referente. • Las políticas de infraestructuras terrestres, como vertebradoras del territorio y vías de conexión con los mercados, tienen por su parte un contexto más nacional y regional. Es decir, la política de infraestructuras tiene un carácter marcadamente regional cuando se dirige a la consecución de un modelo territorial policéntrico. El contexto espacial óptimo de las políticas que tienen como finalidad la conexión con el resto del mercado nacional y con los mercados internacionales es, sin embargo, el nacional. • Las políticas industriales tienen igualmente una doble vertiente regional e internacional-mundial (sobre todo en ciertos sectores como el de automoción). Las políticas industriales orientadas al reequilibrio regional y a la dinamización de ciertos espacios y asentamientos tienen un mayor ámbito regional. La política industrial dirigida a los sectores clave de la economía regional debe tener en cuenta el contexto internacional. • Por su parte las políticas medioambientales y de desarrollo rural tienen un mayor carácter regional. Y no existen muchas regiones comparables en términos espaciales y socio-económicos con Navarra. Las estrategias territoriales, entendidas en su totalidad, de la gran mayoría de las regiones no pueden servir de referencia para Navarra. No obstante, identificamos regiones atípicas, regiones que en términos relativos muestran una mayor cercanía a los criterios de la ETE y que presentan un alto grado de desarrollo. Se trata de las regiones de Noord-Holland (Holanda), Ile de France (Francia) y Köln (Alemania). Sus características espaciales y sus políticas estratégicas permiten extraer conclusiones relevantes en materia de estrategias territoriales. Características espaciales • Estas regiones están constituidas por un conjunto de ciudades fuertemente interrelacionadas entre sí que conforman una red. • A pesar del gran desarrollo urbano y económico, conservan amplios espacios naturales y rurales. • Las infraestructuras de transporte y telecomunicaciones en estas regiones están muy desarrolladas y constituyen importantes centros logísticos. • El patrimonio cultural y paisajístico es muy valioso. Ordenación del Territorio y Estrategia regional • La territorialización es un elemento clave de la política regional. • La política regional busca reforzar la complementariedad de la red de ciudades. cuestiones urbanas1 92 93 Juan Carlos Collado • La reducción de la presión ejercida por el desarrollo en los espacios naturales y rurales, así como la valorización y conservación de los mismos, constituyen prioridades de la política regional. • El desarrollo de la infraestructura de las tecnologías de la información y comunicación (TIC) y la potenciación de estas tecnologías son elementos cruciales de la estrategia territorial. • La educación y la formación constituyen importantes elementos de la estrategia de reordenación y reequilibrio territorial. • La cooperación con las regiones colindantes es un factor clave de la política regional. • La cultura y los espacios culturales son utilizados como elementos dinamizadores de la actividad. • La mejora de la red de transporte colectivo entre las ciudades que componen la red es prioritaria. • La búsqueda y fomento de la participación ciudadana en la política regional es una constante. • La política regional promueve la cooperación entre empresas, entre el sector público y el sector privado, entre administraciones y entre todos los agentes. • La estrategia regional en materia industrial pretende aprovechar las ventajas competitivas del territorio y potenciar los conglomerados (clusters) industriales existentes. • El fomento de la aplicación de nuevas tecnologías y de la innovación en la industria tiene un papel muy importante en la política regional. El análisis de las políticas sectoriales Este segundo aspecto del análisis preliminar tiene que ver precisamente con el otro principio señalado: las interdependencias. La estrategia tiene que ser un filtro de coherencia de las políticas sectoriales. Las políticas sectoriales operan en el marco comunitario y tienen impacto regional pero también las propias políticas que operan en el marco regional condicionan cualquier planteamiento del medio-largo plazo. Este análisis previo de las políticas sectoriales hay que realizarlo con visión estratégica para que puedan ser incardinadas en la estrategia general o para que se modifiquen de acuerdo con la nueva visión de la Navarra futura. Navarra es una región NUT-2, encuadrada - junto con el País Vasco, Rioja y Aragón - en la región NUT-1 Nordeste de España. Desde la adhesión española a la Unión Europea, se ha beneficiado de las ayudas de los Fondos Estructurales y las distintas políticas comunitarias no han dejado de tener impacto en la Comunidad Foral. El Libro Blanco sobre la Gobernabilidad de la Comisión Europea identifica en el cuadro siguiente las políticas comunitarias con un claro impacto territorial. Se analizaron las señaladas en negrita por ser aquellas en las que existe una clara superposición de competencias con las del Gobierno Foral de Navarra y que, por lo tanto, resultaban relevantes en el marco de la Estrategia Territorial de Navarra a fin de detectar las complementariedades que pudieran existir entre las actuaciones de las distintas Administraciones Públicas. La geografía económica, social y ambiental La cartografía es un elemento muy importante. No sólo porque visualiza datos sino porque obliga al pensamiento espacial. En todo el proceso de reflexión y de participación ciudadana de la Estrategia Territorial de Navarra, los mapas han constituido un elemento de referencia. Dos tipos de mapas han sido fundamentales en el proceso: mapas descriptivos y mapas analíticos o de diseño. Los mapas descriptivos están basados en la mejor base de datos municipal a la que se ha tenido acceso y pintan desde las distintas economías (agraria, industrial, servicios, empleo) hasta las centralidades y las infraestructuras. Los mapas analíticos describen, sin detalle, dimensiones de la Navarra futura. En este sentido, el proceso cartográfico estuvo abierto todo el tiempo. Iniciado en esta fase, como apoyo visual de la situación actual, permitió definir a grandes rasgos la visión territorializada de la Navarra del futuro. En el documento de estrategia final se aprecian tanto algunos de los primeros como los segundos. Políticas con actuaciones comunitarias Competencias regionales según el tipo de Estado Federales y asimilables Unitarios descentralizados Economía y moneda exclusiva Comercio exclusiva Agricultura exclusiva Pesca exclusiva legislativa Transporte compartida legislativa Cultura compartida legislativa administrativa Competencia compartida legislativa administrativa Empleo y bienestar social compartida Medioambiente compartida legislativa Industria compartida legislativa administrativa I+D compartida Redes de transporte compartida legislativa Salud compartida Educación compartida legislativa administrativa Consumo compartida legislativa administrativa Energía compartida Protección civil compartida Turismo compartida legislativa Aduanas compartida Mercado interior exclusiva Empresas compartida Sociedad de la información compartida Política regional compartida Audiovisual compartida cuestiones urbanas1 94 95 Juan Carlos Collado El hoy, obstáculos y problemas del desarrollo Los informes temáticos Hay muchas formas de estudiar el presente. En el contexto de la ETN interesaba desde el principio abordar el presente con perspectiva estratégica. Por eso decidimos utilizar la técnica de escenarios tanto actuales como de futuro desde las distintas ópticas sectoriales tradicionales. Así, los informes temáticos elaboraron desde sus variables respectivas –economía, medio, infraestructuras, población y asentamientos, los equipamientos, los servicios sociales y la cultura.- y enmarcados en el contexto español y europeo, el punto de partida y dos escenarios: el tendencial y el deseable. Para establecer tendencias puras necesitan que el diagnóstico sea dinámico-incorpora idealmente los 25 años previos-. Un escenario tendencial es un escenario de qué pasaría si no se hiciese nada y sirve come elemento de contraste para el escenario deseable. Los diagnósticos de base, por otra parte, se territorializan en los distintos subespacios navarros. Esto permite el primer proceso de participación ciudadana en esta fase de diagnóstico. Se desarrollaron 8 mesas territoriales con el objeto de ayudar a configurar los escenarios deseables para los distintos subespacios y para el conjunto de Navarra. En definitiva el esquema básico de análisis era como sigue: • Descripción básica de la situación actual y de los subespacios. Descripción de los flujos (cómo están interconectados en referencia a la variable de análisis). • Análisis pormenorizado de los problemas fundamentales. • Análisis de las tendencias. El escenario tendencial en agregado y por subespacios. • Factores o variables fundamentales de cambio (debe contener el análisis de los planes del gobierno Navarro actualmente en vigor). • Análisis de cruces. Efectos de la variable bajo análisis en las demás e impacto del resto en la propia • Necesidades futuras. Previsiones. Deseos. Escenario deseable y por subespacios. La realización de escenarios por variables, además de incorporar la visión del gobierno, de expertos y de las reuniones territoriales debía elementos de cruce con las otras variables/temas. Esto requiere un cierto detalle. Los elementos de cruce Implican una visión matricial para la realización de cada informe temático y, por supuesto, para los territoriales. Esto significa que cada experto temático debe pensar qué aporta su variable al resto, o cómo afecta su variable al resto y cómo es afectada por cada otra variable. Los siguientes esquemas ejemplifican lo dicho. En el primero, los números representan una visión subjetiva de la importancia de las interelaciones. Se compone de Aporta j1 Mf 2 D 3 Ec 4 I 5 Eq 6 Cl 7 SS 1. Medio físico / usos del suelo 3 2 2 2. Demografía 2 3 2 3 3. Economía 2 1 3 2 2 1 2 4. Infraestructuras 2 3 2 2 2 5. Equipamientos 1 3 2 6. Cultura 2 2 3 7. Servicios sociales: educación, sanidad. 2 1 2 3 Y unos ejemplos aclaran esta importante tarea. 1. El impacto de la actividad humana sobre el medio reviste dos características: suele generar externalidades y economías de escala por lo que es habitual el surgimiento de mancomunidades de municipios y otras formas de asociación y cooperación. La previsiblemente creciente demanda de una gestión ambiental cada vez más rigurosa tendrá consecuencias importantes sobre las entidades locales. 2. Al mismo tiempo, los ciudadanos demandan por las mismas razones, entornos residenciales de cada vez mayor calidad paisajística y ambiental pero, a partir de cierto punto, la congestión se hace excesiva y la instalación de un ciudadano adicional disminuye la calidad del entorno que disfrutaban los vecinos anteriores. Esta mayor preocupación por el medio influirá en el diseño urbanístico y de las infraestructuras básicas. 3. El medio rural, el uso del suelo y la agricultura se consideran cada vez más como claves desde el punto de vista ambiental y paisajístico. Una agricultura sana implica, por lo tanto, no sólo la consideración de sus efectos sobre los consumidores sino también sobre el entorno. 4. La preocupación por el entorno se traducirá, como hemos visto, en una demanda per cápita cada vez mayor de superficie por motivo residencial. Esto supondrá un aumento de las distancias y del coste de las infraestructuras. Al mismo tiempo es previsible un aumento de la población inmigrante con la consiguiente necesidad de integrar al recién llegado satisfaciendo sus necesidades de servicios básicos y esenciales, de adecuar su nivel de cualificación a las exigencias del mercado laboral. El futuro previsible Los escenarios deseables En los escenarios deseables (a partir fundamentalmente de la detección de los obstáculos para un desarrollo sostenido y de los deseos ciudadanos) las interrelaciones vuelven a aparecer. Por ejemplo: ¿Continuará la tendencia de la población de Navarra a concentrarse en ciertas zonas (Pamplona, Tudela, Alsasua) mientras se despueblan otras? ¿Cómo van a transformar las nuevas tecnologías que de- Medio fisico / Usos del suelo Efectos del medio físico sobre Efectos del resto de temas / variables sobre medio físico Escenario Tendencial Escenario Deseable Escenario Tendencial Escenario Deseable Demografía Economía Infraestructuras Equipamientos Cultura Servicios sociales cuestiones urbanas1 96 97 Juan Carlos Collado finen la sociedad de la información los servicios sociales? Quizá dentro de 25 años quien no disponga de conocimientos de informática a nivel usuario sea un analfabeto digital o incluso un indigente digital ¿Cómo evitar este peligro de exclusión tanto respecto a los navarros del mañana como para los navarros de hoy?. Este reto exige grandes esfuerzos tanto a nivel educativo como en la provisión de las infraestructuras y puntos de conexión necesarios para que todos los navarros tengan posibilidades de acceso a los nuevos medios de comunicación (¿deberán sustituirse las oficinas rurales de correos por cyberlocutorios?). Por otra parte ¿será posible acercar la administración al ciudadano de forma virtual, es decir, de forma que cualquier navarro pueda efectuar trámites administrativos desde su residencia o, al menos, desde su localidad sin necesidad de desplazarse a Pamplona?. Al mismo tiempo la distancia física perderá parte de su relevancia actual ¿cómo influirá esto sobre la distribución de la población en el territorio, las infraestructuras y equipamientos sociales?; ¿favorece o perjudica esta evolución los objetivos de la ETE de policentrismo e igualdad de acceso a los servicios públicos?. La globalización también afectará nuestra forma de entender la actuación pública acentuando la competencia entre todo tipo de instituciones, sistemas económicos, culturas, etc. La competencia fiscal entre Estados, por atraer inversiones, el dumping social, etc. son cada vez más reales. Los distintos gobiernos regionales deben ofrecer cada vez más servicios que redunden en una mayor competitividad de la economía local y, por la misma razón, demandar menos recursos a la sociedad para no interferir en la asignación de recursos del sector privado. Frente a la globalización del sector privado, el público necesita también globalizarse pero ¿cómo hacerlo desde la perspectiva local o regional?. El aumento de productividad de este último medio siglo no ha tenido parangón en la historia de la humanidad y, previsiblemente, el progreso técnico se acelera cada vez más. Esto ha permitido producir más con menos esfuerzo y ese menor esfuerzo se traduce en un valor cada vez mayor del ocio. Al mismo tiempo el aumento de la esperanza de vida de la población incide en este mismo sentido siendo necesario preguntarse qué tipo de cambios provocará esta tendencia tanto en la actuación del sector público como del privado, en la gestión del patrimonio cultural y del medio ambiente ya que, en definitiva, sus titulares últimos, los navarros, demandarán cada vez más su aprovechamiento tanto para el propio disfrute como para su rentabilización como fuente de renta. El diagnóstico integrado. Los escenarios tendenciales y deseables pueden traducirse, en síntesis, en un listado de obstáculos y un conjunto de oportunidades. Lo ilustramos: Obstáculos • Accesibilidad reducida en algunos sub-espacios. • Concentración excesiva de funciones. • Situación periférica de Navarra respecto a ejes de desarrollo supraregional. • Inexistencia ciudades intermedias. • Dificultad accesoa bienes y servicios en núcleos pequeños, sobre todo en la montaña. • Envejecimiento. • Despoblamiento zonas rurales. • Uso ineficiente parque viviendas. • Aumento hogares monoparentales. • Desarrollo sectorial desequilibrado. • Desequilibrio territorial. • Envejecimiento sector primario. • Baja tasa participación femenina. • Escaso desarrollo sociedad conocimiento. • Escaso desarrollo transporte público y ferrocarril frente a uso masivo transporte privado. • Situación periférica respecto a grandes ejes comunicaciones. • Escasa movilidad. • Desigual conectividad. • Poca coherencia entre modos de transporte (diseño no global). • Tamaño pequeño para aprovechamiento integral recursos naturales especialmente hidráulicos. • Niveles preocupantes de “huella ecológica” y territorialmente desiguales. • Excesiva presión de la agricultura. • Escasa cooperación intermunicipal. • Uso ineficiente recursos presupuestarios. • Falta de adecuada capacidad de gestión desarrollo local. • Escasa proyección exterior cultura Navarra. • No coordinación políticas sectoriales. • Escaso desarrollo oferta. • Aumento grado de dependencia. • Mayor vulnerabilidad social y riesgos de exclusión. • Necesidades crecientes atención infancia y juventud. Oportunidades • Población inmigrante • Alargamiento vida activa • Posibilidades integración en contexto macro-regional. • Capacidad de atracción sobre zonas limítrofes. • Relevancia especial de la producción de energías renovables. • Nuevas necesidades sociales y nuevos yacimientos de empleo. • Desarrollo potencial del turismo. • Posición geográfica en uno de los ejes más dinámicos de las economías española y europea. • Buena accesibilidad. • Espacio relativamente pequeño para un cableado integral del territorio. • Escasa densidad de población y abundancia recursos naturales. • Posibilidades de opción con el Canal de Navarra. • Compartir recursos naturales con regiones limítrofes. • Desarrollo del gobierno electrónico. • Existencia de, al menos, dos activos culturales con proyección internacional: Camino de Santiago y San Fermín. • Capacidad de creación de empleo y mayor cohesión social a través voluntariado. • Nivel educativo de partida superior a la media española. • Nivel sanitario elevado y especialidades de prestigio internacional. • Alto grado de cohesión social. Además, los escenarios tendenciales y deseables constituyen el ingrediente básico para un diagnóstico integrado de la realidad Navarra. Este diagnóstico territorial integrado contesta a seis preguntas fundamentales: 1. ¿Qué se hace en este territorio? Pregunta que se responde, con la descripción de las actividades de todo tipo que se desarrollan dentro del territorio. 2. ¿Con quién se relaciona? Situación del territorio respecto del entorno próximo o lejano, material o inmaterial que condiciona sus actividades. 3. ¿Para qué sirve? Identificación de las cualidades del territorio y de las actividades que se pueden desarrollar mejor que en otros territorios. 4. ¿Quién moviliza el territorio? La identificación de los actores y de los grupos que intervienen activamente en el desarrollo del territorio. 5. ¿Con qué medios se desarrolla? La respuesta a esta pregunta permitirá identificar los puntos fuertes y los puntos débiles del territorio. 6. ¿Hacia dónde va? Pregunta difícil de responder y que sintetiza el futuro del territorio: su capacidad para mantener sus principales características, para mejorarlas o, incluso para destruirlas. Los objetivos o los retos y las líneas estratégicas La concepción moderna de una estrategia territorial no consiste meramente en una combinación de planificación espacial y política regional, o del desarrollo rural y urbano. Cubre todas las acciones promovidas por el gobierno para favorecer el crecimiento de todas las unidades territoriales y para reducir las disparidades entre ellas, en particular, disparidades en oportunidades de desarrollo. OCDE, Territorial Outlook, 2001 cuestiones urbanas1 98 99 Juan Carlos Collado Ahora hay que reforzar la séptima pregunta ¿hacia dónde irá el territorio Navarro?. El diagnóstico integrado ha dado una visión clara de dónde iría si se deja que operen las tendencias pero también ha señalado algunos elementos de oportunidad para el cambio y de deseabilidad para construir un futuro. El siguiente paso consiste en profundizar el contorno que puede tener la Navarra del futuro. Pero antes conviene recapitular. Recuérdese que el proyecto de la ETN nace como un proyecto compartido entre el gobierno, los ciudadanos y las instituciones que conforman la sociedad civil, para dibujar el mapa de la Navarra del 2025. Se inició con un diagnóstico de lo que existe hoy en día en Navarra plasmado en informes de las distintas variables de interés: la economía, la demografía, los asentamientos, los equipamientos públicos y la organización administrativa, las infraestructuras, los servicios sociales, la educación y la sanidad, los activos naturales y el patrimonio cultural. A su vez, la participación de los Navarros fue extensa a través de encuestas, de foros de divulgación, de reuniones sectoriales con los distintos departamentos del Gobierno Navarro y de mesas territoriales en los distintos espacios que conforman Navarra. A partir de ese acervo de conocimientos, opiniones y deseos sabemos lo que Navarra es hoy. A partir de aquí, se trata de definir con más precisión que se quiere conseguir . Para eso, estableceremos objetivos con contornos más precisos. Y así se podrán plantear las estrategias más apropiadas. Por lo tanto, las estrategias son los cambios de timón y las nuevas sendas para alcanzar los objetivos propuestos. Estos objetivos a conseguir los definimos como retos, precisamente porque lo son. Constituyen objetivos difíciles de conseguir pero también convocan voluntades públicas y privadas. Como no podría ser de otra forma, el contexto propio de la sociedad Navarra hoy es el contexto Europeo. Y Europa ha definido claramente cuales son sus objetivos de desarrollo y cuales, también, sus objetivos de desarrollo territorial. Por eso y porque no son incongruentes con la realidad actual, Navarra apuesta por ellos. Europa ha apostado por convertirse en una economía competitiva y del conocimiento con una sociedad cohesionada y un crecimiento sostenible. Y estos tres elementos los ha traducido a los siguientes objetivos de desarrollo territorial: el policentrismo, la accesibilidad a las infraestructuras y el conocimiento y la gestión inteligente de la naturaleza y la cultura. Como se destaca en el cuadro siguiente, las relaciones entre los objetivos de desarrollo y los objetivos territoriales son estrechas. De hecho, en el estudio de análisis comparativo, realizado en el marco de la ETN, pudimos corroborar mediante el análisis cuantitativo que hay una relación estrecha entre desarrollo y policentrismo y entre desarrollo y accesibilidad. También existen relaciones estrechas entre el policentrismo y la accesibilidad. En cambio, la relación no es positiva sino inversa entre desarrollo y sostenibilidad y, consecuentemente, entre policentrismoaccesibilidad y gestión inteligente de la naturaleza y la cultura. Evidentemente, un reto adicional en la senda del crecimiento es cambiar el signo de la relación entre los dos primeros objetivos y el tercero. Téngase en cuenta que nos movemos en el terreno de los años venideros y que las relaciones constatadas son producto del pasado, por tanto el futuro está abierto. Objetivos del desarrollo Europeo Objetivos Territoriales Resultados Una economía competitiva y del conocimiento Policentrismo Un territorio competitivo y socialmente cohesionado Una sociedad cohesionada Accesibilidad infraestructuras y conocimiento Un territorio accesible y conectado Un crecimiento sostenible Gestión inteligente naturaleza y cultura Un territorio culto y de calidad El cuadro sintetiza los objetivos de desarrollo Europeo y los objetivos territoriales, señalando las relaciones entre ellos y termina con los resultados deseados: un territorio competitivo y socialmente cohesionado, un territorio accesible y conectado y una nueva cultura del territorio: culto y de calidad. Este es el marco de referencia en el que se sitúan los retos cuyo análisis constituyó el grueso de esta parte de la estrategia. En el cuadro siguiente se expone la relación entre los retos identificados y su ubicación en el contexto de los objetivos de desarrollo territorial para Navarra. Este cuadro sintetiza este apartado mediante la relación entre los retos identificados y los grandes objetivos territoriales de la Estrategia Territorial Europea por los que Navarra ha apostado como hipótesis previa de trabajo. Recuérdese que la ETE se propone ser una fuente de inspiración de las políticas territoriales regionales estableciendo tres objetivos territoriales: la gestión inteligente de los recursos naturales y culturales, el policentrismo y el acceso de los ciudadanos a las infraestructuras y el conocimiento. Objetivos relacionados con los retos que aquí se presentan según el esquema siguiente: Los objetivos de estrategia territorial y los retos de futuro Policentrismo Frenar el envejecimiento y aumentar la tasa de natalidad Prevenir y combatir la despoblación de las zonas rurales Conseguir un mercado de trabajo moderno e integrador Conciliar la vida familiar y laboral Luchar contra la exclusión social Convertir Navarra en una región de aprendizaje e innovación Incorporar las PYMES a la cultura de la innovación Potenciar el desarrollo de empresas de base tecnológica Acrecentar la empresarialidad de los Navarros Pamplona, ciudad puerta, reclamo y cooperante De la Navarra hacia dentro a la Navarra hacia fuera Hacia un potente gobierno electrónico y en red Desarrollar niveles de gobierno eficaces y cercanos Hacer partícipe al sector privado en las estrategias y políticas de la región cuestiones urbanas1 100 101 Juan Carlos Collado Los objetivos de estrategia territorial y los retos de futuro Accesibilidad a infraestructuras y el conocimiento Aumentar la participación del tercer sector en la vertebración social Ampliar el sector sanidad y oferta de servicios sanitarios Desarrollar la atención socio-sanitaria Educar para “aprender a lo largo de toda la vida” Educar para afrontar los cambios sociales y demográficos Educar para conocer Aprovechar las TIC para integrar las zonas menos pobladas Conciliar la movilidad individual con el interés colectivo Gestión inteligente de la naturaleza y la cultura Compatibilizar la sostenibilidad del crecimiento con la valorización de los activos naturales Preservar y enriquecer el patrimonio cultural Aunar los activos culturales con su potencial económico y de creación de empleo Potenciar la imagen exterior de la cultura Navarra Pero para su selección también hemos utilizado otra referencia fundamental. Como no podía ser de otra forma, la opinión de los Navarros se refle- ja en los retos que analizaremos a continuación. Y no podía ser de otra manera porque la única forma de transformar los retos en objetivos y en resultados a conseguir consiste en que gobierno, ciudadanos y las instituciones que los vertebran y relacionan participen en una misma visión del futuro deseable. Sólo así el futuro se transforma en posible y alcanzable. Veamos, por tanto, una muestra sintética2 de las opiniones más sentidas por quienes constituirán el grueso de la población Navarra en 25 años. En primer lugar observamos que los Navarros jóvenes quieren que la población crezca o se mantenga, quieren que los pueblos crezcan y vivir y trabajar en su propia casa y en su propia zona. 2. Existe, dentro de los trabajos de la ETN, un informe completo y exhaustivo sobre los procesos de participación y sobre los resultados de la encuesta a personas entre 16-29 años. En el siguiente cuadro se aprecia el deseo de un desarrollo territorial con relaciones más fluidas y plenas entre ciudades y pueblos y el desarrollo de las capitales de comarca como elementos de una mayor vertebración de las distintas partes que componen la Navarra actual. % población 16-29 años Mantener o incrementar población Navarra Redistribuir hacia los pueblos Menos inmigrantes de los actuales Viven en casa de los padres Desean vivir su propia casa Vivir en su zona Trabajar donde reside 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Población y vivienda % población 16-29 años Desarrollar otras capitales comarcas Redes información comunicación ciudades-pueblos Mejorar cooperación ciudad-pueblos 66,0 68,0 70,0 72,0 74,0 76,0 78,0 80,0 82,0 84,0 Desarrollo relaciones pueblos y ciudades