La posición de las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el sistema constitucional de fuentes

UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 39, 2017, pp.483-514 LA POSICIÓN DE LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL DE FUENTES MIRYAM RODRÍGUEZ-IZQUIERDO SERRANO1 Profesora Contratada Doctora de Derecho Constitucional Universidad de Sevilla Sumario I. Introducción. II. Las sentencias del TJUE en el sistema de fuentes de la Unión. III. El sistema constitucional de fuentes y el Derecho de la Unión. IV. La posición de las sentencias del TJUE en el sistema constitucional de fuentes. V. Conclusiones. I. INTRODUCCIÓN La relación del Derecho de la Unión con nuestro sistema constitucional de fuentes parte del artículo93 de la Constitución y se inicia con la adhesión de España a las Comunidades en los años ochenta del siglo pasado. Esto es solo el principio. Algo antes de la subida española al tren de la integración, se publicó en nuestro país un trabajo de Javier Pérez Royo sobre Las fuentes del Derecho, cuya primera edición, de 1984, el autor revisó y reeditó tan solo cuatro años después. Entre otras cosas, y sobre todo, la nueva edición daba cuenta de la incorporación del Derecho de la Unión al sistema de fuentes. Un complejo normativo externo, con sus propias formas jurídicas y sus reglas de aplicación, se insertaba en el sistema constitucional de fuentes y añadía, a las ya establecidas, nuevas formas de creación jurídica. Aunque la adhesión estaba reciente, se percibía el impacto que 1 Este trabajo se enmarca en el proyecto de investigación «Construyendo un estándar europeo de protección de los derechos fundamentales: de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión a las Constituciones, pasando por el CEDH» (DER2013-41303-P), financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad. A su desarrollo han contribuido los estudios realizados durante la estancia de investigación en el Gabinete del Abogado General Cruz Villalón en el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en la primavera de 2015. La estancia fue cofinanciada por el citado proyecto y por el V Plan Propio de Investigación de la Universidad de Sevilla. UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 39, 2017, pp.483-514 484 MIRYAM RODRÍGUEZ-IZQUIERDO SERRANO la entrada del Derecho europeo iba a producir en el ordenamiento estatal. Se intuían cambios como consecuencia de la pertenencia a las Comunidades y se advertía del carácter provisional de cualquier esquema explicativo sobre el nuevo mapa de fuentes2. Aquello fue solo un vaticinio. Si se escruta, a día de hoy, la cantidad de situaciones internas que regula el Derecho de la Unión, bien de manera directa bien mediante la técnica de la transposición, y si se analiza cómo es en cada caso la relación entre las disposiciones estatales y las europeas, resulta obvio que el artículo93 de la Constitución no basta para explicar la articulación real entre fuentes internas y supranacionales. En la reedición de aquella monografía sobre las fuentes del Derecho, Javier Pérez Royo daba cuenta de las distintas clases de normas que integraban el sistema jurídico comunitario. Tras un esquema sobre la función de los principios generales del derecho en el orden supranacional, se refería el autor, casi de pasada, a la sentencia del Tribunal de Justicia: «un instrumento» —decía— «de eficacia difícilmente sobrevalorable en la imposición efectiva del Derecho comunitario»3. Ahí quedó esa afirmación, la cual emergía en paralelo a una serie de trabajos doctrinales sobre la dimensión constitucional de los Tratados europeos y sobre la función del Tribunal de Justicia en la constitucionalización jurídica de las Comunidades4. Esa afirmación, que por aquel entonces pudo pasar desapercibida, adquiere una relevancia evidente en nuestros días. Por tomar un ejemplo reciente, la repercusión de las sentencias del TJUE en el orden interno se ha manifestado en la modificación del sistema de ejecución hipotecaria español, con gran sonoridad mediática5. Los años transcurridos desde la incorporación de España a la actual Unión Europea han dado el tiempo necesario, y los casos suficientes, como para que la citada afirmación se verifique como cierta. A ese tiempo de consolidación se une el destacado protagonismo que varias resoluciones del Tribunal de Justicia han tenido en ciertas mutaciones del ordenamiento interno6. Todo ello justifica 2 Pérez Royo, J., Las fuentes del Derecho, Tecnos, Madrid, 1988, p.166. 3 Pérez Royo, J., Las fuentes del Derecho, cit., p.164. 4 Con el punto de partida en el célebre trabajo publicado en 1981 por Stein, E., «Lawyers, Judges and the Making of a Transnational Constitution», American Journal of International Law, vol.75, 1981, pp.1-27; seguido de Mancini, M., «The making of a Constitution for Europe», Common Market Law Review, vol.26, 1989, pp.595-614. 5 Una serie de decisiones del juez europeo, tomadas sobre la base de la Directiva europea que impide la efectividad de las cláusulas abusivas en los contratos con particulares, ha obligado a que se compense, en el terreno procesal, la situación de inferioridad o desigualdad de armas en la que se encuentra, por lo habitual, el consumidor contratante de una hipoteca frente a la entidad crediticia prestataria. Medina Guerrero, M., «Derecho a la vivienda y desahucios: la protección del deudor hipotecario en la jurisprudencia del TJUE», Teoría y Realidad Constitucional, n.º36, 2015, pp.261-282, en concreto p.279. Los asuntos de referencia ante el Tribunal de Justicia son los siguientes: Sentencia del TJUE de 14 de marzo de 2013, Asunto C-415/11, Aziz, EU:C:2013:164; Sentencia del TJUE de 17 de julio de 2014, Asunto C-169/14, Sánchez Morcillo, EU:C:2014:2099; y Auto del TJUE de 17 de marzo de 2016, Asunto C-613/15, Ibercaja Banco, ECLI:EU:C:2016:195. En las referencias a la jurisprudencia, se utiliza TJUE o TJ, dependiendo de la fecha de la resolución a la que se aluda. 6 Las Sentencias del TJUE de 14 de septiembre de 2016 en los Asunto C-16/15, Pérez López, ECLI:EU:C:2016:679, y C-184/15 y C-197/15, Martínez Andrés, ECLI:EU:C:2016:680, derivadas de UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 39, 2017, pp.483-514 LA POSICIÓN DE LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA … 485 sobradamente el análisis que proponen estas páginas. Su objetivo, siguiendo su título, es analizar la posición de las sentencias del Tribunal de Justicia en el sistema constitucional de fuentes. El análisis sobre el lugar de las sentencias del juez europeo en el orden de fuentes estatal recoge las reminiscencias de los debates generados en la España postconstitucional en torno a la posición de las sentencias del Tribunal Constitucional. Por aquel entonces, Rubio Llorente explicó que las sentencias del Tribunal Constitucional se situaban al mismo nivel que la ley: por descontado las que resolvían sobre la constitucionalidad de una ley, pero también la doctrina derivada de cualquier resolución del Alto Tribunal. Sostenía Rubio Llorente que, más allá de aquellas resoluciones constitucionales que declarasen la inconstitucionalidad de un precepto con una única determinación nomofiláctica, la posición privilegiada de la jurisprudencia constitucional se extendía a las sentencias producidas como resultado de una actividad nomotética, es decir: las que, dando lugar a normas interpretativas, validasen la constitucionalidad de las leyes originalmente cuestionadas7. Desestimaba, así, la consideración de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional como mero instrumento para completar la interpretación de las leyes, que era la función reservada para la jurisprudencia del Tribunal Supremo en el artículo1.6 del Código Civil8. No obstante, las reminiscencias de aquel debate no llevan al que aquí se propone a un desarrollo análogo ni desembocan en una solución paralela. Es más que obvio que el encaje de las sentencias del Tribunal de Justicia en el sistema constitucional de fuentes no es el mismo que el de las sentencias del TC. Se trata de resoluciones que proceden de un orden normativo e institucional distinto y externo. Su posición ha de ser otra. A mayor abundamiento, los procedimientos de los que conoce el juez europeo, entre ellos muy singularmente la cuestión prejudicial de interpretación, tampoco encajan en las dinámicas propias de la justicia constitucional concentrada9. A pesar de ello, resulta lógica una cierta identificación con aquel antiguo debate, dada la naturaleza institucional del Tribunal de Luxemburgo como máximo y último intérprete del Derecho de la Unión. Sus atribuciones para anular disposiciones de Derecho derivado y para suministrar a cuestiones prejudiciales relativas a las indemnizaciones por rescisión de contratos laborales de interinidad, recientemente han traído consigo un importante debate sobre la situación de la contratación temporal en la normativa laboral española. 7 Rubio Llorente, F., «Sobre la relación entre el Tribunal Constitucional y el Poder judicial en el ejercicio de la jurisdicción constitucional», Revista Española de Derecho Constitucional, n.º4, 1982, pp.35-67, p.57. 8 Posición que a esa jurisprudencia constitucional le había atribuido, por ejemplo, Aragón Reyes, M., «Dos cuestiones interesantes en nuestra jurisdicción constitucional; control de las leyes anteriores y de la jurisprudencia», en AA.VV., El Tribunal Constitucional, lEF, Madrid, 1981, vol. I, pp.555-574, pp.570-573. 9 Puesto que su función no es solo la protección del Derecho originario de la Unión, sino también la indemnidad y mayor eficacia de todas sus normas. Cruz Villalón, P. y Requejo Pagés, J. L., «La relación entre la cuestión prejudicial y la cuestión de inconstitucionalidad», Revista de Derecho Comunitario Europeo, n.º50, 2015, pp.173-194, p.117. UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 39, 2017, pp.483-514 486 MIRYAM RODRÍGUEZ-IZQUIERDO SERRANO los aplicadores del Derecho europeo pautas hermenéuticas precisas sobre cualquier norma supranacional, tampoco consiente que su jurisprudencia se ubique donde el Código Civil coloca la del Tribunal Supremo. Este estudio parte de una premisa simple: que las sentencias del TJUE están en una posición relacional doble. Tal posición dual, o ambivalente, por una parte se define en función del sistema de fuentes europeo, que es un sistema autónomo respecto al constitucional estatal, y por otra en función de cómo el complejo de normas supranacionales se integra y es recibido en nuestro ordenamiento jurídico. Por tanto, para indagar acerca de la posición de las sentencias del Tribunal de Luxemburgo, se seguirá un itinerario que resulta lógico: empezar por un esbozo de la posición que se le adjudica a las decisiones del juez europeo en el sistema de fuentes de la Unión (II); a continuación repasar la situación del Derecho europeo en nuestro sistema constitucional de fuentes, con especial atención a la primacía (III); y por último, tras el recorrido anterior, investigar y ofrecer un perfil lo más claro posible sobre la posición de las sentencias del TJUE en el sistema constitucional de fuentes (IV). Unas breves conclusiones harán el cierre (V). II. LAS SENTENCIAS DEL TJUE EN EL SISTEMA DE FUENTES DE LA UNIÓN 1. El sistema de fuentes de la Unión La tarea inicial es definir la función de la jurisdicción del TJUE en el sistema de fuentes de la Unión. Para ello se parte de una ficción que pronto habrá de ser desmentida: la de la independencia plena del Derecho de la Unión en relación con el de los Estados miembros. El desmentido sobreviene tan pronto como, al hablar de las fuentes comunitarias, se da cuenta del funcionamiento de las Directivas, pues estas requieren ser transpuestas para su completa eficacia y, como es lógico, la disposición estatal de transposición se aprobará conforme a las dinámicas de producción jurídica propias de cada orden constitucional10. La realidad es que no es posible hablar de una desconexión absoluta entre las formas de producción jurídica de uno y otro orden11. Se hace irrenunciable el concepto 10 Como explica Alguacil González-Aurioles: «…la directiva no crearía la potestad estatal para desarrollarla. Las Cortes Generales o el Gobierno no reciben de la Directiva, sino de la Constitución, su potestad legislativa o reglamentaria. Se limita a habilitar la competencia material para su incorporación. La disociación entre potestad (formal) y competencia (material) alude de nuevo a vínculos entre órdenes jurídicos diversos». Alguacil González-Aurioles, J., La directiva comunitaria desde la perspectiva constitucional, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2004, p.139. 11 Y en sentido inverso, «es difícil encontrar áreas de Derecho nacional que no resulten afectadas, en cierta medida, por el Derecho Comunitario». Biglino Campos, P., Federalismo de integración y de devolución: el debate sobre la competencia, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2007, p.185. Por tanto, aunque la Unión se defina habitualmente como sistema federal de carácter administrativo, en tanto opuesto al UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 39, 2017, pp.483-514 LA POSICIÓN DE LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA … 487 de cooperación12 e imprescindible tener en cuenta el modelo de atribución y ejercicio de competencias en la relación entre los Estados y la Unión. No obstante, a fin de dar con el lugar de las sentencias del Tribunal de Justicia en el orden supranacional, la ficción inicial de aislamiento facilitará la identificación de una posición original para las mismas. A partir de esa posición original se evidenciará, posteriormente, su naturaleza relacional. Dicho esto, al exponer cómo se articulan las distintas formas de producción normativa en el Derecho europeo se puede ser tan sucinto o tan prolijo como se desee. En la versión simplificada, que es la que quizás interesa al objeto de este estudio, el sistema de fuentes del Derecho de la Unión tiene su base en un complejo de Derecho originario formado por los Tratados fundacionales, sus reformas y sus adheridos. A partir del Derecho originario se desarrolla un abundante y diversificado corpus de normas derivadas. Estas segundas, las normas derivadas, se relacionan con el Derecho originario a través del principio de jerarquía. El principio de jerarquía reconduce a una unidad básica la complejidad de un sistema jurídico bastante resistente a una disciplina formal definitiva, pero que admite, en función de esa supremacía, ser definido como constitucional13. No obstante, en un segundo momento, es inevitable entrar en la versión extendida para definir la relación interna entre las disposiciones de Derecho derivado. Por una parte, en los Tratados no se diseña un sistema de fuentes propiamente dicho, tal y como se concibe el del Estado constitucional. El modelo de fuentes europeo parte de las carencias siguientes: en el Derecho originario no se establecen de manera clara los criterios materiales para determinar una jerarquía de actos jurídicos14; no hay una relación directa entre sistema de gobierno y fuentes15, por más que el Tratado de Lisboa haya avanzado bastante al determinar una separación entre actos legislativos y no legislativos y al significar la concurrencia competencial de modelo de federación legislativa, no se trata de un modelo puro: Swenden W., «Is the European Union in need of a competence catalogue? Insights from comparative federalism», Journal of Common Market Studies, vol. 42, 2004, pp.371-392, p.381. 12 Porras Nadales, A., «Estado postsocial e integración europea» en Aparicio Pérez (coord.), Derechos constitucionales y pluralidad de ordenamientos, Cedecs, Madrid, 2001, pp.665-690, p.685. 13 Sobre el uso «analógico» del concepto constitución en la UE: Cruz Villalón, P., La Constitución inédita, Trotta, Madrid, 2004, pp.29 y ss. 14 Dashwood, A., «The constitution of the European Union after Nice», European Law Review, n.º26, 2001, pp.215-230, p.215. Esa carencia de los Tratados, que son la «Constitución» de la Unión, hace que «como quiera que la Constitución es el factor regulador del sistema de fuentes, los déficits constitucionales se reflejan necesariamente en el conjunto del sistema». Balaguer Callejón, F., «La incidencia del Tratado de Lisboa en el sistema de fuentes comunitario y su influencia en los ordenamientos estatales» en Matia Portilla (dir.), Estudios sobre el Tratado de Lisboa, Comares, Granada, 2009, pp.65-94, p.79. 15 La premisa de que los tipos de actos en un ordenamiento dado refleja la división de poderes no se puede trasladar a la Unión, donde las medidas que puede adoptar cada órgano remiten a tipos de actos diversos y donde la atribución orgánica de competencias no permite diferenciar claramente una función ejecutiva. Von Bogdandy, A.; Bast, J. y Arndt, F., «Tipología de los actos en el Derecho de la Unión Europea. Análisis empírico y estructuras dogmáticas en una presunta jungla», Revista de Estudios Políticos. Nueva Época, n.º123, 2004, pp.9-70, pp.13-14. UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 39, 2017, pp.483-514 488 MIRYAM RODRÍGUEZ-IZQUIERDO SERRANO Consejo y Parlamento en la producción de los primeros16; y tampoco se ofrece un diseño formal de los actos típicos, ni en función de su fuente de producción ni más allá de los efectos de cada tipo de norma, nada que permita reconducirlos a categorías unívocas17. Por otra parte, y como se ha anticipado en las reflexiones precedentes, el diseño de fuentes de la Unión está fuertemente imbricado con la atribución de competencias, las habilitaciones específicas. Debido a ello la comprensión de las fuentes supranacionales no puede hacerse en abstracto, como sí ocurre en general con las fuentes constitucionales18, sin considerar el diseño de las competencias19. En cualquier caso, sin que optar por la simplificación neutralice la complejidad intrínseca del tema, la posición de las sentencias del Tribunal de Justicia en el sistema europeo se puede escrutar desde una visión más esquemática, atendiendo a la relación entre Derecho originario y derivado. El hecho de que el segundo sea tan escurridizo a la sistematización no empece al principio de jerarquía o a la vinculación general del Derecho secundario al primario. Esa determinación normativa es la que lleva al Tribunal de Justicia a concebir su función nomofiláctica y hermenéutica en sentido constitucional. En consecuencia, la posición de las sentencias del juez europeo en su sistema de referencia es más clara que las relaciones entre fuentes de Derecho derivado, siendo necesario vincularla a las atribuciones específicas del juez europeo y al sentido en el que las ejerce. 2. La posición institucional del TJUE y el lugar de sus sentencias A) La posición institucional del TJUE Los Tratados caracterizan al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el TUE en su artículo19 y el TFUE en los 251 y siguientes, de manera orgánica y funcional: cómo se compondrá, cuáles serán sus reglas básicas de organización y funcionamiento, cuáles los procedimientos de los que conocerá y qué efectos tendrán sus resoluciones. La concepción del TJUE como juez constitucional de una Comunidad de Derecho no está en los Tratados. Para llegar a ella es preciso unir 16 Lisboa introduce, si bien no hasta las últimas consecuencias y con matices muy significados según las áreas de competencia de las que se hable, el fundamento orgánico que permitiría funcionar al principio de jerarquía normativa en el Derecho derivado. Lo hace al situar al Consejo y al Parlamento como colegisladores, pues su concurso es necesario tanto en el procedimiento legislativo ordinario como en los especiales. No obstante, no es una jerarquía clara, puesto que está condicionada por el principio de competencia y por el funcionamiento de las bases jurídicas. Balaguer Callejón, F., «La incidencia del Tratado…, cit., pp.80 y ss. 17 Alguacil González-Aurioles, J., La directiva comunitaria…, cit., p.126. 18 Aunque esto haya de ser desmentido de nuevo para las estructuras constitucionales federales, con las tensiones que el principio de competencia introduce en cuanto se demuestra inviable la determinación de ámbitos de competencia únicamente exclusivos. Lo explica, comentando a Kelsen, Biglino Campos, P., Federalismo de integración y…, cit., pp.150 y 151. 19 Balaguer Callejón, F., «La incidencia del Tratado…, cit., p.80. UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 39, 2017, pp.483-514 LA POSICIÓN DE LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA … 489 varios elementos: la misión que le atribuye el artículo19 del TUE de garantizar el respeto del Derecho en la aplicación e interpretación de los Tratados; el autorretrato que de sí mismo ha hecho el juez europeo en su jurisprudencia20, afianzando su posición sobre la base de una inescindible identidad entre sus funciones y las bases estructurales del sistema jurídico la Unión21; o la recepción y reproducción general que de tal autodefinición han hecho los operadores jurídicos supranacionales y estatales, así como la doctrina constitucional22. No obstante, huelga explicarlo, el Tribunal de Justicia no es un tribunal constitucional. Es decir, ni responde orgánica o procedimentalmente al modelo propio del sistema de justicia constitucional concentrada, ni es un tribunal supremo en un sistema de control difuso23. Comparte, eso sí, rasgos comunes con ambos modelos. La del TJUE es una jurisdicción singular, con raíces en el Derecho Internacional, que se ve implicada el ejercicio de funciones constitucionales porque la propia evolución de las dinámicas de la integración hace que, en el curso de algunos procedimientos generales, sea preciso resolver sobre incidentes que tienen naturaleza constitucional24. No obstante, hay que insistir, ni los procedimientos de los que conoce el TJUE se configuran en sí mismos como procesos constitucionales, ni los Tratados son propiamente una Constitución25, ni la actividad del TJUE se ciñe a la meramente constitucional. Los procedimientos que se siguen ante el TJUE le dan un carácter mixto, con tres facetas. Configuran al Tribunal de Luxemburgo como una jurisdicción 20 Juez constitucional de una comunidad de Derecho. Dictamen 1/91 de 14 de diciembre, EEE, ECLI:EU:C:1991:490, párrafo 21; Sentencia del TJ de 23 de abril de 1986, Asunto C-294/83, Les Verts vs. Parlamento Europeo, ECLI:EU:C:1986:166, párrafo 23. 21 El TJUE afirmaba en su Dictamen 1/09 de 8 de marzo de 2011 que «las funciones atribuidas respectivamente a los órganos jurisdiccionales nacionales y al Tribunal de Justicia son esenciales para la preservación de la naturaleza misma del Derecho establecido por los Tratados». Era decir, «el sistema jurisdiccional de la Unión se explica a partir de las características del ordenamiento al que sirve, de suerte que alterar una de las piezas supone modificar la otra». Azpitarte Sánchez, M., «La autonomía del ordenamiento de la Unión y las «funciones esenciales» de su sistema jurisdiccional», Teoría y Realidad Constitucional, n.º32, 2013, pp.225-257, p.227. 22 Sobre la creación constitucional que hace TJUE, véase Mancini, F. G., «The making of a Constitution for Europe», Common Market Law Review, vol. 26, 1989, pp.595-614. Sobre la colaboración de la comunidad de operadores jurídicos en la construcción constitucional: Weiler, J. H. H., «Viaje a lo desconocido: pasado y futuro del Tribunal de Justicia en el campo de la integración política», Europa, Fin de siglo, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1995, pp.127-166, pp.133 y ss.; y Poiares Maduro, M., «Las formas del poder constitucional», Revista de Estudios Políticos, n.º119, 2003, pp.11-55, pp.23 y 24. 23 Aunque hay quien considera que el TJUE tiene, sobre todo, similitudes con el modelo de Tribunal Supremo estadounidense, y con el sistema de control difuso. Rodríguez Iglesias, G. C. y Baquero Cruz, J., «Funciones constitucionales del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas», Fundamentos, Cuadernos Monográficos de Teoría del Estado, Derecho Público e Historia Constitucional, n.º4/2006, http://constitucion. rediris.es/fundamentos/indice.html, pp.291-346, p.308. 24 Rodríguez Iglesias, G. C. y Baquero Cruz, J., «Funciones constitucionales…», cit., pp.307 y 308. 25 Y se discute si tienen por qué serlo. Aludimos al ya clásico debate plasmado en las dos visiones contrapuestas de Grimm, D., «Does Europe need a Constitution?», European Law Journal, vol. 1, n.º3, 1995, pp.282-302; y Habermas, J., «Remarks on Dieter Grimm’s ‘Does Europe need a Constitution’», European Law Journal, vol. 1, n.º3, 1995, pp.303-307. UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 39, 2017, pp.483-514 490 MIRYAM RODRÍGUEZ-IZQUIERDO SERRANO general, con competencia sobre todas las cuestiones de Derecho de la Unión, salvo las excepciones consignadas en los Tratados26. En este sentido, el TJUE es el guardián de la legalidad en el desarrollo y ejecución del Derecho derivado por parte de las instituciones supranacionales y la cúspide de una estructura judicial que incluye al Tribunal General. Pero también, en la cúspide, el TJUE corona una red jurisdiccional en la que se integran los jueces nacionales, en tanto intérpretes y aplicadores del Derecho europeo en los Estados miembros. Por último, el TJUE tiene atribuciones parafederales: la última palabra sobre las infracciones del Derecho europeo en los Estados miembros. Un breve recorrido por los procedimientos principales27 de los que conoce corrobora esta triple caracterización y ayuda a ver la posición de sus sentencias en el sistema de fuentes de la Unión. B) El lugar de las sentencias del TJUE a) Declaraciones de nulidad En este apartado se ubica el recurso de anulación, del 263 TFUE, al que por su por su objeto último se le une la cuestión prejudicial de validez del 267 TFUE. El recurso de anulación se diseña con el fin de establecer un control de legalidad de los actos de la Unión. La prejudicial de validez para idéntica finalidad, pero cuando las dudas sobre la validez surjan con motivo de la aplicación del Derecho derivado en los Estados miembros. Ambos procedimientos propician el ejercicio de un control de constitucionalidad abstracto de actuaciones específicas de la Unión28. Ambos mecanismos pueden dar lugar bien a sentencias que anulen las 26 Ni siquiera la competencia del Tribunal de Luxemburgo abarca todos los actos jurídicos de la Unión. No lo ha hecho históricamente y sigue sin hacerlo, como bien se desprende del artículo275 del TFUE en relación con la Política Exterior y de Seguridad Común. 27 No se repasan todos los procedimientos posibles, por cuestiones metodológicas y relacionadas con la extensión adecuada para este trabajo. A modo de ejemplo, no se menciona el recurso por omisión del 265 TFUE, el cual sirve para controlar el adecuado cumplimiento de las funciones institucionales que asignan los Tratados a cada uno de los órganos de la Unión. La eficacia de esas sentencias se ciñe al ámbito interno y pueden contener bien un mandato general de actuación para la Institución inactiva, bien uno puntual que solo concierna al caso concreto. Al tratarse de sentencias que difícilmente incidirán en el sistema constitucional de fuentes del Estado miembro, no se consideran relevantes en relación con el objeto de este análisis. 28 Y se dice que «en ocasiones» porque no todas las disposiciones de los Tratados tienen textura constitucional. Casos destacados en los que hay un auténtico juicio de constitucionalidad sobre la base de cuestiones de validez y anulación son, respectivamente, la Sentencia del TJUE de 8 de abril de 2014 en el Asunto C-293/12, Digital Rights, ECLI:EU:C:2014:238; y la Sentencia TJUE de 3 de septiembre de 2008 en el Asunto C-402/05, Kadi, ECLI:EU:C:2008:461. Sobre la ambivalencia del recurso de anulación y su naturaleza de origen como control de legalidad: Itzcovich, G., «The European Court of Justice as a Constitutional Court. Legal Reasoning in a Comparative Perspective», Sant’Anna Legal Studies Stals, Research Paper 4/2014, http://www.stals.sssup.it, pp.9 y 10. UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 39, 2017, pp.483-514 LA POSICIÓN DE LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA … 491 disposiciones y actos controvertidos29 bien a sentencias interpretativas que adecuen tales disposiciones y actos a sus parámetros de referencia. Dichos parámetros pueden ser tanto normas de los Tratados como otras disposiciones de Derecho derivado. Las sentencias del primer tipo tienen una indiscutible eficacia depurativa del ordenamiento, idéntica a la de los controles de constitucionalidad de la ley y de legalidad de las disposiciones generales y actos administrativos. Esas sentencias se sitúan, en tanto fuentes normativas, al mismo nivel que las disposiciones anuladas al decidir sobre la extinción de las mismas30, siendo posible para el juez europeo modular ciertos efectos de la declaración de nulidad31. Las del segundo tipo, y al provenir del supremo intérprete del Derecho de la Unión, producen como mínimo el efecto propio de los juicios de constitucionalidad positiva, esto es: la adhesión de las normas jurisprudenciales interpretativas al sentido de las disposiciones interpretadas32. Estas sentencias tendrán, como es lógico, una importancia considerable a la hora de aplicar dichas disposiciones, sea en el ámbito supranacional, sea en el ámbito estatal. b) Declaraciones de incumplimiento El recurso por incumplimiento de los 258 y 259 TFUE aporta el matiz parafederal. Sería un procedimiento de ejecución federal, si su naturaleza real no fuera la de un contencioso de carácter internacional encaminado a asegurar el respeto de los Tratados por sus signatarios. Esto es lo que se deduce de los mecanismos asignados para dar eficacia a las declaraciones de incumplimiento en el 260 TFUE: autoejecución y multas coercitivas. El recurso por incumplimiento pone en 29 La asunción de que los efectos de la declaración de invalidez se asimilan a los de nulidad parece pacífica, si bien se ha discutido que los efectos de nulidad establecidos en el 264 TFUE para los recursos de anulación pueda extenderse a las cuestiones prejudiciales de validez, debido a que el 267 TFUE no diferencia entre los juicios prejudiciales de interpretación y validez, dando a entender que solo vinculan al juez remitente. Martinico, G., «The interpretative rulings of the ECJ as a legal source in the EC law», Sant’Anna Legal Studies Stals, Research Paper 2/2008, http://www.stals.sssup.it, pp.9 y ss. 30 No solo la consecuencia anudada a la declaración de nulidad del 264 TFUE, sino también el efecto lógico de la identificación de los Tratados con una carta constitucional, cuya jurisdicción constitucional ejerce, como mínimo, de legislador negativo. Rubio Llorente, F., «Sobre la relación entre…», cit., p.54. 31 Cosa que en ocasiones ha hecho incluso más allá de lo que establece el artículo264 del TJUE, que trata sobre el carácter definitivo de los efectos ya producidos de los actos anulados, estableciendo limitaciones temporales a los efectos de sentencias interpretativas. Cobreros Mendazona, E., «Efectos de la sentencia prejudicial» en Alonso García, R. y Ugartemendia Eceizabarrena, I. (dirs.), La cuestión prejudicial europea, European Inklings (EUi) IV, 2014, pp.122-141, p.127. 32 La interpretación constitucional «se incorpora al fallo, sea cual fuere la forma que este adopte, y se convierte en vinculante para los tribunales ordinarios, cuya propia libertad de interpretación desaparece». Rubio Llorente, F., «Sobre la relación entre…», cit., p.52. Para el caso de las sentencias del TJUE: Trabucchi, A., «L’effet erga omnes des décisions préjudicielles rendues par la Cour de justice des Communautés européennes», Revue Trimestrielle de Droit Européen, 1974, pp.56-87, p.82. UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 39, 2017, pp.483-514 498 MIRYAM RODRÍGUEZ-IZQUIERDO SERRANO orden. Y todos son producto de ciertas consideraciones del TJUE, formuladas como ratio decidendi que, con posterioridad, pasan a actuar como precedentes judiciales. Estos precedentes se comportan de manera similar a como lo hacen en los sistemas de common law, al menos en la medida en que son precedentes normativos que vinculan a los órganos judiciales nacionales57, y a pesar de que se insertan dentro de un esquema jurisdiccional que no responde a una estructura piramidal en sentido propio. El reconocimiento más claro de la normatividad de estos principios jurisprudenciales es la Declaración sobre la Primacía anexa al Tratado de Lisboa58. En cualquier caso, la posición de las normas de conflicto creadas por el TJUE adquiere prioridad en ese intersticio entre el orden estatal y el europeo, donde el principio clásico de jerarquía deja su sitio a la pluralidad heterárquica59. Dicha posición también viene corroborada en nuestro sistema interno por el Tribunal Constitucional. En primer lugar, de manera expresa en relación con la primacía, reconocida como norma de conflicto. En su Declaración 1/2004, el TC señalaba el TC que la Constitución ha aceptado, en virtud de su artículo93, «la primacía del Derecho de la Unión en el ámbito que a ese Derecho le es propio» en la medida en que ese principio de creación jurisprudencial ya era parte del acervo comunitario cuando España se adhirió a las Comunidades60. En segundo lugar, de manera algo más obtusa, el TC ha admitido la vinculación general de los operadores jurídicos internos al precedente judicial supranacional, en tanto fuente del Derecho interno y norma creada por la jurisprudencia de Luxemburgo. Así, en su STC 78/2010 el juez constitucional recuerda las pautas del TJUE sobre la obligatoriedad del planteamiento de la cuestión prejudicial y concluye que respetarlas es requisito para que una actuación judicial sea conforme al sistema de fuentes de la Unión. Infringir el sistema de fuentes de la Unión, contraviniendo el mandato constitucional del artículo93 CE, podría constituir una vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva o al juez legal61. 57 La configuración del precedente en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia no funciona, sin embargo, como en un sistema de common law en sentido estricto, pues el precedente del TJUE es fundamentalmente interpretativo y tiene una flexibilidad de la que carece la doctrina formal del precedente en common law. Beck, G., The legal reasoning of the Court of Justice, Hart Publishing, Oxford, 2012, p.234. También en Trabucchi, A., «L’effet erga omnes…», cit., p.63. 58 Declaración n.º 17 relativa a la Primacía. La Conferencia Intergubernamental que aprueba el Tratado de Lisboa «recuerda que, con arreglo a una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, los Tratados y el Derecho adoptado por la Unión sobre la base de los mismos priman sobre el Derecho de los Estados miembros, en las condiciones establecidas por la citada jurisprudencia». 59 Walker, N., «The idea of Constitutional Pluralism», The Modern Law Review, vol. 65, n.º3, 2002, pp.317-359, p.337. Cruz Villalón habla de una pluralidad constitucional atípica. Cruz Villalón, P., La Constitución inédita…, cit., pp.137-138. 60 DTC 1/2004 de 13 de diciembre, FJ. 4. 61 STC 78/2010 de 20 de octubre, FJ. 2. Esta sentencia ha de ponerse en relación con una doctrina ambigua del TC, en la que se da a entender que el planteamiento de la cuestión prejudicial es obligatorio para UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 39, 2017, pp.483-514 LA POSICIÓN DE LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA … 499 3. Pluralidad de ordenamientos y principios constitucionales de conexión y conciliación Admitir una pluralidad de ordenamientos construida sobre la separación formal de los sistemas de producción jurídica exige indagar, algo más, sobre las claves de la incorporación de las disposiciones europeas al orden interno y de la convivencia de ambos sistemas. Esas claves están en dos grupos de principios de naturaleza constitucional: los que conectan los sistemas y los que concilian o reconducen las situaciones de conflicto normativo. Estos, en teoría, deben actuar sin que ninguno de los dos sistemas renuncie a su coherencia básica. En la pluralidad de la Unión con nuestro sistema constitucional, la clave de la conexión es el principio de atribución. Este principio se activa a través del artículo93 CE y al tiempo forma parte de la estructura y razón de ser a la Unión. Las claves de la conciliación y de la solución de conflictos, los principios y reglas de relación, con la primacía al frente, proceden de la jurisprudencia del TJUE, que les da naturaleza constitucional y los pone en el centro de la interrelación entre sistemas. Su dimensión constitucional se da por aceptada en el orden interno al adherirse el Estado a la membresía de la Unión, tal como explicaba el TC en la DTC 1/2004. La coherencia del sistema constitucional estatal se sostiene, después de la adhesión, en un entendimiento pragmático de la relación de conflicto con el Derecho de la Unión. Así lo ha explicado también el Tribunal Constitucional, al negar que la primacía sea un principio de alcance general, sino constreñido a las competencias atribuidas a la Unión, entendiendo que no hay contradicción entre primacía y supremacía de la Constitución, al ser categorías que se desenvuelven en ámbitos diferenciados62. Las claves, por tanto, están en el principio de competencia y en la regla conflictual de la primacía como desplazamiento del Derecho estatal disconforme. Sin embargo, a ningún estudioso se le escapa que la virtualidad del principio de competencia como elemento de relación entre los sistemas supranacional y estatal es inaplicar una ley estatal. La 78/2010 es, en cierto sentido, una corrección o una precisión de esa doctrina. No obstante, las STC 27/2013, de 11 de febrero y 212/2014 de 18 de diciembre han vuelto a modular esta doctrina, al afirmar el TC que solo habrá infracción del 24 CE si el juez realiza una aplicación arbitraria, irrazonable o patentemente errónea de la jurisprudencia de Luxemburgo. Véase una crítica a la serie de resoluciones relativas al planteamiento por los jueces nacionales de la cuestión prejudicial en Alonso García, R., «Cuestión prejudicial europea y tutela judicial efectiva (a propósito de las SSTTCC 54/2004, 194/2006 y 78/2010)», Cuadernos de Derecho Público, n.º38, 2009, pp.11-30, p.19. También: De la Quadra-Salcedo Janini, T., «El papel del Tribunal Constitucional y de los tribunales ordinarios en un contexto de tutela multinivel de los derechos fundamentales», El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, n.º52, 2015, pp.34-59, p.56. 62 DTC 1/2004 de 13 de diciembre, FF. JJ. 3 y 4. En realidad se trata de dos líneas argumentales que no están exentas de contradicciones entre ellas, tal como se explica en Ferreres Comella, V., «La Constitución española ante la cláusula de primacía del Derecho de la Unión Europea. Un comentario a la Declaración 1/2004 del Tribunal Constitucional» en López Castillo, A.; Saiz Arnaiz, A.; y Ferreres Comella, V., Constitución Española y Constitución Europea, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2005, pp.77-100, pp.88 y ss. UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 39, 2017, pp.483-514 500 MIRYAM RODRÍGUEZ-IZQUIERDO SERRANO engañosa63, al igual que lo es la reducción de la primacía a una regla automática de desplazamiento64. En torno a la primacía, lo que ocurre es que sus contenidos normativos no son meramente conflictuales, sino que están conectados con una determinación normativa que va más allá de la ordenación de un concurso o conflicto de normas y más allá de la sencilla regla de desplazamiento65. Tal determinación normativa se dirige a asegurar la uniformidad en la aplicación del Derecho de la Unión en los Estados miembros y está contenida también en otros principios de relación, como el efecto útil o la interpretación conforme66. Esos principios, con efectos diferentes al de desplazamiento del Derecho estatal, son junto a la primacía fundamentos materiales de la relación entre disposiciones de uno y otro orden. Incluso en ausencia de efecto directo, el Derecho estatal se subordina al de la Unión, llegando a influir sobre disposiciones estatales cuya conexión con ámbitos de competencia supranacional son remotas o indirectas. Así, si bien la separación formal de sistemas normativos impide que uno se erija en condición de validez del otro, evitando la anulación mutua o recíproca de disposiciones externas, el principio de aplicación uniforme condiciona los mandatos de las disposiciones estatales que contradigan o dificulten los objetivos de la integración. Sobre la engañosa solidez del principio de competencia, hay que observar dos cosas. La primera es que es un principio que no se proyecta sobre todo el Derecho de la Unión, sino solo sobre el Derecho derivado. Los Tratados europeos, en sentido amplio, no están ceñidos a ámbitos de competencia, sino que son ellos mismos los que establecen las competencias de la Unión67. Como es sabido, las disposiciones de efecto directo del Derecho originario también son aplicables con preferencia al Derecho estatal, lo cual, y de nuevo en relación con la primacía, impide mantener que dicho principio ciña su virtualidad a los 63 Cruz Villalón, P. y Requejo Pagés, J. L., «La relación entre…», cit., p.176. 64 Parecería que los efectos formales de la primacía sobre el Derecho estatal no pueden ir más allá del desplazamiento, a causa de la separación de sistemas normativos: Di Salvatore, E., «La prevalenza del Diritto europeo nel Trattato Costituzionale alla luce dell’experienza comunitaria», en AA. VV., L’Ordinamento Europeo. L’esercizio delle competenze, Dott. A. Giuffrè Editore, Milán, 2006, pp.477-508, pp.499 y ss. No obstante, la emancipación del principio de primacía de su relación original con el efecto directo hizo que esta desarrollase virtualidades propias, más allá de aquella concepción básica de regla de desplazamiento. Véase el trabajo de Dougan, M., «When worlds collide! Competing visions of the relationship between direct effect and supremacy», Common Market Law Review, 44, 2007, pp.931-963. 65 En ese sentido, se sostendría la afirmación de que en la primacía hay una «zona de penumbra» abierta a la ponderación. Nettesheim, M., «El significado constitucional de la primacía del Derecho comunitario/de la Unión», Revista Española de Derecho Europeo, n.º6, 2003, pp.279-289, p.285. 66 Sobre la uniformidad en la aplicación e interpretación como directriz fundamental de la primacía y de la efectividad, o efecto útil, del Derecho europeo: Van Gerven, W., «Of rights, remedies and procedures», Common Market Law Review, vol. 37, 2000, pp.501-536; o Drake, S., «Twenty years after Von Colson: the impact of «indirect effect» on the protection of the individual’s Community rights», European Law Review, vol. 30, 2005, pp.329-348. 67 Ferreres Comella, V., «La Constitución española ante…», cit., p.88. UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 39, 2017, pp.483-514 LA POSICIÓN DE LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA … 501 ámbitos de competencia atribuidos68. La segunda observación sobre el principio de competencia es que su concepción constitucional estatal no concuerda con su desarrollo material en el Derecho de la Unión. Las dinámicas funcionalistas, que presiden la interpretación de las bases jurídicas, han llevado por lo general a la extensión y ampliación de los ámbitos de competencia supranacionales, más allá de lo que la literalidad de los Tratados concedía69. De esta manera, se contradice sustantivamente el aparente orden estático que formalmente se deriva de la atribución avalada por el artículo93 CE. Eso sí, el límite del principio de competencia, no obstante su ambigüedad, sigue vigente y es constitucional en sentido formal y material. En sentido formal, de nuevo, por estar anclado al artículo93 CE, que condiciona la atribución a su procedimiento de ratificación de los Tratados mediante ley orgánica. En sentido material porque impide tanto atribuciones de competencias prohibidas por la Constitución, señaladamente la del poder de reforma constitucional, como la asimilación en el orden interno de disposiciones supranacionales que desborden los ámbitos atribuidos70. Aun con las ambigüedades que plantea la segunda de las reservas materiales71, las normas constitucionales son el límite a la incidencia del Derecho de la Unión en el sistema constitucional de fuentes. Y no solo en su literalidad, sino también en su sustantividad. Esto lleva a la cuestión, que se tratará al final de este trabajo, sobre la posición de las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que incidan o afecten a contenidos constitucionales. Pero, para llegar hasta ahí, es preciso tener antes una visión de conjunto. IV. LA POSICIÓN DE LAS SENTENCIAS DEL TJUE EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL DE FUENTES La integración del Derecho de la Unión en nuestro sistema constitucional de fuentes se explica en gran medida a través de la acción del TJUE, y no puede 68 De Witte, B., «Direct effect, supremacy, and the nature of the legal order», en Craig, P. y De Búrca, G. (eds.), The Evolution of EU Law, Oxford University Press, Oxford, 1999, pp.177-213, p.163. 69 Dashwood, A., «The limits of European Community powers», European Law Review, vol. 21, 1996, pp.113-128, p.121. Constantinesco, V., «Breves apuntes sobre el reparto de las competencias como clave de la futura Constitución Europea», en Liñán Nogueras, D.J. (dir.) y López Jurado, C. (coord.), La reforma de la delimitación competencial en la futura Unión Europea, Universidad de Granada, Granada, 2003, pp.13-25, en concreto p.13. También, Martín y Pérez de Nanclares, J., El sistema de competencias de la Comunidad Europea, McGrawHill, Madrid, 1997, pp.21 y ss. 70 Lo primero se formula claramente en la DTC 1/1992 cuando el TC diferencia entre poder de revisión y poder de integración y descarta que el primero pueda articularse a través del artículo93 CE. Lo segundo se insinúa, no tan claramente, en la DTC 1/2004 cuando se advierte de que los hipotéticos, y difícilmente concebibles, excesos que pudieran producirse en el orden supranacional podrían, en último extremo, ser sancionados por el propio juez constitucional. DTC 1/1992 de 1 de julio, F.J. 4; DTC 1/2004 de 13 de diciembre, FJ. 4. 71 Entre otras cosas, no aclaraba el TC en su Declaración de 2004 ni cómo ni a través de qué procedimientos se procedería a tal sanción. López Castillo, A., «La Unión Europea «en constitución»…», cit., p.37. UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 39, 2017, pp.483-514 502 MIRYAM RODRÍGUEZ-IZQUIERDO SERRANO explicarse si ella. Este es el primer hito en el análisis de la posición interna de las sentencias del TJUE. Los principios de interrelación entre normas supranacionales y estatales, creados por el juez europeo, constituyen la disciplina central de actuación de las fuentes del Derecho europeo en los Estados miembros. Esos principios vinculan a modo de precedentes, se ubican en el intersticio abierto entre dos sistemas normativos formalmente separados, el de la Unión y el estatal, y sitúan al Derecho supranacional en una posición preferente, en sentido material, en su relación con las fuentes infraconstitucionales internas. En gran medida, la doctrina jurisprudencial del TJUE de mayor relevancia es la producida con motivo de la incidencia del Derecho europeo en los órdenes estatales72, dándole al perfil constitucional del Tribunal de Luxemburgo un claro carácter federal, aun sin la existencia de casación europea alguna que autorice tal calificativo73. Por ello, el anterior análisis de la posición de las sentencias del Tribunal de Justicia en el sistema de fuentes de la Unión daba una visión incompleta y se exige el escrutinio de la que tienen en el estatal. 1. Posición del precedente y de las normas derivadas de la doctrina del TJUE: recapitulación De lo expuesto en el apartado anterior, se deduce cuál es la posición del precedente y de la normatividad de los principios jurídicos sentados y creados por la jurisprudencia el TJUE. Esa jurisprudencia, en ambas dimensiones, vincula directamente en el sistema jurídico estatal, pues es fuente del Derecho de la Unión. Por supuesto, no se trata de una jurisprudencia que solo complete e integre el ordenamiento supranacional en su aplicación interna, sino que es fuente de normatividad en sí misma. Por una parte, ciertos principios normativos de la jurisprudencia del TJUE determinan el modo de resolución de los conflictos en la aplicación del Derecho de la Unión como fuente interna. Por otra parte, la doctrina del TJUE suministra pautas de interpretación de determinadas disposiciones de Derecho de la Unión 72 Como ha afirmado Azpitarte Sánchez: «…el conflicto subyacente al principio de división de poderes carece de relevancia en la construcción conceptual de la función jurisdiccional dentro de la Unión. En verdad, la importancia cuantitativa y cualitativa reside en la oposición entre el derecho estatal y el derecho europeo». Azpitarte Sánchez, M., «La autonomía del ordenamiento…», cit., p.230. 73 Véase la propuesta a favor del establecimiento de una casación europea frente a sentencias de tribunales estatales de última instancia, a modo de recurso por vulneración del Derecho de la Unión: Baquero Cruz, J., «De la cuestión prejudicial a la casación europea: reflexiones sobre la eficacia y la uniformidad del Derecho de la Unión», Revista Española de Derecho Europeo, n.º13, 2005, pp.35-58, p.55. Realmente, un modelo de tutela judicial federal como el que ofrece la cuestión prejudicial es inédito dentro de los sistemas comparados, puesto que siempre el recurso al órgano federal aparece como último mecanismo de garantía de la igualdad en la aplicación de la ley federal. Azpitarte Sánchez, M., «La autonomía del ordenamiento…», cit., pp.235 y 236. UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 39, 2017, pp.483-514 LA POSICIÓN DE LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA … 503 y esa doctrina, conforme a su situación en el sistema supranacional, tiene carácter obligatorio. Como ya se explicó páginas atrás, la inclusión de un procedimiento específico para la interpretación de las disposiciones de Derecho europeo, la cuestión prejudicial de interpretación, otorga a la labor hermenéutica del TJUE una autoridad singular, obteniendo sus sentencias interpretativas una posición preeminente como fuentes del Derecho de la Unión. Y, si se recuerda, la virtualidad normativa de la interpretación jurisprudencial se predica de cualquier sentencia del TJUE que tenga tal carácter y no solo de las que resuelvan procedimientos prejudiciales de interpretación. También se ha expuesto anteriormente cómo la asunción constitucional interna de los principios normativos supranacionales, los de origen jurisprudencial relativos al conflicto y a la conciliación, se logra a través de la propia aceptación constitucional de la integración. La obligatoriedad de la doctrina interpretativa del TJUE es un mandato para los jueces y tribunales ordinarios por la misma lógica de la integración derivada del artículo93 CE, que incorpora el Derecho de la Unión en bloque, con sus dinámicas de producción normativa. Esto también lo ha confirmado el Tribunal Constitucional, recordando a los jueces ordinarios la obligatoriedad de la intervención del TJUE como autoridad última en la interpretación de las fuentes supranacionales. El recurso prejudicial a Luxemburgo forma parte de la disciplina legal de fuentes y su omisión lleva a la quiebra del derecho a la tutela judicial efectiva, a no ser que la doctrina del acto claro que se deriva de la jurisprudencia Cilfit sea de aplicación. Por fin, en esta recapitulación se insiste en que la posición de la jurisprudencia interpretativa del Derecho de la Unión y creadora de principios normativos se traslada desde el sistema europeo al estatal en su integridad. Por supuesto se traslada la eficacia general y los efectos profilácticos de las sentencias que anulan disposiciones de Derecho derivado, que solo pueden ser decisión del juez europeo a través de procedimientos de nulidad o invalidez. Y sin duda también se trasladan, en el particular grado de eficacia general que les corresponda en cada caso, los mandatos interpretativos relativos a cualquier disposición de Derecho de la Unión, originario o derivado. Es la misma lógica de la integración, impulsada por la norma constitucional, la que hace que esa producción normativa derivada de la jurisprudencia se imponga sobre los operadores jurídicos estatales, en lo que al Derecho de la Unión se refiere. 2. Posición de las sentencias relativas a la conformidad de disposiciones estatales La cuestión que queda por plantear es cuál es la posición que adquieren las sentencias del TJUE cuando hay una norma estatal que entra en contradicción con el Derecho de la Unión. Como se ha discutido con anterioridad, el efecto del desplazamiento del Derecho estatal apareado al principio de primacía, que se UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 39, 2017, pp.483-514 504 MIRYAM RODRÍGUEZ-IZQUIERDO SERRANO aplicaría al caso original de remisión de una cuestión prejudicial y a casos similares, no es ni el único efecto posible tras una declaración de incompatibilidad del Derecho estatal ni una consecuencia meramente puntual. Es la exigencia de uniformidad en la aplicación del Derecho de la Unión la que otorga a sentencias sobre conformidad de las disposiciones estatales una posición privilegiada dentro del sistema constitucional de fuentes. En teoría, tal y como la jurisdicción del Tribunal de Justicia está diseñada en los Tratados, el único procedimiento que en puridad permitiría al juez europeo pronunciarse sobre la adecuación del Derecho estatal al europeo es el recurso por incumplimiento. No obstante, ya en Van Gend y Costa se aceptó que una cuestión prejudicial podía llevar al TJUE a dirimir sobre tal adecuación, por más que en tales situaciones el juez europeo tuviera que modular la manera de presentar las divergencias y convergencias entre normas y hablar en términos de conformidad, disconformidad, compatibilidad, incompatibilidad, oposición, no oposición74. A continuación se indagará en las especificidades de un tipo y otro de sentencias y su efecto sobre el sistema estatal de fuentes. A) Declaraciones de incumplimiento Una sentencia de incumplimiento que valore negativamente la adecuación de disposiciones o actuaciones estatales al Derecho de la Unión despliega sus efectos en el orden estatal. Sin embargo, la declaración de incumplimiento no tiene una eficacia directa en este o, dicho de otra manera, no lo modifica por sí misma. Corregir la inadecuación es tarea de los poderes públicos estatales. El juez europeo no está habilitado para declarar la invalidez o nulidad de una disposición o acto jurídico interno, pues lo impide la consabida lógica de la autonomía de los órdenes normativos, superando vehemencias del pasado, singularmente Simmenthal75. De hecho, la persistencia en el incumplimiento por parte del Estado solo tendría consecuencias iniciales en el ámbito de las relaciones del Estado con la Unión: el establecimiento de las sanciones pertinentes. No obstante, una jurisprudencia firme, desde Francovich76, sobre la responsabilidad del Estado frente a los particulares por el incumplimiento declarado del Derecho de la Unión corrige tal esquema. Esta responsabilidad interna del Estado se activa no solo al infringir 74 Rodríguez-Iglesias, G. C. y Baquero Cruz, J., «Funciones constitucionales del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas», Fundamentos, Cuadernos Monográficos de Teoría del Estado, Derecho Público e Historia Constitucional, n.º 4/2006, http://www.unioviedo.es/constitucional/fundamentos/Portada. html, pp.291-346, p.310. 75 En la Sentencia del TJ de 9 de marzo de 1978, Asunto Simmenthal, C-106/77, ECLI:EU:C:1978:49, párrafo 17, el juez europeo daba a entender que la vigencia de una disposición de Derecho comunitario podía llegar a impedir la válida formación de disposiciones estatales contrarias. No obstante, la afirmación quedó como un amago impositivo que no ha tenido eco posterior. 76 Sentencia del TJ de 19 de noviembre de 1991, Asunto C-6/90, Francovich, ECLI:EU:C:1991:428. UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 39, 2017, pp.483-514 LA POSICIÓN DE LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA … 505 Derecho de la Unión en sentido propio, sino también cuando se desconoce lo dictado en una sentencia del TJUE, siguiendo el juicio de este en el Asunto Köbler. Cuando se sanciona una disposición o una práctica estatal como contraria al Derecho de la Unión, la sentencia de incumplimiento tendría que llevar a la inaplicación de la norma incompatible o a la corrección de la práctica por parte de todos los operadores jurídicos estatales. Muy en especial por los jueces, sin olvidar que las resoluciones judiciales contrarias al Derecho de la Unión, incluidas las contrarias a las sentencias del TJUE, pueden desencadenar procedimientos por incumplimiento contra el Estado77, algo que le ocurrió al español a raíz de una sentencia del Tribunal Supremo en materia de IVA78. El obtuso respaldo del Tribunal Constitucional al respeto de los principios normativos e interpretativos de la jurisprudencia de Luxemburgo apuntala la normatividad material de las sentencias por incumplimiento. Así, normas válidas internas podrían quedar sin aplicar tras una declaración de incumplimiento, como consecuencia de una lectura sistemática del principio de primacía y de la doctrina del acto claro. A tal lectura se une la jurisprudencia constitucional que confirma la precedencia de la jurisprudencia del TJUE en el sistema legal de fuentes. Por lo tanto, sobre la posición de las declaraciones de incumplimiento pueden decirse varias cosas. En primer lugar, que sus efectos formales sobre el sistema de fuentes no son directos. En segundo lugar, que sí tienen efectos formales indirectos derivados de los mandatos supranacionales: en particular, inaplicación y responsabilidad patrimonial ante los perjudicados por el incumplimiento. Estos mecanismos transferirían a la disposición o práctica infractora consecuencias jurídicas aportadas ex novo por la propia declaración de incumplimiento. En tercer lugar, puede decirse que existen otros efectos formales indirectos derivados del mismo Derecho estatal, pues también a nivel interno puede haber sanción por la reiteración del incumplimiento: ni una disposición interna desaparece ni una práctica infractora se impide con la declaración de incumplimiento. La denuncia de la reiteración podrá llevarse primero ante la jurisdicción ordinaria, la cual entendería ese incumplimiento reiterado como contrario al imperio de la ley. El juez estaría vinculado a la resolución de incumplimiento conforme al principio de primacía, pero también conforme al 117 CE, que lo somete al imperio de la ley, y conforme a la jurisprudencia del TC, que da calidad de fuente al precedente supranacional y vincula al juez según el artículo5 LOPJ79. La denuncia también 77 Sentencia del TJ de 9 de diciembre de 2003, Asunto C-129/00, Comisión/Italia, ECLI:EU:C:2003:656. 78 El Tribunal Supremo, según el TJUE, contravino el sistema europeo de fuentes en relación con algunos elementos relativos a la sujeción al impuesto. Sentencia del TJ de 12 de julio de 2003, Sala 3.ª, STS 4945/2003, ECLI:ES:TS:2003:4945. El recurso por incumplimiento fue resuelto por Sentencia del TJUE de 12 de noviembre de 2009, Asunto C-154/08, Comisión/España, ECLI:EU:C:2009:695. Sobre este asunto, véase el trabajo de Sarmiento, D., «La aplicación del Derecho de la Unión por el Tribunal Supremo en tiempos de crisis», Working Papers on European Law and Regional Integration, n.º13, 2002, pp.4 y ss. 79 Funciona también para la jurisprudencia constitucional la idea de precedente judicial, en relación con las sentencias de amparo, que vincula a los jueces a través de los principios constitucionales de igualdad y UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 39, 2017, pp.483-514 506 MIRYAM RODRÍGUEZ-IZQUIERDO SERRANO podrá llevarse de manera subsidiaria ante el Tribunal Constitucional, por infracción de la tutela judicial efectiva. En cuarto lugar, y en consecuencia con lo anterior, se afirmaría que las sentencias de tal tipo tienen efectos materiales directos sobre las disposiciones o prácticas infractoras, las cuales se hacen inaplicables o irrepetibles bajo pena de sanción. B) Sentencias prejudiciales interpretativas Una vez revisadas las declaraciones formales de incumplimiento, se analizará qué ocurre con las respuestas interpretativas. El caso general es el de las prejudiciales en las que se determina una compatibilidad, incompatibilidad, contradicción, coordinación, oposición o matices de interpretación conforme entre el Derecho de la Unión y el Derecho estatal. El caso particular es el que entiende que algunos de los efectos predicables de esas sentencias prejudiciales son trasladables a resoluciones que ponen fin a un recurso por incumplimiento dando una interpretación u orientación sobre la disposición o práctica estatal cuestionada. En la eficacia de esas sentencias prejudiciales interpretativas que afectan a normas estatales se distinguen al menos dos dimensiones: su eficacia sobre el caso que da origen a la remisión prejudicial y los posibles efectos generales que, dependiendo de su alcance, pueda desplegar tal sentencia sobre las normas estatales involucradas. a) Ordenación de fuentes aplicables al caso concreto La relación de la sentencia interpretativa con el proceso judicial de remisión tiene una incidencia directa en la ordenación de las fuentes aplicables al caso. La interpretación marca, en definitiva, la manera en que las disposiciones estatales responderían ante el Derecho de la Unión conforme al juicio del TJUE. La vinculación del juez remitente al juicio prejudicial parece clara, pues en ella confluyen varios factores: la proyección del principio de primacía, la afirmación de la obligatoriedad de los juicios prejudiciales por el TJUE bajo peligro de incumplimiento, así como la sumisión de los órganos de la jurisdicción ordinaria al imperio de la ley y a la jurisprudencia constitucional. Por un lado, en el caso de que la oposición entre el Derecho estatal y el europeo no pueda conciliarse, el primero será desplazado por el juez remitente, siendo por tanto la sentencia del TJUE la que determine la manera en la que se ordenará el sistema de fuentes en ese asunto. De ahí incluso pueden desencadenarse efectos seguridad jurídica. Pibernat Doménech, X., «La sentencia constitucional como fuente de Derecho», Revista de Derecho Político, n.º24, 1987, pp.57-86, p.84. UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 39, 2017, pp.483-514 LA POSICIÓN DE LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA … 507 nomofilácticos en la medida en que el órgano judicial tenga potestad para anular disposiciones de carácter infralegal. Esto ha ocurrido recientemente en relación con el canon digital: la sentencia del TJUE en el EGEDA llevó al Tribunal Supremo en la suya, conforme al principio de primacía, tanto a inaplicar las normas con rango de ley que establecen dicho canon, como a anular el Real Decreto que las desarrollaba. La anulación del Real Decreto se ejecutó conforme a una lectura sistemática del orden interno de fuentes, dada la vinculación entre la Directiva de derechos de autor y la legislación estatal en la materia80. Los efectos sobre el sistema de fuentes, al nivel de esas disposiciones de carácter reglamentario, son casi directos, siendo casi por la necesaria mediación del juez español para culminar la anulación. Sin embargo, y por otro lado, en el supuesto de que haya posibilidades de conciliación entre normas de uno y otro orden, las orientaciones que suministre el juez europeo para interpretar el Derecho estatal conforme al supranacional se convertirán en mandatos interpretativos con efectos materiales directos. También serán vinculantes en el caso de remisión y ordenarán, de nuevo, una manera determinada de entender las fuentes aplicables, si bien lo harán de una manera más abierta y dejando mayor margen interpretativo al juez estatal. Por lo tanto, los efectos de estas sentencias sobre el sistema interno de fuentes, en su proyección sobre el caso de remisión, son unas veces más sutiles que otras. Y son especialmente llamativos aquellos casos en los que se produce una alteración de las fuentes aplicables más allá del principio de competencia, el cual, como se explicó páginas atrás, rige con ambigüedades las relaciones entre el Derecho de la Unión y el sistema constitucional. No es inusual que una resolución prejudicial lleve a un juez nacional a apartar disposiciones estatales cuya colisión con el Derecho europeo no sea más que tangencial, a veces hasta circunstancial. El efecto útil de las disposiciones supranacionales es el responsable habitual de tales alteraciones, siendo un principio construido sobre los mismos contenidos normativos de uniformidad y efectividad que los de primacía o interpretación conforme. Un ejemplo claro de ello es lo que entre nosotros se ha definido como la deconstrucción del derecho procesal estatal81 generado por el Derecho europeo. Solo hay que repasar la saga de casos sobre la colisión entre el procedimiento español de ejecución hipotecaria y las disposiciones supranacionales que protegen al deudor hipotecario de ciertas cláusulas abusivas82. La saga, por otra parte, y como se comentó al principio de este trabajo, ya ha llevado a varias reformas de la legislación relativa a la ejecución hipotecaria. Esta circunstancia lleva, de nuevo, desde 80 Sentencia del TJUE de 9 de junio de 2016, Asunto C-470/14, EGEDA, ECLI:EU:C:2016:418; y Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 2016, Sala 3.ª, STS 2394/16, ECLI:ES:TS:2016:4832. 81 Que ataca a la seguridad jurídica como elemento clave de la solidez del ordenamiento jurídico. Azpitarte Sánchez, M., «La autonomía del ordenamiento…», cit., p.253. Sobre este asunto, véase también el trabajo de Girerd, P., «Les principes d’équivalence et d’effectivité: encadrement ou désencadrement de l’autonomie procédurale des Etats membres?», Revue Trimestrielle de Droit Européen, 38, 2002, pp.75-102. 82 Véase supra &. nota 4, sobre la saga hipotecaria del TJUE. UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 39, 2017, pp.483-514 514 MIRYAM RODRÍGUEZ-IZQUIERDO SERRANO Quedan por resolver, en esa heterarquía, ciertas cuestiones relativas a la igualdad en la aplicación de la ley y a la seguridad jurídica. Esto interesa a los particulares y aplicadores del Derecho y sobre todo a los jueces ordinarios, pues son tan jueces de Derecho europeo como órganos del poder judicial sometidos a la Constitución y al imperio de la ley. *** Title: The position of the rulings made by European Court of Justice in the Spanish Law System Abstract: This article is a review of the different kind of rulings made by the European Court of Justice, in order to find their function and position in the Spanish Law system. The analysis is made under two assumptions: the first one about the formal autonomy but material dependency between EU and Spanish law systems; the second one is that the European Court of Justice case law rules over the interaction between both systems. Formal and substantive effects of ECJ rulings over both systems are described and analysed, considering the integrating role of the Spanish Constitution. Resumen: Este artículopropone un análisis sistemático de la posición de las sentencias del Tribunal de Justicia en el sistema constitucional de fuentes. El análisis parte de dos premisas: la primera es la de que los órdenes normativos supranacional y estatal tienen autonomía formal, pero no material; la segunda es que la integración del Derecho de la Unión en el ordenamiento estatal no puede explicarse sin la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Se describen los efectos de las sentencias del juez europeo en el orden supranacional, para luego ver cómo se transfieren al sistema de fuentes estatal, teniendo en cuenta la función integradora de la Constitución tanto en el plano interior como en el exterior. Key words: European Court of Justice, European Union Law, Sources of Law, Case Law, Precedent, Interpretative rulings, Preliminary Reference. Palabras clave: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Derecho de la Unión, Fuentes del Derecho, Jurisprudencia, Precedente, Sentencias interpretativas, Cuestión Prejudicial. Fecha de recepción: 15.12.2016 Fecha de aceptación: 01.02.2017