El debate sobre el estado de la Comunidad Autónoma

221 Crónica Parlamentaria El debate sobre el estado de la Comunidad Autónoma Manuel Medina Guerrero Profesor Titular de Derecho Constitucional Universidad de Sevilla Habida cuenta de que el debate sobre el estado de la Comunidad Autónoma celebrado los días 25 y 26 de junio de 2003 fue el último de la presente legislatura, sirvió en buena medida para hacer balance del conjunto de la acción de gobierno desarrollada durante este período, teniendo ya en el horizonte una nueva convocatoria electoral. Circunstancia ésta que, unida a la muy reciente celebración de las elecciones locales, condicionó el contenido y el tono de las diferentes intervenciones que se sucedieron en el Pleno, así como de las numerosas propuestas de Resolución que se presentaron por los grupos parlamentarios. Como viene siendo habitual, la intervención del Presidente de la Junta comenzó abordando el examen de la política económica, lo que le permitiría destacar los datos que revelan los progresos realizados por la economía andaluza en los últimos tres años, que crece a un ritmo superior a la media española y de los países de la zona euro. A este respecto quiso subrayar como especialmente reseñable el fuerte crecimiento experimentado por el empleo, que «ha determinado que en esta legislatura la tasa de paro se haya reducido en ocho puntos, hasta situarse en el 18,9%, el nivel más bajo en veintitrés años». Por lo demás, también se había avanzado en la convergencia interna, ya que la intervención pública había posibilitado una mayor actividad económica en el conjunto del territorio de la Comunidad Autónoma, y no sólo en determinadas zonas. No obstante, no todas las Administraciones habían colaborado de igual modo en este proceso de convergencia externa e interna de la economía andaluza: «En concreto -reprochó el Sr. Chaves-, nuestra convergencia hubiera sido mayor si en estos años el Gobierno de la Nación hubiera puesto en marcha una política efectiva de reequilibrio territorial, como establece el artículo 138 de la Constitución, y si su inversión hubiera en Andalu- 222 ´ cía hubiera sido acorde, simplemente, con nuestro peso demográfico en el total de España. Esta situación, que es objetiva, que es fácil de comprobar, es una constante que se repite desde hace ocho años y ha supuesto una reducción de entre dos puntos y medio y tres puntos en nuestro proceso de convergencia»1. Se abría, así, en la intervención inicial del Presidente de la Junta el examen de las relaciones con el gobierno central -un asunto que viene centrando el protagonismo de los debates del estado de la Comunidad-, que tendría de inmediato su continuidad al abordar el tema de las infraestructuras. Tras reiterar su oferta de cooperación con la Administración central para acometer los diferentes proyectos existentes en este terreno, el Sr. Chaves expresó su confianza de que el reciente traspaso de las políticas activas de empleo supusiera el comienzo de una nueva etapa de entendimiento. En cualquier caso, el Presidente de la Junta creyó conveniente disipar algunos malentendidos que se habían creado en torno a «la mal llamada confrontación»: No podía considerarse confrontación ni defender los intereses de Andalucía, ni, obviamente, diseñar y llevar a efecto políticas de progreso diferentes a las que pudiera apoyar un gobierno conservador. De ahí que, a su juicio, no pudiera tildarse de confrontación el hecho de que la Junta hubiera acordado complementar las pensiones más bajas o que hubiera recurrido ante el Tribunal Constitucional la Ley Financiera. Como tampoco merece el calificativo de “confrontación” el hecho de que la Junta denuncie todo trato desigual que sufra la Comunidad Autónoma; discriminación que se ha hecho sentir especialmente en relación con las transferencias competenciales: «Andalucía ha sido la última en recibir las políticas activas de empleo y todos los ciudadanos saben que no existían razones técnicas ni económicas para dicho retraso, fundamentado sólo en el color político del Gobierno andaluz. Ahora, desde Madrid, se rechaza de plano la transferencia más importante que Andalucía reclama, la de las políticas hidráulicas, alegando problemas administrativos que, habiendo sido ya resueltos en su día, no suenan más que a excusas»2. Y más adelante, al replicar tras la intervención de la portavoz del Grupo Popular, el Presidente de la Junta recurriría a un Informe del Ministerio para las Administraciones Públicas para poner de manifiesto el trato discriminatorio que daba a nuestra Comunidad Autónomas el Ejecutivo central: «De acuerdo con este Informe, señora Martínez, entre 1997 y el año 2002, Andalucía solamente ha recibido 6 traspasos; Cataluña, 32; Galicia, 20; Valencia, 25; Canarias, 19; y el mismo Ministerio, señora Martínez, reconoce que Andalucía es la Comunidad que tiene mayor número 1DSPA 122/VI Legislatura, pág. 7728. 2DSPA 122/VI Legislatura, pág. 7735. Crónica Parlamentaria. El debate sobre el estado de la Comunidad Autónoma 223 de competencias pendientes por recibir por parte del Estado. Andalucía tiene pendientes por recibir 14 competencias, según este informe; Canarias, 3; Cataluña -léase usted el informey Navarra, 2, y Galicia, simplemente una. Y son simplemente razones políticas, porque no encuentro otra razón»3. No obstante, en lo que concierne al tema de las competencias, fue sin duda la intervención del portavoz del Grupo Andalucista, Sr. Calvo Poyato, la que más profundizó al respecto y la que tuvo un más hondo carácter reivindicativo. En primer término, basándose en su propia experiencia personal, señaló que los problemas surgidos en el proceso de transferencia obedecían a la actitud del gobierno central: «[…] hasta allí donde este portavoz parlamentario ha asistido a alguna reunión con un Ministro del Estado, ha podido comprobar que era por parte del Estado donde se estaban poniendo las mayores dificultades para poder alcanzar algún tipo de acuerdo con la Junta de Andalucía»4. Y en segundo lugar, y sobre todo, defendió la asunción efectiva de concretas competencias en materia de agua y policía; defensa que le llevaría a exigir del Presidente de la Junta una toma de posición al respecto. Así es; de una parte, al reiterar su tradicional reclamación del traspaso de la cuenca hidrográfica del Guadalquivir, se dirigió al Sr. Chaves a fin de que aclarara cuál era la tesis que sostenía sobre el particular el Partido Socialista, dada la variación que se había apreciado al respecto a lo largo de la legislatura: mientras que en el debate de investidura se había apuntado que sólo podía solicitarse la cogestión de la cuenca, se había aprobado recientemente en el Pleno una proposición no de ley en la que se reivindicaba la transferencia de la misma, sin que su redacción limitase la misma a la “cogestión”. De otra parte, el Sr. Calvo Poyato defendió ardorosamente la constitución de la Policía Autonómica, no sólo porque se trata de un derecho estatutario, sino porque obedece a la necesidad de mejorar la seguridad, que es especialmente sentida por la ciudadanía, tal y como lo había acreditado su constante presencia en la reciente campaña electoral. Por tanto, habida cuenta de que existe el compromiso de que se apruebe en esta legislatura su ley de creación, el portavoz del Grupo Andalucista instó al Presidente de la Junta a que diese una respuesta específica sobre el particular5. A ambos interrogantes daría éste contestación en el turno de réplica, si bien fue especialmente lapidaria la relativa al primero: «En cuanto a las transferencias de las cuencas hidráulicas, mire usted, yo no re3DSPA 122/VI Legislatura, pág. 7756. 4DSPA 123/VI Legislatura, pág. 7803. 5DSPA 123/VI Legislatura, págs. 7806-7807. 224 ´ nuncio a la cuenca del Guadalquivir, que la cuenca del Guadalquivir pueda ser una cuenca transferida a la Junta de Andalucía». Por lo que hace a la Ley de creación de la Policía Autonómica, el Sr. Chaves reiteró su compromiso de aprobarla, pero señaló que las dificultades principales estribaban en el problema de la financiación y en la necesidad de evitar posibles solapamientos entre sus funciones y las que desarrollan las Policía Nacional y la Guardia Civil; dificultades que obviamente aconsejaban llegar a un previo acuerdo con el Gobierno de la Nación6. Y, en fin, también el traspaso de las políticas del agua centró las reivindicaciones en materia competencial del portavoz del Grupo Socialista, Sr. Caballos Mojeda, quien insistió en el tratamiento discriminatorio que también en este ámbito sufría Andalucía: «Y que no se escuden en que el Guadalquivir o algún otro río de la Comunidad Autónoma tienen una parte fuera del territorio de Andalucía, porque en otros casos de otras comunidades autónomas han encontrado fórmulas […], por ejemplo con la Generalitat de Cataluña, para cederle la gestión del Ebro, que, como todo el mundo sabe, no discurre sólo por el territorio de Cataluña»7. Frente a estas críticas al gobierno central por el deficitario balance de traspasos competenciales, que más o menos veladamente se extendieron por la mayoría de los Grupos, la única voz discrepante fue la de la portavoz del Grupo Popular, que reprochó al Presidente de la Junta la pobre defensa del Estatuto que ejercieron durante los años 1990 a 1996, período en el que el Partido Socialista ocupó el Gobierno de la Nación, toda vez que entonces no reclamó absolutamente ninguna de las competencias pendientes8. Pues bien, del total de 96 resoluciones que aprobaría el Pleno diez inciden directamente en el tema de los traspasos competenciales9. Y en paralelo con las principales materias debatidas, cuatro de ellas mencionan el traspaso de las cuencas hidrográficas, incluyendo la del Guadalquivir10, mientras que en dos se insta al Consejo de Gobierno a elaborar el Proyecto de Ley de creación de la policía autonómica11. 6DSPA 123/VI Legislatura, pág. 7812. 7DSPA 123/VI Legislatura, pág. 7818. 8DSPA 122/VI Legislatura, pág. 7760. 9BOPA núm. 537, de 11 de julio de 2003, pág. 31915 y ss. 10 Véanse las resoluciones 5, 27 a), 28 y 64. 11 Resoluciones 26 a) y 61. Crónica Parlamentaria. El debate sobre el estado de la Comunidad Autónoma 225 El tema de la financiación autonómica -el segundo de los tradicionales puntos de “confrontación”- también haría aparición en este debate, aunque con menor intensidad que en otras ocasiones. Aprobado ya un sistema de financiación que se presenta como definitivo, la cuestión se centró fundamentalmente en la liquidación efectiva del 2% pendiente de la participación en los ingresos del Estado, a cuyo pago se resiste el gobierno central: «[…] los ciudadanos no pueden entender -razonaba el Presidente de la Juntacómo un Gobierno que reconoce adeudar alrededor de 720 millones de euros a nuestra Comunidad, y ese reconocimiento se ha producido, incluso, por escrito, simplemente no los paga y exige que, a cambio, se olviden, se retiren los recursos interpuestos ante los tribunales»12. La portavoz del principal Grupo de oposición, la Sra. Martínez Sáiz, tras leer un fragmento de la sentencia del TSJ de Madrid que no había atendido -en principiola pretensión de la Junta-, inculparía al propio Ejecutivo autonómico de que no se hubiese liquidado ya la cuantía correspondiente: «Y usted debe explicar aquí, cuando suba, por qué no acordó con el Gobierno de la Nación -como Extremadura y Castilla-La Mancha-, en diciembre de 2001, la liquidación del sistema y la liquidación de todas las liquidaciones de los años 1997, 1998, 1999, 2000 y 2001. Y diga usted aquí también por qué se negó a aceptar la forma de pago que le propuso el Gobierno de la Nación, a pagar en cuatro años esos 700 millones de euros, con los que ustedes habían llegado a un acuerdo, y usted dijo que, en cuatro años, no, por eso el Gobierno les dijo que, entonces, los pagaría cuando las sentencias se fueran produciendo en los juzgados»13. Imputación que sería de inmediato desmentida por el Presidente de la Junta en los siguientes términos: «No es verdad, Sra. Martínez, que el Gobierno de la Nación, cuando estábamos negociando, planteara un plazo de cuatro años, no es verdad; el plazo de cuatro años lo planteó la Junta de Andalucía, eso lo planteamos nosotros. El Gobierno lo que planteó es que iría pagando en la medida en que fueran surgiendo las sentencias de la Audiencia Nacional o del Tribunal Superior. […] De la misma manera que no es cierto, señora Martínez, que nosotros no dijéramos que aceptábamos el mismo acuerdo 12 DSPA 122/VI Legislatura, pág. 7735. 13 DSPA 122/VI Legislatura, pág. 7764. 226 ´ que el Gobierno firmó con Extremadura y Castilla-La Mancha, el mismo. Y le dijimos, y está también por escrito en la respuesta que hemos dado al Gobierno de la Nación, que nosotros estábamos dispuestos a firmar un acuerdo de financiación y de liquidación en las mismas condiciones, con los mismos criterios que el que había firmado el Gobierno con Extremadura o con Castilla-La Mancha»14. Como era de esperar, el Pleno terminaría aprobando una resolución -la número 66en la que se reclamaba la pertinente liquidación: “El Parlamento de Andalucía insta al Consejo de Gobierno a exigir al Gobierno central la práctica de la liquidación definitiva de la Participación en los Ingresos del Estado de la Comunidad Autónoma de Andalucía correspondiente a los ejercicios de 1997, 1998 y 1999, según los criterios que se adopten para nuestra Comunidad por acuerdo de la Comisión Mixta de Transferencias Administración del Estado-Comunidad Autónoma de Andalucía, así como el correspondiente pago de la misma”. Con todo, quizás lo más reseñable acerca de las resoluciones aprobadas en materia de financiación es que buena parte de ellas se refirió al incumplimiento del pago de la deuda histórica15, pese a que apenas ocupó este asunto a los diversos intervinientes, dedicándose las restantes a exigir del gobierno central los recursos suficientes para financiar específicos sectores competenciales, a saber, educación, justicia y transporte mediante ferrocarril16. Otro de los asuntos que, por su relevancia, suele hacer sistemáticamente acto de presencia en los debates del estado de la Comunidad Autónoma es el relativo a la Administración local. En esta ocasión, sin embargo, dada la muy reciente celebración de las elecciones, este tema ocupó un lugar preferente en los debates, así como en las Resoluciones que terminarían aprobándose tras su conclusión. Ya en su intervención inicial, y a fin de profundizar en la gobernabilidad municipal y en su transparencia democrática, el Sr. Chaves apuntó la conveniencia de reformar el sistema electoral con el objetivo de que los ciudadanos pudieran elegir directamente a los Alcaldes: «Un Alcalde elegido de forma directa y a dos vueltas, cuando no consiga mayoría suficiente en la pri14 DSPA 122/VI Legislatura, pág. 7769. 15 Resoluciones 6, 25 c) y 32. 16 Véanse, respectivamente, las Resoluciones 37, 69 y 74. Crónica Parlamentaria. El debate sobre el estado de la Comunidad Autónoma 227 mera -argumentó al respecto-, es la fórmula para que cuente con más legitimidad electoral, gane autonomía, quedando a salvo legalmente de las mociones de censura y del papel de los tránsfugas»; y acto seguido propuso a los distintos Grupos de la Cámara «elaborar una proposición de ley que podamos presentarla ante las Cortes Generales»17. Pues bien, pese a lo sugerente de la propuesta, los diversos portavoces que siguieron a continuación la soslayaron casi por completo18, ya que decidieron imprimir a sus intervenciones un tono más crítico y reivindicativo frente al Ejecutivo autonómico, centrándose en exigir la puesta en marcha del Pacto Local19. Especial hincapié en esta cuestión hizo el portavoz del Grupo Izquierda Unida, Sr. Romero Ruiz. A su juicio, próximo a celebrarse el vigésimo quinto aniversario de la Constitución, aún quedan por resolver dos cuestiones vitales para el nivel local de gobierno: la financiación de las Haciendas locales y la transferencia de competencias a los Ayuntamientos. Por lo que hace a la primera, el Sr. Romero reiteró algunas de las propuestas que viene defendiendo desde hace tiempo su grupo, como la de permitir la representación municipal en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera, o la de reestructurar el gasto público a fin de que la Administración local gestione el mismo porcentaje que el Estado y las Comunidades Autónomas. Se trata, no obstante, proseguiría el portavoz del Grupo Izquierda Unida, de medidas que corresponde adoptar al gobierno central, lo que exige el desarrollo de un Pacto local al nivel del Estado. Por el contrario, en lo que concierne a la transferencia competencial, es claro que la máxima responsabilidad recae sobre la Junta de Andalucía, por lo que urge la celebración de un Pacto local andaluz que amplíe las competencias municipales y les garantice los recursos pertinentes para ejercerlas, sin que en modo alguno pueda considerarse una excusa convincente - como viene pretendiendo el Ejecutivo autonómicoque es el Estado quien de17 DSPA 122/VI Legislatura, pág. 7733. 18 Y cuando se hizo alguna referencia a la misma, fue para criticarla por insuficiente. Así, el portavoz del Grupo Mixto, Sr. Pacheco Herrera, reprochó al Presidente de la Junta que no hubiera «dicho nada de que hay que desbloquear las listas cerradas. Mientras que no se desbloqueen las listas cerradas, todo lo que está ocurriendo seguirá ocurriendo, Sr. Presidente» (DSPA 122/VI Legislatura, pág. 7796). 19 Sobre la experiencia del Pacto Local andaluz, consúltese I. López Menudo: “El Pacto Local en la Comunidad Autónoma de Andalucía”, en Veinte años de vigencia del Estatuto de Autonomía de Andalucía, Administración de Andalucía. Revista Andaluza de Administración Pública, número extraordinario 2/2003, vol. I, pág. 33 y ss. 228 ´ be dar el primer paso al respecto. En suma, concluiría el Sr. Romero: «Si, después de veinte años, en Andalucía -y va a terminar esta legislaturano hay Pacto Local, ni se ha aprobado una ley de comarcas, usted, señor Chaves, tiene una grave responsabilidad; pero también la tiene el PA como socio del Gobierno porque no ha sacado, junto a usted, adelante un buen Pacto Local andaluz, ni una ley de comarcas que desarrolle el artículo 5 del Estatuto…»20. En la réplica, el Presidente de la Junta insistiría, de una parte, en que la resolución del problema de la financiación atañe resolverlo esencialmente al Estado, aunque no dejó de destacar el hecho de que la Junta fuese la Comunidad Autónoma que más transferencias dirige al nivel local de gobierno: «El 43% de lo que transfieren todas las Comunidades Autónomas del artículo 151 a sus Ayuntamientos, el 43% corresponde a la transferencia de la Junta de Andalucía a los Ayuntamientos andaluces, mucho más de cerca de un billón de pesetas en los últimos años». Y, de otro lado, se mostró partidario de efectuar la transferencia de competencias, así como de que en el reparto del gasto se adscriba un 30% a la Administración local, llegando a asumir el compromiso de que «en el momento en que se constituya la FAMP, este Gobierno entrará en contacto, en relaciones con los dirigentes, para proceder a discutir todos los temas relacionados con el Pacto Local»21. La intervención del portavoz del Grupo Mixto, Sr. Pacheco Herrera, fue sin duda la que se mostró más crítica respecto de la política local desarrollada por la Junta de Andalucía, a la que llegó a considerar lesiva de la propia autonomía municipal: «El pacto local está parado en la Administración autonómica y le voy a decir por qué… El argumento no es la financiación, señor Presidente, el argumento es que esta Administración autonómica sigue sin considerar el papel fundamental que tienen los Ayuntamientos. La Administración autonómica […] nos ve como rivales, no nos ve como coadyuvantes, toda la legislación sectorial que está manando de este Parlamento nos ve como rivales y, por tanto, se están sustrayendo las competencias autonómicas. El caso más grave y más claro es la Ley de Ordenación Urbanística, donde se ha considerado que todos los Ayuntamientos son Marbella, y no son todos Marbella. Por tanto, esta ley es un ataque visceral a la autonomía municipal, un ataque visceral»22. 20 DSPA 122/VI Legislatura, págs. 777-7773. 21 DSPA 122/VI Legislatura, pág. 7779. 22 DSPA 122/VI Legislatura, pág. 7796. Crónica Parlamentaria. El debate sobre el estado de la Comunidad Autónoma 229 En definitiva, el debate generado en torno al Pacto Local no vino sino a poner de manifiesto el elevado grado de insatisfacción existente por su falta de ejecución a nivel autonómico. No es de extrañar, por tanto, que varias de las numerosas Resoluciones que se aprobaron a propósito de la Administración local reclamasen su inmediata puesta en marcha. Así, por ejemplo23, la Resolución número 7 dice sobre el particular: «El Parlamento de Andalucía insta al Gobierno andaluz a la inmediata puesta en marcha del Pacto Local Andaluz que suponga la definitiva transferencia a los Ayuntamientos de las competencias y recursos en las materias que se acuerden, entre ellas las relativas a servicios sociales, así como su participación en las competencias propias de la Comunidad Autónoma». No obstante, la mayor parte de las Resoluciones relativas a la cuestión local que recibieron el respaldo de la Cámara versó sobre el específico tema de su financiación. El acceso de la Administración local a los programas de subvenciones de la UE y la posible refinanciación de su deuda [Resolución 27 e) y f)]; la conveniencia de que el Estado dicte una nueva Ley reguladora de las Haciendas Locales que dé cumplimiento a la tan largamente reivindicada distribución de los recursos del 40%-30%-30%; el aumento de los fondos del Plan de Cooperación Municipal (Resolución 43) y la selección, junto con la FAMP, de las líneas y objetos de transferencias y subvenciones con cargo a la Junta (Resolución 72), constituyeron los puntos sobre los que se concitó el acuerdo del Parlamento. Pasando ya a otro orden de cosas, aunque estrechamente relacionado con la política local, debe mencionarse que el tema de la vivienda ocupó en el debate un desusado protagonismo, en consonancia con el destacado papel que había desempeñado en la reciente campaña electoral. La intervención del Presidente de la Junta comenzó señalando que la carrera alcista de los precios de la vivienda obedece a muy diversas causas, pero de entre ellas descuella sin duda la circunstancia de que el Gobierno central decidiera liberalizar el precio del suelo. Comoquiera que fuese, dado que se había convertido en una de las principales preocupaciones ciudadanas, era ineludible que los gobernantes afrontasen la tarea de ofrecer soluciones duraderas sobre el particular. Y 23 Por su parte, la Resolución 26 l) insta la constitución de una mesa con la FAMP que impulse el proceso de transferencia competencial; mientras que en la Resolución 35 el Parlamento considera necesario alcanzar un pacto local andaluz consensuado entre todas las fuerzas políticas. 236 ´ «El problema es que no ha habido, señorías, implementación, que no se han logrado resultados, que no ha habido voluntad de efectuar evaluaciones periódicas de esos posibles resultados de las distintas políticas públicas puestas en marcha. Creo que ésta ha sido la principal crítica que los investigadores de ETEA, en Córdoba, le han hecho a este segundo proyecto o nuevo proyecto de la segunda modernización, que se trate de otro plan más sin analizar y sin evaluar lo conseguido, lo alcanzado por los anteriores planes»38. Y, de otro lado, culminando una línea argumentativa centrada en el funcionamiento interno del Partido Socialista, del que había reprochado el control que ejercían los aparatos provinciales, hasta el punto de llegar a convertirse «en un obstáculo para las políticas públicas que emanan de la propia Junta», el portavoz del Grupo Mixto vaticinó que el Presidente de la Junta encontraría serias dificultades a la hora de que los cuadros de su partido diesen el visto bueno al proyecto de segunda modernización39. Finalmente, conviene dejar constancia de que en el debate se alzó alguna voz crítica contra el Proyecto de Constitución para Europa recientemente elaborado, toda vez que, como sostuvo el Presidente de la Junta40, el mismo no satisface las expectativas de las regiones con competencia legislativa de tener una adecuada presencia institucional en el seno de la Unión. La mayoría de la Cámara compartiría esta apreciación, según se desprende de la siguiente Resolución que fue definitivamente aprobada: «62. El Parlamento de Andalucía expresa su satisfacción por el trabajo realizado por la Convención y considera que la Constitución contribuirá a una Europa más fuerte, más cohesionada, más próxima a los ciudadanos y con mayor protagonismo en la escena internacional. Sin embargo, lamenta que la dimensión regional no tenga el tratamiento que las regiones con competencias legislativas de la Unión Europea han demandado y exige que las Comunidades Autónomas participen en la elaboración de la posición del Gobierno español ante la Conferencia Intergubernamental que comenzará en octubre de 2003». Manuel Medina Guerrero 38 DSPA 122/VI Legislatura, pág. 7789. 39 DSPA 122/VI Legislatura, págs. 7790-7791. 40 DSPA 122/VI Legislatura, pág. 7736.