Jóvenes y políticas de empleo: entre la estrategia de emprendimiento y empleo joven y la garantía juvenil

Primera edición: diciembre 2014. © Editorial Bomarzo S.L. c/ Dionisio Guardiola 1, 4º 02002 Albacete (España) [email protected] www.editorialbomarzo.es Quedan rigurosamente prohibidas, sin la autorización escrita del titular del “Copyright”, bajo las sanciones establecidas en las leyes, la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier me dio o procedimiento, comprendidos la reprografía y el trata miento informático, y la distribución de ejemplares de ella me diante alquiler. Impreso en España. ISBN: 978-84-15923-65-7 D.L.: AB 501-2014 Diseño: Javier Hidalgo Romero. Maquetación: Juan Gómez Rubio. Imprime: Publicep Este trabajo se inserta dentro de las actividades del Proyecto de Investigación DER 2012-36755: “Mercado de trabajo, transiciones laborales y edad: jóvenes y mayores de 55 años” financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad. ÍNDICE Introducción ............................................................................................................11 LAS POLÍTICAS DE EMPLEO EN LA UNIÓN EUROPEA Y LA GARANTÍA JUVENIL: ANTECEDENTES, CONTEXTO Y CONTENIDO. José M. Morales Ortega ...................................................................15 1. Contextualización de la situación de los jóvenes en Europa: una especial atención a los ninis ...................................................................................15 2. Intervención comunitaria en materia de empleo juvenil ..................................23 2.1. Consideraciones generales en torno a la intervención de la Unión Europea en materia de empleo ......................................................23 2.2. Materialización de la intervención comunitaria con respecto al desempleo y al empleo juvenil ............................................................... 25 2.2.1. La Estrategia 2020 y las Orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros 2010-2014 ................................ 26 2.2.2. Paquete de empleo para los jóvenes ...................................................28 3. Garantía Juvenil ..................................................................................................33 3.1. Conceptuación y consideraciones generales de la Garantía Juvenil .......34 3.2. Implantación de la Garantía Juvenil por los Estados miembros ............41 3.3. Financiación de la Garantía Juvenil ..........................................................44 3.4. Seguimiento y evaluación de la Garantía Juvenil ....................................45 4. Contenido de la Garantía Juvenil .......................................................................45 4.1. Vertiente formativa de la Garantía Juvenil ...............................................46 4.2. Vertiente laboral de la Garantía Juvenil ....................................................50 4.3. Sistemas mixtos: prácticas y aprendizaje .................................................53 LA GARANTÍA JUVENIL EN ITALIA. Giulia Rosolen y Francesca Fazio ............ 55 1. Los jóvenes ninis en Italia ..................................................................................55 2. Jóvenes y trabajo: reformas, flexibilidad e incentivos ......................................59 3. La aplicación de la “garantía juvenil” en Italia: una posible respuesta a la desocupación juvenil........................................................................................68 LAS POLÍTICAS DE EMPLEO JUVENIL EN FRANCIA. Mª Gema Quintero Lima .........................................................................................75 1. Consideraciones previas .....................................................................................75 2. Las políticas de empleo en Francia ....................................................................77 2.1. Ejes comunes .............................................................................................. 79 2.2. Colectivo-objetivo de las Políticas de empleo juvenil ...............................81 2.3. Políticas de entrada al mercado: los empleos subvencionados ...............82 2.4. Cualificación y empleabilidad ...................................................................84 2.5. Acompañamiento .......................................................................................87 2.6. Emprendimiento ........................................................................................90 2.7. Otras fórmulas ............................................................................................91 3. Algunas consideraciones finales .........................................................................91 LAS POLÍTICAS DE EMPLEO JUVENIL EN PORTUGAL. Teresa Coelho Moreira ..............................................................................................93 1. Introducción ........................................................................................................93 2. Políticas activas de empleo: garantía joven .......................................................98 2.1. Introducción ...............................................................................................98 2.2. Políticas activas de empleo en Portugal .................................................. 104 2.2.1. Evolución histórica ...........................................................................104 2.2.2. Plan Nacional de Implantación de la Garantía Juvenil ...................105 3. Conclusiones .....................................................................................................116 EVOLUCIÓN DE LOS INDICADORES DE IMPACTO EN LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN. María Teresa Arévalo Quijada y Dolores Gómez Domínguez ................................ 119 1. Introducción ......................................................................................................119 2. Análisis de la población joven y su participación en la actividad ..................121 3. La población joven y el empleo ........................................................................126 4. La población joven y el desempleo ..................................................................130 5. Precariedad en el empleo de los jóvenes. Parcialidad y temporalidad ..........133 6. Población joven y riesgos de exclusión social .................................................136 7. Educación y formación.....................................................................................138 8. Emprendimiento y autoempleo .......................................................................142 9. Conclusiones .....................................................................................................145 EL IMPACTO DE LAS MEDIDAS “CONTRACTUALES” EN LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN: UN PRIMER INTENTO DE EVALUACIÓN. Fco. Javier Calvo Gallego ..............149 1. Sobre el contexto: las medidas de fomento del empleo juvenil en España y el “mito” del contrato ...........................................................................149 2. Las medidas contractuales incorporadas en la EEE: su evolución normativa y su grado de utilización ....................................................................153 2.1. Los contratos formativos: el contrato en prácticas y el contrato de aprendizaje y formación ....................................................................153 2.1.1. El tratamiento de ambas modalidades en la Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven y en su desarrollo normativo ...........................................................................................153 2.1.2. El grado de utilización de ambas modalidades y el impacto de las reformas ..................................................................................155 2.2. El contrato “eventual” de primer empleo joven .....................................160 2.3. Otras medidas: remisión ..........................................................................168 3. Los indicadores de impacto de contenido contractual ................................... 171 3.1. La tasa de trabajo a tiempo parcial involuntario ...................................171 3.2. Tasa de temporalidad en el empleo juvenil (15-24 años): a propósito del fracaso de otros experimentos contractuales del actual gobierno ajenos a la EEE .......................................................177 4. A modo de conclusión.......................................................................................182 LAS MEDIDAS EN MATERIA DE FORMACIÓN EN LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN 2013-2016. María José Gómez-Torres y Rosario Ordóñez-Sierra .............................................185 1. Los itinerarios formativos individualizados de acceso al empleo en la sociedad del conocimiento ...............................................................................185 1.1. El papel de las competencias en las comunidades de la información y la comunicación ..............................................................190 1.2. El enfoque del Aprendizaje a lo largo de la vida como ecosistema cultural ..................................................................................192 2. Medidas en materia de formación presentes en la Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven 2013-2016 .....................................................199 2.1. Medidas dirigidas al ámbito de la formación reglada: el Sistema Educativo español ...................................................................... 201 2.2. Medias dirigidas al ámbito de la Formación Profesional para el Empleo (FPE): formación no reglada .................................................206 2.2.1. Formación de oferta ......................................................................... 208 2.2.2. Formación de demanda ....................................................................210 2.2.3. La Formación en alternancia con el empleo ...................................213 2.3. Medidas de carácter general: miscelánea ...............................................217 3. Algunas reflexiones a modo de conclusión ......................................................220 4. Anexo .................................................................................................................222 ASPECTOS CUANTITATIVOS E IMPACTO DE LOS INCENTIVOS Y BONIFICACIONES A LA CONTRATACIÓN Y AL EMPRENDIMIENTO ESTABLECIDOS EN EL DESARROLLO LEGISLATIVO DE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN. Juan Carlos Álvarez Cortés ....................................................................................227 1. La utilización de bonificaciones de cuotas de la seguridad social para la contratación de jóvenes ............................................................................227 2. Bonificaciones para contratación de jóvenes por cuenta ajena .....................231 2.1. Bonificación en contratos temporales .....................................................231 2.1.1. Reducciones de cuotas en los contratos para la formación y el aprendizaje ..................................................................................231 2.1.2. Reducciones de cuotas para los contratos en prácticas .................. 233 2.2. Bonificaciones en la contratación indefinida .........................................235 2.2.1. Contrato de trabajo por tiempo indefinido de apoyo a los emprendedores ..................................................................................235 2.2.2. Contratación indefinida a tiempo completo o parcial, incluidos socios trabajadores de empresas de economía social establecida como Programa de Fomento del Empleo por el Real Decreto-Ley 3/2014 .........................................................238 2.2.3. Contratación indefinida de beneficiarios del Sistema Nacional de Garantía Juvenil Ley 18/2014 ......................................241 2.2.4. Transformación en indefinidos de los contratos para la formación y el aprendizaje ...............................................................243 2.2.5. Bonificaciones de cuotas por transformación de contratos en prácticas en indefinidos ...............................................................244 2.2.6. Incentivos a la contratación establecidos por el RD-Ley 4/2013 y por la Ley 11/2013 .................................................245 3. Bonificaciones para el fomento del trabajo por cuenta propia o autónomo, creadas o modificadas por el RD-Ley 4/2013 y por la Ley 11/2013 o la Ley 14/2013 ...............................................................................251 3.1. La llamada “tarifa plana” al emprendedor .............................................254 3.2. Ampliación de los supuestos de capitalización de las prestaciones por desempleo .....................................................................257 3.3. Reducción/bonificación especial para jóvenes discapacitados que quieran constituirse como trabajadores autónomos o incluirse en empresas de economía social .............................................. 259 3.4. Autónomos en pluriactividad ..................................................................260 4. Conclusiones: la reducción de cotizaciones como medida de creación de empleo ..............................................................................................................261 EL SELLO “ENTIDAD ADHERIDA A LA EEEJ 2013-2016”. UNA PRIMERA VALORACIÓN DE LOS INSTRUMENTOS Y COMPROMISOS DE ADHESIÓN. Mª Isabel Ribes Moreno ...............................265 1. Introducción ......................................................................................................265 2. La crisis en el empleo y las medidas para reducir el desempleo juvenil .......265 3. La responsabilidad social empresarial y el sello “entidad adherida a la EEEJ 2013-2016” ..............................................................................................267 4. El sello “entidad adherida a la EEEJ 2013-2016” ...........................................271 5. Una primera valoración de los instrumentos y compromisos de adhesión: análisis de las medidas encuadradas en el sello .................................275 6. Conclusiones .....................................................................................................288 EL SISTEMA DE GARANTÍA JUVENIL Y LA ESTRATEGIA ESPAÑOLA DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO 2014-2016. Antonio José Valverde Asencio ...............................................................................291 1. Introducción .....................................................................................................291 2. Presupuestos generales de la Garantía Juvenil ..............................................294 2.1. La Recomendación del Consejo de 22 de abril de 2013 ......................... 294 2.2. El antecedente nacional: el Plan Nacional de Implantación de la Garantía Juvenil en España ...........................................................297 2.3. La Ley 18/2014 ..........................................................................................298 3. La regulación del Sistema Nacional de Garantía Juvenil en la Ley 18/2014 ....301 3.1. Beneficiarios .............................................................................................301 3.2. Objetivos de la Garantía Juvenil ..............................................................308 3.3. Funcionamiento: la creación del fichero del Sistema Nacional de Garantía Juvenil .................................................................................311 3.4. Medidas y acciones ..................................................................................313 3.5. En particular, sobre el requisito de participación activa .......................318 3.6. La gestión del Sistema de Garantía Juvenil ........................................... 319 4. Una valoración crítica de la conformación legal del Sistema Nacional de Garantía Juvenil ....................................................................................................322 PRÁCTICAS NO LABORALES: ENTRE LA FORMACIÓN Y LA EMPLEABILIDAD. Esperanza Roales Paniagua .................................................325 1. El encuadramiento de las prácticas no laborales: entre la Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven y la Garantía Juvenil ...............................325 2. Hacia un marco de calidad para los periodos de prácticas ............................ 328 2.1. La Recomendación de 10 de marzo de 2014 sobre un marco de calidad para los periodos de prácticas ...............................................330 16 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) Hay que comenzar con la propia idea de joven. Entendiendo, por tal, y siguiendo las prescripciones comunitarias, a todos los menores de 25 años. Es cierto que en algunos Estados miembros, como es el caso de España, la delimitación de edad se amplía, para determinadas medidas de empleo, a los 30 años. Sin embargo, en estas páginas, y salvo excepciones, se va a seguir la frontera de la Unión Europea (en adelante, UE). Pues bien, la tasa de desempleo, en mayo de 2014, era de 5.2 millones de jóvenes; mientras que en 2013, según establece la Recomendación sobre la Garantía Juvenil, del total de jóvenes parados, el 30.1% era de larga duración. No es necesario detenerse en que se trata de una situación alarmante para el contexto europeo tanto a nivel de la Unión como de cada uno de los Estados miembros por independiente. La serie histórica pone de manifiesto como el desempleo juvenil ha formado parte de Europa desde siempre aunque, como es natural, se ha visto agravado tras la crisis 3 , puesto que los jóvenes son más permeables a estos ciclos económicos. Como es admitido unánimemente, “los jóvenes son, normalmente, los últimos en ser contratados y los primeros en ser despedidos” 4 . Junto a esta genérica causa y, al mismo tiempo como resultado de ella, este aumento del desempleo le afecta, prioritariamente, a los jóvenes, que no tienen formación o provienen del fracaso escolar, a los que son parados de larga duración, a los excluidos sociales y a aquellos que viven en zonas con una situación económica desfavorable 5 . Ahora bien, no sólo es necesario conocer las causas sino también sus consecuencias, ya que éstas son gravísimas; y lo son tanto para los jóvenes, individualmente considerados, como para la sociedad en su conjunto. Desde una visión individual, el desempleo juvenil supone una mutilación de las perspectivas tanto profesionales como personales del joven. Su proyecto de vida se trunca y cercena a medida que permanece en la condición de desempleado. Tanto es así que incluso se ha dicho que “which could affect them for the rest of their life”6. Más exactamente, la Comisión Europea afirma que “estos jóvenes, además 3 Por todos los documentos que así lo reconocen, European Foundation for the improvement of living and working conditions, “NEETs. Young people not in employment, education or training: characteristics, cost and policy responses in Europa”, Luxemburgo, 2012, p. 1 (este documento es el resultado del proyecto: Youth employmnet: challenges and solutions for higher participation of young people in the labor market). 4 Comisión Europea, “Promover el empleo juvenil”, Bruselas, 5 de diciembre de 2012, COM (2012) 727 Final, pp. 4 y 5. 5 Conclusiones del Consejo, “Promoviendo el empleo juvenil en el contexto de la Estrategia 2020”, 17 de junio de 2011. 6 OIT, “Eurozone, Job. Crisis. Trenes and policy responses”, Ginebra, 2012, p. 12. 17 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL de correr un riesgo más elevado de desempleo en el futuro, también se exponen a un mayor riesgo de exclusión y pobreza y tienen más probabilidades de sufrir problemas de salud. Se necesitan urgentemente soluciones eficaces”7. Desde un planteamiento social y siguiendo a la Comisión Europea, “their talents, energy and creativity will help Europe to grow and become more competitive as we move beyond the economic and financial crisis”8. Pero sin ser exclusivamente economicistas, hay que reconocer que su desempleo tiene implicaciones en todas las esferas sociales, por lo que, del mismo modo que en el caso precedente, debe adoptarse medidas para atajarlo sino se quiere perpetuar como un lastre en el desarrollo social, cultural, económico y político de Europa. Por su parte, la tasa de empleo de los jóvenes es igualmente preocupante. Se está ante la tasa más baja de la historia de la UE9. De nuevo, ello supone un entorpecimiento para la sociedad en su conjunto. Siendo más preciso, el objetivo 2020 de que la tasa de empleo sea del 75% no va a ser posible de no producirse la incorporación de los jóvenes europeos. Es cierto que ello debe ir acompañado de un aumento considerable de los puestos de trabajo pero dicho aumento es, con las medidas adecuadas, perfectamente posible; siempre y cuando se actúe, entre otras parcelas, en las cuencas o yacimientos de empleo. Antes de entrar en esas cuencas de empleo, debe advertirse que la incorporación del joven al mercado de trabajo no significa, per se, la salida de éste del riesgo de pobreza y exclusión social. No son pocos los jóvenes, cuyas condiciones laborales, y específicamente el salario, los sumergen en la pobreza, con todo lo que ello significa, pese a su inclusión laboral. Es lo que se conoce como los working poor; o sea, trabajadores pobres. Una condición que, en los últimos tiempos y en concretos Estados miembros, ha proliferado de manera muy alarmante. Por ejemplo, en España, con la crisis, el número de jóvenes pobres, aunque estén trabajando, creció, en 2010, un 14%10, lo que no es de extrañar, ya que como ha indicado la UE, en las últimas Recomenda- 7 Comisión Europea, “Promover el empleo…”, opus., cit., p. 2. 8 Comisión Europea, “Working together for europe´s young people. A call to action on youth unemployment”, Bruselas, 19 de junio de 2013, COM (2013) 447 Final, p. 2. 9 En 2011, el índice de empleo de los jóvenes era del 33.60%, el más bajo de toda la historia de la UE; y desde 2007, ha supuesto la pérdida de 3 millones de empleos, European Foundation for the improvement of living and working conditions, “NEETs…”, opus., cit., p. 10. 10 De conformidad con el documento de trabajo de la Comisión, que acompaña a las Recomendaciones para España de 2012 (30 de mayo de 2012). 18 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) ciones a nuestro país, “España se sitúa debajo de la medida de la UE por lo que respecta a los principales indicadores que miden la pobreza y la exclusión social, a las que están especialmente expuestos los niños y los adultos jóvenes…[también presenta] uno de los mayores niveles de desigualdad de la renta de la UE”11. Consecuentemente, los esfuerzos de los poderes públicos en materia de empleo deben redirigirse hacia estos dos polos, es decir, tanto los jóvenes desempleados como los empleados. Hecho este paréntesis, hay que continuar con la afirmación vertida de que el potencial de creación de empleo en la UE no es, desde luego, desdeñable; simplemente, hay que actuar sobre dichos focos o cuencas de empleo que, por cierto, en la actualidad, ya no forman parte de lo que, en otro momento, se conoció como nuevos yacimientos de empleo al perder la condición de nuevos. Siendo así, hay que adoptar medidas que favorezcan el empleo en dichas cuencas para así explotarlas y conseguir, en materia de empleo, la mayor rentabilidad posible. Dichas cuencas se han focalizado, a juicio de la UE, en tres grandes sectores: empleo verde12, asistencia sanitaria y servicios de proximidad13 y las tecnologías de la información y el conocimiento14. En todos ellos15, las perspectivas de empleo son positivas. De conseguirse, se allanará el camino hacia esos 17.6 millones de puestos de trabajo, que son necesarios –o mejor, imprescindibles– en Europa16. 11 Recomendación del Consejo relativa al Programa Nacional de Reformas de 2014 de España y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2014 de España, Bruselas, 2 de junio de 2014, COM (2014) 410 final. 12 La Comisión Europea estima que de ahora a 2020, este sector puede crear hasta 5 millones de puestos de trabajo, “Hacia una recuperación generadora de empleo”, Bruselas, 18 de abril de 2012, COM (2012) 173 Final, p. 6. 13 “El empleo en los sectores de la asistencia sanitaria y social de la UE crece rápidamente debido al envejecimiento de la población, a una expansión de los servicios para cumplir mejor los requisitos de calidad y a un aumento de la demanda de cuidados personalizados y de servicios sociales profesionales…. El mantenimiento de una oferta de servicios sanitarios adecuada y de calidad a pesar de las crecientes limitaciones presupuestarias constituye un reto tanto social como laboral”, Comisión Europea, “Hacia una recuperación…”, opus., cit., p. 7. 14 Según la Comisión Europea, en el sector de las tecnologías de la información y del conocimiento, en 2015, se necesitarán 900.000 profesionales, puesto que “sigue aumentando [su] demanda” a un ritmo del 3% anual,“Working together…”, opus., cit., pp. 12 y 7. 15 De acuerdo con la Estrategia Española de Activación para el Empleo 2014-2016 –RD 751/2014 (BOE de 23 de septiembre de 2014)– se añaden, a esas cuencas indicadas a nivel Europeo, otras profesiones y ámbitos tales como, por ejemplo, la de ingeniero agrícola o el turismo, respectivamente. 16 De conformidad con las estimaciones de la Comisión Europea, “Hacia una recuperación…”, opus., cit., p. 2. 19 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL El denominador común a todos esos focos de empleo está en la necesaria profesionalización de los puestos de trabajo17. Con ella, no sólo, que también, se conseguirá regularizar muchos empleos, que ahora forman parte de la economía sumergida –es el caso, principalmente, de todos los conectados con los servicios de proximidad– sino que del mismo modo se estará fomentado la formación de la población y, muy particularmente, de los jóvenes. Una formación que es un elemento clave y fundamental en la lucha contra el desempleo juvenil. La crisis ha puesto de manifiesto, entre otras muchas cosas, que la formación no es una total garantía para la obtención de un empleo; buena prueba de ello es que los jóvenes con más alta formación han acusado, de manera sustancial, el desempleo18. Pese a ello, la formación, todavía hoy en día, es un buen seguro contra el paro. A medida que disminuye el nivel formativo aumenta, de manera espectacular, las posibilidades de quedar desempleado; y las previsiones corroboran y fortalecen esta aseveración. Por tanto, la formación es un presupuesto básico para la inserción laboral. Según estudios de la UE, la crisis ha hecho desaparecer los puestos de trabajo que requerían de cualificaciones medias, por lo que en el futuro, el 35% de los empleos necesitarán de altas cualificaciones 19 y, a la par, ello ha polarizado el mercado de trabajo 20 . Esta pueda ser la razón de una doble consideración. Por un lado, el hecho de que la UE tenga, entre sus objetivos 2020, el aumento, en un 40%, de la población con estudios superiores, ya que este colectivo va a ser una pieza clave en el futuro del mercado de trabajo en Europa. Y por otro lado, no hay que olvidar que, pese a la crisis, en Europa existe un número de puestos de trabajo, nada despreciable, sin cubrir –según las estimaciones de la Comisión Europea, en 2012, 2 millones 21 –. Esta 17 De acuerdo con las conclusiones del Consejo de Ministros de Empleo, Política Social, Salud y Consumidores (28 de febrero de 2013), “Moreover, it is important to invest in people´s skills and capabilities to help them with social and economic challenges; this particularly refers to fields such as childcare, education and training, job-search assistance anf health care”. 18 Con palabras de la Comisión Europea, “la mayor caída en materia de empleo se ha dado entre los jóvenes muy cualificados”, “Promover el empleo…”, opus., cit., p. 6. 19 “A más tardar en 2020, el 35% de los puestos de trabajo requerirán cualificaciones de alto nivel combinadas con una buena capacidad de adaptación e innovación, en comparación con el 29% actual”, Comisión Europea, “Juventud en Movimiento. Una iniciativa destinada a impulsar el potencial de los jóvenes para lograr un crecimiento inteligente, sostenible e integrador en la Unión Europea”, Bruselas, 15 de septiembre de 2010, COM (2010) 477 Final, p. 2. 20 Comisión Europea, “Hacia una recuperación…”, opus., cit., p. 13. 21 Comisión Europea, “Promover el empleo…”, opus., cit., p. 6. 20 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) falta de cobertura obedece, como se puede imaginar, a la ausencia de personas con las cualificaciones exigidas por tales puestos de trabajo, ya que “Europa aún no tiene una visión global de sus necesidades de capacidades” 22 . Ya en 2010, se creó, con dicha finalidad, el Monitor Europeo de Ofertas de Empleo, “destinado a indicar a los jóvenes y los asesores en materia de empleo dónde hay trabajo en Europa y qué cualificaciones son necesarias” 23 . Con todo, nada se descubre al afirmar que la formación es fundamental para mejorar, por lo que aquí y ahora importa, los niveles de empleo y de desempleo de los jóvenes. Por tanto, entre las medidas adoptadas por los diferentes poderes públicos competentes tiene que encontrarse todas aquellas favorecedoras del acceso a la formación, a una formación de calidad y adecuada a las demandas del mercado de trabajo, y acompañada de un acertado planteamiento acerca de la orientación laboral 24 . Sobre todo ello, se volverá más adelante. En este momento, basta con insistir en el binomio: formación y empleo, cuyas ramificaciones comprometen las características del propio desempleo. En este orden de ideas, debe indicarse que el desempleo juvenil ha crecido, a partir de 2011, mayoritariamente entre los jóvenes varones, ya que trabajaban en los sectores más afectados por la crisis, como es la construcción, y, al mismo tiempo, más masculinizados25 y con más baja formación. De ahí que sean un foco importante de lo que, desde un tiempo a esta parte, se ha catalogado como nini. Con otras palabras, los ninis tienen, no exclusivamente pero sí de manera principal, su origen en los jóvenes carentes de formación. Estos ninis son, sin ningún género de dudas, el mayor problema que tiene Europa en relación con los jóvenes; de ahí que se hayan redoblado los esfuerzos en esta dirección, puesto que “being NEET is not just a problem for the individual; it is also a problem for society and the economy”26. El término tiene su origen en el mundo anglosajón aunque, hoy en día, se ha extendido a todos los países, y proviene de la contracción de 22 Comisión Europea, “Hacia una recuperación…”, opus., cit., p. 16. 23 Comisión Europea, “Juventud en Movimiento…”, opus., cit., p. 13. 24 La orientación debe consistir en “una idea clara de las oportunidades de empleo”, Comisión Europea, “Juventud en Movimiento…”, opus., cit., p. 5. 25 European Foundation for the improvement of living and working conditions, “NE- ETs…”, opus., cit., p. 4. 26 European Foundation for the improvement of living and working conditions, “NE- ETs…”, opus., cit., p. 142. 21 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL la expresión not in employment, education or training27. O sea, “young people aged 15-24 years who are inemployed or inactive (according to the ILO definition) and who are not in education or training”28. Los ninis representaban, en mayo de 2014, 7.5 millones de jóvenes menores de 25 años29 –12.9%–. Se trata de un grupo con tantas dificultades para insertarse en el mercado de trabajo, que se entorpece, de forma considerable, el éxito de las medidas adoptadas a su favor. Medidas que están suponiendo una cuantiosa cantidad. Como se contiene en la Recomendación sobre la Garantía Juvenil, 153 billones de euros, lo que supone el 1.2% del Producto Interior Bruto de la Unión. Como se acaba de indicar, los ninis suelen ser, con demasiada frecuencia, jóvenes sin cualificación por abandonar prematuramente la escuela, es decir, su falta de formación tiene su génesis en el fracaso escolar. De hecho, en la Orientación para el empleo nº 9, se afirma, en relación con los ninis, que “los estados miembros deberán tomar todas las medidas necesarias para prevenir el abandono escolar”. Por ello, las instancias comunitarias tienen, entre sus propósitos, reducir dicha tasa al 10% en 202030. Ahora bien, no se puede ser sesgado en cuanto a las causas de la situación de nini, ya que junto a este fracaso escolar intervienen otras muchas, por lo que se puede afirmar que en la categoría de nini hay que incluir diferentes subgrupos con características, necesidades y experiencias diversas. Así, se puede esquematizar dichos subgrupos, en los siguientes jóvenes31: a) desempleados, tanto de corta como de larga duración, b) los “carrers”, con responsabilidades familiares y discapacitados, c) los que no buscan trabajo, ni se forman por llevar estilos de vida peligrosos y asociales, d) los que buscan activamente empleo o formación pero no lo consiguen por sus cualificaciones o estatus y e) 27 “The definition is in principle straightfowars, refering to tose who currently do not have a job, are not enrolled in training or are not classified as a student”, European Foundation for the improvement of living and working conditions, “NEETs…”, opus., cit., p. 1. 28 European Foundation for the improvement of living and working conditions, “NE- ETs…”, opus., cit., p. 40. 29 En 2013, según fuentes del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, el porcentaje de ninis en la UE era del 13%; mientras que en España, del 18.6% –por tanto, muy por encima de la media comunitaria–. Tras España, sólo estaban Chipre –18.7%–, Grecia –20.6%–, Bulgaria –21.6%– e Italia –22.2%– (www.meyss.es; 26 de noviembre de 2014). 30 Reducción difícil de alcanzar para Estados como España, en el que la tasa de fracaso escolar estaba, en 2013, en el 23.5%. 31 European Foundation for the improvement of living and working conditions, “NE- ETs…”, opus., cit., p. 34. 22 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) “the voluntary NEETs: those young people who are travelling are those constructuvely engaged in other activities such as art, music and selfdirected learning”. Incluso, la caracterización del nini no es idéntica en todos los Estados miembros. Tanto es así que puede presentarse un perfil del nini en Europa y perfiles particulares atendiendo a las peculiaridades de los mismos en los diferentes Estados miembros. La UE ha establecido una radiografía del nini europeo, la cual responde a los siguientes parámetros: mujer, de bajo nivel formativo, que nunca ha trabajado y que no busca activamente empleo. Unida a esta caracterización general, los colectivos con más posibilidades de convertirse en ninis se ha cifrado en las mujeres, los discapacitados, los inmigrantes, los que tienen bajo nivel formativo, los que viven en áreas remotas y los que tienen un bajo “house hold”32. Por su parte, la Fundación Europea para la mejora de las condiciones de vida y de trabajo ha agrupado a los países en cuatro grandes bloques atendiendo a las peculiaridades de sus ninis. España ha quedado incluida en el grupo, en el que el nini tiene como notas definitorias –además de su alto índice– que son hombres desempleados, con experiencia laboral, “high skilled”, y “discouraged workers”33. Quizás por esta configuración, en el Plan Nacional de Implantación de la Garantía Juvenil de España, se puede leer que su “principal problema [el de los ninis] es, por tanto, la falta de oportunidades de empleo”. Después de todo lo dicho, la situación del menor de 25 años en la UE es tan negativa a nivel de empleo, y en muchas de las restantes parcelas en las que se desarrolla, que la intervención de la Unión así como de los Estados miembros se hacia y se hace imperiosa y, a la par, se requiere que sea mucho más férrea. Por tanto, hay y debe actuarse sin dilación. Quizás, todavía no sea tarde para remediar los desastrosos resultados del descrito panorama. Sin embargo, lo curioso es que pese al conocimiento de esta realidad por todas las instancias competentes, se haya tardado tanto, si es que se ha hecho, para luchar contra el desempleo juvenil. Es más, la Comisión Europea reconoce que “youth employment is a priority for the Commission but it must be clear there is no single solution”. 32 European Foundation for the improvement of living and working conditions, “NE- ETs…”, opus., cit., pp. 41 y 55. 33 European Foundation for the improvement of living and working conditions, “NE- ETs…”, opus., cit., p. 40. 23 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL 2. INTERVENCIÓN COMUNITARIA EN MATERIA DE EMPLEO JUVENIL Como es conocido por todos, el art. 3 del Tratado de la Unión Europea incorpora entre los objetivos de la Unión, el desarrollo sostenible tendente al pleno empleo y la lucha contra la exclusión social; mientras que el art. 145 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea establece la necesidad de potenciar una “mano de obra cualificada, formada y adaptable y mercados laborales con capacidad de respuesta al cambio económico” con el propósito de lograr los antedichos objetivos. Por tanto tres pilares básicos, que deben comprometer el proceder de la UE; máxime cuando, desde siempre, tales objetivos forman parte de las preocupaciones principales de los ciudadanos europeos34. Por consiguiente, desatenderlos supone, sin más, ignorar los intereses de la población. Ni que decir tiene que ello no parece coherente con las pretensiones comunitarias. Ahora bien, ello no siempre ha sido así. El empleo, como forma institucionalizada de actuación de la UE, se afronta, por primera vez, con el Tratado de Ámsterdam en 1997. 2.1. CONSIDERACIONES GENERALES EN TORNO A LA INTERVENCIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA EN MATERIA DE EMPLEO El actual Título IX del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea –anterior Título VIII–, se incorporó a los Tratados como respuesta a la gravísima situación de desempleo padecida por los ciudadanos europeos. A vuela pluma, el procedimiento contenido en este Título es fruto de las arduas y tensionadas discusiones estatales previas a su inclusión en el Derecho Originario. Este debate llevó a que en su diseño se introdujesen tres acotaciones, de capital importancia, para entender la intervención comunitaria en materia de empleo y, por ende, en materia de empleo juvenil. En primer lugar, que el empleo, al ser una competencia compartida entre la UE y los Estados miembros, la intervención de la primera debe someterse a las reglas del principio de subsidiariedad. En virtud de éste y excluidas otras consideraciones, la UE actuará en materia de empleo cuando sea absolutamente manifiesta la ineficacia de los Estados miembros y, al mismo tiempo, se asegure que su participación resulta más efectiva. Mientras que este segundo condicionante está todavía por ver, el primero es evidente: la mayoría de los Estados miembros no han 34 Con palabras de la Comisión Europea, “dichos objetivos siguen constituyendo las preocupaciones básicas de los ciudadanos de la UE y son parte esencial de la Estrategia Europa 2020”, “Hacia una recuperación…”, opus., cit., p. 2. 24 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) sabido gestionar el desempleo juvenil 35 , lo que les ha llevado, a muchos de ellos, a un crecimiento brutal de su desempleo. Por tanto, hay que afirmar, sin temor a equivocación, que la ineficacia de la acción de los Estados miembros en relación con el desempleo juvenil, como presupuesto para la intervención comunitaria, está más que cumplido. Y esos Estados, que han superado, algunos con creces, el índice del 25% son Grecia, España, Portugal, Irlanda, Italia y Eslovaquia. Por su parte, sólo dos han superado con solvencia la crisis, Austria y Alemania y, por último, se quiere destacar el caso particular de Dinamarca. En este último país, el desempleo juvenil ha aumentado considerablemente36; y ello choca frontalmente cuando se conoce que Dinamarca, de un lado, es unos de los países pioneros en implantar un sistema de garantía juvenil y, de otro, es el paradigma de una de las medidas más apoyada y patrocinada por la UE como es la seguridad en el empleo. Probablemente, esta realidad danesa haga quebrar, al menos en parte, la confianza extrema de la UE en esa seguridad como parte integrante de su principal apuesta: la flexiseguridad. En segundo lugar, que fruto de ese previo debate al Título de Empleo, se acordó que la intervención comunitaria en materia de empleo careciese, siempre y en todo caso, de vinculación jurídica. Esta es la razón de que todos los documentos de empleo de la Unión sean recomendaciones, directrices, sugerencias o, simplemente, declaraciones de intenciones. Dicho de otro modo, los Estados miembros no quedan obligados por los mismos, por lo que su incumplimiento no es sancionable; a lo sumo, la UE podrá apercibir, a través de las recomendaciones particulares, a los Estados incumplidores o, simplemente, malos gestores, por lo que aquí interesa, de la Garantía Juvenil. Ello neutraliza, de manera considerable, la efectividad de la intervención comunitaria; y todo para salvaguardar al Estado de cualquier injerencia en su soberanía en materia de empleo. Por tanto, aún constatada la ineficacia estatal y asegurada la intervención comunitaria, el resultado puede quedar vacío de contenido si el Estado no adopta una posición activa –eso sí, conforme a los parámetros comunitarios–. En tercer lugar, que la única posibilidad de intervención directa de la UE queda reducida al supuesto del art. 149 del Tratado de Funcio- 35 De hecho, la Comisión Europea ha afirmado que “los Estados miembros deberían hacer más”, “Promover el empleo…”, opus., cit., p. 11. 36 “The exception is Demmark, which recorded a substancial increase in the unemployment rate”, European Foundation for the improvement of living and working conditions, “NEETs…”, opus., cit., p. 4. 25 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL namiento. Este concede a las instancias comunitarias37, mediante el procedimiento legislativo ordinario, la posibilidad de articular iniciativas de empleo “destinadas a desarrollar los intercambios de información y buenas prácticas, facilitar análisis comparativos y asesoramiento, así como promover planteamientos innovadores y evaluar experiencias, en particular recurriendo a proyectos pilotos”. De hecho, muchas de las medidas adoptadas en el ámbito del empleo juvenil han vehiculado a través de esta posibilidad; incluidas las experiencias pilotos de implantación de la Garantía Juvenil, que se estudiarán más tarde. Ahora bien, continúa este precepto, que dichas “medidas no incluirán armonización alguna de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros”. Este importante inciso final, coherente con la esencia del Título de Empleo, limita enormemente una intervención más incisiva por parte de la Unión; y, a la postre, la propia efectividad de su participación. 2.2. MATERIALIZACIÓN DE LA INTERVENCIÓN COMUNITARIA CON RESPECTO AL DESEMPLEO Y AL EMPLEO JUVENIL En términos cuantitativos, la profusión de documentos de las diferentes instancias y órganos de la UE, que abordan la situación de los jóvenes y el empleo es tanta que, habitualmente, hace complejo su conocimiento; sin embargo, curiosamente, no tanto su análisis y estudio. La razón estriba en que la mayoría de tales documentos se caracterizan por las siguientes cuatro notas. En primer lugar, por ser, con más frecuencia de la deseada, meras declaraciones de principios repletas de obviedades y vaguedades y, por serlo, carentes de cualquier efectividad práctica. En segundo lugar, por estar faltos de un verdadero ingenio a la hora de diseñar medidas a favor de los jóvenes. Por poner una fecha tope, desde 1997 hasta la actualidad, pocas son las novedades incorporadas al panorama comunitario, por lo que hay una inercia muy negativa para alcanzar los objetivos de la Unión. En tercer lugar, por ser medidas de escasa relevancia. Es cierto, como se ha indicado, que el margen de acción comunitario no es muy amplio pero no tan limitado, como para que no exista un desarrollo mayor de las medidas de empleo. Y en cuarto y último lugar, pero no por ello de menor importancia, por ser documentos, todos ellos, carentes de vinculabilidad jurídica, lo que relativiza, como se ha dicho, la efectividad de las medidas de la UE. 37 En concreto, al Parlamento Europeo y al Consejo previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones. 32 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) la Garantía Juvenil, la UE ha afirmado que el perfil de las personas que se trasladan es el siguiente: personas entre 25 y 34 años, con conocimientos de idiomas y sin cargas familiares54. Por tanto, la franja de edad inmediatamente posterior, en términos jurídicos, a la juventud. Ello debería significar, por un lado, que hay que potenciar esta movilidad entre otras franjas de edad; en segundo lugar, que la movilidad, por debajo de los 25 años parece estar reducida a los programas europeos para alumnos; y para terminar, que el perfil de los sujetos parece no estar referido a ese mercado de trabajo europeo sino, más bien, a la emigración. En dicha tarea de potenciación de la movilidad, juega un papel importante todas las intervenciones, comunitaria y estatales, que sirvan para atenuar o hacer desaparecer los obstáculos –junto a los enumerados anteriormente–, por así llamarlos, domésticos. Dichos óbices se centran, principalmente, en la falta de alojamiento asequible, la falta de experiencia laboral en el extranjero, la escasez de conocimientos de idiomas así como de la legislación y de los derechos de los trabajadores y, se reitera, las dificultades de reconocimiento de cualificaciones55. Tales óbices deben ser neutralizados, puesto que la falta de movilidad también se ha convertido en un lastre para luchar contra el desempleo pues, como se afirma en el Informe Monti, “incluso en este contexto de recesión económica, en la UE hay puestos de trabajo que siguen sin cubrirse. Esto se debe en parte a la falta de movilidad laboral en la Unión”56. Por ello, urge la adopción de medidas por todas las esferas competentes. En el ámbito comunitario, la principal medida se ha centrado en el fortalecimiento de la Red Eures. Un sistema que permite poner en contacto la oferta y la demanda de empleo a nivel europeo (también, prácticas y aprendizaje). Pero para que este portal cumpla sus función, lo primero y principal, es que sea conocido y utilizado. Si se acude a los datos, se comprueba que esta premisa no se cumple, ya que sólo el 12% de los europeos conocen su existencia y, de ellos, sólo el 2% ha hecho uso del mismo57. En consecuencia, todavía queda mucho camino por recorrer en aras a que esta Red, que debe integrarse en los servicios públicos de empleo nacionales, se convierta en una forma habitual y 54 Comisión Europea, “Juventud en Movimiento…”, opus., cit., p. 9. 55 Comisión Europea, “Promover el empleo…”, opus., cit., p. 6. 56 Comisión Europea, “Juventud en Movimiento…”, opus., cit., p. 12. 57 Comisión Europea, “Juventud en Movimiento…”, opus., cit., p. 12. 33 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL normal para insertarse en el mercado de trabajo de cualquiera de los Estados miembros. Por consiguiente, el Programa Tu Primer Empleo Eures requiere, ineluctablemente, del desarrollo de todo el potencial que encierra esta Red de intermediación58, que busca “ayudar a los nacionales de la UE de entre 18 y 30 años a encontrar trabajo en otro Estado miembro” mediante “providing financial support for language courses and other training needs, travel expenses and integration programmes in the case of recruitment by an SME”59. e) De acuerdo con el Consejo, la Garantía Juvenil “is part of the youth employment package”. Su significación y actualidad obligan a un tratamiento más detallado. 3. GARANTÍA JUVENIL Aunque la Garantía Juvenil es, sin duda y como se ha anunciado, la medida estrella de la UE en relación con los jóvenes, ella misma es consciente de que “youth guarantees do not represent a universal remedy tu youth unemployment”60. Estas palabras suponen un cierto derrotismo cuando ni tan siquiera la medida con mayúsculas es la respuesta esperada. Aún así, todos los esfuerzos están volcados en la misma. Sin embargo, como se va ver en estas páginas, algunas de sus deficiencias y críticas son de tal calibre, que puede llegar a convertirse en un mero espejismo en el contexto de la política de empleo para los jóvenes. Su génesis no es, sin embargo, la Recomendación del Consejo adoptada el 22 de abril de 201361 sino que, como es más que previsible, su formulación es el resultado de unos trabajos preparatorios y experiencias nacionales previas. Incluso, con leves variaciones, ya estaba presente en las Orientaciones de Empleo de 2005-2008, por lo que se puede afirmar que, en puridad, dicha Recomendación supone, simplemente y con todo, el inicio de una voluntad más consistente de la Unión para con los jóvenes al demandar de los Estados miembros la incorporación de esta medida en sus diferentes políticas de empleo. 58 “The Eures Portal gives access too ver 1.4 million job vacancias and nearly 31.000 registered employers. However, the Eures net work is not yet operating to its full potencial”, Comisión Europea, “Working together…”, opus., cit., pp. 7 y 8. 59 Comisión Europea, “Working togehter…”, opus., cit., p. 8. 60 European Foundation for the improvement of living and working conditions, “NE- ETs…”, opus., cit., p. 143. 61 Véase, nota nº 2. 34 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) Ahora bien, la falta de vinculación jurídica del instrumento comunitario permite pronosticar que esta Garantía Juvenil, como en situaciones precedentes, puede convertirse en papel mojado de no existir un comportamiento contundente por parte de los Estados miembros. Es más, no debe pasarse por alto que la voluntad nacional no debería requerir del resorte o empuje comunitario para implantar cualquier manifestación de Garantía Juvenil. De ahí que concretos Estados, como Dinamarca, Suecia62 o Finlandia, pusieran en marcha, ya en la década de los noventa del siglo pasado, proyectos consistentes en un sistema de garantía juvenil. Entendiendo por ésta, independientemente de exactas formulaciones, garantizar al joven una oportunidad de empleo o de formación, que le facilite su inserción en el mercado de trabajo. Incluso, hay concepciones, que sin poder catalogarse como garantía juvenil, aseguran el mismo resultado; fundamentalmente, mediante el carácter preventivo y personalizado, que debe caracterizar a la política de empleo63; y que ahora ha pasado a la formulación comunitaria de la Garantía Juvenil. Por consiguiente, la cuestión no está, que también, en el hecho de que la UE haya apostado decididamente por esta Garantía Juvenil –principalmente, con su apoyo económico–, sino en que los Estados miembros, haciendo uso de dicho apoyo, la implanten adecuadamente mediante medidas eficaces aseguradoras de la empleabilidad, en sentido amplio, del joven y, al mismo tiempo, favorecer la creación de un empleo de calidad, para que pueda ser ocupado por esos jóvenes, que se han sometido a la Garantía. 3.1. CONCEPTUACIÓN Y CONSIDERACIONES GENERALES DE LA GARANTÍA JUVENIL Por lo dicho en párrafos precedentes, nada se descubre al afirmar que la trayectoria de la Garantía Juvenil en la UE ha sido larga y ha estado presente en numerosos documentos64. Las similitudes, en esencia, 62 Según indica la OIT, el índice de inserción de jóvenes suecos tras formar parte de la garantía juvenil ha sido del 46%; mientras que en Finlandia, del 80%, “Eurozone…”, opus., cit., pp. 16 y 48. 63 Es el caso de Austria, que implantó un sistema de atención personalizada al joven tras quedar desempleado o acabar su formación. Con un control de seguimiento del correspondiente itinerario de inserción e, incluso, una vez insertado en el mercado de trabajo. Quizás, éste sea el motivo de que este país haya superado, con solvencia, la situación de crisis del empleo juvenil como lo muestra su baja tasa de desempleo entre los jóvenes. 64 Por todos, la Orientación para el empleo nº 8 cuando establece que “a fin de ayudar a los jóvenes, especialmente a los que no tienen trabajo y no siguen ningún tipo de 35 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL de todos ellos hacen, en gran medida, innecesario detenerse en una evolución pormenorizada de los mismos, por lo que se va a partir del punto de inflexión –y, al mismo tiempo preparatorio– de la actual Recomendación de 2013, que supuso la reunión informal de ministros de trabajo celebrada bajo la presidencia danesa. Puede decirse que en dicha reunión se acordó, pero sin grandes novedades con respecto a formulaciones previas, las características de la Garantía Juvenil haciendo especial hincapié, en que las políticas de educación y formación tienen que unirse a las de empleo, que la atención debe centrarse en los colectivos de jóvenes más vulnerables –es decir, los de más baja cualificación– y que la Garantía debe adaptarse a los planteamientos nacionales y a los intereses individuales. Partiendo de estas premisas, la Garantía Juvenil se tradujo en la siguiente formulación: se recomienda a los Estados miembros que “velen por que todos los jóvenes menores de 25 años reciban una buena oferta de empleo, educación continua, formación de aprendiz o período de prácticas en un plazo de cuatro meses tras quedar desempleados o acabar la educación formal”. Se trata de una genérica formulación, ya que no se concretan cuáles deben ser las correspondientes medidas formativas, de prácticas, de empleo o de aprendizaje que deben o pueden ser empleadas65. Pero lo que sí se concreta en la Recomendación es la finalidad de tales medidas. Así, tienen que dirigirse a “impedir el abandono prematuro de los estudios, fomentar la empleabilidad y eliminar los obstáculos de orden práctico al empleo”. Dicho ello, que se pospone al estudio del contenido de la Garantía, se va a proceder a indicar una serie de reflexiones extraídas de la transcrita formulación comunitaria. En primer lugar, que los términos de la traducción española son suficientemente significativos en aras a entender el papel jugado por la UE en política de empleo. Y dos son los vocablos que se quiere subrayar. formación, los Estados miembros, en cooperación con los interlocutores sociales, deberán establecer sistemas para que estos puedan encontrar un primer trabajo, adquieran experiencia laboral, o tengan posibilidades de continuar su educación y su formación a través de puestos de formación en prácticas, entre otras cosas, e intervenir rápidamente ante la aparición del desempleo juvenil”, y, de forma más simple, la Comisión Europea, cuando afirma que, acabada la enseñanza secundaria, los jóvenes tienen que tener un empleo o seguir estudiando “de lo contrario, deberán recibir un apoyo adecuado a través de medidas activas del mercado de trabajo o medidas sociales, aunque no tengan derecho a prestaciones”, “Juventud en Movimiento…”, opus., cit., p. 14. 65 No obstante, en otros documentos comunitarios sí existe una mayor concreción, e incluso enumeración, de medidas a importar por los Estados miembros de cara a hacer efectivas sus respectivas implantaciones de la Garantía Juvenil. 36 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) Por un lado, sólo se recomienda a los Estados miembros la adopción de la Garantía Juvenil. En consecuencia, no existe más obligación de los mismos que la meramente formal de implantar el Sistema de Garantía Juvenil; es más, nada impediría que algún estado se negase a dicha implantación; de modo que lo único posible sería acudir a una recomendación particular, que encerrase el reproche político –no así jurídico–. Siendo así, hay que cuestionarse la efectividad y eficacia de la propuesta comunitaria; y siendo enormemente pragmático, ésta puede estar en que la implantación de la Garantía a nivel nacional, y en virtud del oportuno documento, convierte al Estado en beneficiario de la ayuda económica. Dicho de otro modo, la falta de implantación podría conducir a la UE a negar el soporte financiero necesario para poner en marcha la Garantía Juvenil. Por lo que al señalado reproche político se puede añadir el económico. Ahora bien, hay que distinguir entre puesta en marcha y efectividad. Esta última, por ahora, no parece condicionarse a ningún resultado particular de los países. Y por otro lado, los Estados ven reducida su competencia, en cumplimiento de la Recomendación, a velar por que se les ofrezca a los jóvenes alguna de las conocidas opciones. Se desconoce si el empleo de esta palabra –velar– es o no intencionado; pero si se sabe que velar66, conforme al Diccionario de la Real Academia de la Lengua, tiene un componente mucho más laxo –en concreto, la única acepción posible es la que indica que velar es observar atentamente algo– que otros que, igualmente, podrían haberse utilizado con la misma finalidad, como puede ser que están obligados a dar al joven formación, empleo, prácticas o aprendizaje. Así pues, no parece descabellado pensar que se está minimizando la intervención estatal y, fundamentalmente, que se está legitimando un cumplimiento moral, que no fáctico, de la Garantía Juvenil. En segundo lugar, que la UE ha concretado el término joven en todos aquellos ciudadanos menores de 25 años. Aunque pueda parecer nimia, dicha concreción tiene ciertas consecuencias, ya que la delimitación de la frontera de edad puede hacer aumentar o disminuir el número de jóvenes desempleados y, a la postre, beneficiarios de esta medida. Ahora bien, se trata de una delimitación que puede ser modi- 66 En este mismo sentido, CALVO GALLEGO cuando escribe que “lo primero que seguramente llama la atención es la utilización…de un término como “velar” que, desde luego, no parece lo suficientemente expresivo de un sistema de auténtica garantía, al menos tal como fue definido en los países nórdicos que sirvieron de inspiración a la medida”, “La lucha contra el desempleo y la Garantía Juvenil en la UE y España”, Ed. Multicopiada, 2014, sin numerar. 37 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL ficada por los Estados ampliando el margen de edad. Así, por ejemplo, España, aunque en líneas generales mantiene los 25 años, lo ha ampliado hasta los 30 años para los jóvenes discapacitados –y, en breve, según fuentes ministeriales, se va a ampliar, para todos, el tope máximo de edad a los 29 años–. Y en este mismo orden de ideas, es decir, en relación con los requisitos exigidos al joven, la Garantía no establece ninguno en particular más allá, como es obvio, de que el joven se encuentre desempleado y no esté cursando una formación; curiosamente, como ha reseñado CALVO GALLEGO, no se reclama que el joven esté inscrito como demandante de empleo en el oportuno servicio público de empleo67. La única forma de salvar esta omisión sería entendiendo que queda suplida por la inscripción en los respectivos sistemas nacionales de garantía juvenil, la que conllevaría simultáneamente la inscripción en el servicio público de empleo; y, por lógica, los jóvenes pasarían a engrosar las listas del paro en cuanto demandantes de empleo y, a la par, serían igualmente beneficiarios del catálogo de servicios de los mismos, siempre y cuando no se solapasen –es decir, no supongan una duplicación– con los ofertados por la Garantía Juvenil. Por lo demás, los Estados son libres de fijar exigencias adicionales al joven. Aunque la UE no diga nada al respecto, debe entenderse que dichas exigencias, en ningún caso y de ningún modo, pueden convertirse en impeditivas, por arbitrarias, discriminatorias o injustificadas, del acceso de los jóvenes a la Garantía Juvenil. En tercer lugar, el tenor literal de la Garantía Juvenil parece contener obligaciones –con las salvedades ya comentadas– exclusivamente para los Estados miembros. Sin embargo, como se ha reconocido por la propia UE, esta Garantía está edificada sobre el principio de obligación mutua. Esto es, el joven, al formar parte del Sistema de Garantía Juvenil, está obligado a dar cumplimiento a las medidas, cualquiera que sea su naturaleza, indicadas en su itinerario de inserción. O, como se puede leer en la Recomendación, los jóvenes “deben comprometerse con el proceso y aceptar obligaciones y responsabilidades”. Por tanto, se trata de una participación activa68. Cuestión distinta es qué sucede en el supuesto de que el joven incumpla tales obligaciones. En principio, la tradicional forma de disuadir, en estos casos, al beneficiario de la medida es sancionándolo con la 67 “La lucha contra el desempleo…”, opus., cit., sin numerar. 68 Con esta intención, se contempla, por ejemplo, en el Plan de Implantación del Sistema de Garantía Juvenil de España. 38 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) pérdida de la prestación que recibiese. La totalidad de estos jóvenes, salvo en los Estados que reconozcan algún tipo de ayuda, carecen de prestaciones, por lo que esta sanción, casi siempre, resultará inviable. Así, las penalizaciones deben deambular por otro camino; principalmente, la pérdida de los beneficios que la Garantía Juvenil le ofrece de cara a su empleabilidad, ya sea desde un punto de vista formativo, de experiencia profesional o de beneficios económicos. Al mismo tiempo que existe, al menos en teoría, esa obligación del joven, la Garantía debería articularse como un derecho subjetivo del mismo, que le permitiese exigir el cumplimiento de su contenido al país del que fuese nacional. Sin embargo, como ha destacado CALVO GALLEGO, en la mayoría de los Estados se ha configurado “más [como] un compromiso u objetivo político que [como] un auténtico y pleno reconocimiento de una posición activa a disposición de este concreto grupo de administrados”69. La razón estriba, sin ningún género de dudas, en la imposibilidad real y fáctica de muchos de los Estados miembros, con las limitaciones presupuestarias y con el ingente número de jóvenes desempleados, a prestar esa atención reclamada por la Garantía Juvenil. Por lo que, de nuevo, se está ante una quiebra, quizás la más importante, de esta medida, por lo que no es exagerado pensar que está abocada, desde su origen, al fracaso. En cuarto lugar, el plazo estipulado en la Recomendación comunitaria; un plazo que, como describe este mismo documento, se ha vis- to sometido a sucesivas modificaciones a lo largo de los años. En las Directrices 2005-2008 se estipuló 6 meses, para pasar a no más de 4, con respecto a los jóvenes provenientes del fracaso escolar, en las del 2008-2010. El siguiente hito, a efectos de plazo, es las Conclusiones del Consejo de 17 de junio de 2011 sobre el fomento del empleo de los jóvenes para lograr los objetivos de Europa 2020. En éstas, se afirmaba que la intervención estatal debía realizarse “con rapidez”, esto es, “en el plazo más breve posible”, pero sin concretar duración alguna. En 2012, de nuevo, el Consejo Europeo instaba a los Estados a que las medidas se adoptasen “en el plazo de pocos meses”. Afortunadamente, tras estas últimas vaguedades, la Recomendación ha acogido el plazo de los cuatro meses. La determinación del plazo es un dato enormemente positivo, ya que supone concretar el tiempo que el Estado tiene para satisfacer la demanda. Ahora bien, no cabe el engaño. El incumplimiento estatal no podrá ser sancionado y, en consecuencia, el joven puede ver reducida 69 “La lucha contra el desempleo…”, opus., cit., sin numerar. 39 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL su posición a una mera expectativa de cumplimiento. De hecho, no son pocos los países, que ya se han quejado sobre este plazo70, hasta el extremo de hacer manifiesto su incumplimiento. Sin querer legitimar la postura de éstos, la verdad es que para muchos de ellos, principalmente para aquéllos cuyo desempleo juvenil supera el 25%, adoptar estas medidas se presenta no ya como una tarea difícil sino incluso imposible. De ahí que, quizás, lo idóneo hubiese sido establecer un marco de referencia, en el que se moviesen los Estados atendiendo a sus circunstancias particulares. Ello hubiese evitado, de un lado, el incumplimiento estatal por considerarse demasiado breve el plazo; de otro, el coqueteo de algunos estados en relación con el mismo –por ejemplo, España, dependiendo del documento contempla o no el plazo–; y en tercer lugar, el defectuoso diseño del itinerario de inserción. En quinto lugar, hay que llamar la atención sobre el calificativo empleado en relación con las medidas que deben ofrecerse a los jóvenes. Exactamente, se afirma que debe tratarse de “una buena oferta”. Lógicamente, el espíritu de esta pretensión va a ser compartido por todos los Estados miembros; sin embargo, qué debe entenderse por buena oferta encierra, como es previsible, dudas interpretativas de enorme calado. Parece lógico pensar que la bondad de la oferta debe evaluarse conforme a parámetros de empleabilidad e inserción laboral de calidad. O, con otras palabras, esas prácticas, aprendizaje, educación o empleo tienen que revertir, ineluctablemente, en la capacidad del joven para ser empleable y, por ende, atractivo para la clase empresarial como paso previo a su inserción laboral y, ya inserto, a que el empleo sea de calidad. Se puede anticipar que muchas de las medidas adoptadas no siempre conllevan este resultado, ya sea porque el joven ocupa un puesto de trabajo temporal o a tiempo parcial –involuntario–, ya sea porque las prácticas o el aprendizaje se convierte, simplemente, en mano de obra barata, ya sea porque la formación recibida no se corresponde con las necesidades del mercado de trabajo, o sea de tan corta duración que de nada sirve de cara a su empleabilidad. Lamentablemente, España tiene suficientes ejemplos, que confirman que, de mantenerse la tónica actual nacida de las últimas reformas laborales, la empleabilidad e inserción laboral del joven no va a salir reforzada tras la implantación de la Garantía Juvenil. Basta, a estos 70 Así se puso de manifiesto en la reunión de ministros de empleo, política social, salud y consumo celebrada el de 28 de febrero de 2013. 40 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) efectos, con acudir al contrato para la formación y el aprendizaje, que se ha convertido, a juicio del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, en el paradigma de la inserción juvenil con un incremento en el último año –2014– del 109%. Parece olvidarse que se está ante la forma más precaria y deficiente de incorporación al mercado de trabajo. En sexto lugar, que la Garantía Juvenil, desde la configuración comunitaria, incorpora dos elementos clave en cualquier diseño de política de empleo. El primero, que esta Garantía debe articularse como una medida, que favorezca el tratamiento personalizado del joven. O sea, que se produzca, lo que por otro lado es reivindicado por la UE desde los inicios de la comunitarización del empleo, la auditoría del desempleado en virtud de la oportuna entrevista personal y en profundidad, que permita el diseño de un acertado itinerario de inserción71. Para cumplir este objetivo, es fundamental que se cuente con personal capacitado para llevar a cabo la actividad. Y esto, a priori, reclama una ingente cantidad de dinero, a la que determinados Estados miembros no parecen poder hacer frente atendiendo a sus políticas de austeridad y recortes presupuestarios. Siendo así, en esos países, la Garantía Juvenil devendrá imposible de materializarse o se le ofrecerán al joven, al no haberse realizado la auditoría o no haberse realizado correctamente, opciones que difícilmente van a incidir en su empleabilidad. Y el segundo, que la efectividad de una medida está muy condicionada por el hecho de que pueda anticiparse a la situación de desempleo o, de ser su beneficiario ya desempleado, que éste no se convierta en parado de larga duración; y además para el caso de los jóvenes, como recoge la Recomendación, “garantizar una intervención y una activación tempranas [son necesarias] para evitar que los jóvenes se conviertan en ninis”. En cierta medida, la Garantía Juvenil intenta evitar ese desafortunado resultado; y para ello, el plazo de los cuatro meses, de un lado, y la panoplia de opciones, de otro, favorecen que el joven permanezca el menor tiempo posible en la situación de inactividad, lo que va a redundar, en principio y en teoría, en su empleabilidad en su doble versión: formativa y/o de experiencia laboral. Esta vertiente preventiva hay que complementarla con la intención de la Comisión Europea de evitar que la transición “sea larga y difícil”72. 71 En la Recomendación se dice, exactamente, que debe ofrecerse al joven “orientación personalizada y planes de actuación individuales, incluidos sistemas de apoyo individuales hechos a la medida”. 72 Más concretamente, ha indicado que “más allá de los efectos inmediatos de la crisis, los problemas estructurales del sistema educativo y del mercado de trabajo han hecho que 41 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL Sensu contrario, que ésta se facilite y merezca la pena o, si se prefiere, que sea de calidad. Ahora bien, desde siempre, dichas transiciones se han entendido de la educación al trabajo y, en el peor de los casos, a las prácticas o al aprendizaje; sin embargo, a partir de esta formulación de la Garantía Juvenil, la transición puede hacerse de la escuela a la formación. O, si se prefiere, de formación a formación, lo que sugiere una serie de observaciones –más allá de la reformulación de la idea de transición–, y no todas ellas positivas, ya que sin dudar de que la formación es un pilar clave de dichos períodos intermedios, ahora se ha convertido, en un fin en sí misma. La intención de esta reformulación puede estar guiada por la voluntad de dotar al joven de una mayor empleabilidad; y, desde esta visión, la propuesta es loable. Sin embargo, cabe una interpretación, en una doble vertiente, menos optimista. Por un lado, puede significar el fracaso de la educación, ya que se intenta perfeccionar o completar con esas otras posibilidades educativas; y por otro, y partiendo de la calidad del sistema educativo, que la medida sólo pretende “entretener” al joven, lo que se podría asimilar al llamado efecto parking, que acalla las conciencias de los artífices de la política de empleo. Sobre sendos aspectos se volverá al estudiar el componente formativo de la Garantía Juvenil. En cualquier caso, lo cierto es que esta nueva concepción de las transiciones pone de manifiesto, sin demasiada dificultad, el derrotismo de la UE en la lucha contra el desempleo juvenil en el sentido de que, ante la imposibilidad de ofrecerse un puesto de trabajo, se oferte una formación. 3.2. IMPLANTACIÓN DE LA GARANTÍA JUVENIL POR LOS ESTADOS MIEMBROS El intervencionismo comunitario es tan nimio que, por ende, el margen de acción nacional es tremendo. No es necesario reiterar –sin incluir el incumplimiento del plazo de los cuatro meses– que los Estados miembros pueden fijar los requisitos para el joven, que consideren oportunos, modificar la edad o diseñar, con absoluta libertad, las medidas concretas. A lo que hay que sumar que la implantación de la Garantía debe realizarse, según expresión textual, “lo antes posible”; pudiendo ser gradual para los Estados con más dificultades73. Este relajo ha llela transición de los estudios al trabajo sea larga y difícil”, “Promover el empleo…”, opus., cit., p. 2. 73 Hasta la fecha de este trabajo, los Estados que han presentado su Sistema de Garantía Juvenil son Alemania, Austria, Bélgica, Croacia, Dinamarca, España, Estonia, Fin- 48 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) Un gran número de los jóvenes desempleados lo son por carecer de las cualificaciones reclamadas por la clase empresarial91. Por este motivo, la Recomendación propone que las acciones emprendidas en el contexto de la Garantía deben ayudar “a remediar los desajustes existentes y a cubrir las necesidades de mano de obra de los servicios”. Para evitar este desafortunado resultado –es decir, la inadecuación de las cualificaciones–, es fundamental la orientación laboral. Esto es, “los jóvenes tienen ante sí un número cada vez mayor de opciones educativas. Deben estar en condiciones de tomar decisiones con conocimiento de causa. Deben informarse sobre los itinerarios de educación y formación, teniendo una idea clara de las oportunidades de empleo, a fin de sentar las bases para gestionar su carrera profesional. Es preciso seguir desarrollando unos servicios de orientación profesional de alta calidad, con una fuerte implicación de instituciones del mercado laboral y el apoyo de medidas para mejorar la imagen de sectores y profesiones con potencial de empleo”. Pero esta inserción formativa debe articularse, con enorme cautela, por los Estados miembros pues se puede correr el riesgo de que nunca se convierta en inserción laboral. En esas ocasiones, el joven será una persona enormemente formada pero abocada al desempleo o, en el mejor de los casos, al subempleo. De ahí que debe reclamarse una gestión estatal adecuada de la vertiente formativa de la Garantía Juvenil pues, de lo contrario y en términos de política de empleo, los resultados serán desastrosos; y entre otros, cabe destacar los siguientes. En primer lugar, que el joven no adquiera la empleabilidad que esta medida debe facilitar. Ello, de nuevo, sólo es salvable mediante un diseño coherente del sistema educativo y formativo que, por lo que ahora importa, responda a las demandas empresariales. De lo contrario, el joven continuará una formación, que no va a repercutir, ni tan siquiera indirectamente, en sus posibilidades de inserción laboral. Esto es muy significativo, puesto que hay que insistir en que, a pesar de las elevadas tasas de desempleo, son muchos los puestos de trabajo, según la UE, que se dejan sin cubrir por la inexistencia de trabajadores poseedores de las cualificaciones requeridas. Lo inmediatamente precedente debería haber obligado a que se precisaran los términos de las Orientaciones de empleo cuando cuantifican el objetivo comunitario de “aumentar al 40% como mínimo la proporción de la población de entre 30 y 34 años que ha finalizado un 91 Comisión Europea, “Juventud en movimiento…”, opus., cit., p. 5. 49 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL ciclo de enseñanza superior o equivalente”. En el contexto de la política de empleo, y no exclusivamente de la cultura, este objetivo debería haber reflejado, de alguna manera, que esa enseñanza superior fuese coherente con las exigencias del mercado; de modo que se evitasen situaciones como la española: se está, posiblemente, ante la generación mejor formada de nuestra historia y, al mismo tiempo, con una de las tasas de desempleo más alta de la UE. En esos casos, y sería la segunda de las consecuencias, simplemente se estaría, como se ha adelantado, produciendo algo parecido al conocido efecto parking. En política de empleo, el efecto parking está haciendo referencia a la disminución ficticia de los índices de desempleo mediante la ampliación innecesaria de la escolarización obligatoria. En este supuesto, la formación ofertada, de no redundar positivamente en la empleabilidad del joven, provoca un efecto similar, puesto que los Estados estarán dando una formación –por consiguiente, cumpliendo de cara a la UE–, que no va a tener ninguna virtualidad en el futuro laboral del joven. Así pues, se aparcará temporalmente –mientras que dure la formación– el cumplimiento del fin último de la política de empleo, es decir, la inserción laboral. Todo ello sin que se pueda perder de vista que esta garantía formativa encierra, de algún modo, el pesimismo de la UE, ya que parece imposible –o muy difícil– garantizar a los jóvenes, en cuatro meses, un empleo; y no siempre por que no estén cualificados para los puestos de trabajo ofertados por el mercado. Prueba clara de ello es, una vez más, España. Muchos jóvenes, en los últimos años, se han visto obligados a exportar su formación y conocimiento a otros Estados de la Unión por faltarles cualquier tipo de posibilidad laboral en nuestro país. Como se dijo al inicio de estas páginas, la formación es una pieza cla- ve en la lucha contra el desempleo de los ninis; y en especial, de los provenientes del fracaso escolar. Ahora bien y como promueve la UE, la lucha contra el fracaso escolar exige, necesariamente, de una campaña de prevención del mismo. Esta naturaleza preventiva no es una novedad. En 2010, y mucho antes también, se indicaba que los Estados miembros debían adoptar “medidas centradas en la prevención y dirigidas a alumnos que presenta[se]n riesgo de abandono”92. Siendo la UE consciente de una falta generalizada, por parte de los Estados 92 Comisión Europea, “Juventud en movimiento…”, opus., cit., p. 5. Introduciendo, como indica la Orientación para el empleo nº 9, el objetivo “de reducir el número de jóvenes desempleados y que no siguen educación o formación alguna, los Estados miembros deberán tomar todas las medidas necesarias para prevenir el abandono escolar”. 50 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) miembros, de este enfoque preventivo incorpora a la Recomendación la necesidad de que éstos diseñen “programas educativos de segunda oportunidad que les proporcionen unos entornos de aprendizaje que respondan a sus necesidades específicas y les permitan conseguir la cualificación que no obtuvieron”. Propuesta necesaria, ya que si los Estados hubiesen acometido esta tarea preventiva, los efectos, al menos en parte, se habrían relativizado. Sin embargo, la existencia de la generación nini pone de manifiesto que no se han adoptado medidas o que éstas no han sido las acertadas. De ahí la insistencia comunitaria de que la lucha contra el desempleo juvenil tenga, como uno de sus principales campo de acción, la lucha contra el abandono prematuro de la escuela o, si se prefiere, para evitar eufemismos, el fracaso escolar. 4.2. VERTIENTE LABORAL DE LA GARANTÍA JUVENIL Con la finalidad de garantizar la inserción laboral del joven, la UE, en su formulación de la Garantía Juvenil, propone una batería de instrumentos favorecedores de la misma; fundamentalmente, incentivos a la contratación, contratación, incorporación o fortalecimiento, según las legislaciones nacionales, del elemento formativo a la relación de trabajo, movilidad y prácticas laborales. Partiendo de estas propuestas, cada Estado miembro, atendiendo a sus peculiaridades y a sus diferentes puntos de partida, diseña sus propios planes estratégicos en relación con el colectivo juvenil. Ello les va a llevar, a fin de conseguir la oportuna inserción laboral a instituir aquellas medidas favorecedoras, en este punto, de uno de los objetivos clave de la política de empleo: la calidad de los empleos. Ahora bien, esta vertiente parece estar reñida con la voluntad comunitaria que, aunque reconoce la necesidad de la calidad de las condiciones de trabajo93, apuesta decididamente, como se sabe, por la seguridad en el empleo, y no por la seguridad en el puesto de trabajo. Quizás, este haya sido el motivo de que muchos planes de implantación de la Garantía hayan descuidado esta seguridad en el puesto de trabajo, lo que ha conllevado que la inserción laboral del joven, cuando se ha satisfecho, se ha realizado en términos de precariedad. Además, no hay que olvidar que la inserción laboral, como atestigua la propia UE, está muy condicionada por la creación de puestos de traba- 93 Por ejemplo, en las Conclusiones del Consejo se puede leer que “the creation of more and better jobs and employment opportunities is crucial for achieving real improvement in the employment situation of young people”, “Promoviendo el empleo juvenil en el contexto de la Estrategia 2020”, 17 de junio de 2011. 51 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL jo. O sea, que el éxito de la Garantía Juvenil se supedita, en gran medida, a “the capacity of the private sector to create opportunities for young people”94. Y ello depende, entre otras muchas variables, de la situación económica y de los estímulos estatales hacia las empresas. Entrando en cada una de las propuestas comunitarias, se va a comenzar con los estímulos a la contratación. Así, se puede leer en la Recomendación la sugerencia a los Estados de que reduzcan “los costes laborales no salariales para aumentar las perspectivas de contratación de los jóvenes”. Resulta enormemente curioso que la UE apueste y defienda la utilización de los incentivos económicos a la contratación como uno de los instrumentos permisivos de la Garantía Juvenil. Es curioso, ya que siempre ha criticado esta opción; y un buen ejemplo de ello, ha sido los continuos apercibimientos a nuestro país por el uso excesivo de estas disminuciones discriminadas de los costes laborales no salariales. Probablemente, este cambio de rumbo en la política comunitaria es el que ha llevado a que la propia UE haya intentado neutralizar los efectos perversos de esta medida al sugerir a los Estados miembros que la intervención sobre los costes no salariales “no debe contribuir a la precariedad” y, de haber afectación, ésta tiene que ser paliada mediante otros recursos tales como la negociación colectiva, las prestaciones secundarias a los jóvenes o el acceso de éstos a la formación95. En suma, las bonificaciones hay que complementarlas con otros instrumentos y medidas que favorezcan la permanencia del joven en el mercado de trabajo. O sea, que no se conviertan en medidas “parche” a la situación actual, y que dentro de unos años, e incluso meses, el joven vuelva a la situación de desempleo, con algo más de experiencia, pero sin resultar, en su totalidad, empleable. Ni que decir tiene que la Garantía Juvenil no tiene, en absoluto, este propósito. Íntimamente relacionada con la anterior medida, se encuentra la contratación. La erradicación o, cuando menos, la atenuación de esa precariedad y segmentación también forma parte de la voluntad comunitaria. De hecho, en las Orientaciones de Empleo se hace especial hincapié en que son los jóvenes, los que acusan de manera más clara dichas condiciones. Si a ello se une que entre los objetivos de las Directrices actuales está la calidad en el empleo, no se llega a entender las medidas atinentes a la contratación temporal contenidas en algu- 94 Comisión Europea, “Working together…”, opus., cit., p. 3. 95 Comisión Europea, “Juventud en movimiento…”, opus., cit., p. 14. 52 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) nos de los planes nacionales de implantación de la Garantía Juvenil –el caso paradigmático es España–. Sólo cabe acudir a un argumento para comprender dicha inclusión: que simplemente se haya querido garantizar la flexibilidad empresarial. Esto es, la disposición de mano de obra barata sin sujeción a especiales exigencias legales. Y ello bajo una doble pátina de seguridad –siguiendo a la UE, en el empleo, y no en el puesto de trabajo–. Por un lado, que esa contratación temporal se convierta en la pasarela de acceso a un empleo estable y de calidad. Basta con acudir a los datos de conversiones de contratos temporales en indefinidos, para observar que dichas conversiones son, en muchos países, una simple entelequia. No se sabe si por voluntad del empleador o por la falta de empleabilidad del trabajador. Y por otro, que esa contratación es el único medio posible para adquirir la tan reclamada experiencia profesional. Dejando a un lado el debate sobre que esa escasa duración de estos accesos temporales al mercado de trabajo pueda o no repercutir en la empleabilidad del joven, lo cierto es que el trabajador paga un precio por dicha adquisición: un empleo precario y temporal. Pues bien, el hecho de que los jóvenes ocupen puestos de trabajo temporales96 tiene nefastas consecuencias para ellos –equiparables aunque, como es lógico, no idénticas a las del desempleo–; principalmente, salarios más bajos y menos formación97. Este resultado es fruto, con demasiada frecuencia, de la concepción empresarial de ver la contratación temporal, simplemente, como “una alternativa más barata a los [trabajadores] fijos”98. Y, por último, el emprendimiento que, para la UE, es, por razones obvias, la otra salida para combatir el desempleo de los jóvenes. De ahí que se potencie desde Europa, y se recomiende a los Estados miembros articular medidas que lo faciliten; hasta el punto de que llegue a convertirse en una opción real en el modelo de ventaja comparativa de todo joven. Como siempre, las instancias comunitarias se limitan a aportar las líneas maestras de la actuación estatal reservando a los diferentes Estados miembros el diseño particular, en este caso, para favorecer el emprendimiento. Sobre todas ellas, destacan la necesidad de concesión 96 Tras Eslovaquia, España es el Estado de la Unión con mayor tasa de temporalidad juvenil, European Foundation for the improvement of living and working conditions, “NEETs…”, opus., cit., p. 17. 97 Comisión Europea, “Juventud en Movimiento…”, opus., cit., p. 15. 98 Comisión Europea, “Juventud en Movimiento…”, opus., cit., p. 14. 53 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL de créditos –como ha demandado, principalmente para las pymes, la OIT–, la formación –en la Recomendación se incita a los Estados a que en los centros educativos se incorpore “una orientación continua sobre el emprendimiento y el trabajo por cuenta propia”– y el asesoramiento –sobre el que la Recomendación indica que los Estados deben poner a “disposición más servicios de apoyo a la creación de empresas y sensibilicen sobre las posibles oportunidades y perspectivas vinculadas al trabajo por cuenta propia”–. 4.3. SISTEMAS MIXTOS: PRÁCTICAS Y APRENDIZAJE a) Prácticas laborales. La Unión Europea estima que las prácticas laborales, tanto para estudiantes como para los jóvenes que han finalizado su formación, son una pasarela idónea –y por serlo, las apoya mediante el Fondo Social Europeo– en la transición hacia la inserción laboral. Unas prácticas que incluso aportan ventajas a las propias empresas, “ya que permiten abordar los desfases de capacidades, explotar conocimientos actualizados y facilitar futuras contrataciones”99. El sistema de prácticas tiene que caracterizarse por su calidad100 y por su naturaleza trasnacional; y no ser, como también ha denunciado la UE, mano de obra barata. Exactamente, la Comisión Europea ha indicado que no deben convertirse en “fuente de mano de obra barata o gratuita”, como tampoco deben “dar lugar a un círculo vicioso de empleo precario o simplemente disuadir a los jóvenes de aceptar los períodos de prácticas”101. Un riesgo al que deben hacer frente los Estados miembros. La principal deficiencia detectada, más allá de su propio planteamien- to, está en su ejecución. Es decir, en la falta de un férreo control de que esas prácticas se adecuen a la formación del joven y, en consecuencia, les asegure una experiencia profesional, que redunde en su empleabilidad. 99 Comisión Europea, “Promover el empleo…”, opus., cit., p. 13. 100 Fruto de esta pretensión, se ha adoptado el Marco de Calidad para los períodos de prácticas (DOUE C 88/01 de 27 de marzo de 2014). Esta Recomendación, como recoge CALVO GALLEGO, es aplicable a “los períodos limitados de práctica profesional, remunerados o no, que cuentan con un componente educativo o formativo, emprendidos con objeto de adquirir experiencia práctica y profesional con vistas a mejorar su capacidad de inserción laboral y facilitar la transición hacia un empleo normal”; este planteamiento lleva a este mismo autor a criticar que dichas prácticas excluyan la experiencia profesional en el sistema educativo y la experiencia cuando es obligatoria para acceder a una determinada profesión, “La lucha contra el desempleo…”, opus., cit., sin numerar. 101 Comisión Europea, “Promover el empleo…”, opus., cit., pp. 13 y 14. 54 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) b) Aprendizaje. La Unión Europea, entre sus medidas, apuesta por este tipo de formación102 exigiendo para su efectividad una serie de condicionamientos como la adecuación de la formación a la realidad del mercado de trabajo, la participación activa de los interlocutores sociales, la calidad del proceso formativo, etc. De ahí que incite a los Estados a diseñar un régimen favorecedor de su utilización, que anime a los empleadores a hacer uso de esta formación dual. Esto es, con palabras de la Comisión Europea, “es esencial que los jóvenes adquieran pronto experiencia en el lugar de trabajo a fin de desarrollar las capacidades y competencias que ahí se requieran. El aprendizaje en el lugar de trabajo mediante formación como aprendices es una eficaz herramienta para integrar gradualmente a los jóvenes en el mercado laboral”103. En este contexto, se ha adoptado la Alianza Europea para la Formación de Aprendices de 2 de julio de 2013, que es coordinada por la Dirección General de Educación y Cultura y por la de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión; sus tres objetivos principales son: reformar el sistema de aprendizaje, promover los beneficios del aprendizaje y fortalecer el uso de los recursos y de los fondos. Junto al aprendizaje formal está el no formal o informal, al que también le presta atención la Garantía Juvenil en cuanto que supone un elemento clave en la empleabilidad del joven. Por ello, se recomienda encarecidamente a los Estados miembros que se adopten las medidas necesarias y oportunas para la validación de este aprendizaje. 102 De hecho, la Comisión Europea afirma que “el aprendizaje en el lugar de trabajo mediante formación como aprendices es una eficaz herramienta para integrar gradualmente a los jóvenes en el mercado laboral”, “Juventud en Movimiento…”, opus., cit., p. 5. 103 “Juventud en Movimiento…”, opus., cit., p. 5. 55 LA GARANTÍA JUVENIL EN ITALIA Giulia Rosolen Francesca Fazio1 ADAPT 1. LOS JÓVENES NINIS EN ITALIA En Italia, a partir de 2008, la tasa de empleo de las personas con menos de 30 años se ha reducido en casi 10 puntos porcentuales (39,9 a 29,4 por ciento), mientras ha crecido la incidencia de los desocupados (del 7,1 a 12,3 por ciento de la población correspondiente) y la tasa de desempleo se ha casi duplicado. A todo esto se une un aumento de la proporción de desempleados de larga duración, o bien de aquellos que buscan trabajo durante al menos 12 meses, que representa ya el 53,3 por ciento de los jóvenes que buscan trabajo. Particularmente crítica es la situación de las personas comprendidas entre 25 y 29 años, cohorte de edad que incluye a los jóvenes implicados en la transición de la universidad al trabajo. En este grupo, la reducción en la tasa de empleo con respecto a 2008 ha sido de 11,6 puntos porcentuales, con una alta incidencia de desempleo. En los últimos seis años entre los jóvenes menores de 30 años se perdieron más de un millón de empleos, lo que equivale a una variación acumulada de 27,5 por ciento. Las dificultades para los jóvenes se produjeron en todas las áreas geográficas, aunque con mayor intensidad en el Sur (-33 por ciento en comparación con 2008). Entre los más afectados se encuentran también los trabajadores dependientes a tiempo indeterminado (-28 por ciento), los que tienen un contrato de aprendizaje (-44,2 por ciento) y los que disfrutan de una relación a tiempo completo (-33,3 por ciento). 1 Traducción de Fco. Javier Calvo Gallego, Universidad de Sevilla. 56 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) Fuente: Eurostat Elaboración: Adapt Italia tiene el mayor porcentaje de ninis (en adelante, NEET) de toda Europa: se estima que serían 1.000.000 y 274.000 en el grupo de edad de entre 15 y 24 años, respectivamente. Estas cifras, no obstante, casi se duplican si se considera el grupo de edad entre 15 y 29 años. La incidencia porcentual sobre la población total de referencia es del 21% para los jóvenes de entre 15 y 24 años, y del 27,4% para las personas de entre 15 y 29 años de edad. Estos valores crecen aún más si tenemos en cuenta la situación de los chicos del sur, donde los ninis constituyen más del 33% de la población entre 15 y 29 años de edad. El número de ninis en Italia ha crecido significativamente y de forma constante durante los años de la crisis, poniendo de relieve una situación particularmente crítica: no estudiar y no trabajar significa para un joven no invertir en su propio capital humano en términos de formación y desarrollo de competencias profesionales, del mismo modo que para un país conlleva sostener costes elevadísimos en términos de crecimiento y desarrollo. La peculiaridad de nuestro país, en comparación con otros Estados europeos con altas tasas de ninis, como España y Grecia, es el hecho de que ya en 2008 los ninis representaban una cuota considerable de jóvenes italianos; esto indica una dificultad estructural de nuestro país para absorber mano de obra joven. A diferencia de lo que ocurre en otros lugares, en Italia, el problema del desempleo juvenil tiene raíces profundas, que la crisis sólo ha empeorado. 57 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL Los ninis constituyen un grupo heterogéneo de jóvenes cuya condición de “no participación” adquiere un significado diferente dependiendo del punto de vista adoptado. La búsqueda de un mínimo común denominador de la condición NEET es engañosa, ya que esta incluye varios subgrupos de jóvenes. Observando la composición de los ninis y el desglose de estos datos; teniendo en cuenta las razones que causaron la condición de nini, se puede observar como en los años de la crisis, al contrario de lo que pudiera pensarse, se ha incrementado la proporción de los desempleados, mientras que los inactivos, aunque creciendo en términos absolutos, han disminuido en términos relativos. Esto significa que siempre hay una parte considerable de jóvenes que son ninis involuntarios; esto es, en busca de trabajo, desacreditando la idea de que los jóvenes italianos se encuentran en esta condición por una opción de vida. Por lo demás, la bien conocida heterogeneidad interna de este concepto emerge entonces con toda su fuerza mediante el análisis de las características del grupo “interno” de ninis italiano. 64 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) sin embargo, no generan empleo adicional o ningún crecimiento en la proporción de empleo estable. La verificación final de tales efectos puede no ser fácil, al tener que hacer referencia a las decisiones de las empresas, conocidas en presencia de dichas políticas, pero desconocidas en el caso de su ausencia, por lo que hay pocas obras que se ocupen de estas cuestiones. La dificultad para “evaluar” si los recursos invertidos en tales políticas han producido o no los efectos deseados es aún más grave en nuestro país por la falta de un sistema de evaluación y seguimiento de las políticas de empleo. En general, en Italia el interés por la evaluación de las políticas públicas sigue siendo débil. Además, a pesar de que existe una fuerte evidencia de la falta de eficacia de ciertas políticas, y de la existencia de meditadas propuestas para mejorarlas, lo cierto es que estas han permanecido largo tiempo ignoradas por los órganos decisorios, quedando igualmente al margen del interés de los medios y del debate público. La experiencia italiana revela que la disponibilidad de más información y el moderado crecimiento de sólidos estudios, que evalúen los efectos de las políticas no producen por sí mismos buenas prácticas de evaluación incorporadas al proceso de toma de decisiones. Esta situación tiene un impacto negativo sobre el “mercado de la evaluación”. Bien visto, un mercado de la evaluación transparente y eficiente, con modos de funcionamiento que favorezcan la confrontación y la selección de los mejores, sigue siendo un objetivo lejano. La comparación con la experiencia extranjera, incluso la de los países vecinos a nuestras instituciones y a nuestra cultura –Alemania y Francia–, comienza a hacerse imperiosa. Este hecho marca un retraso de Italia en las prácticas de evaluación de los efectos de las políticas, y la tendencia de dicha brecha es cada vez mayor. Avanzar hacia un uso maduro y generalizado de la evaluación de las políticas depende en gran parte de las “condiciones del entorno”: la presencia de un sentido cívico, el buen diseño y funcionamiento de las instituciones y unos responsables políticos atentos a los efectos de sus decisiones. La experiencia de otros países muestra como el uso de las evaluaciones depende, en parte, de la calidad de estas evaluaciones y, en parte, del estilo de los responsables de dichas políticas: el uso de estas evaluaciones es más extenso y arraigado allí donde los responsables políticos se enfrentan a una opinión pública y a unas organizaciones sociales más informadas y están más dispuestos, no solo a innovar, sino también a aprender y corregir decisiones equivocadas o inadecuadas. 65 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL Las reformas del mercado de trabajo que se han sucedido en los últimos años se han fijado como objetivo la reactivación del empleo juvenil. Sin embargo, lo cierto es que no han sido capaces de influir en la participación de los jóvenes en el mercado de trabajo, ni desde el pun- to de vista de la calidad, ni desde el punto de vista de la cantidad. Esto se debe a varias razones, entre las cuales no son las menos importantes las ligadas a la crisis económica. Pero también debe señalarse como las opciones asumidas –al actuar sobre las condiciones contractuales de los nuevos participantes– han aumentado igualmente la brecha entre insiders y outsiders y la segmentación del mercado de trabajo, con efectos negativos sobre todo para los jóvenes, sin mejorar, por el contrario, ni las prestaciones ni el funcionamiento del mercado laboral. Por el contrario, no se ha actuado sobre aquellas instituciones y sobre las estructuras e infraestructuras del mercado de trabajo que las experiencias de otros países europeos muestran como elementos estratégicos en los que basarse para facilitar la participación de los jóvenes no sólo en el mercado laboral, sino también en la entera vida social. Referencia normativa Ley n. 99 de 9 de agosto de 2013 (Ley Giovannini) Finalidad “…promover el empleo, en particular de los jóvenes y la cohesión social, con el fin de facilitar las oportunidades inmediatas de empleo, dada la gravedad de la situación del empleo”. Instituciones reguladas a) Contratos de trabajo y otras relaciones (aprendizajes, prácticas, trabajo temporal, trabajo intermitente, trabajo a proyecto, asociaciones en participación). b) Organización del mercado de trabajo (ejecución de la Garantía Juvenil). Incentivos a la ocupación juvenil a) Tipología contractual incentivada: contrato indefinido b) Contrataciones incentivadas: jóvenes de entre 18 y 29 años, que: – Carecen de empleo fijo remunerado durante al menos seis meses. – Carecen de una titulación de escuela secundaria o profesional. c) Los requisitos para acceder a los incentivos: la contratación debe generar un aumento en el empleo de empresa respecto al del año anterior. La contratación debe realizarse antes del 30 de junio 2015. 66 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) Incentivos a la ocupación juvenil d) Quantum del incentivo: el beneficio es igual a un tercio del salario mensual bruto para la contribución a la Seguridad Social (hasta un máximo de 650 euros al mes). El incentivo puede abonarse durante un máximo de 18 meses en el caso de contratos de duración indefinida, y durante un máximo de 12 meses en el caso de la transformación de un contrato temporal en un contrato indefinido. e) Acumulación: el incentivo se puede lograr incluso para los contratos a tiempo parcial y de aprendizaje. f) Funcionamiento del incentivo. El incentivo debe encontrarse dentro de los límites de los recursos asignados específicamente a cada región o provincia autónoma, y ser autorizado por el Instituto de acuerdo con el orden cronológico de presentación de las solicitudes. Resultados a) Los niveles de empleo no han mejorado. b) La finalidad declarada del incentivo estándar era crear, en 18 meses (y hasta principios de 2015), aproximadamente 100.000 nuevos puestos de trabajo con una asignación de 794 millones de euros en el período. Según datos del INPS, a finales de junio, las solicitudes confirmadas eran poco más de 22.000. Referencia normativa Ley n. 78 de 19 de mayo de 2014 (Jobs Act) Finalidad “[...] Simplificar ciertos tipos de contratos de trabajo con el fin de generar nuevas contrataciones, en particular para los jóvenes [...] simplificar las modalidades a través de las cuales se favorece el encuentro entre la oferta y la demanda de empleo [...]”. Instituciones reguladas a) Contratos (aprendizaje y trabajos temporales). b) Organización del mercado de trabajo e incentivos (aplicación de la Garantía Juvenil). Incentivos a la ocupación juvenil a) Tipos contractuales incentivados: contrataciones indefinidas incluyendo a tiempo parcial y también con finalidad de suministro; contratos temporales incluidos a tiempo parcial de al menos seis meses, aunque tengan fines de suministro. 67 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL Incentivos a la ocupación juvenil b) Contrataciones incentivadas: jóvenes de entre 16 y 29 años inscritos en la Garantía Juvenil y cuyo perfil haya sido realizado por un servicio de empleo público o privado. c) Requisitos: las contrataciones deben celebrarse desde el 3 de octubre 2014 al 30 de junio de 2017. El acceso al incentivo está regulada por las Regiones. d) Cuantía del incentivo: de 1.500 a 6.000 euros, dependiendo del tipo de contrato y del tipo de perfil del joven. e) El incentivo no se aplica a los contratos de aprendizaje. El incentivo no se puede combinar con otros incentivos de naturaleza económica o contributiva. Resultados a) Los niveles de empleo no han mejorado. b) Los incentivos están operativos desde el 3 de octubre. c) La Garantía Juvenil pretende llegar a 2 millones de euros y a 274.000 ninis. En este momento, los inscritos en el portal nacional no son ni el 10% del objetivo. Los jóvenes que han sostenido la entrevista no son ni tan siquiera un tercio de los inscritos. Elaboración: Adapt De hecho, analizando en clave comparada los principales indicadores del mercado de trabajo, se deduce que el factor principal para la ocupación se centra en la presencia de un sistema capaz de apoyar las transiciones hacía el empleo, y en particular en la más delicada, esto es, aquella de la escuela al trabajo, que afecta precisamente a los jóvenes. En los países donde hay bajas tasas de desempleo y una alta participación de los jóvenes en el mercado laboral, el aprendizaje es el instrumento por el que se realiza la colocación y se apoyan, acompañándoles, a los jóvenes en la transición a la vida adulta. Que el aprendizaje sea el único camino posible para combatir la plaga del desempleo juvenil no parece, sin embargo, que resulte claro en nuestro país, más allá de las declaraciones de intenciones. Aunque en los últimos cinco años se han sucedido repetidas intervenciones normativas encaminadas, al menos sobre el papel, a convertir el aprendizaje en la principal forma de entrada en el mundo del trabajo, ello, con los hechos, aún no se ha verificado. El 61,5% de los jóvenes italianos está ocupado mediante un contrato de duración determinada, mientras que solo el 14% articula su rela- 68 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) ción mediante un contrato de aprendizaje. Resultados más favorables se registran en el sector del artesanado donde el aprendizaje funciona mejor, porque se capta más su sentido y porque la relación entre el tutor y el aprendiz se asemeja a la relación entre profesor y alumno, creando así un vínculo de formación y de desarrollo para los jóvenes y para las empresas. La tendencia negativa y la contracción de las colocaciones con este tipo de contrato dan cuenta de la escasa o nula utilidad de las tentativas de simplificarlo, percibidas por lo demás como inadecuadas por la mayoría de las empresas, que continúan privilegiando los contratos de duración determinada, viendo el aprendizaje como una herramienta ‘”compleja” y “farragosa”. Las contrataciones mediante aprendizaje han registrado una disminución en todas las regiones, con excepción del Trentino Alto Adige, donde por el contrario sigue existiendo una tendencia positiva, como una confirmación más de la correlación positiva entre el aprendizaje y el empleo de los jóvenes, ya que de hecho en esta región autónoma, el nivel de participación de los jóvenes en el mercado laboral es mucho más alto que la media nacional. En nuestro país las activaciones mediante el aprendizaje se refieren casi exclusivamente al aprendizaje profesional, a excepción de la Provincia Autónoma de Bolzano. Los más recientes informes internacionales y europeos insisten en la necesidad de fortalecer el aprendizaje como canal de entrada en el mercado laboral, y como instrumento para lograr la alternancia escuela-trabajo, pero nuestro país, en su perjuicio, no parece invertir y creer lo suficiente, como demuestra el plan de ejecución elaborado por el gobierno italiano para la aplicación de la Garantía Juvenil, en el que al aprendizaje se destina solo el 4,2% de los recursos, y la aún más reciente Ley de estabilidad que recorta los incentivos reconocidos, en caso de confirmación de los aprendices, desincentivando así la estabilización de las relaciones y, en general, el aprendizaje como palanca de la colocación. 3. LA APLICACIÓN DE LA “GARANTÍA JUVENIL” EN ITALIA: UNA POSIBLE RESPUESTA A LA DESOCUPACIÓN JUVENIL El camino para la aplicación en Italia de la Garantía Juvenil se inició en julio de 2013, cuando –con la intención de dar cumplimiento a las indicaciones del primer eje de la Recomendación europea, que requiere “identificar la autoridad pública competente responsable de establecer y gestionar el sistema de “garantía juvenil” y coordinar la colaboración 69 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL a todos los niveles y en todas las áreas”– el DL n. 76/2013, convertido con modificaciones en la Ley n. 99/2013, estableció una Estructura responsable, tanto de la coordinación de las acciones de implementación de la Garantía en nuestro país, como del establecimiento del Plan Nacional de Implementación. Dicha estructura está coordinada por el Secretario General del Ministerio de Trabajo, y está integrada por los presidentes de Italia Lavoro e Isfol, el Director General del INPS, los responsables de las Direcciones Generales del Ministerio de Trabajo y del de Educación, tres representantes de la Conferencia Estado-Re- giones, dos representantes de la Unión de Provincias Italianas y un representante de la Unión Italiana de Cámaras de Comercio. Se trata, no obstante, de una estructura técnica temporal –por disposición expresa de la ley, cesó en sus funciones el 31 de diciembre de 2014– destinada a operar en espera de una temida reorganización de los servicios de empleo, al cual le corresponderá posteriormente la gobernanza de todos los actos relativos al sistema de Garantía. En particular, de conformidad con el artículo 5 de la Ley n. 99/2013, esta estructura temporal está llamada a: 1) Interactuar con los diferentes niveles de gobierno responsables de la aplicación de sus políticas de empleo, recogiendo datos sobre la situación de los servicios de empleo de las Regiones; 2) Identificar las mejores prácticas, promoviendo su difusión y su adopción por las diferentes operadores para la realización de los mismos objetivos; 3) Definir las directrices nacionales, que se adoptarán también a nivel local, para la programación de las intervenciones de política activa y los criterios para el uso de los correspondientes recursos económicos; 4) Promover la firma de convenios y acuerdos con instituciones públicas, empresas y asociaciones privadas para implementar y fortalecer, en una lógica integrada y sinérgica, las diversas acciones; 5) Monitorizar y evaluar las acciones y actividades llevadas a cabo en términos de eficacia, eficiencia e impacto; 6) Definir mecanismos para recompensar en función de los resultados obtenidos por los distintos sujetos. El 8 de diciembre de 2013, la señalada Estructura presentó a la Comisión Europea el Plan Nacional de Implementación. El documento consta de varias partes, de acuerdo con el esquema preparado por la Comisión. En particular, la primera parte está dedicada a la recons- 70 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) trucción del contexto, en el que la Garantía de la UE se inserta, con referencia a las medidas ya existentes y a las condiciones de empleo de los jóvenes italianos. La segunda identifica a los beneficiarios, e individualiza los parámetros para la distribución de los recursos entre los diversos territorios, el esquema general de las medidas y los actores involucrados en la implementación del Plan. A diferencia de lo establecido en el documento inicialmente presentado a la Comisión Europea, el Gobierno italiano, con el DL n. 34/2014, ha decidido ampliar la Garantía Juvenil a todos los jóvenes menores de treinta años. El esquema previsto en el Plan Nacional prevé un sistema de garantía en tres niveles. El acceso al sistema se realiza mediante el registro en el portal nacional o en los diferentes portales regionales activos. Este registro puede hacerse directamente por el joven al completar una solicitud en línea o en un punto habilitado al efecto. Al registro sigue la fijación de una entrevista para la conclusión de un pacto de servicios, en cuyo ámbito se procede a la definición de un itinerario personalizado dirigido, ya sea a la inserción laboral y/o a la vuelta al circuito formativo/escolar, que debe realizarse a través de las siguientes acciones: 1. Oferta de trabajo, eventualmente acompañada de una bonificación para la empresa. 2. Oferta de contrato de aprendizaje, que puede ir acompañada de incentivos específicos. 3. Oferta de prácticas, eventualmente acompañado de una beca. 4. Propuesta de inscripción en el servicio civil con la correspondiente beca. 5. Acompañamiento en el itinerario hacia el inicio de una actividad empresarial. 6. Intervenciones destinadas a promover la movilidad transnacional. 7. Integración o reintegración en un itinerario de formación o instrucción para completar sus estudios y especializarse profesionalmente. La aplicación del Plan Nacional prevé un enfoque que incorpora la participación de las Regiones como “cuerpos intermedios”, que concurren con el Gobierno para la definición del programa de Garantía aplicando directamente la estrategia en sus territorios. La ejecución de las distintas acciones previstas en el Plan Nacional se realiza de acuerdo con las formas y los métodos previstos por los 71 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL planes territoriales desarrollados por las distintas regiones, que han definido los contenidos de los mismos sobre la base de un convenio y un esquema suscrito con el Ministerio de Trabajo. Las regiones, de forma concertada con el Ministerio, han distribuido los recursos disponibles entre las diferentes actuaciones, procediendo, a continuación, a la definición de los planes de ejecución y a la publicación de las primeras convocatorias. Un análisis de los datos muestra una tendencia generalizada a la concentración de los recursos en la formación, las prácticas y los bonos de empleo. Medida Norte Centro Sur Italia Acogida y orientación 6.2 6.1 16.3 11 Formación 25.6 13.2 19.4 20.4 Acompañamiento al trabajo 14.1 16.4 14.3 14.6 Aprendizaje 2.3 5 5.9 4.5 Prácticas extracurriculares 29.4 22.2 15 21.3 Servicio civil 2.2 10.9 7.9 6.5 Servicio al autoempleo y al emprendimiento 4.1 4.1 7.4 5.7 Movilidad profesional transnacional y territorial 1.7 1.8 3.6 2.6 Bono ocupacional 14.5 20.3 10.2 13.5 Total 100 100 100 100 Fuente: Ministerio de Trabajo Italiano Elaboración: Adapt Aunque la Garantía Juvenil en Italia fue lanzada oficialmente el 1 de mayo 2014, y han transcurrido ya meses desde su activación formal, hasta la fecha no se encuentra plenamente operativa. En muchos territorios faltan por completo las medidas de aplicación y la publicación de sus relativas convocatorias, mientras que en otros los procedimientos están actualmente abiertos y pendientes de definición. Hasta la fecha, poco más del 20% de los jóvenes inscritos en el programa lo han iniciado efectivamente. Las oportunidades de trabajo y prácticas realmente disponibles y publicadas hoy en el portal nacional solo bastan para satisfacer a poco más de la mitad de los jóvenes que han realizado la primera entrevista. La mayor parte de las oportunidades disponibles hacen referencia a vías de inserción mediante contratos de trabajo de duración determinada, y en muchos de estos casos, las mismas están relacionadas con 72 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) situaciones de estacionalidad y, por consiguiente, con oportunidades de trabajo, que habrían surgido con independencia de la Garantía Juvenil. Fuente: Ministerio de Trabajo Italiano Elaboración: Adapt Por tanto, un primer balance o análisis relativo al nivel de aplicación de la Garantía Juvenil en Italia es negativo, y evidencia un desarrollo desigual de las medidas en los distintos territorios. La incapacidad para responder adecuadamente a los compromisos europeos depende, en primer lugar, de razones estructurales. La aplicación efectiva de la Garantía Juvenil requiere y presupone la existencia de unos servicios de empleo y de unas políticas activas eficientes y funcionales, un sistema que no existe en Italia. La necesidad de una reforma en este sentido se hace sentir en Italia desde hace años y aparece ritualmente en las agendas de cada gobierno en el poder, pero sin llegar a una solución. En la actualidad, la dinámica relativa al gobierno del mercado de trabajo está regulada por una compleja asignación de funciones entre las regiones y el Estado central, que ha tenido el efecto de determinar la existencia de 21 mercados de trabajo diferentes. La estructura de la relación entre lo público y lo privado se ha remitido a reglas establecidas por las regiones, lo que ha dado lugar a un complejo sistema de acreditación que responde a lógicas no homogéneas. A pesar de que han transcurrido ya once años desde la entrada en vigor de la denominada Ley Biagi y de la introducción de un sistema de cooperación público- 73 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL privada, en muchas regiones esta aún no existe, con el consiguiente efecto de que los centros públicos para el empleo han permanecido aislados en la gestión de las políticas activas de empleo y que las personas permanecen desprovistas de toda tutela activa en caso de desempleo. De ahí que falte en Italia un sistema eficiente de colocación, capaz de apoyar a los jóvenes en las transiciones entre la escuela y el trabajo, revalorizando la formación empresarial: el aprendizaje no se utiliza como un canal del sistema escolar, sino más bien como un canal de inserción en el mundo de trabajo, a menudo carente de la formación, que debe caracterizarlo y a menudo como un “período de prueba”. Sobre todo esto destaca la falta de un sistema de certificación de competencias capaz de garantizar la movilidad de las rutas y la mejora de las habilidades adquiridas en cualquier lugar. A estas dificultades se añade, además, la falta de una campaña de información seria dirigida a los jóvenes y a las empresas. Muchos han oído hablar del plan europeo, pero pocos se han dado cuenta de lo que es, y ni siquiera estos pocos creen que el riesgo de parálisis sea alto, dado que algunos de los incentivos todavía no están en funcionamien- to y no lo serán hasta que el INPS y el Ministerio no desbloqueen la situación mediante la suscripción de un acuerdo, que las asociaciones de empresarios reclaman desde hace meses. En conclusión, en la aplicación del plan europeo Italia sufre un retraso como consecuencia de factores, que han frenado su desarrollo y su crecimiento en las últimas décadas, y cuya superación constituye la base previa para asegurar a los jóvenes un futuro a la altura de sus sueños, y a Italia el futuro de crecimiento y desarrollo que se merece. 80 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) de las utilizadas, que se liga a otras fórmulas ancladas en estructuras jurídicas con sustento en contraprestaciones/contrapartidas. Junto a la exoneración de costes empresariales, siempre hay una directriz potente, sobre la que pivotan en realidad las políticas de empleo, en torno a la promoción de la formación. Y tanto es así, que las políticas de empleo se denominan “Políticas de empleo y formación”. Esta formación formaría parte de una visión contractualista de la promoción del empleo, en la que se hace precisa la implantación de fórmulas múltiples y efectivas de acompañamiento en la búsqueda del empleo y en la propia inserción individual. O dicho de otro modo, como eje de las políticas de empleo, generales y de los jóvenes, se encuentra la colaboración del sujeto en su propia cualificación y empleabilidad, que se compromete con el sistema; al mismo tiempo que ese sistema le acompaña, guía y controla en ese proceso de inserción. Como tercer pilar estaría el de la apertura, en este ámbito, a la participación y colaboración de muchos agentes eventualmente implicados en esta materia, bajo fórmulas que involucran incluso al sector no lucrativo. De hecho, esa colaboración, más bien coordinación, resulta ser crucial en la aplicación efectiva de las políticas de empleo. Ministerio de Trabajo, Regiones y Departamentos, Ayuntamientos y entidades locales, entidades lucrativas y no lucrativas, organismos de Educación, conforman el núcleo de agentes efectivos de las políticas de empleo8. Como ya se perfilase más arriba, las políticas de empleo tienen un sustento ideológico-social latente, pero patente a la vez: la inclusión social y la prevención de la exclusión y la pobreza, como requisito previo para la democracia real. En efecto, en Francia hay históricamente una –casi obsesiva– preocupación general por esa cuestión, por la exclusión desde una perspectiva multivectorial, lo que ha estado subyaciendo, transversalmente a todas las políticas públicas sociales (de formación, salud, vivienda). Y en lo que aquí respecta, se intuye la aplicación de la ecuación desempleo/inactividad + falta de formación = riesgo de exclusión/delincuencia y demás patologías sociales. Así las políticas de empleo se enganchan ideológico-conceptualmente a las Leyes de Prevención de la Exclusión (1998 y 2003), de Cohesión Social (2005) y de Igualdad de Oportunidades (2006). Y el último ejemplo lo ofrece la Ley de 5 de marzo de 2014 nº 2014-288 relativa a la 8 Y el Pôle Emploi se ve ayudado en múltiples ocasiones en los PAIO (Permanences d’Accueil, d’Iinformation et d’Orientation) y las missions locales. 81 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL Formación profesional, al Empleo y la Democracia social. Y todo lo anterior se replica en las políticas de empleo para jóvenes. Como elemento general de las políticas públicas en Francia9, también en el marco de las políticas de empleo, y para lo jóvenes, se encuentra el del pragmatismo último de la intervención de los agentes públicos. En el sentido de que en todas las medidas se establecen objetivos y finalidades, plazos y fórmulas de evaluación. De suerte que una vez ensayada una medida, a la vista de los resultados conseguidos, se descarta o se revalida, con o sin modificaciones, en orden a optimizar los costes efectivos de dichas actuaciones. Así, en lo que respecta a las políticas de empleo para jóvenes, se han ido sucediendo distintas medidas que se han aplicado experimentalmente, referidas a colectivos concretos, a zonas geográficas concretas (urbanas, rurales, de ultramar) y que se han mantenido o se han eliminado a la vista de los resultados de precarización del empleo, de abandono o, en suma, del índice real de inserción. Desde esta perspectiva, y por emplear una clasificación general, las medidas de fomento del empleo de los jóvenes en Francia (coincidentes con las medidas generales de empleo activo de los demás colectivos de desempleados) se podrían agrupar en cuatro categorías, a saber: 1º Medidas tendentes a compensar costes empresariales en la contratación de (jóvenes) desempleados. 2º Medidas de Cualificación-Formación. 3º. Medidas de Acompañamiento. 4º Medidas de Emprendimiento. Como es previsible, en algunos casos hay medidas que aúnan elementos de una o varias categorías y se conforman como medidas híbridas. 2.2. COLECTIVO-OBJETIVO DE LAS POLÍTICAS DE EMPLEO JUVENIL Los jóvenes en Francia constituyen una realidad polimorfa, en la que son posibles múltiples combinaciones de características personales (edad, sexo, estado de salud, nivel de estudios10), familiares (pertenen- 9 Al respecto, con carácter general, véase MARTÍN PUEBLA, E., “Los instrumentos de las políticas de empleo y Formación profesional en Francia”, en ALARCÓN BRAVO DE, P.O. y MORENO DE VEGA Y LOMO, F. (Coord.), “Políticas públicas de empleo”, Granada, 2013, p. 39-55. 10 En Francia, el sistema educativo, por simplificar, se compone, en la etapa de la educación secundaria de dos grandes tramos: el Brévét (que concluye con un diploma 82 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) cia a familias estructuradas o no, en régimen de monoparentalidad o no, con tenencia a su vez de cargas familiares, en régimen de monoparentalidad o no) y características socioeconómicas (nivel de ingresos familiares, territorio/lugar de residencia ZUS/ZRR). Independientemente de que los jóvenes como colectivo abstracto puedan ser objeto de las políticas generales de empleo en Francia, sí se detecta una constante, la de la preocupación por un colectivo más restringido de jóvenes: los de 16-25 años, sin formación o con baja formación, que se mantienen en situación de desempleo de larga duración (más de 12 meses), lo que les haría sensibles a riesgos graves de pobreza y exclusión social en general 11 . Algo que se agrava en los casos en los que esos jóvenes habitan en zonas con problemas de cohesión social. 2.3. POLÍTICAS DE ENTRADA AL MERCADO: LOS EMPLEOS SUBVENCIONADOS Con carácter general, si bien en Francia se aplicaron en un primer momento este tipo de medidas insertivas, pronto se aventuraron ineficaces como consecuencia de su efecto ganga y su efecto sustitución12. Hasta tiempos muy recientes, no han sido predominantes estas fórmulas13. Sí es cierto que gozan de cierta relevancia, pero no tanto materializadas como contratos subvencionados, sino más bien como de primera etapa de secundaria a los 14 años, y que es el punto final de la educación infantil elemental/primaria y de 4 cursos de collège), y una segunda etapa de educación secundaria caracterizada por la oferta múltiple de formación general (lycée o Instituto general y tecnológico, de una duración de 3 años) y alternativamente una formación profesional (Instituto profesional, que puede concluir con un CAP –certificado de aptitud profesional después de dos cursos, y que permite la integración inmediata como operario al mercado laboral– o con un BEP –diploma de enseñanza profesional, después de dos o tres cursos ( dos y Terminal), según especialidades, y que permite realizar una actividad profesional de alta cualificación–) y en sendos casos, se concluye en la posibilidad de realizar la prueba de acceso a la universidad (baccalauréat o Bac). Atendiendo a su formación acreditada y efectiva, los desempleados se clasifican en siete niveles formativos (I y II licenciados e ingenieros, III Bac + 2, IV Terminal con o sin Bac, V últimos años de CAP o BEP, V bis sin CAP pero con 3º y 4º aprobados, VI sin CAP sin 3º ni 4º aprobados). 11 No obstante esa preocupación, en Francia el nivel de jóvenes que ni estudian ni trabajan (los NEET que representan un 15,1 % de los jóvenes) no alcanza a las tasas españolas (22,6%), y es ligeramente inferior a la media comunitaria (UE27) (15,9%). 12 Se observa el declive en el dato siguiente: en 1980, el 11% de los contratos totales eran subvencionados y en 2010 solo un 4% del total. Y solo un 24% de los contratos de jóvenes tienen ese carácter. 13 En el proyecto de Ley de Finanzas para 2015 (presupuestos para 2015) se ha previs- to el incremento de las dotaciones para empleos subvencionados. Y con un desajuste en las tendencias históricas, dado que se disminuyen los empleos en el sector público, para incrementar el número de contratos subvencionados en el sector privado. 83 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL empleos subvencionados. O dicho de otro modo, este conjunto de medidas tiene una finalidad: la de incluir a un sujeto desempleado en un ámbito productivo para desarrollar una actividad productiva, con o sin contraprestación (salario o prestación/subsidio). En paralelo, desde la vertiente del sujeto de acogida del desempleado, la ayuda/ compensación de gastos sociales/subvención puede presentar distintas formas. En su origen todas tenían una finalidad, la de compensar totalmente (100% de exoneración de contribuciones sociales durante toda la duración del contrato), o parcialmente después (20-25 % durante ciertos meses), el coste en cotizaciones que genera el emplear a ciertos colectivos que presentan déficits de valor objetivo por carecer de experiencia o formación suficientes. En su origen se focalizaban las medidas en el sector empresarial, si bien la inversión de subvención más fuerte se produce en los sectores no mercantiles o no lucrativos.14 Algo que parece encontrarse en estado de cambio de tendencia. Durante los años 90 y siguientes, son dignos de destacarse los Empleos de Utilidad Colectiva (TUC), los Contratos de Empleo-Solidaridad (CES), los Contratos de Empleo Consolidado, o los distintos contratos del Programa Empleo-Joven (1997-2002). Durante los últimos años, desde el 1 de enero de 2010, han sido paradigmáticos en este sentido: a) el Contrato Único de Inserción (CUI)15, para el sector lucrativo, con una finalidad de iniciativa de empleo, y b) su homólogo para el sector no lucrativo, el Contrato de Acompañamiento en el Empleo (CAE). Sin que sea posible mayor exhaustividad, que no permite este formato, sí es destacable que, en la línea de reconducción de estas medidas a expresiones más reducidas, también ha sido objeto de concreción el de los colectivos afectados, de modo que el foco de la intensidad de la intervención se está circunscribiendo a los jóvenes más desfavorecidos, especialmente en territorios de ultramar. Como ejemplo experimental se ha de mencionar brevemente el Programa de Empleos Francos (emploi francs), que está dirigido a jóvenes de menos de 30 años desempleados de larga duración16, y que se cir- 14 Para actividades instrumentales, en establecimientos escolares, policía, organismos públicos, empresas públicas, asociaciones, etc. 15 Reemplaza el rosario de contratos subvencionados anteriores, creados en el marco del Plan de cohesión social de 2005. 16 Que hayan estado en situación de búsqueda de empleo al menos durante 12 meses en los últimos 18 meses. 84 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) cunscribe a ciertos municipios en los que se ha puesto de manifiesto la gravedad de las consecuencias del desempleo juvenil (Zonas Urbanas Sensibles, ZUS). 2.4. CUALIFICACIÓN Y EMPLEABILIDAD En la medida en que forma parte del eje axiológico mismo del Estado francés, en materia de empleo resulta ser un elemento central el de la cualificación profesional. Como condición sine qua non de la empleabilidad se encuentra la formación, en sus manifestaciones vertical y horizontal. De ahí la directriz constante de “la educación para la inserción” ya que se ha podido constatar que contra la crisis las titulaciones académicas favorecen el acceso al empleo. Como marco general que perfila estas medidas se encuentra el propio sistema educativo francés. En él la formación profesional pretende ser de calidad, dando como resultado eventuales empleados potencialmente muy cualificados desde el punto de vista profesional, que dominan contenidos y competencias muy adaptadas a las distintas y variadas necesidades empresariales de todos los sectores del tejido productivo nacional francés. Así, en materia de empleo, esta idea se precisa en el fomento de medidas de Dualidad Empleo-Formación o de Empleo en Alternancia; siendo ésta una formación reglada o no, aunque siempre acreditable. Entre esas medidas han sido dominantes, pero no exclusivos los contratos en alternancia/formativos17. Desde la Ley sobre la Formación Profesional de 1971 el contrato de aprendizaje se instala en el ordenamiento laboral francés, y se mantiene con cierto éxito 18 . Es una de las medidas que con la finalidad de promoción del empleo de los jóvenes entre 16 y 25 años se ha mantenido inalterable (aunque modificado para ajustarlo a las realidades y coyunturas). En este marco de los contratos formativos, se inserta también el Contrato de profesionalización 19 , que venían a 17 Es más, la necesidad de la alternancia se mantiene presente en las ultimas normas reguladoras de la formación; como por ejemplo, Ley 2011-893 desarrollo de la alternancia y racionalización de los recorridos profesionales, en la que se potencian fórmulas anteriores y se esbozan nuevas. 18 De ahí que sea de las pocas medidas de empleo en las que para 2015 la Ley de Finanzas prevea un incremento presupuestario en sus dotaciones. 19 Con la misma finalidad, pretende la inserción de jóvenes sin cualificación, a los que sobrevenidamente se les inserta en el sistema de la formación profesional. Tiene un carácter inespecífico, porque está destinado a jóvenes entre 16-25 sin cualificación, 85 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL sustituir en 2004 a los Contratos de Empleo-Formación (CEF), creados en 1975. En esta línea, el Acuerdo Nacional Interprofesional de 1983 insistía en lo virtuoso de los contratos en alternancia, y promovió los Contratos de Cualificación y los Contratos de Adaptación, que extendía las lógicas del contrato de aprendizaje del mundo artesanal al sector industrial y al terciario. En su conformación original los contratos en alternancia no son contratos subvencionados, aunque los empresarios sí han contado con ayudas indirectas (los salarios de los contratos están exentos de cotizar), y en la actualidad también son objeto de ayudas directas (créditos en impuestos, indemnizaciones a tanto alzado por contrato, etc) para empresas de cierta envergadura (más de 250 trabajadores). Sin constituir originariamente fórmulas contractuales de cualificación de los jóvenes desempleados, sí se han ido sucediendo fórmulas no laborales, ligadas al sistema educativo. En su mayor parte, se ha tratado o se trata más bien de fórmulas experimentales, sujetas, de una parte, a un proceso cuidadoso de análisis de resultados y de equilibrio costebeneficio cuando son el resultado de una fuerte inversión económica por parte de los gestores políticos. De la otra, son objeto de una incisiva vigilancia cuando se operan en el sector empresarial y se intuye un riesgo real de precarización y fraude de la ley laboral, por ausencia de contenidos formativos. Algo, por otra parte, que, como otros aspectos nucleares de las políticas publicas francesas, está en fase de mutación. Como ejemplos de las fórmulas jurídicas con preponderancia formativa se encuentran las Escuelas de Segunda Oportunidad (E2C) 20, las Prácticas no laborales (stages), y los Empleo de Futuro (emplois d’avenir) de reciente implantación, y sobre las que se volverá inmediatamente. De igual relevancia, aunque con menor incidencia, sin vis de formación reglada, y vinculados a los Contratos de Inserción en la Vida Sopero también para desempleados de más de 26 años perceptores de rentas básicas que no cuentan con cualificación profesional. 20 En las E2C o Ecoles de Deuxieme Chance, ciertos organismos y establecimientos de formación acogen a (jóvenes) desempleados sin cualificación, en coordinación con empresas, ofrecen un Parcours/ Recorrido profesional que aune la formación personal y la accion pedagógica necesaria para procurarles competencias técnicas y profesionales adaptadas a las necesidades de los tejidos económicos locales. –Ley nº 2007-297 de 5 de marzo relativa a la prevención de la delincuencia; Décret nº 2007-1756 de 13 de diciembre de 2007, relativo a las escuelas de segunda oportunidad–. 86 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) cial (CIVIS) se han de destacar las experiencias de la Platafomas de Vocacion (PFV)21 o los Periodos en el Entorno Profesional (PMP)22, que permiten clarificar las vocaciones profesionales (sectores profesionales/ profesiones) ya ensayadas a través de un mecanismo de inserción previo, para orientar al sujeto objeto de las políticas de empleo a un sector productivo concreto. En síntesis, sin que sea posible dedicar más atención a estos instrumentos, en realidad subyacen dos objetivos, de leve consecución y tímida eficacia. De una parte, subyace la intención de motivar al desempleado, permitiéndole participar en la vida profesional e incitándole, en su caso a buscar empleo y formarse suplementariamente; de otra, le permite atesorar una –muy mínima y escasa– experiencia profesional que aportar a los procesos de entrada en el mercado. Finalmente, resulta inevitable, a pesar de las limitaciones formales de esta contribución, tratar, siquiera sucintamente, una fórmulas muy relevante por su actualidad en Francia, y que puede suponer, para el observador externo, una figura paradigmática. En efecto, se encuentran en boga23, por distintos motivos, los Empleos de Futuro (Emplois d’Avenir). Se trata de una medida de política de empleo que trata de aunar la procura de empleo (suscripción de un contrato de duración indeterminada o de duración indeterminada entre 1 y 3 años) y el acceso a cualificaciones habilitantes para su inserción profesional a jóvenes sin formación. A través de la obtención de una primera experiencia profesional, se considera factible la inserción en el mercado. Pero no para cualquier joven, sino para a) jóvenes desempleados de larga duración (mas de 18 meses en situación de desempleo); b) entre 16-25 años, c) sin forma- 21 Para completar el CIVIS, se ha confiado al Pôle Emploi (servicio público central de empleo) la puesta en marcha de las plataformas de vocación. En colaboración con las misiones locales de empleo, se detectan los distintos perfiles de los destinatarios de un contrato de inserción para evaluar sus habilidades profesionales en aquellos sectores locales de interés. 22 Estaban previstos en la Ley nº 2205-32, de 18 de enero de programación de la cohesión social que creaba el CIVIS. Se trata de consolidar un proyecto profesional personal en una empresa. Así el sujeto suscriptor de un CIVIS puede, durante un periodo máximo de 10 días, consecutivos o fraccionados, experimentar una o varias profesiones en una misma empresa. Sin ser una situación de prácticas profesionales (stage), permite al desempleado adquirir una cierta experiencia; mínima en realidad, para facilitar su entrada en el mercado de trabajo. 23 Para el observador externo es uno de los baluartes legitimadores de las políticas sociales de la crisis. Se publicita que más de 150.000 jóvenes se encuentran en situación de actividad profesional a través de esta figura. Y en ciertos sectores, como el vinculado al deporte y el ocio, la incidencia es muy llamativa (15.000 jóvenes empleados en 2014). 87 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL ción o con baja cualificación24, o con cualificación media si viven en zonas urbanas sensibles (ZUS), zonas de revitalizacion rural (ZRR) o en terrritorios de ultramar. Se articula en torno a un esquema jurídico, en el que el Estado financia un porcentaje del salario bruto de un joven sin formación que no puede ser inferior al salario mínimo; una subvención que será del 75% o del 35% según el joven sea contratado en el sector no lucrativo o en el sector lucrativo, respectivamente. Una vez concluida la actividad laboral, el joven ha de recibir un certificado empresarial de las competencias adquiridas, lo que le puede permitir retomar una determinada formación y/o encontrar un nuevo empleo. De este modo, resulta primordial, como en las figuras análogas, el papel del tutor, cuya intervención efectiva condiciona la percepción misma de la subvención por la empresa. En general, si se observa, en todas las medidas formativas resulta primordial la existencia de esos sujetos garantes, que velan por la consecuencia de la finalidad misma de la formación, a saber: los padrinos/ tutores. 2.5. ACOMPAÑAMIENTO El tercer gran pilar de las Políticas Públicas de Empleo en Francia, en general y para los jóvenes en especial es, desde 1980, el acompañamiento. A la vista de su conformación, parece que responde a una idea latente de contractualización de la inserción, en la que al desempleado se le obliga a que contribuya a su inserción y se le ofrece, en contraprestación en especie, el acceso a los servicios efectivos de apoyo, orientación, asesoramiento y seguimiento25. Y ello siempre con una cautela común: la de prevención de la precarización laboral una vez producida la inserción. De ahí que la figura central sea el agente/referente del acompañamiento, que puede ser el resultado de diferentes formas de colaboración, normalmente del sector no lucrativo (bajo la fórmula de ventanilla única en los PAIO y ofici- 24 Según los datos del Ministerio de Trabajo, en agosto de 2013, el 86,4% de los jóvenes contratados no tenían el baccalauréat y el 43,4 no tenían ningún diploma. 25 Véase, QUINTERO LIMA, M.G., “La contrapartida como instrumento teórico-prác- tico de articulación de las políticas activas de empleo y de la protección por desempleo”, en FERNÁNDEZ PROL, F. y CABEZA PEREIRO, J. (Dir.), “Políticas de empleo”, 2013, pp. 131-143; y BLÁZQUEZ AGUDO, E.M y QUINTERO LIMA, M G., “La prestación por desempleo: ¿la ocupabilidad como contrapartida?”, Aranzadi Social, nº. 7, 2012, pp. 123- 152. 88 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) nas locales), que es el supervisor del recorrido profesional que sirve de punto inicial del proceso de inserción. Si bien hay proyectos recurrentes de acompañamiento de los jóvenes demandantes de empleo por los Operadores Privados de Colocación26. En esta categoría de medidas se podrían clasificar algunas fórmulas híbridas en las que hay un contenido formativo/de actividad profesional, pero en las que el elemento central es, en realidad, la vertiente de acompañamiento en la inserción27. Desde 2010 ha sido una figura estrella el Contrato de Inserción en la Vida Social (CIVIS), una figura que, en materia de empleo juvenil, es posible afirmar que ha de ser desplazada parcialmente por la Garantía Juvenil, que reproduce el mismo esquema jurídico. Una vez más, no resulta posible ahondar en este aspecto, por más que pueda resultar de sumo interés, aunque sí cabe dejar apuntado lo siguiente: el CIVIS parece haber prestado su formato a la aplicación en Francia de la Garantía Juvenil para los jóvenes en serías dificultades. De esta forma, jóvenes entre 16-25 años, con un nivel de formación inferior al BAC y que han sido demandantes de empleo durante más de 12 meses son acompañados en su entrada al mercado por un dispositivo de inserción denominado CIVIS. Y una fracción de ese mismo colectivo, pero con características que lo hace aún más vulnerable, será beneficiario de la Garantía Juvenil. En consecuencia, de rabiosa actualidad, y también por ser paradigma del modo de hacer política de empleo para jóvenes en Francia, es preciso tratar la cuestión de la Garantía Juvenil. Enmarcada en las preocupaciones comunitarias por el empleo, sin embargo, es el ejemplo de un modus operandi nacional concreto28. Con la denominación Ga- 26 Nueva figura que hace patente una mutación esencial en el diseño de modelos de gestión fuertemente publificados (organismos públicos de empleo) y exentos de ánimo de lucro (organismos del sector non marchand). 27 Durante los años 90 se sucedieron muchos ensayos: en 1989 el Crédito de formación Individualizado (CFI), en 1990 el programa de Preparación Activa a la cualificación para el empleo (PAQUE), en 1997 el Itinerario Personalizado de Inserción Profesional (IPIP), en 1998 el Trayecto de Acceso al Empleo (TRACE). 28 El Gobierno francés define esta medida como la respuesta francesa a la Recomendación del Consejo de 22 de abril de 2013 para el establecimiento de una Garantía Europea para la Juventud. Lo pudo hacer con premura, en la medida en que ya cuenta con experiencias previas y tiene detectados los ámbitos subjetivos de incidencia mayor de la precariedad. Sin embargo, ya en la Conferencia Nacional contra la Pobreza y para la inclusión social, de diciembre de 2012, se había diseñado un proyecto de Garantía Juvenil en el Plan Plurianual contra la pobreza, en enero de 2013. Francia así, al menos a ojos del observador externo, inserta una medida nacional ya planificada en el marco 89 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL rantie Jeunes, se ha diseñado, con carácter experimental, una fórmula de intervención que reproduce las fórmulas históricas de las rentas de inserción francesas29 y la estructura del ya mencionado CIVIS30. Y se ha de destacar así que esta medida –la Garantie Jeunes– responde a tres principales características. En primer lugar reproduce el modo de proceder cauteloso del diseñador de políticas públicas de empleo para jóvenes: se ensaya y se verifica las bondades y carencias de las medidas, mediante un seguimiento estadístico exhaustivo. Y solo tras testar la eficiencia/eficacia se generaliza/extiende el ámbito de intervención 31 . En segundo lugar, se trata de una medida específica con un colectivo muy circunscrito: jóvenes entre 18-25 años en situación de gran dificultad; que por carecer de recursos propios o familiares, carecer de formación y/o tener problemas de salud, y otras vicisitudes graves se ven abocados a encontrarse en situación de desempleo. Por último, en tercer lugar, se ha articulado con la fórmula ya clásica de la vertiente asistencial del Estado francés, a través de un mecanismo de contrapartida (donnant-donnant). De suerte que el joven ha de de los compromisos internos de exigibilidad comunitaria. Al menos explícitamente, el gobierno francés dotaba en su diseño inicial a este proyecto piloto de 30 millones de euros, a lo que habrían de añadirse los fondos europeos si resultaba preciso. Estas cantidades se asignaban a razón de 1.600 euros de créditos de acompañamiento por joven/año atribuidos a cada misión de empleo; a los que se sumaban los 433.75 euros de subsidio por joven/mes, sin contar las ayudas a la vivienda. 29 Décret nº 2013-880 de 1 de octubre de 2013, relativo a la experimentación de una garantía juvenil (JJOO 2.10.2013). Completado por el Arrêté de 1 de octubre de 2013, que fija la lista de los territorios implicados en la experimentación de la garantía juvenil (JJOO 2 de octubre de 2013). 30 Los jóvenes entre 16-25 años con baja cualificación y que se encuentran en situación de desempleo de larga duración, suscriben un acuerdo con el servicio público de empleo local, en el que se comprometen a cumplir su proyecto de inserción. En ocasiones puede ser beneficiario de una prestación económica de hasta 1800 euros/años si así lo considera preciso la institución de referencia. Suscrito por un año renovable, contiene la obligación para el joven desempleado de, durante los tres primeros meses, contribuir al diseño de su proyecto profesional, a través de empleo, o formación “profesionalizante”, o actividades análogas. 31 Inicialmente, para 2014, se previó su implementación en 10 áreas geográficas, para incluir a 10.000 jóvenes. Sin que se haya concluido la primera fase de evaluación anual (diciembre 2014), y ni el periodo de tres del experimento (que era de tres años), lo que ha generado una gran polémica política en el parlamento que cuestiona el propio modelo social, el ministro de trabajo en julio ya decidió extender la Garantía Juvenil a 61 territorios, y 50.000 jóvenes en 2015, para alcanzar los 100.000 jóvenes incluidos en el programa en 2017. En el diseño inicial, se pretendía incrementar a razón de 20.000 por año el número jóvenes implicados a partir del 1 de octubre de 2014, y a otros diez territorios. En 2016 se extendería, de resultar la experiencia exitosa, a todo el territorio y cubriría a 100.000 jóvenes. 96 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) europeos representan traerá beneficios a largo plazo y contribuirá a un crecimiento económico sostenible e integrador. La Unión Europea en general, y Portugal en particular, serían así capaces de sacar pleno provecho de una mano de obra activa, innovadora y cualificada, al mismo tiempo que se evitarían los costes muy elevados de tener jóvenes que no trabajan, no estudian, ni siguen ninguna formación15. Por otro lado, conseguir resolver con éxito la cuestión del desempleo joven no solo conducirá a alcanzar las aspiraciones de los jóvenes de una vida mejor sino también la consecución del bienestar en general de la propia sociedad16. b) El elevado desempleo coexiste además con la dificultad que muchas empresas tienen para cubrir con trabajadores las vacantes existentes, lo que constituye una llamada de atención para la inversión en empleos de calidad17, y sobre la importancia de los mismos como una pieza fundamental para el futuro. Las cualificaciones en educación continúan siendo el mejor seguro contra el desempleo porque este es menor mientras mayor es el nivel de educación de los demandantes de empleo18. Cabe señalar además que existen, incluso dentro del grupo de jóvenes, algunos que son más susceptibles a los ciclos económicos y al desempleo que el resto, como es el caso de las mujeres, los jóvenes con discapacidad, jóvenes con un pasado migratorio, jóvenes con bajo nivel de educación o los que viven en zonas más alejadas. Estos jóvenes corren el riesgo de ser discriminados de varias formas estando aquí presente la posibilidad de una discriminación intersectorial19. 15 Considerando 1 de las Recomendaciones del Consejo de la Unión Europea de 22 de Abril de 2013. 16 OIT, “Report V: The youth employment crisis: Time for action”, 2012, pp. 3 y 4. 17 Según datos de EUROFOUND, “European Company Survey 2013”, cerca del 40% de las empresas en la Unión Europea tienen dificultades para encontrar trabajadores con las cualificaciones adecuadas. 18 Para un desarrollo del tema, OIT, “Global employment trends for youth 2012”, Ginebra, 2012 y OCDE, “Off to a good start? Jobs for youth”, Paris, 2010. 19 EUROFOUND, “NEETs – Young people…”, opus., cit., pp. 53 y ss. “European Non- Discrimination Law and Intersectionality – Investigating the Triangle of Racial, Gender and Disability Discrimination”, (coord. DAGMAR SCHIEK e ANNA LAWSON), Ashgate, Surrey, 2011, y OIT, “World of Work Report…”, opus., cit., pp. 12 y ss. Puede recordarse como el TJUE ha decidido ya casos de discriminación por razón de edad para los jóvenes. Así, y por mencionar dos ejemplos, en caso de Hütter, asunto C-88/08 del 18 de junio de 2009, el Tribunal ya señaló como “los artículos 1, 2 y 6 de la Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que, con la finalidad de no desfavorecer a la enseñanza general con relación a la formación profesional y de fomentar la inserción de los jóvenes aprendices en 97 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL Está demostrado, por otra parte, que el desempleo juvenil puede dejar marcas permanentes, como el aumento del riesgo de caer nuevamente en el desempleo, las perspectivas de bajos salarios, la pérdida de capital humano, la transmisión intergeneracional de la pobreza o la menor motivación para formar una familia, lo que contribuye a las tendencias demográficas negativas. Por otra parte, también se ha demostrado que la propia salud, bienestar y satisfacción en el trabajo se ven afectados por el elevado tiempo que se puede estar sin empleo. Al mismo tiempo, los jóvenes afectados por el desempleo son también propensos a sufrir una penalización salarial: seis meses de desempleo a los 22 años llevan a un salario inferior en un 8% a los 23 años, y un salario inferior del 2-3% a los 30 y 31 años. La penalización salarial se aplica, de la misma forma, a los jóvenes que terminan los estudios universitarios durante un ciclo recesivo, ya que la pérdida inicial de salario inmediatamente después de la licenciatura es de un 6 a un 7% para cada aumento de un punto porcentual en la tasa de desempleo. De hecho, 15 años más tarde, la pérdida salarial aún es del 2,5%. Algunas estimaciones son incluso más pesimistas, sugiriendo una disminución del 13-21% a los 42 años, reducido al 9-11% si se evitan sucesivos períodos de desempleo. En términos de duración del desempleo, cuanto mayor sea el periodo de desempleo en edad joven, mayor será su impacto negativo. Otros resultados muestran que es el simple hecho de estar empleado lo que importa y, de forma inversa, el simple hecho de estar desempleado tiene un impacto negativo. Esto significa que incluso un corto período de trabajo es beneficioso para las futuras probabilidades de empleo20. Por otro lado, no podemos dejar de tener en cuenta que el desempleo de los jóvenes solo se reducirá de manera sostenible si la economía el mercado de trabajo, excluye el cómputo de los períodos de empleo cubiertos antes de los 18 años de edad a efectos de la determinación del escalón que corresponde a los agentes contractuales de la función pública de un Estado miembro”. El otro caso es el asunto Kücükdeveci, C-555/07, de 19 de enero de 2010, en el que se evaluaba una normativa alemana en materia de despido que no tenía en cuenta para el cálculo del período de notificación, el trabajo realizado por el empleado antes de los 25 años de edad. El Tribunal concluyó señalando que “el Derecho de la Unión, y, más específicamente, el principio de no discriminación por razón de la edad, tal como se concreta en la Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional, como la que es objeto del procedimiento principal, que establece que los períodos de trabajo completados por el trabajador antes de alcanzar los 25 años de edad no se tienen en cuenta a efectos del cálculo del plazo de preaviso de despido”. 20 KAHN, “The long-term labor market consequences of graduating from college in a bad economy”, Labour Economics, nº 17, pp. 303 y ss. 98 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) crea más empleo. De ahí que resulte necesario prestar una especial atención a los incentivos que son diseñados para las empresas, expresamente para las PYMES, en el sentido de auxiliar a estas a reclutar jóvenes trabajadores. De hecho, estas empresas son un medio importante de creación de empleo para los jóvenes y debe intentar facilitárseles su acceso a los mecanismos de apoyo financiero. 2. POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO: GARANTÍA JOVEN 2.1. INTRODUCCIÓN a) La Unión Europea se enfrenta actualmente a las tasas de desempleo más elevadas entre los jóvenes, una situación que acarrea graves consecuencias sociales y económicas para los jóvenes afectados, sus familias y la propia Europa. Ante esta situación, la Comisión Europea considera que deberían adoptarse medidas que promovieran la creación de empleo y combatiesen la marginación y la exclusión de los jóvenes que están desempleados y de los jóvenes hasta los 25 años de edad, que no están trabajando ni insertados en el sistema educativo o formativo. En el marco de la iniciativa Europa 2020, la creación de empleo ya se había tenido en cuenta como una de las prioridades de la estrategia para el crecimiento inteligente, sostenible e integrador, considerando que la nueva agenda debería permitir alcanzar niveles elevados de empleo, de productividad y de cohesión social21. La Comisión Europea ha propuesto una serie de objetivos a alcanzar en 2020 por medio de esta Estrategia, destacando cuatro de ellos: el 75% de la población con edad comprendida entre los 20 y 64 años deberá estar empleada; el 3% del PIB de la Unión Europea debe ser invertido en Investigación y Desarrollo; la tasa de abandono escolar prematuro debe ser inferior al 10% y al menos el 40% de la generación más joven debe tener un diploma de educación superior. Además presentó también un conjunto de iniciativas que buscaba estimular el progreso en el contexto de cada uno de los temas considerados prioritarios. Entre las diversas iniciativas, destacan dos de ellas: Juventud en Movimiento, para mejorar los resultados de los sistemas de enseñanza y facilitar la entrada de jóvenes en el mercado de trabajo; y Agenda para las nuevas calificaciones y los nuevos empleos, destinada a modernizar los merca- 21 “Final Synthesis on Women and Young People”, ESF Expert Evaluation Network, Metis and University of Glasgow, 2013. 99 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL dos de trabajo y capacitar a las personas para desarrollar sus habilidades a lo largo de sus vidas, con el objetivo de aumentar la participación en el mercado de trabajo y establecer una mejor correspondencia entre la oferta y la demanda de mano de obra, en particular a través de una mayor movilidad de los trabajadores. Estos objetivos, a alcanzar a escala europea, así como las iniciativas propuestas por la Comisión Europea, son vinculantes para la Unión Europea y para los Estados Miembros, lo que requiere una respuesta coordinada y un enfoque de colaboración para garantizar la participación de todos: autoridades, agentes sociales, partes interesadas y sociedad civil. En el ámbito de estas iniciativas, la Comisión Europea se comprometió con un conjunto diversificado de acciones y los Estados Miembros a nivel nacional a asegurar las medidas necesarias para la aplicación de ciertos objetivos específicos. Así, en el caso de la iniciativa Juventud en Movimiento, la Comisión Europea se ha comprometido, entre otras acciones, a lanzar un marco para el empleo de los jóvenes, estableciendo políticas para reducir la tasa de desempleo, promoviendo la entrada de los jóvenes al mercado laboral a través de la educación y la formación profesional, prácticas u otras experiencias en el mundo laboral, e incluyendo un sistema destinado a mejorar las oportunidades de empleo para los jóvenes mediante la promoción de la movilidad dentro de la Unión. En este contexto, la Comisión Europea ha insistido en que los Estados Miembros deben asegurar la inversión suficiente en los sistemas educativos y de formación a todos los niveles; en mejorar los resultados escolares en cada ciclo, a través de un enfoque integrado que abarque las competencias claves y dirigido a la reducción del abandono escolar prematuro; en aumentar la transparencia y la relevancia de los sistemas de enseñanza mediante la creación de marcos nacionales de cualificaciones y en orientar mejor la educación y formación profesional para las necesidades del mercado de trabajo; y, finalmente, para facilitar la entrada de jóvenes en el mercado de trabajo a través de una acción integrada que proporcionen, en particular, los servicios de orientación y asesoramiento y los de educación y formación profesional. Con respecto a la iniciativa Agenda para las nuevas cualificaciones y empleos, la Comisión Europea señaló la posibilidad de que los Estados Miembros desarrollen varias acciones, entre las que cabe destacar: poner en práctica los respectivos recursos nacionales para la flexiseguridad; reducir la segmentación del mercado de trabajo y facilitar las 100 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) transiciones así como la conciliación de la vida profesional y familiar; dar un fuerte impulso a la aplicación del Marco Europeo de Cualificaciones, a través de la aplicación de los marcos nacionales de cualificaciones; asegurar las competencias necesarias para la participación en la formación continua y en el mercado de trabajo, incluyendo la educación y formación no formal e informal; desarrollar asociaciones entre los mundos de la educación y de la formación y del trabajo, en particular mediante la participación de los interlocutores sociales en la planificación de la educación y la formación. Fue en este contexto en el cual surgió la Recomendación de una Garantía Joven, en el sentido en el que todos los Estados Miembros garantizasen a todos los jóvenes menores de 25 años, que se beneficiaran de una buena oferta de empleo, educación, formación o prácticas, en el plazo de cuatro meses después de haber quedado desempleados o haber terminado la enseñanza formal. La Garantía Joven es, simultáneamente, una reforma estructural para mejorar la transición de la escuela al trabajo y una medida para crear empleo para los jóvenes, que se basó en las experiencias exitosas de países como Austria y Finlandia que consiguieron demostrar que una inversión en la transición de la escuela al empleo disminuye la tasa de desempleo de los jóvenes. Hay que destacar, con todo, que este concepto de Garantía para la Juventud no es nuevo. Ya en 1981, el Consejo Nórdico lo había definido como una situación social, en la que se garantiza a los jóvenes las oportunidades de educación, formación y empleo, de acuerdo, por un lado, con las aspiraciones, las capacidades y los intereses del individuo y, por otro lado, con las necesidades y los objetivos de la sociedad. De esta forma, los jóvenes deben ser apoyados para conseguir una colocación profesional, una inscripción en las acciones de formación continua, un aprendizaje o unas prácticas profesionales. Dependiendo de la situación individual, el apoyo necesario será diferente. Para muchos jóvenes, una intervención corta y simple, como por ejemplo informaciones relativas a la orientación profesional universitaria, a la educación y al mercado de trabajo, resultará suficiente para conseguir alcanzar, por sí mismos, la colocación deseada dentro del periodo de tiempo especificado. Otros requerirán una evaluación de los candidatos para el mercado de trabajo, una correspondencia entre la oferta y la demanda de puestos de trabajo y, si es necesario, un breve entrenamiento en la preparación de currículo vitae. E incluso otros, frecuentemente los jóvenes más desfavorecidos, podrán necesitar interven- 101 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL ciones más profundas, largas y complejas, así como el uso de ofertas tangibles, con el fin de asegurarse que también ellos se benefician de la Garantía para los jóvenes22. b) La Recomendación relativa al establecimiento de una Garantía para la Juventud fue aprobada por el Consejo de la Unión Europea el 22 de Abril de 2013 en base a una Propuesta de Recomendación de la Comisión Europea de 5 de Diciembre de 2012. Este término alude a “una situación en la que los jóvenes tienen una buena oferta de trabajo, educación continua, aprendizaje o prácticas en el período de cuatro meses después de haber quedado desempleados o de haber terminado la enseñanza formal. La oferta de oportunidades de educación continua podrá incluir también programas de formación de calidad que confieran una titulación profesional reconocida”23. Por otro lado, esta Garantía permite contribuir a la consecución de tres de los objetivos de la Estrategia Europa 2020, en particular los que establecen en el 75% la tasa de empleo en la escala de 20-64 años, el que el abandono escolar temprano se sitúe por debajo del 10% y el que determina la erradicación de la pobreza y la exclusión social para, por lo menos, 20 millones de personas. Haciendo un breve recorrido histórico pueden ser mencionados algunos marcos importantes que llevaron a la adopción de esta Recomendación24. Así, ya en 2005, el Consejo acordó que “cada desempleado debe beneficiarse de una nueva oportunidad antes de terminar los seis meses de desempleo, en el caso de los jóvenes” y, a través de la Decisión n.º 2008/618/ CE, de 15 de julio de 2008, relativa a las Orientaciones para las políticas de empleo de los Estados Miembros, el Consejo redujo el plazo a “no más de cuatro meses” para los jóvenes que abandonan la educación. Más tarde, también el Parlamento Europeo, en la Resolución del 6 de Julio de 2010, sobre el fomento del acceso de los jóvenes al mercado de trabajo y refuerzo del estatuto del becario, del período de prácticas y del aprendiz apelaba al Consejo y a la Comisión a que crearan una Ga- 22 Véase Documento de trabajo de la Comisión Europea que acompaña al documento - Recomendación de la propuesta del Consejo sobre el establecimiento de una garantía para la Juventud, SWD (2012) 409 final, de 5 de diciembre de 2012, p. 2. 23 Considerando 5 de la Recomendación del Consejo de 22 de abril de 2013 relativa al establecimiento de una Garantía Juvenil. 24 Y también pueden ser vistos en la Recomendación mencionada en la nota anterior, párrafos 8 y ss. 102 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) rantía Joven Europea, que asegurara a todos los jóvenes de la Unión el derecho a recibir una oferta de empleo, unas prácticas, formación profesional complementaria o una combinación de trabajo y formación profesional después de un período máximo de 4 meses de desempleo. En respuesta, la Comisión Europea, en su comunicado del 15 de septiembre de 2010, titulada Juventud en movimiento, alentó a los Estados Miembros a presentar garantías para la juventud. En el Paquete de Empleo, propuesto en la Comunicación de 18 de abril de 2012 titulada Una recuperación generadora de empleo, la Comisión apelaba a una movilización activa de los Estados Miembros, de los interlocutores sociales y de otros socios, para responder a los desafíos en el área del empleo, en particular en relación con el desempleo de los jóvenes. La Comisión subrayaba el importante potencial de la creación de empleo en sectores como la economía verde, la salud y la asistencia social y las tecnologías de la información y la comunicación, elaborando tres planes de acción para su seguimiento. Más tarde, en su Comunicación del 10 de octubre de 2012, titulada Una industria europea más fuerte para el crecimiento y la recuperación económica — Actualización de la Comunicación sobre política industrial, la Comisión destacaba también seis áreas prioritarias particularmente prometedoras para la innovación industrial. En el Paquete de Empleo, la Comisión subrayaba que la promoción del espíritu emprendedor, la prestación de servicios de apoyo para las start-ups y de microfinanciación, así como el establecimiento de sistemas para convertir las prestaciones de desempleo en subvenciones para poner en marcha nuevas actividades, podrían desempeñar un importante papel, también para los jóvenes. El Paquete de Empleo también propuso el uso de subvenciones salariales para fomentar nuevas contrataciones de mano de obra y apoyaba la reducción de la carga fiscal como forma de ayudar a promover el empleo, así como la realización de reformas equilibradas de la legislación laboral, que pudieran ayudar a los jóvenes a conseguir empleos de calidad. En la Resolución del 24 de mayo de 2012 sobre la Iniciativa de Oportunidades para la juventud, el Parlamento Europeo instó a los Estados Miembros a tomar medidas rápidas y concretas a nivel nacional para garantizar que, en los cuatro meses siguientes a su salida de la escuela, los jóvenes tuvieran un empleo digno o frecuentaran un programa de enseñanza o de reciclaje formativo. El Parlamento Europeo subrayó que el instrumento de Garantía Juvenil necesitaba mejorar efectivamente la situación de los jóvenes de la Unión Europea y resolver, pro- 103 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL gresivamente, el problema del desempleo de este mismo colectivo en la Unión Europea. Sin embargo, hay que tener en cuenta que los instrumentos de Garantía para la juventud deben atender las diversidades presentes en los Estados Miembros así como las diferentes condiciones de partida en materia de desempleo juvenil, el marco institucional y las capacidades de los diversos actores en el mercado de trabajo, teniendo en cuenta que todavía tienen situaciones diferentes en cuanto a los presupuestos públicos y restricciones financieras a la asignación de los recursos. Para muchos Estados Miembros la implantación de la Garantía Joven implica reformas estructurales en el régimen de formación, educación y empleo como forma de tratar de cambiar la ruta o el desarrollo de la transición entre la escuela y el mercado laboral. Por otro lado, varios Estados Miembros tienen que intentar desarrollar mecanismos que ayuden a la identificación y activación de programas que pueden atraer a los jóvenes que están más alejados del mercado de trabajo, como es el caso de los NEETs. Y precisamente porque la Garantía Joven se basa en reformas estructurales, la Comisión propuso recomendaciones específicas para ocho Estados Miembros: España25, Eslovaquia, Croacia, Portugal, Polonia, Bulgaria e Irlanda. Portugal asumió la fijación de los cuatro meses como plazo límite para que los Estados garanticen la oferta de la Garantía para todos los jóvenes, considerando que, mientras más rápida sea la intervención, menores son los riesgos para el nivel de desempleo de esta población, contribuyendo, igualmente, a una mayor dinámica de las medidas de activación y promoción de la empleabilidad. Consideró, no obstante, que la Garantía Juvenil debía extenderse a los jóvenes hasta los 30 años, teniendo en cuenta la duración y complejidad de las trayectorias y transiciones entre la educación, el trabajo y la vida adulta26. c) La Garantía Joven debe, además, ser considerada una inversión pues, a pesar de representar un coste para los Estados Miembros27, 25 Para el caso español, véase in extenso, “La Estrategia de Emprendimento y Empleo Joven en La Ley 11/2013: desempleo, empleo y ocupación juvenil”, FERNÁNDEZ LÓPEZ, Mª. F., y CALVO GALLEGO, F., J, (COORD.), Albacete, 2013. 26 Resolución del Consejo de Ministros Nº 104/2013, de 31 de diciembre de 2013, que estableció un Plan Nacional de Implementación de una Garantía para la Juventud. 27 Que fue estimado en 21 mil millones de euros por año por la OIT, o sea, el 0,45% del PIB de la zona euro, OIT, “Eurozone Job Crisis: Trends and Policy Responses”, en Studies on Growth with Equity, 2012. 104 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) su inexistencia conllevaría en realidad unas pérdidas muy superiores. De hecho, la European Foundation for Living and Working Conditions estimó que las pérdidas económicas en la Unión Europea por tener millones de jóvenes ninis, ascendían a más de 150 mil millones de euros en 2011, esto es, cerca del 1,2% del PIB. Además, hay que tener en cuenta que existen costes para la economía con un desempleo que se prolonga en el tiempo, así como para la propia sociedad y los jóvenes en general, con el aumento de la pobreza y el desempleo en el futuro, siendo los costes de la inactividad demasiado elevados28. Así, los ahorros realizados a través de la inversión en la Garantía para la Juventud exceden de la reducción que generan en los gastos de protección social. Evitar el desempleo y el deterioro de las cualificaciones conducirá a beneficios a largo plazo para los jóvenes y para la economía, a través de la reducción del desempleo a lo largo de todo el ciclo vital, de rendimientos más elevados y, consecuentemente, de mayores ingresos provenientes de la fiscalidad y de las contribuciones a la Seguridad Social, generándose, a su vez, menos problemas sociales y de salud. Sin embargo, la Garantía Joven no puede ser el simple sustituto de la adopción de medidas macroeconómicas por parte de los Estados Miembros. Este instrumento puede mejorar la tasa de desempleo de los jóvenes pero si no fueran adoptadas medidas para el crecimiento económico será imposible resolver el problema del desempleo29. Ante esta situación hay que ver la Garantía Joven en una visión holística que establece, sobre todo, tres prioridades: asegurar que los jóvenes tengan la formación necesaria para satisfacer las necesidades del mercado; integrar a los excluidos en el mercado de trabajo y, por último, auxiliar el espíritu emprendedor de los más jóvenes. 2.2. POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO EN PORTUGAL 2.2.1. Evolución histórica La consecuencia más grave de la crisis actual es el rápido crecimiento del desempleo. La respuesta a este problema debe pasar por un conjunto de medidas estructurales que generen un ambiente propicio para 28 EUROFOUND, “NEETs – Young People…”, opus., cit., pp. 61-62. 29 Muchos Estados Miembros comenzaron a adoptar medidas relacionadas con la Garantía Joven al inicio de 2014 que servirán, en algunos, como una forma de alterar la política para el desempleo juvenil, originando nuevas alianzas para una mayor eficacia de todo el sistema. 105 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL el crecimiento sostenido de la economía, complementadas con medidas a corto plazo basadas en políticas activas de empleo. Portugal, al igual que otros países de la Unión Europea, ha estado experimentando una alta tasa de desempleo joven, cifrado en la actualidad alrededor del 35,5%. Ante el empeoramiento de la situación del desempleo juvenil en Portugal, el Gobierno instituyó el Plan Estratégico de Iniciativas de Promoción de Empleabilidad Joven y Apoyo a las Pequeñas y Medianas Empresas –Impulso Joven, en vigor hasta finales del 2013, y que se basa en tres pilares: prácticas profesionales, apoyo a la contratación, a los emprendedores y apoyo a la inversión30–. El objetivo de este Plan consistía en actuar en los dos lados del mercado de trabajo, estableciendo las condiciones favorables para la creación de puestos de trabajo cualificados y duraderos por parte de las empresas y creando oportunidades de ingreso en el mercado de trabajo para los jóvenes, ofertándoles formación certificada o prácticas profesionales, con el objetivo de una posterior relación laboral duradera, tratando de invertir la tendencia instalada de aumento del desempleo estructural entre los jóvenes. A finales de noviembre de 2013, este programa atendió a casi noventa mil jóvenes, en los cuatro ejes referidos, habiendo contribuido a la integración de los jóvenes en el mercado de trabajo, al dotarlos de medidas de apoyo a la contratación dirigidas a entidades emprendedoras, de actuaciones de apoyo a la creación de empresas y el autoempleo y de mecanismos para la realización de prácticas profesionales. Y todo ello, al mismo tiempo que se proporciona mayor cualificación a los jóvenes portugueses, buscando mejorar los niveles de su empleabilidad31. 2.2.2. Plan Nacional de Implantación de la Garantía Juvenil a) La población mundial está envejeciendo y esto se nota en Portugal donde, en la última década, el número de jóvenes entre los 15 y los 29 años se redujo en casi medio millón. Si en 1960 los jóvenes entre los 15 y 29 años representaban el 23,9% de la población residente32, en la úl- 30 Esta medida fue establecida a través de la Resolución del Consejo de Ministros n.º 51-A/2012, de 14 de junio, modificada por la Resolución del Consejo de Ministros n.º 36/2013, de 4 de julio. 31 En términos presupuestarios, se asignaron 143 millones de euros para unos 56.000 jóvenes. 32 Valor que, con algunas fluctuaciones, se mantuvo relativamente estable hasta 2001, a pesar de soportar una visible tendencia a la baja. 112 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) alcanzados como consecuencia de esta medida de fomento; es decir, debe registrar un número total de trabajadores igual o mayor al número de trabajadores alcanzados mediante esta medida, lo que será comprobado en los siguientes términos: en el caso de los contratos con una duración inicial de menos de 12 meses, verificando el mes en el cual se alcanza la vigencia total del contrato; en el caso de los contratos con duración inicial igual o superior a 12 meses o indefinidos, verificando en el mes, en el que completan los 12 meses de vigencia del contrato. Sin embargo, a estos efectos no se contabilizarán los empleados que hayan cesado por su propia iniciativa en los términos de los arts. 394 y siguientes del Código de Trabajo, por causa de muerte, invalidez y vejez en virtud del art. 343. º CT, despido con justa causa promovida por el empleador en virtud del art. 351.º del Código de Trabajo, o de extinción de los contratos de duración determinada celebrados en virtud de los puntos a) y d) del párrafo 2 del artículo 140 del Código del Trabajo, siempre que la empresa demuestre tales hechos. b.2) Como una medida para fomentar la creación de empresas por parte de los jóvenes, Portugal ha adoptado algunas medidas para apoyar el emprendimiento como es el caso del programa Invierte Joven, el programa apoyo al emprendimiento y creación de trabajo autónomo, programa nacional de microcrédito y la red de percepción y gestión empresarial.. El programa Invierte Joven sólo puede utilizarse por jóvenes entre 18 y 29 años y deben respetarse ciertas reglas: la inversión total debe variar entre 2,5 y 100 IAS43 y el 10% de esa cantidad debe ser asegurado por capitales propios; debe presentarse la viabilidad técnica y financiera; no incluir en la inversión a realizar la compra de acciones de compañías ya existentes; no involucrar a más de 10 puestos de trabajo, incluidos los promotores y no se puede iniciar la actividad antes de la presentación del proyecto. El programa previsto por la Orden Ministerial nº 151/2014, de 30 de julio, contempla las siguientes medidas: apoyo financiero a la inversión a través de la concesión de un préstamo sin intereses de hasta el 75% de la inversión total subvencionable; apoyo financiero para el autoempleo de los promotores a través de la asignación de ayuda financiera en forma de subsidio no reembolsables y que puede alcanzar hasta los 2.515,32 euros para cada puesto de trabajo, hasta un máximo de 4; soporte técnico en el área de emprendimiento para el refuerzo de las 43 1.048,05 euros y 41.922 euros. 113 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL competencias y para la estructuración del proyecto, así como para la consolidación de la misma. Con respecto al programa Apoyo al emprendimiento y la creación del propio empleo se centra en los jóvenes sin empleo, con edades entre los 18 y los 29 años, en situación de desempleo involuntario o registrados por más de 9 meses, así como en los jóvenes que buscan su primer empleo, de edades comprendidas entre los 18 y 29 años, que deben estar inscritos en el Instituto de Empleo y Formación Profesional. El proyecto de creación de empresa no puede implicar la creación de más de 10 puestos y una inversión total de más de 200.000 euros, teniendo que presentarse directamente a uno de los bancos participantes. En el caso de proyectos de autoempleo, el acceso al pago único de la cantidad total de la prestación por desempleo puede ser complementado por el acceso al crédito bancario. La ayuda puede variar entre el acceso al pago de la prestación por desempleo en una sola vez; el acceso al crédito bancario, en tipologías MICROINVEST e INVEST+; y el apoyo técnico a la creación y consolidación de proyectos que impliquen la supervisión del proyecto aprobado; la realización de acciones de formación, en particular en el área de gestión, y la consultoría en situaciones de mayor fragilidad en el manejo y aplicación de la iniciativa. Con respecto al acceso al Programa nacional de microcrédito, este está basado en un acceso más fácil al crédito –a través de la tipología MICROINVEST– y en la prestación de apoyo técnico en la creación y formación del emprendedor, durante los primeros años del negocio. Este programa surge para apoyar la creación de empleo y de emprendimiento entre las poblaciones con mayores dificultades de acceso al mercado de trabajo. Cubre a los jóvenes hasta los 29 años, que tienen especiales dificultades de acceso al mercado de trabajo y en riesgo de exclusión social, que tengan una idea de negocio viable y formulen y presenten proyectos viables para la creación de puestos de trabajo. El apoyo puede englobar una atenuación del riesgo de las entidades bancarias que otorgan el préstamo, a través de la línea de crédito MicroInvest; el soporte técnico en creación de negocio y el apoyo técnico en el seguimiento a los promotores. La red de la percepción y gestión empresarial constituye un modelo de soporte ampliado para el emprendimiento juvenil, que va desde el ini- 114 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) cio de una idea a la creación de una iniciativa sostenible de naturaleza asociativa o negocio. Este modelo de apoyo presenta una serie de soluciones, según el perfil del emprendedor: una red de promoción de negocios para los candidatos a la implementación de oportunidades de negocio previamente identificados; el concurso de ideas y proyectos para candidatos con propuestas, ideas innovadoras y soluciones extraídas a partir de visitas realizadas a empresas, asociaciones y al IPSS; apoyo para la creación de empresas para candidatos a la constitución de iniciativas empresariales; y proyectos de desarrollo sostenible. Esta medida se aplicará a jóvenes de edades comprendidas entre los 16 y los 29 años –en la fecha de presentación de la solicitud–, y el apoyo puede centrarse en talleres para la formación de jóvenes emprendedores y el desarrollo de sus respectivos proyectos, o en becas para apoyar el desarrollo del mismo. b.3) En lo relativo a los ejes de la Garantía Juvenil se prevé la realización de pasantías o prácticas remuneradas, con una duración de 9 meses44, en todos los sectores de actividad, con el fin de mejorar la transición de los jóvenes al mercado laboral. Están reguladas en la Orden Ministerial nº 204-B/2013, de 18 de junio, modificada por las Ordenes Ministeriales nº 375/2013, de 27 de diciembre, nº. 20-A/2014 de 30 de enero y nº 149-B/2014, de 24 de julio, así como en el Decreto nº 9841-A/2014, de 30 de julio Se considera esta “pasantía” como el desarrollo de una experiencia práctica en el contexto laboral con el fin de promover la integración de los jóvenes al mercado laboral o la reconversión profesional de los desempleados. La práctica se traduce en una forma de transición a la vida activa y no debe consistir en la ocupación de un puesto de trabajo. Pueden solicitar este tipo de prácticas los jóvenes entre 18 y 30 años, que nunca hayan disfrutado de otra práctica apoyada por el Estado y que se encuentren inscritos en el Instituto de Empleo y Formación Profesional. Las candidaturas se plantean por las empresas, asociaciones e instituciones sociales en las que se desarrollarán estos stages. Estas entidades pueden solicitar un perfil profesional que será seleccionado entre los jóvenes inscritos en el IEFP o, alternativamente, se puede identificar en la solicitud a los jóvenes con los que se desea colaborar. 44 Pudiendo ser en algunos casos de 12 meses. 115 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL La medida de fomento concedida a los jóvenes consiste en una beca mensual que varía dependiendo de la calificación de los mismos según el Cuadro nacional de calificaciones y que puede oscilar entre los 419,22 y los 691,71 euros; un subsidio de alimentos; un seguro de accidentes de trabajo, así como los gastos de transporte de los alumnos con discapacidad. Para las entidades promotoras también existen medidas de fomento, entre otras, el reembolso por el IEFP del 80% de la beca para las entidades colectivas privadas sin fines de lucro y para las prácticas reconocidas por el IEFP como de interés estratégico o para el primer joven en prácticas de entidades con menos de 10 trabajadores, siempre que no sean más favorables condiciones que ya hubieran obtenido en la etapa anterior por el IEFP. En el resto de casos, el reembolso por parte del IEFP se limita al 65%. Igualmente se prevé la participación en los costes del subsidio de alimentación y la prima del seguro así como el reembolso de los gastos de transporte antes señalados. Sin embargo, las entidades deben cumplir con ciertos requisitos, tales como, entre otras cosas, carecer de descubiertos con Hacienda o con la Seguridad Social. b.4) La aplicación de estas medidas en Portugal plantea, sin embargo, algunos problemas y desafíos de diferente naturaleza. Por ejemplo la necesidad de una coordinación eficaz y el compromiso de múltiples interesados, lo que incluiría ministerios, diversos niveles de las Administraciones Públicas, los interlocutores sociales y las organizaciones juveniles; la ausencia de una ventanilla única de Garantía Juvenil, que facilitaría el contacto con los jóvenes y su acceso a los distintos servicios; una débil intervención temprana y unas escasas medidas de divulgación para los jóvenes ninis, que no están registrados en los servicios públicos de empleo; la necesidad de una mejor alineación o ajuste de la educación y de la formación con las necesidades del mercado laboral mediante una previsión o anticipación de las necesidades a nivel de competencias45, teniendo en cuenta, eso sí, como en los últimos años la evolución de la tasa de abandono escolar temprano ha experimentado una significativa disminución como prueba de los esfuerzos de Portugal en la recuperación de los déficits formativos de 45 Estos desafíos pueden verse en el informe realizado por la Comisión Europea con respecto a la aplicación de la Garantía Juvenil State of Play of the implementation of the Young Gurantee – Portugal, y en el documento de trabajo de la Comisión Europea, Avaliação do Programa Nacional de Reformas e do Programa de Estabilidade para 2014 de Portugal, de 2 de junio de 2014, págs. 20-21. 116 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) su población. Esta reducción, acentuada en el segmento de población entre 18 y 24 años, se justifica por la apuesta por la cualificación de la población y por los diversos programas para combatir el abandono escolar y la educación y formación de adultos46. 3. CONCLUSIONES 1. Ofrecer a los jóvenes mejores condiciones a través de una mejora de sus cualificaciones y de su trabajo es esencial para una economía sostenible duradera y para el desarrollo social. Sin embargo, la integración de los jóvenes en el mercado laboral es un verdadero desafío porque nos enfrentamos a una grave crisis económica y los jóvenes han sido los más afectados por la misma. Sin embargo, no debe olvidarse que los jóvenes son una vasta fuente de talento. 2. La Garantía Juvenil no es la panacea, pero constituye una medida concreta y necesaria para restaurar la esperanza, así como una mejor relación entre el mercado de trabajo y la sociedad; para prevenir la descualificación y hasta la eliminación del mercado laboral de los jóvenes y para permitir una oportunidad de experiencia laboral en el inicio de su carrera. La Garantía Juvenil puede, si se aplica correctamente, proporcionar protección en momentos difíciles y los conocimientos que los jóvenes necesitan para mejorar su calidad de vida y conseguir un empleo en tiempos de crisis. La Garantía Joven supone así un mecanismo flexible, que permite combinar diferentes tipos de medidas en función del contexto en que se aplican y las necesidades concretas para garantizar el acceso de los jóvenes al empleo, a la capacitación o a la formación. 3. Si no se adoptase ninguna acción, la juventud no conseguiría obtener un lugar en el mercado laboral o desarrollar su potencial económico y familiar. Si esta situación constituye en sí una tragedia, tampoco debe olvidarse que la misma tendría también claras repercusiones en las economías mundiales y nacionales, que no podrían incorporar el dinamismo y la innovación que los jóvenes traen a la vida activa y que son esenciales para el crecimiento sostenible de la economía. 4. La Garantía Joven constituye un objetivo extremadamente ambicioso, ya que es una medida que comprende varias políticas que, coordinadas, pueden acompañar las distintas etapas de la juventud y au- 46 Estos datos en Anexos: Estratégia Europa 2020 – Ponto da situação das Metas em Portugal – Abril de 2014. 117 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL xiliarlos en la transición entre la escuela y la vida laboral. Al incluir múltiples ejes que pasan por la educación, la formación, las prácticas y el empleo intenta cubrir todas las áreas más problemáticas y conseguir una mejor conexión entre oferta y demanda en el mercado laboral. De hecho, los Estados miembros donde las políticas de formación y prácticas se encuentran mejor desarrolladas y coordinadas son los que registran una tasa de desempleo juvenil más baja. Estos mismos países son también aquellos que tienen un alto nivel de protección de los trabajadores, en particular contra el despido ilegal. Por lo tanto, no consideramos que el mejor camino para la plena integración de los jóvenes en el mercado laboral sea la flexibilidad del mercado de trabajo, sino factores institucionales como la calidad de la educación, el aprendizaje, la formación y la existencia de un sistema eficaz de educación en la transición de la escuela al mercado laboral. Sin embargo, la Garantía Juvenil, para verdaderamente alcanzar el éxito, requiere de una voluntad política y una inversión por parte de los Estados miembros, estableciendo asociaciones y partenariados con los servicios de empleo y formación profesional, con las empresas, con los interlocutores sociales, con las instituciones educativas y con las organizaciones juveniles. La prioridad debe otorgarse a la formación y no dejar que el joven lidie solo con su desempleo, so pena de convertirse en económicamente inactivo y en nini. De hecho, sólo es posible tener un verdadero crecimiento económico si los trabajadores tienen una oportunidad efectiva de trabajar. 119 EVOLUCIÓN DE LOS INDICADORES DE IMPACTO EN LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN María Teresa Arévalo Quijada Dolores Gómez Domínguez Universidad de Sevilla 1. INTRODUCCIÓN La Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven es una iniciativa del Ministerio de Empleo y Seguridad Social aprobada en febrero de 2013. La Estrategia contempla un total de 100 medidas encaminadas a promover la empleabilidad del colectivo joven, facilitar su inserción laboral y promover el emprendimiento. El eje esencial de la Estrategia es mejorar la empleabilidad de los jóvenes incentivando la contratación y la iniciativa empresarial, pero también aparecen como objetivos, para ayudar a la consecución de este objetivo principal, la adecuación de la educación y la formación y la reducción de la tasa de abandono escolar temprano. La Estrategia contiene 100 medidas dirigidas a mejorar la empleabilidad y a facilitar el empleo y el autoempleo de los jóvenes, de entre ellas destacan, la reducción de cotización a la Seguridad Social en empresas de menos de 10 trabajadores por la contratación de jóvenes menores de 30 años o la tarifa plana de 50 euros para las cotizaciones a la Seguridad Social de los autónomos. La Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven confluye con la estrategia Europa 2020 en lo relativo a los objetivos de educación y lucha contra la exclusión social, y con la Garantía Juvenil Europea, en la pretensión de que los jóvenes accedan a una formación o a un empleo en un plazo máximo desde que deciden acceder al mercado laboral. La iniciativa de Garantía Juvenil la pone en marcha la Unión Europea en 2013. Según la administración, un total de 130.000 jóvenes se han visto favorecidos por esta medida, la mayoría a través de las medidas de apoyo al emprendimiento, y el resto mediante las medidas de apoyo a la contratación. Algunas actuaciones son el Contrato Indefinido de Apoyo a 120 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) los Emprendedores, Contrato de Formación y Aprendizaje y la tarifa plana de 100 euros a la contratación. La Estrategia cuenta con un presupuesto de 3.500 millones de euros para sus cuatro años de vigencia, a lo que se pueden sumar entidades privadas. La Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven recoge un mecanismo de seguimiento y control en base a dos grupos de indicadores: indicadores de realización y resultado e indicadores de impacto. En el presente trabajo, tras un breve análisis de la población joven y su peso en la actividad, nos centraremos en el análisis de la evolución de los indicadores de impacto recogidos en la Estrategia que se enumeran a continuación. • Tasa de empleo juvenil de 15-24 años. • Tasa de empleo juvenil de 25 a 29 años. • Tasa de desempleo juvenil de 15-24 años. • Tasa de desempleo juvenil de 25 a 29 años. • Porcentaje de jóvenes de 15 a 24 años con contrato a tiempo parcial involuntario. • Tasa de temporalidad del desempleo juvenil (15-24 años). • Porcentaje de jóvenes (menores de 18 años) en riesgo de exclusión social sobre el total de población. • Tasa de jóvenes “Ninis” (15-24 años). • Tasa de abandono escolar temprano. • Porcentaje de jóvenes (15-24 años) con baja cualificación (niveles 0-2 ISCED). • Porcentaje de alumnos de Formación Profesional de Grado Medio sobre el total de alumnos de Bachillerato y Formación Profesional de Grado Medio. • Porcentaje de jóvenes con conocimiento de idiomas extranjeros (25-34 años). • Autónomos jóvenes en alta en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos (en adelante, RETA). • Porcentaje de autónomos menores de 30 años en el RETA sobre el total de autónomos del RETA. 121 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL • Tasa de actividad emprendedora general. • Tasa de actividad emprendedora en los jóvenes (18-24 años). Otro análisis distinto e interesante sería considerar qué porcentaje de la dotación económica de la Estrategia se ha dedicado a cada objetivo, es decir, a los estímulos a la contratación, al autoempleo y emprendimiento y a la mejora de la formación, y cuál es el logro en cada uno de ellos en función de la inversión, pero no es objeto de este trabajo. 2. ANÁLISIS DE LA POBLACIÓN JOVEN Y SU PARTICIPACIÓN EN LA ACTIVIDAD En los últimos años asistimos a una reducción progresiva de la población joven y a una pérdida relativa del peso de los grupos de menor edad en el conjunto de la población. Desde la perspectiva del análisis del mercado laboral, nos interesa el análisis de la población joven potencialmente activa, que será el grupo de población con edades comprendidas entre los 16 y 29 años. Tal y como se observa en la gráfica 1, el peso de la población joven en la población total sufre para todos los grupos de edad una reducción progresiva. El descenso es algo superior a los 4 puntos porcentuales y se concentra en mayor medida en el grupo de 25 a 29 años. GRÁFICA 1: Porcentaje de población joven Fuente: Encuesta de Población Activa (en adelante, EPA) Elaboración propia Si analizamos esta caída atendiendo al sexo (tabla 1), observamos que más de la mitad de este descenso, el 2,25%, se debe a la población jo- 128 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) TABLA 2: Tasa de Empleo 15-64 años (Total) 2012 Q1 2012 Q2 2012 Q3 2012 Q4 2013 Q1 2013 Q2 2013 Q3 2013 Q4 2014 Q1 2014 Q2 2014 Q3 EU28 63,5 64,2 64,5 64,1 63,4 64,1 64,6 64,4 64,1 64,9 : EU27 63,6 64,3 64,6 64,2 63,5 64,2 64,7 64,5 64,2 65,0 : España 56,0 56,1 55,9 55,0 54,2 54,8 55,2 55,1 54,7 56,0 56,5 Fuente: Eurostat, Labour Force Survey TABLA 3: Tasa de Empleo Juvenil 15-24 años (Total) 2012 Q1 2012 Q2 2012 Q3 2012 Q4 2013 Q1 2013 Q2 2013 Q3 2013 Q4 2014 Q1 2014 Q2 2014 Q3 EU28 31,9 32,6 33,8 32,5 31,5 32,1 33,4 32,3 31,5 32,3 : EU27 32,0 32,7 33,9 32,7 31,6 32,2 33,6 32,4 31,6 32,4 : España 18,6 18,5 19,6 16,9 16,3 16,5 18,0 16,5 15,8 16,5 17,6 Fuente: Eurostat, Labour Force Survey TABLA 4: Tasa de Empleo Juvenil 25-29 años (Total) 2012 Q1 2012 Q2 2012 Q3 2012 Q4 2013 Q1 2013 Q2 2013 Q3 2013 Q4 2014 Q1 2014 Q2 2014 Q3 EU28 71,1 71,4 71,2 70,7 69,9 70,5 71,0 70,5 70,4 71,4 : EU27 71,1 71,4 71,3 70,8 70,0 70,6 71,0 70,6 70,5 71,5 : España 60,4 60,8 59,7 58,0 56,5 57,3 59,8 58,8 58,2 60,8 62,0 Fuente: Eurostat, Labour Force Survey En la Estrategia, las tasas de empleo de los grupos de edad de 15 a 24 años y de 25 a 29 años son dos de los indicadores de impacto a seguir, el valor de referencia para el grupo de 15 a 24 años es el del tercer trimestre de 2012, un seguimiento de la tasa en los mismos trimestres de los años sucesivos muestra un empeoramiento de la misma, puesto que del 19,6 se habría pasado al 17,6. Para el otro grupo joven, sin embargo, se habría logrado una ligera mejoría. Utilizando datos del Instituto Nacional de Estadística para España y con un horizonte temporal más amplio, se pone de manifiesto la reducción progresiva de las tasas desde el estallido de la burbuja inmobiliaria, agravado con la crisis financiera internacional (tablas 5, 6 y 7). La reducción afecta a todos los grupos de edad y a ambos sexos, pero en mayor medida a los hombres que a las mujeres, tanto es así, que para la población joven la diferencia de tasas de empleo entre hombres 129 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL y mujeres era superior a 11 puntos en 2006, sin embargo, en 2013, la diferencia no llega al punto. TABLA 5: Tasas de empleo para España (ambos sexos) Tasa Empleo Ambos sexos General Jóvenes de 16 a 24 de 25 a 29 2006 45,29% 58,35% 43,28% 77,50% 2007 45,86% 58,66% 43,01% 78,56% 2008 44,90% 55,20% 39,62% 75,23% 2009 41,57% 46,91% 30,80% 68,01% 2010 40,57% 43,75% 27,43% 65,63% 2011 39,78% 40,90% 24,19% 63,92% 2012 38,06% 36,57% 20,25% 59,75% 2013 37,14% 34,58% 18,56% 58,08% Fuente: Instituto Nacional de Estadística (en adelante, INE) Elaboración propia TABLA 6: Tasas de empleo para España (Hombres) Tasa Empleo Hombres General Jóvenes de 16 a 24 de 25 a 29 2006 54,28% 63,92% 48,54% 83,32% 2007 54,36% 64,14% 48,56% 83,81% 2008 52,29% 58,48% 43,24% 77,99% 2009 47,18% 48,09% 32,28% 68,77% 2010 45,68% 44,33% 28,20% 66,04% 2011 44,38% 41,26% 24,19% 65,02% 2012 42,04% 36,59% 20,42% 59,93% 2013 40,99% 34,95% 19,14% 58,61% Fuente: INE Elaboración propia TABLA 7: Tasas de empleo para España (Mujeres) Tasa Empleo Mujeres General Jóvenes De 16 a 24 de 25 a 29 2006 36,51% 52,49% 37,75% 71,32% 2007 37,54% 52,89% 37,18% 72,99% 2008 37,65% 51,75% 35,82% 72,30% 2009 36,07% 45,69% 29,25% 67,21% 130 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) 2010 35,58% 43,15% 26,62% 65,19% 2011 35,29% 40,52% 24,18% 62,79% 2012 34,19% 36,55% 20,07% 59,57% 2013 33,41% 34,20% 17,96% 57,54% Fuente: INE Elaboración propia 4. LA POBLACIÓN JOVEN Y EL DESEMPLEO El aumento del empleo y la disminución del desempleo son objetivos que caminan en la misma dirección. Una comparación de los datos absolutos para la población joven en la Europa de los 27 y España, revela la disminución del número de desempleados, que en el caso de la UE es del 8,8% según datos de los segundos trimestres de 2012 y 2014, y en el caso de España es del 10,8% (gráfica 9). Pese a la reducción del número de desempleados, las tasas de desempleo son muy elevadas en los jóvenes. GRÁFICA 9: Desempleados 15-29 años Fuente: Eurostat Elaboración propia Con relación a las tasas de desempleo para la población de 15 a 24 años (tabla 8), éstas son más del doble que las del conjunto de Unión Europea, representan más del 50% de la población activa de ese grupo de edad. El dato de referencia que aparece en la Estrategia es el del 131 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL tercer trimestre de 2012, y aunque entre este dato y el correspondiente a 2013 se refleja un empeoramiento, si nos fijamos en el dato del tercer trimestre de 2014, se habría vuelto a reducir la tasa, aunque el registro está ligeramente por encima del valor de 2012. TABLA 8: Tasa de Desempleo 15-24 años (Total) 2012 Q1 2012 Q2 2012 Q3 2012 Q4 2013 Q1 2013 Q2 2013 Q3 2013 Q4 2014 Q1 2014 Q2 2014 Q3 EU28 23,1 22,5 22,7 23,4 24,2 23,2 23,1 23,0 23,3 21,6 : EU27 22,9 22,4 22,6 23,2 24,0 23,1 23,0 22,8 23,1 21,5 : España 51,7 53,0 52,0 54,8 56,9 56,0 54,1 54,9 55,5 53,1 52,4 Fuente: Eurostat Elaboración propia Para el otro grupo de población juvenil, el de edades comprendidas entre los 25 y 29 años, los datos que reflejan la evolución se recogen en la tabla 9. También para este grupo de población las tasas españolas son más del doble de las de la Unión Europea, sin embargo la reducción de la tasa según los últimos datos disponibles es mayor en el caso de España. Si comparamos los datos de los terceros trimestres de 2012 y 2014, se habría producido una reducción de casi 3 puntos. TABLA 9: Tasa de Desempleo 25-29 años (Total) 2012 Q1 2012 Q2 2012 Q3 2012 Q4 2013 Q1 2013 Q2 2013 Q3 2013 Q4 2014 Q1 2014 Q2 2014 Q3 EU28 13,9 13,5 13,6 14,3 15,0 14,4 14,0 14,5 14,7 13,3 : EU27 13,9 13,4 13,5 14,2 15,0 14,3 13,9 14,4 14,6 13,2 : España 30,4 30,4 31,6 33,7 35,1 33,8 31,8 32,4 32,8 30,0 28,7 Fuente: Eurostat Elaboración propia La evolución de la tasa de desempleo de la población de entre 15 y 64 años aparece reflejada en la tabla 10. Esta tasa de desempleo, aunque muy elevada, es, para el caso de España, muy inferior a la del grupo más joven e inferior, entorno a los cinco puntos porcentuales con respecto al grupo de 25 a 29 años. Sin embargo, hemos de señalar que la reducción de la tasa en este último ha sido mayor. 132 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) TABLA 10: Tasa de Desempleo 15-64 años (Total) 2012 Q1 2012 Q2 2012 Q3 2012 Q4 2013 Q1 2013 Q2 2013 Q3 2013 Q4 2014 Q1 2014 Q2 2014 Q3 EU28 10,8 10,4 10,4 10,8 11,5 10,9 10,6 10,7 11,1 10,2 : EU27 10,7 10,4 10,3 10,8 11,5 10,9 10,6 10,7 11,0 10,2 : España 24,3 24,5 24,9 25,9 27,1 26,2 25,8 25,8 26,0 24,6 23,8 Fuente: Eurostat Elaboración propia Para un horizonte temporal más amplio y utilizando los datos de la EPA puede observarse que aunque la tasa de desempleo es más elevada en el colectivo joven, sobre todo en el grupo con edades comprendidas entre los 16-24 años, su comportamiento explosivo ha sido la tónica general, pues se ha triplicado para la población joven, pero también para el conjunto de la población (tabla 11). TABLA 11: Tasas de desempleo Tasa Desempleo Ambos sexos General Jóvenes de 16 a 24 de 25 a 29 2006 8,45% 13,49% 17,89% 10,07% 2007 8,23% 12,94% 18,09% 8,96% 2008 11,25% 18,19% 24,45% 13,33% 2009 17,86% 28,54% 37,73% 21,69% 2010 19,86% 31,72% 41,48% 24,69% 2011 21,39% 34,59% 46,19% 26,31% 2012 24,79% 40,29% 52,86% 31,49% 2013 26,09% 42,43% 55,48% 33,27% Fuente: EPA Elaboración propia. La evolución de las tasas en función del género, revela que la eclosión de las tasas de desempleo ha sido mayor en el caso de los hombres y sobre todo para el colectivo más joven, de forma que al final de 2013 las tasas de desempleo masculinas de los dos grupos jóvenes estaban por encima de las femeninas (tabla 12). 133 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL TABLA 12: Tasas de desempleo por género Hombres Mujeres General Jóvenes 16 a 24 25 a 29 General Jóvenes 16 a 24 25 a 29 6,35% 11,07% 15,00% 7,95% 11,34% 16,41% 21,51% 12,56% 6,41% 10,91% 15,22% 7,47% 10,70% 15,40% 21,71% 10,71% 10,05% 17,92% 23,59% 13,36% 12,84% 18,51% 25,52% 13,30% 17,64% 30,19% 39,06% 23,32% 18,13% 26,64% 36,11% 19,87% 19,57% 33,28% 43,09% 25,95% 20,22% 29,99% 39,61% 23,34% 21,04% 36,03% 48,16% 27,21% 21,81% 33,01% 43,98% 25,32% 24,58% 42,07% 54,12% 33,47% 25,03% 38,35% 51,45% 29,37% 25,60% 43,66% 56,22% 34,48% 26,67% 41,09% 54,62% 31,99% Fuente: EPA Elaboración propia. 5. PRECARIEDAD EN EL EMPLEO DE LOS JÓVENES. PARCIALIDAD Y TEMPORALIDAD En la Estrategia, además del objetivo de aumentar el empleo y reducir el desempleo del colectivo joven, se pone el énfasis en la mejora del empleo de calidad. Sin embargo, se vuelve a recurrir a medidas de fomento como son las bonificaciones1, o a un tipo de contrato eventual para los menores de 30 años con el objetivo de adquirir una primera experiencia laboral. El empleo a tiempo parcial no tiene por qué entenderse en sentido estricto como un síntoma de precariedad, cuando se utiliza, por ejemplo, para compatibilizar la continuación en la formación con la obtención de ingresos. Sin embargo, si podría entenderse como precariedad, si lo que predomina es el empleo a tiempo parcial involuntario, es decir, cuando se accede a un contrato a tiempo parcial ante la imposibilidad de acceder a uno a jornada completa. Los datos revelan un mayor porcentaje de empleo a tiempo parcial sobre el empleo total en la población más joven. La situación de España con respecto a la Unión Europea es de mayor presencia del empleo a tiempo parcial en el empleo de los jóvenes (tabla 13), mientras que esta forma de empleo tiene menor peso en el empleo total cuando se considera a la población de entre 15 y 64 años (tabla 14). 1 Véase, por ejemplo, TOHARIA, “El debate sobre las reformas necesarias para la economía española”, Gaceta Sindical, Reflexión y Debate, nº 17, 2011, pp. 201-236, en el que se destaca, como ciertas medidas de abaratamiento de la contratación no conducen a largo plazo a menor precariedad, al menos, en términos de reducción de la temporalidad. 134 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) TABLA 13: Empleo a tiempo parcial como porcentaje del empleo total (15 a 24 años) 2012 Q1 2012 Q2 2012 Q3 2012 Q4 2013 Q1 2013 Q2 2013 Q3 2013 Q4 2014 Q1 2014 Q2 2014 Q3 EU28 31,0 31,9 30,1 31,2 32,3 32,6 30,7 32,1 31,9 32,3 : EU27 31,1 32,1 30,2 31,3 32,4 32,7 30,9 32,2 32,0 32,4 : España 34,8 36,3 33,8 36,9 41,0 42,1 36,8 39,7 39,7 41,6 34,9 Fuente: Eurostat, Labour Force Survey. TABLA 14: Empleo a tiempo parcial como porcentaje del empleo total (15 a 64 años) 2012 Q1 2012 Q2 2012 Q3 2012 Q4 2013 Q1 2013 Q2 2013 Q3 2013 Q4 2014 Q1 2014 Q2 2014 Q3 EU28 19.2 19.2 18.9 19.2 19.7 19.6 19.2 19.5 19.8 19.7 : EU27 19.3 19.3 19.0 19.3 19.8 19.7 19.3 19.6 19.9 19.8 : España 14.0 14.5 14.0 15.0 15.7 16.0 15.1 16.0 16.1 16.3 14.9 Fuente: Eurostat, Labour Force Survey. La más elevada parcialidad en el empleo de los más jóvenes se combina además con un alto porcentaje de empleo involuntario en esta modalidad, tal y como se refleja en las siguientes tablas. Entre la población empleada a tiempo parcial de 15 a 24 años, más de un 58% se encuentra en esta situación de empleo al no poder acceder a una jornada completa, mientras que este porcentaje está por debajo del 30% en la Unión Europea. Si ampliamos el intervalo de edad hasta los 29 años, la involuntariedad en la situación de parcialidad en el empleo, para España, se eleva por encima del 68%, a 34 puntos de diferencia del dato para la Unión Europea. En España, el incremento de empleo parcial involuntario con relación al empleo parcial en el grupo con edades comprendidas entre los 15 y 29 años, ha crecido entre 2008 y 2013 más de 30 puntos porcentuales. TABLA 15: Empleo parcial involuntario como porcentaje del empleo parcial (15-24 años) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 EU28 25,7 26,4 28,4 28,0 29,1 29,7 EU27 25,7 26,3 28,4 28,0 29,1 29,7 ESPAÑA 32,7 41,3 48,1 50,7 55,9 58,6 Fuente: Eurostat, Labour Force Survey. 135 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL TABLA 16: Empleo parcial involuntario como porcentaje del empleo parcial (15-29 años) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 EU28 29,6 30,3 32,2 31,7 33,0 34,2 EU27 29,6 30,3 32,2 31,7 33,1 34,2 ESPAÑA 37,3 45,4 55,1 58,0 65,6 68,2 Fuente: Eurostat, Labour Force Survey. No obstante, ésta no es una característica exclusiva del mercado laboral juvenil. Como reflejamos a continuación, ha sido una dinámica general en el empleo a tiempo parcial en España. Así, para el grupo con edades comprendidas entre 15 y 64 años, el empleo parcial involuntario como porcentaje del empleo parcial ha pasado de representar el 36% en 2008 al 63,3% en 2013. TABLA 17: Empleo parcial involuntario como porcentaje del empleo parcial (15-64 años) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 EU28 25,3 25,3 26,7 26,1 27,6 29,6 EU27 25,3 25,3 26,7 26,1 27,6 29,6 ESPAÑA 36,0 44,2 50,1 56,0 61,3 63,3 Fuente: Eurostat, Labour Force Survey. Si partimos del año de referencia para este indicador en la Estrategia, que es el 2011, se habría producido un aumento del empleo a tiempo parcial involuntario sobre el empleo a tiempo parcial en la población joven, de más de 10 puntos, aunque de estos más de 7 puntos se producen entre el 2011 y el 2012. Otra característica de nuestro mercado laboral, especialmente llamativo en el caso de los más jóvenes, es la alta temporalidad. La tasa de temporalidad de los más jóvenes mantiene una diferencia acusada con respecto a la Unión Europea y además esa diferencia ha ido en aumento (tabla 18), así los datos de segundo trimestre de 2012 reflejan una diferencia de algo más de 18,5 puntos, siendo la diferencia en el segundo trimestre de 2014 de 25,5 puntos. El último dato disponible sitúa la tasa de empleo temporal por encima del 71%. TABLA 18: Empleo temporal en % del total (15-24 años) 136 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) 2012 Q1 2012 Q2 2012 Q3 2012 Q4 2013 Q1 2013 Q2 2013 Q3 2013 Q4 2014 Q1 2014 Q2 2014 Q3 EU28 41,2 42,0 43,6 41,8 41,3 42,2 44,3 42,6 42,4 43,0 : EU27 41,2 42,0 43,6 41,8 41,3 42,2 44,3 42,6 42,4 42,9 : España 61,2 60,6 64,8 62,1 60,7 62,9 68,3 66,5 66,9 68,5 71,7 Fuente: Eurostat, Labour Force Survey. Si se amplia el intervalo hasta los 29 años, el porcentaje desciende, pero los últimos datos disponibles lo sitúan en el 54% (tabla 19), más del doble que si se considera el conjunto de la población (tabla 20). TABLA 19: Empleo temporal en % del total (15-29 años) 2012 Q1 2012 Q2 2012 Q3 2012 Q4 2013 Q1 2013 Q2 2013 Q3 2013 Q4 2014 Q1 2014 Q2 2014 Q3 EU28 30,2 31,1 32,0 30,8 30,2 31,2 32,7 31,4 31,1 31,9 : EU27 30,2 31,1 32,0 30,8 30,2 31,1 32,7 31,4 31,0 31,8 : España 46,3 46,9 49,0 47,1 46,6 48,1 52,4 50,1 49,6 51,5 54,0 Fuente: Eurostat, Labour Force Survey. TABLA 20: Empleo temporal en % del total (15-64 años) 2012 Q1 2012 Q2 2012 Q3 2012 Q4 2013 Q1 2013 Q2 2013 Q3 2013 Q4 2014 Q1 2014 Q2 2014 Q3 EU28 13,3 13,8 14,0 13,6 13,1 13,7 14,2 13,7 13,4 14,0 : EU27 13,3 13,8 14,0 13,6 13,1 13,7 14,2 13,7 13,4 14,0 : España 23,6 23,5 23,9 22,8 22,0 22,9 24,1 23,7 23,2 24,0 24,7 Fuente: Eurostat, Labour Force Survey. El indicador de impacto considerado en la Estrategia con relación a la temporalidad, es el que recogemos en la tabla 18. El dato de referencia es el del tercer trimestre de 2012, que muestra en el caso de España crecimiento, que significa aumento de la temporalidad y que quizás la mejora en el empleo se este produciendo en empleos precarios. 6. POBLACIÓN JOVEN Y RIESGOS DE EXCLUSIÓN SOCIAL Existen determinadas características de la población joven y su evolución reciente que generan preocupación. Por un lado, la crisis económica ha afectado gravemente a los ingresos de los jóvenes y sus fami- 137 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL lias, situándolos en algunos casos en alto riesgo de exclusión social. Por otro lado, el fracaso en los estudios y la dificultad de acceso al mercado laboral, ha dado origen al fenómeno sociológico de los “NINIS”, jóvenes desanimados que ni estudian, ni trabajan y que preocupan por su futura inserción social. Desde esta perspectiva se incorporan como indicadores de especial seguimiento, el porcentaje de jóvenes menores de 18 años en riesgo de exclusión social y la tasa de jóvenes ninis. En la reducción de los mismos, se implican las estrategias encaminadas a la inserción laboral de los jóvenes y la Garantía Juvenil. El porcentaje de personas en riesgo de exclusión social sobre la población total en el periodo 2004-2013 se recoge en la tabla 21. Como se observa, desde la aparición de la crisis en España se produce un aumento del indicador, y registra en el último dato disponible, casi tres puntos de diferencia con respecto a la Unión Europea. TABLA 21: Población en riesgo de exclusión social en % de la población total 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 EU28 : : : : : : 23,8 24,4 24,8 24,5 EU27 : 25,7 25,3 24,4 23,8 23,3 23,7 24,3 24,8 24,4 España 25,0 24,3 24,0 23,3 24,5 24,5 26,7 27,7 28,2 27,3 Fuente: Eurostat, Income and Living Conditions. El riesgo de exclusión se eleva cuando consideramos a la población más joven, los de edad comprendida entre los 16-24 años y los menores de 18 años (tablas 22 y 23). Para el grupo con edades comprendidas entre los 16 y 24 años, desde la eclosión de la crisis en 2008, el riesgo de exclusión social en España se ha incrementado en nueve puntos y para los menores de 18 años, en el mismo periodo, en algo menos de 4 puntos. Para este último grupo, el riesgo de exclusión social, se mantiene 6,5 puntos por encima del de la Unión Europea. TABLA 22: Población en riesgo de exclusión social en % (16-24 años) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 EU28 : : : : : : 29,5 30,0 31,4 31,6 EU27 : 29,9 29,5 28,5 28,5 27,9 29,5 30,0 31,4 31,6 España 24,3 23,6 23,4 23,7 27,9 27,6 32,2 33,5 37,0 36,9 Fuente: Eurostat, Income and Living Conditions. 144 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) GRÁFICA 12: Porcentaje en RETA de los menores de 25 años sobre el total Fuente: Ministerio de Empleo y Seguridad Social Elaboración propia GRÁFICA 13: Altas Iniciales en RETA (16-24 años) Fuente: Ministerio de Empleo y Seguridad Social Elaboración propia 145 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL En la gráfica 14 se registra la evolución de la tasa de actividad emprendedora en el periodo 2007-2013. Se observa un descenso desde 2007 hasta 2011, año en el que experimentó un ligero repunte para volver a bajar. GRÁFICA 14: Tasas de Actividad Emprendedora Fuente: Informe GEM España 2013 El indicador de actividad emprendedora de los jóvenes se situó en 2013, para el grupo de entre 18 y 24 años, en el 3,3% (casi 2 puntos porcentuales por debajo del índice general) mientras que para el grupo de 25 a 34 años alcanzó el 6,1% (prácticamente 1 punto superior a la global). Desde el año 2007 hasta 2013, el grupo de 25 a 34 años registra la tasa de actividad emprendedora más elevada, situándose por encima de la media en todos los años del período. 9. CONCLUSIONES Finalmente, recogemos en el siguiente cuadro los 16 indicadores, con su valor de referencia y los últimos valores de los que disponemos. 146 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) Indicador Valor de referencia UE27 2011 2012 2013 2014 Tasa de Empleo Juvenil (15-24 años) 19,6% (3T2012) 34,0% 18% (3T) 17,6% (3T) Tasa de Empleo Juvenil (25-29 años) 59,7% (3T2012) -59,8% (3T) 62% (3T) Tasa de Desempleo Juvenil (15-24 años) 52,0% (3T2012) 22,6% 54,1% (3T) 52,4% (3T) Tasa de Desempleo Juvenil (25 a 29 años) 31,6% (3T2012) -31,8% (3T) 28,7% (3T) Porcentaje de jóvenes con contratos a tiempo parcial involuntarios (15-24 años) 50,7% (2011) 28,0% 55,9% 58,6% Tasa de temporalidad en empleo juvenil (15-24 años) 64,8% (3T2012) 43,6% 64,8% (3T2012) 68,3% (3T2013) 71,7% (3T2014) Porcentaje de jóvenes (menores de 18 años) en riesgo de exclusión social sobre el total de la población 27,7% (2011) 24,2% 28,2% 27,3% Tasa de jóvenes “Ninis” (15-24 años) 18,2% (2011) 12,9% 18,6% 18,6% Tasa de abandono escolar temprano 26,3% (2011) 13,5% 24,7% 23,6% Porcentaje de jóvenes (15-24 años) con baja cualificación (niveles 0-2 ISCED) 53,3% (2011) 45,2% 53,1% 52,5% Porcentaje de alumnos de FP de Grado Medio sobre el total de alumnos de Bachillerato y FP de Grado Medio 31,32% (2011) - 32,45% 33,62% Porcentaje de jóvenes con conocimiento de idiomas extranjeros (25-34 años) 67,0% (2007) 74,4% 60,6% 147 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL Autónomos jóvenes (menores de 25 años) en alta en el RETA 66721 (2011) - 64826 67893 72550 (10,2014) Porcentaje de autónomos menores de 25 años en el RETA sobre el total de autónomos en el RETA 2,13% 10.2011 -2,10% (10.2012) 2,29% (10.2013) 2,29% (10.2014) Tasa de actividad emprendedora general 5,8% (2011) - 5,8% 5,7% 5,2% Tasa de actividad emprendedora en los jóvenes (18-24 años) 4,4% (2011) - 4,4% 3,4% 3,3% Elaboración propia Así, podemos concluir, para la población joven, una mejora tanto en las tasas de empleo, como en las de desempleo para el grupo de 25 a 29 años. No ocurre lo mismo con el grupo de 15-24 años, en el que se ha reducido la tasa de desempleo, pero no ha mejorado la tasa de empleo. El crecimiento del empleo a tiempo parcial involuntario y la temporalidad, estarían reflejando en cierta medida un crecimiento del empleo precario, siendo el objetivo una mejora del empleo de calidad. En el cuadro, se refleja como ambos indicadores empeoran en cuanto al objetivo. Aunque el impacto recogido en la Estrategia es para el grupo más joven, 15-24 años, como se ha reflejado anteriormente, estos indicadores también sufren un incremento notable para el grupo de 25 a 29 años. El porcentaje de jóvenes menores de 18 años en riesgo de exclusión social experimenta, con respecto al valor de referencia, una ligera reducción de 4 décimas. Mientras, que entre 2011 y 2013 la tasa de jóvenes ninis ha sufrido un ligero incremento de 4 décimas. Con relación a los indicadores relativos a la formación, se ha producido una reducción de casi tres puntos en la tasa de abandono escolar temprano y algo menos de un punto en el porcentaje de jóvenes con baja cualificación. Los estudios de Formación Profesional de grado medio aumentan su peso entre los estudios secundarios no obligatorios, pasando de representar el 31,32% en 2011 al 33,62% en el curso 2013-14. En lo relativo al conocimiento de lenguas extranjeras, la comparación 148 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) de los datos de 2007 frente a los de 2011 muestra un empeoramiento del indicador en más de 6 puntos. Finalmente, los cuatro últimos indicadores recogidos en la tabla, reflejan el impacto de las medidas destinadas al aumento del autoempleo y el emprendimiento. Entre 2011 y 2013 el número de autónomos jóvenes de alta en RETA se ha incrementado 1,75%, con respecto al último dato disponible, el de octubre de 2014, estaríamos ante un incremento del 8,7%. Sin embargo, el peso de los jóvenes en RETA sobre el total de autónomos experimenta un ligero incremento del 2,13% en 2011, pasa al 2,29%. Las tasas de actividad emprendedora, tanto la general como las de los jóvenes, según los datos disponibles, no han mejorado. 149 EL IMPACTO DE LAS MEDIDAS “CONTRACTUALES” EN LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN: UN PRIMER INTENTO DE EVALUACIÓN Fco. Javier Calvo Gallego Universidad de Sevilla 1. SOBRE EL CONTEXTO: LAS MEDIDAS DE FOMENTO DEL EMPLEO JUVENIL EN ESPAÑA Y EL “MITO” DEL CONTRATO Seguramente uno de los rasgos que mejor ha caracterizado la política tradicional de empleo en el reino de España ha sido el uso y, seguramente, el abuso de las “modalidades contractuales” como instrumen- to de inserción y, a partir de 1997, de pretendida conservación de la relación laboral. Las razones que justifican este singular atributo de nuestro sistema son probablemente dos. La primera, la consideración –reiterada como un mantra desde aquellas décadas– de que la causa del desempleo estructural de los años ochenta no era la llegada al mercado de trabajo de la generación del baby boom, la reincorporación de la mujer tras el reconocimiento de la igualdad constitucional, el cambio en la estructura ocupacional de una economía agrícola a otra de servicios o, el último término, la crisis industrial de efecto retrasado pero devastador sobre nuestro mercado de trabajo, sino básica y en ocasiones casi exclusivamente la excesiva “rigidez” o “protección” que brindaba al trabajador individual el ordenamiento laboral. La segunda, el hecho de que nuestro legislador, desde esta misma premisa –que, obsérvese, hacía pivotar el Derecho del Empleo sobre el Boletín Oficial del Estado y no sobre las políticas activas– optase, al menos en aquel momento, por no proceder a una distribución homogénea de esta mayor flexibilidad entre toda la población ocupada mediante una modificación de las instituciones laborales básicas y, especialmente el despido, sino por ubicar y focalizar esta flexibilidad en el “margen”, protegiendo al male breadwinner, y centrándola, por lo tanto, en los colectivos de nuevo ingreso, básicamente jóvenes y mujeres. Y esta opción, materialmente segmentadora, requirió técnicamente la progresiva aparición de diversas modalidades contractuales, aparentemente más flexibles, pero que, en definitiva, solo encubrían una reducción de la protección del empleo, con los resultados finales de excesiva re- 150 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) actividad que han provocado, en definitiva, y junto con otros rasgos, el profundo desplome del empleo, sobre todo en la primera de las dos crisis –la crisis financiera– de 2008-2010. Pues bien, en este contexto –en el que, como decimos, nuestro Derecho del Empleo se centró durante muchos años en la tradicional dualidad modalidades/bonificaciones–, el ámbito de la inserción laboral de los jóvenes ha sido, sin duda, un campo privilegiado y especialmente abonado para la misma. En primer lugar, porque históricamente la presencia de una cierta necesidad formativa en muchas de estas personas, no solventada por el sistema educativo reglado e inicial, hizo necesaria la aparición de una auténtica modalidad contractual, el aprendizaje o contrato para la formación, en el que dicha formación teóríca y práctica se imbricaba no solo en la causa o función económico-social del contrato, sino también, y obviamente, en su estructura obligacional. Y la segunda, porque las altas tasas de desempleo juvenil –tradicionalmente el doble que la general– y el hecho indubitado de que al menos en nuestro sistema la temporalidad no constituye para este colectivo una trampa permanente, sino un paso en su proceso de inserción, motivaron que, ya desde antiguo, el ordenamiento español optara por diversas fórmulas, todas ellas contractuales, destinadas a flexibilizar las condiciones laborales y, en especial, los costes de extinción justificados aparentemente por una pretendida menor productividad derivada de la falta de experiencia. Más que repasar la larga evolución de normas en este sentido –y constatar su, porqué no decirlo, limitado o casi inexistente éxito1– nos in- 1 Como se recordará, esta posibilidad ya se preveía en el art. 11 del RDL 18/1976 de 8 de octubre; un precepto este que, alterando la regla de oro de la contratación temporal –establecida seis meses antes por el art. 15 de la Ley 16/1976, de 8 de abril, de Relaciones Laborales– permitía a las Empresas contratar, en principio, hasta el 31 de marzo de 1977, a personas en situación de desempleo o que accedieran a su primer empleo, con carácter eventual, por plazo no superior a seis meses, cualquiera que fuera la naturaleza del trabajo a que hubieran de adscribirse. Y si bien esta norma no se refería específicamente a los jóvenes, esto ya sí acontecía en la Disposición Adicional 2ª del Real Decretoley 43/1977, de 25 de noviembre, sobre política salarial y empleo que preveía, en el marco del “programa experimental para el fomento del empleo juvenil”, cómo el Gobierno, en el plazo de un mes, elaboraría un nuevo tipo de contratación temporal “por plazo no superior a dos años” asumiendo el Estado, “con cargo a los recursos de la Seguridad Social, el cincuenta por ciento de la cotización”. El primer programa de empleo juvenil fue el establecido con carácter experimental por el Decreto 3281/1977, de 16 de diciembre, con resultados casi nulos –SAGARDOY BENGOECHEA, J.A., “Protección al empleo de colectivos específicos”, en AAVV: Comentarios a las leyes laborales (Dir. E. BORRAJO), El Estatuto de los Trabajadores, Tomo IV, Edersa, 1983, p. 494–, seguido por RD 883/1978, de 2 de mayo, e inmediatamente después, el RD 41/1979, de 5 de enero. Posteriormente, y al amparo ya del art. 17.3 Ley 8/1980, que definía los grupos selectivos como “trabajadores de edad avanzada, con capacidad laboral disminuida, desempleados y de quienes 151 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL teresa destacar aquí cómo seguramente esta visión excesiva y quizás intencionalmente simplista, va a ir alterándose poco a poco –seguramente con no poca influencia de nuestro aprendizaje en el seno de la Estrategia Europea de Empleo–, y va a ir asumiendo una perspectiva multidimensional y mucho más completa donde el problema del desempleo y, sobre todo, del desempleo juvenil se analiza, a mi juicio de forma mucho más acertada, como la reacción sinérgica ante un cúmulo de factores, entre los que evidentemente se encuentran también los institucionales, pero en el que también cuentan, y mucho, otros aspectos como los sociológicos, los formativos, las carencias generales del sistema productivo o de los elementos necesarios para un emprendimiento que no sea solo el de la necesidad, o, finalmente pero no por ello lo menos importante, las carencias en las políticas activas de inserción laboral –entendidas en sentido amplio–, específicamente destinadas a este colectivo2. accedan al primer empleo” se dictó, entre otros, el Real Decreto 1363/1981, de 3 de julio, por el que se autoriza la contratación temporal como medida de fomento del empleo, derogado, a su vez por el Real Decreto 1445/1982, de 25 de junio, por el que se regulan diversas medidas de fomento del empleo que, a su vez, y en lo que aquí interesa, fue sustituido por el Real Decreto 1989/1984, de 17 de octubre, por el que se regula la contratación temporal como medida de fomento del empleo. En general sobre esta evolución véase, por todos, FLÓREZ SABORIDO, I., “La Contratación laboral como medida de política de empleo en España: la creciente flexibilidad en el acceso al empleo”, Madrid, Consejo Económico y Social, 1994. Finalmente no debe olvidarse la presencia constante del colectivo juvenil en las dos fórmulas contractuales que teóricamente debieran haber sido el instrumento básico en la lucha contra el desempleo y la temporalidad: el contrato de fomento de la contratación indefinida en sus múltiples versiones –desde su inicialmente temporal incorporación en la Disposición Adicional Primera de la Ley 63/1997, de 26 de diciembre, de Medidas Urgentes para la Mejora del Mercado de Trabajo y el Fomento de la Contratación Indefinida– y el contrato de apoyo al emprendedor, sobre el que más tarde se volverá, e incorporado por el art. 4 del Real Decreto-ley 3/2012. 2 Seguramente en este cambio de orientación no fueron extraños los diversos documentos, tanto de la OCDE como de la OIT, que han destacado la necesidad de una aproximación multidimensional a este problema. Así, por ejemplo, este último organismo, en su Resolución relativa al empleo de los jóvenes adoptada el 15 de junio de 2005 en la 93.ª Reunión de la Conferencia General, tras señalar que “no existen soluciones únicas para hacer frente al desafío del empleo de los jóvenes” –algo, sobre lo que veremos, parece existir un cierto consenso doctrinal e institucional– se instaba a “adoptar un enfoque integrado y coherente que combine intervenciones macro y microeconómicas y que esté orientado tanto a la oferta y la demanda de mano de obra como al volumen y la calidad del empleo”. Y esta misma lógica se mantuvo, más recientemente, en la Resolución de 2012 sobre La crisis del empleo juvenil: un llamado a la acción, cuyas conclusiones complementaban las adoptadas por la Conferencia de 2005 –Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo, convocada en Ginebra en su 101.ª reunión, 2012. Elaborada sobre la base del Informe V, La crisis del empleo de los jóvenes: ¡Actuemos ya!–. En relación con la OCDE, seguramente su documento más significativo a estos efectos se encuentra en From Initial Education to Working Life - Making Transitions Work, 2000. 152 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) Seguramente la Estrategia Española de Emprendimiento y Empleo Joven responde claramente a esta última idea. Este singular documento –que constituye, por lo demás, un privilegiado ejemplo del impacto en nuestro sistema de la implantación de prácticas comunitarias (baste recordar su propia denominación) y de la progresiva colonización de las políticas públicas (y en especial de las de empleo), por los sistemas de calidad en la gestión empresariales– abarca, como decimos, en sus cien medidas –un número, si se nos permite, seguramente arbitrario y que obliga a la reiteración de propuestas ya tradicionales– cuestiones ligadas a la mayor parte de estas dimensiones; esto es, a aspectos formativos, educativos de mejora de competencias, del sistema institucional, de la orientación y acompañamiento, etc. Lo singular, no obstante, es que, tampoco en este caso van a estar ausentes las medidas de incentivos contractuales. Y ello ya que, más allá de la presencia casi testimonial de cuatro medidas ligadas a la contratación entre aquellas con impacto a medio y largo plazo 3 , lo cierto es que cuando se abordan aquellas quince “de choque” que debían provocar un “alto impacto a corto plazo” y que, por tanto, se incorporaron a una primera reforma legislativa, buena parte de las mismas se centran nuevamente en los “incentivos en la contratación”, en donde, nuevamente por cierto, se mezclan sin mucho sentido, modalidades y medidas de incentivación, del mismo modo que se aprovecharán las disposiciones adicionales y, sobre todo, las disposiciones finales, para incorporar profundas modificaciones en muchas de las fórmulas contractuales que, tradicionalmente, han sido consideradas piezas habituales en la inserción laboral de este colectivo y que ya habían sido retocadas por la norma central en todo este proceso reformador: la Ley 3/2012. La presente ponencia pretende, por tanto, analizar y evaluar –la otra palabra clave en este proceso de colonización ligado a las propuestas de New Public Management y de mejor técnica regulatoria– estas medidas, sin olvidar, obviamente, aquellas otras que, aunque no incorporadas formalmente a la Estrategia, han pretendido ser centrales en este mismo proceso de inserción. Para ello vamos a seguir una doble vía. En primer lugar, y siempre que ello sea posible, analizaremos su grado de utilización –o no– y aquellas posibles modificaciones que respondan a posibles defectos de su regulación original. Y decimos posibles ya que 3 Nos referimos, obviamente, a las medidas 69-72 que parecen reflejar en muchos casos más objetivos que medidas y que abordan cuestiones tan generales como el fomento de la contratación indefinida, de los contratos formativos y del relevo generacional en cooperativas y sociedades laborales así como el posible incentivo al contrato de relevo no necesario. 153 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL no siempre se dispondrá de datos específicos sobre su grado de utilización, lo que nos obligará en ocasiones a realizar meras aproximaciones que, no obstante, pueden llegar a ser al menos significativas. Y el segundo, un estudio de los dos indicadores de impacto que, ligados a las medidas de contenido contractual, incorpora la propia Estrategia. En cualquier caso, resulta necesario señalar que a efectos de distribución racional de la carga de trabajo entre los miembros del proyecto, en este documento no se analizarán, salvo cuando ello sea estrictamente necesario, las medidas de incentivación económica. Ello llevará a que no se aborden en profundidad medidas que aparentemente pretendía crear una modalidad contractual pero que, en realidad, no eran más que la delimitación de un singular incentivo económico. 2. LAS MEDIDAS CONTRACTUALES INCORPORADAS EN LA EEE: SU EVOLUCIÓN NORMATIVA Y SU GRADO DE UTILIZACIÓN 2.1. LOS CONTRATOS FORMATIVOS: EL CONTRATO EN PRÁCTICAS Y EL CONTRA- TO DE APRENDIZAJE Y FORMACIÓN 2.1.1. El tratamiento de ambas modalidades en la Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven y en su desarrollo normativo En este sentido y aunque ciertamente la Estrategia de Emprendimien- to y Empleo Joven aborda las dos modalidades contractuales que tradicionalmente se han incluido en este ámbito –el contrato en prácticas y el contrato para la formación–, basta una breve lectura de la misma para constatar cómo, seguramente, existe una aparente descompensación en el tratamiento de ambas modalidades dentro de este mismo documento: frente a la relativa trascendencia e inmediatez que se da al tratamiento del contrato en prácticas, las menciones al contrato de aprendizaje y formación son, al menos en principio, menores y centradas, si mal no recuerdo –obviamente más allá de los recordatorios al identificar el marco normativo actual, punto 2.3–, en “el impulso a su utilización” –medida 72 con impacto a medio o largo plazo– o, en el ámbito formativo, en “extender la Formación Profesional con Alternancia en el Empleo, o Formación Profesional Dual” y en impulsar proyectos piloto de formación profesional en alternancia –medidas 11 y 12 nuevamente de aquellas con impacto a medio o largo plazo–. Ahora bien, a mi juicio ello no significa que desde una perspectiva política más amplia se haya producido una minusvaloración de esta modalidad. Más bien al contrario, el profundo problema que plantean 256 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) Gráfico 16: Alta en RETA de menores de 25 años Fuente: Ministerio de Empleo y Seguridad Social Elaboración propia Como dato destacable, ha de indicarse que el llamado “emprendimien- to por necesidad”, o sea, una iniciativa creada por falta de alternativas al empleo en el mercado de trabajo por cuenta ajena, supone un 29,24% (que aumenta 4 puntos desde años anteriores) frente al “emprendimiento por oportunidad” iniciativas que aprovechan un negocio detectado, 66,84%, (que disminuye 6% respecto del año anterior), “en otras palabras, por cada dos emprendedores en fase inicial de oportunidad identificados en 2013 existía casi un emprendedor por necesidad”14. Ello viene a suponer que la crisis económica y las especiales componentes que la han agudizado en España en los últimos años han producido dos efectos previsibles: por un lado, la progresiva disminución de la tasa de actividad emprendedora al principio del proceso y, por otro lado, el aumento de dicha tasa basada en una proporción importante en la necesidad y derivada de la falta de empleo. “Este aumento no debe interpretarse, a diferencia de lo que venía sucediendo en épocas de bonanza, como un signo de recuperación económica y de creación empresarial de calidad, sino como el resultado de la ampliación de la actividad emprendedora estándar mediante una parte de iniciativas promovidas por la necesidad y el desempleo”15. 14 Informe GEM 2013, p. 54, http://www.gem-spain.com/?q=presentacion-informe-2013 15 Informe GEM 2011, p. 12. 257 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL 3.2. AMPLIACIÓN DE LOS SUPUESTOS DE CAPITALIZACIÓN DE LAS PRESTACIONES POR DESEMPLEO El Real Decreto-Ley 4/2013 y la consecuente Ley 11/2013, en sus artículos 2 a 5, modificaron las reglas de la protección por desempleo con un triple objetivo: en primer lugar, con el objetivo de permitir la compatibilización de la prestación por desempleo con el trabajo por cuenta propia cuando lo estableciera un Programa de Fomento del Empleo y, también, la compatibilidad del disfrute de la prestación por desempleo de los menores de 30 años con el inicio de una actividad por cuenta propia. Como segundo objetivo, se estableció la ampliación de las posibilidades para capitalizar las prestaciones por desempleo. Finalmente, como tercer objetivo, se ampliaron las situaciones de suspensión y reanudación de las prestaciones por desempleo tras la realización de una actividad por cuenta propia. Específicas respecto a los jóvenes, evidentemente, era, de un lado, la referida a la compatibilidad de las prestaciones por desempleo de los menores de 30 años con un trabajo por cuenta propia. Y, de otro lado, respecto del autoempleo de este mismo colectivo. En este segundo supuesto, el del autoempleo, el RD-Ley 4/2013 vino a establecer novedades significativas al crear una nueva categoría: los menores de 30 años. Estos jóvenes16: a) Podrán capitalizar la prestación por desempleo hasta el 100% para realizar una aportación al capital social de una sociedad mercantil. b) Podrán, cuando hayan utilizado la capitalización por desempleo anteriormente descrita, destinar la misma a los gastos de constitución y puesta en funcionamiento de una “entidad”. Desgraciadamente, para el análisis de esta cuestión los datos publicados por parte del Servicio Público de Empleo Estatal son difíciles de interpretar a causa que las estadísticas publicadas ya advierten de que los datos anuales son inferiores a la suma de los meses transcurridos del año, debido a que se consolidan los datos correspondientes a beneficiarios que capitalizan la prestación parcialmente y los que la capitalizan total o parcialmente para subvencionar la cotización del 16 Sobre el tema, in extenso, ÁLVAREZ CORTÉS, J.C. y RICO BUENO, N., “Nuevas reglas en la protección por desempleo para facilitar el emprendimiento”, en “La Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven en la ley 11/2013: desempleo, empleo y ocupación juvenil”, Albacete, 2013,pp. 131-151. 258 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) trabajador a la Seguridad Social, y que por tanto aparecen como beneficiarios en más de un período mensual. Aún así, podemos ofrecer un esbozo de la situación de capitalización del desempleo para autoemplearse. Gráfico 17: Capitalización desempleo Fuente: Ministerio de Empleo y Seguridad Social Elaboración propia Es más que probable que 2014 termine con más prestaciones por desempleo capitalizadas que 2013, ya que los datos que están publicados, por la cifras presentadas, hacen pensar en dicha posibilidad. Lo que sí puede conocerse es el número de jóvenes que capitalizaron para la creación de empresas, ya que la leyenda de los datos estadísticos indican que “a partir de abril de 2013 el dato del total no coincide con la suma de los conceptos recogidos bajo el epígrafe ‘Autoempleo’, debido a que se ha incluido a los Socios de Sociedades Mercantiles”. Tabla 27: Beneficiarios de prestaciones de nivel contributivo acogidos al sistema de capitalización (pago único) según tipo de autoempleo AUTOEMPLEO AÑOS TOTAL Autónomos Socios de Socios de Cooperativas Sociedades Laborales 2013 151.465 143.482 3.679 4.009 Fuente: Servicio Público de Empleo Estatal Elaboración propia 259 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL Según dicha regla, el total de capitalizaciones, incluyendo autónomos, y socios de empresas de economía social, supone 151.170. Como la cifra indicada en la totalidad es de 151.465, ello da lugar a que conozcamos que el número de capitalizaciones para creación de sociedades mercantiles por menores de 30 años a las que se refiere el RD-Ley 4/2013 y la Ley 11/2013, es de 295. Desde luego, una cantidad ínfima que supone el 0,19 % de las prestaciones capitalizadas, solicitadas durante 2013. De 2014, no se disponen datos completos, hasta agosto de este año, sería 202 las capitalizaciones para creación de sociedades mercantiles por jóvenes. Finalmente, las estadísticas muestran como las cantidades que se conceden para capitalizar cada vez son más bajas, fruto quizás de la drástica reducción salarial de los trabajadores en España y también de que los derechos a prestaciones por desempleo cada vez más cortos a causa de que las situaciones legales de desempleo lo han sido por perder empleos de corta duración. 3.3. REDUCCIÓN/BONIFICACIÓN ESPECIAL PARA JÓVENES DISCAPACITADOS QUE QUIERAN CONSTITUIRSE COMO TRABAJADORES AUTÓNOMOS O INCLUIRSE EN EMPRESAS DE ECONOMÍA SOCIAL El Real Decreto-Ley 4/2013 reformó la Disposición Adicional 11ª de la Ley 45/2002 creando un apartado segundo en el que se establecía una nueva reducción y bonificación para “jóvenes discapacitados”. Norma que venía a mantener un cierto paralelismo con la establecida en la Disposición Adicional 35ª.2 de la Ley General de Seguridad Social, para jóvenes emprendedores, pero en este caso, para jóvenes emprendedores discapacitados, esto es, los que tengan una calificación o grado del 33%, y que puedan ser entendidos como emprendedores nacientes. Para ello, los autónomos discapacitados han de cumplir una serie de requisitos17. Y, en tal caso, podrán optar entre las reducciones / bonificaciones señaladas anteriormente para jóvenes o éstas específicas para “jóvenes discapacitados”. De elegir estas últimas, se beneficiarán por un periodo de 5 años, de las siguientes bonificaciones y reducciones sobre la cuota de contingencias comunes, incluida la incapacidad temporal, resultante de aplicar a la base mínima el tipo mínimo: 17 Tales requisitos eran: a) Ser menores de 35 años de edad, b) Causar alta inicial o no haber estado de alta como autónomo en los cinco años anteriores y c) No emplear a trabajadores por cuenta ajena. 260 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) a) Una reducción equivalente al 80%, durante los 12 primeros meses desde el alta. b) Una bonificación equivalente al 50%, durante los cuatro años siguientes. Las estadísticas que ofrece la Secretaría de Estado de Empleo referida al trabajo autónomo, que son las más actualizadas, no indican nada sobre los jóvenes o discapacitados bonificados18. Por lo que será difícil valorar la efectividad de esta política de empleo. 3.4. AUTÓNOMOS EN PLURIACTIVIDAD El art. 28 de la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización, establece una reducción de las cuotas de los autónomos cuando los mismos se encontrasen en situación de pluriactividad. Medida que por cierto es incompatible con cualquier otra bonificación o reducción establecida como medida de fomento del empleo autónomo. Así pues, los trabajadores que causen alta por primera vez en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos y con motivo de la misma inicien una situación de pluriactividad a partir del 28 de septiembre de 2014, podrán beneficiarse según la situación en la que se encuentren: a) Si en la situación en pluriactividad, la actividad por cuenta ajena es a tiempo completo, podrán elegir como base de cotización en ese momento, la comprendida entre el 50 por ciento de la base mínima de cotización establecida anualmente con carácter general en la Ley de Presupuestos Generales del Estado durante los primeros dieciocho meses, y el 75 por ciento durante los siguientes dieciocho meses, hasta las bases máximas establecidas para este Régimen Especial. b) Si en la situación en pluriactividad, la actividad por cuenta ajena es a tiempo parcial, pero con una jornada a partir del 50 por ciento de la correspondiente a la de un trabajador con jornada a tiempo comple- to comparable, se podrá elegir en el momento del alta, como base de cotización la comprendida entre el 75 por ciento de la base mínima de cotización establecida anualmente con carácter general en la Ley de Presupuestos Generales del Estado durante los primeros dieciocho meses, y el 85 por ciento durante los siguientes dieciocho meses, hasta las bases máximas establecidas para este Régimen Especial. 18 http://www.empleo.gob.es/es/sec_trabajo/autonomos/economiasoc/autonomos/esta distica/2014/4trim/Publicacion_RESUMEN_DE_RESULTADOS.pdf. 261 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL Puede observarse en el siguiente gráfico que tras la Ley 14/2013 han aflorado un número importante de autónomos pluriactivos, en relación a las cifras, más o menos estables, que anteriormente existían. Existiendo una diferencia importantes entre el tercer trimestre de 2013 –78.799 pluriactivos– y el tercero de 2014 –90.752 pluriactivos–, de casi 12.000 autónomos pluriactivos más. Aunque a decir verdad no ha sido un incremento uniforme ni constante, puesto que en el primer trimestre de 2014 se produjo un importante retroceso. Y por supuesto desconocemos cuántos de ellos son menores de 30 años. Gráfico 18: Pluriactivos Fuente: Ministerio de Empleo y Seguridad Social Elaboración propia 4. CONCLUSIONES: LA REDUCCIÓN DE COTIZACIONES COMO MEDIDA DE CREACIÓN DE EMPLEO La política económica, que se mezcla con la política de empleo, lleva a conceder incentivos fiscales a modo de determinadas ventajas a los sujetos, para que éstos adopten los comportamientos que se estimen adecuados para la consecución de los objetos pretendidos. En este caso, se trata de la creación de empleo. En la esfera tributaria tales ventajas se ofrecen a través de diferentes técnicas, que tienen en común su efecto reductor de la carga tributaria de los sujetos pasivos por comparación de la que resultaría sin la existencia de dichos instrumentos y cuyo presupuesto de hecho está constituido esencialmente por los compor- 262 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) tamientos que tratan de estimularse19. Así lo ha hecho también el Real Decreto-Ley 4/2013 y la consecuente Ley 11/2013 en sus artículos 7 y 8; y también la Ley 14/2013. Y otras normas que anteriormente se han visto y a las que hemos hecho referencia: RD-Ley 3/2012 y Ley 3/2012 de reforma del mercado de trabajo, Real Decreto-Ley 16/2013, de 20 de diciembre, de medidas para favorecer la contratación estable y mejorar la empleabilidad de los trabajadores o Real Decreto-Ley 8/2014 y Ley 18/2014, de 15 de octubre, de medidas urgentes para el crecimien- to, la competitividad y la eficiencia, respecto del Sistema Nacional de Garantía Juvenil. Como una parte más de esos incentivos fiscales han de entenderse las reducciones y bonificaciones de cotizaciones por las empresas y por los trabajadores autónomos. Se ha indicado anteriormente que la reducción de costes no salariales tiene un doble objetivo: la mejora de la competitividad y la creación de empleo. Si bien es cierto que pueden conocerse los datos de los jóvenes trabajadores cuyos empleadores, o ellos mismos en el caso de autoempleo, se han beneficiado de tales bonificaciones y reducciones, no hay una certeza absoluta de que la creación y la generación de empleo haya tenido como causa primordial o exclusiva la nueva reducción producida. A lo más podría entenderse como un elemento “facilitador” para el emprendimiento, pero no necesariamente como un elemento que, por sí solo, sea el motivo de creación de empleo autónomo. Dicho esto, creo que con los datos ha podido demostrarse que la reducción de las cotizaciones o bonificaciones e incentivos no ha servido para crear de forma “contundente” empleo. De forma histórica, por más que se busca, tampoco se ha encontrado dentro de la doctrina económica una demostración real de que los incentivos en la cotización haya creado empleo, al menos a corto plazo. Según FAY, “los programas de subvenciones al empleo pueden incrementar levemente el empleo, aunque no debemos esperar grandes efectos a corto plazo cuando el número de vacantes está fijada. No hay evidencia clara sobre los efectos a largo plazo de los subsidios al empleo”20. Aunque algunos estudios afirman que sí podría observarse creación de empleo con estas medidas, indican que ello sería a largo plazo, y siem- 19 GARCÍA LUIS, T., “Impuesto sobre sociedades: desgravaciones por inversión y creación de empleo”, Valladolid, 1990, p. 27. 20 FAY, R., “Enhancing the effectiveness of active labour market policies: evidence from programme evaluations in OECD countries”, OCDE, 1996, p. 20. 263 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL pre y cuando se den una serie de parámetros constantes. Sin embargo, esta visión ha sido muy criticada 21 . Llegando a afirmarse que, desde una perspectiva macroeconómica, la incentivación (en este caso se refería a la contratación, pero puede ser extrapolable a la reducción o bonificaciones de cuotas de los trabajadores autónomos) “no han logrado contribuir a la creación de empleo o a la reducción del paro, generando aparentemente considerables efectos de peso muerto y sustitución. Lo que sugiere que quizá haya llegado el momento de dejar de subvencionar las contrataciones siempre que los fondos que se liberen puedan dedicarse a otras medidas que puedan tener un mayor impacto directo en el nivel de empleo o en la propia protección social de los trabajadores que se encuentran en situación de necesidad como consecuencia del desempleo” 22 . En definitiva, las reducciones y bonificaciones, como medidas de fomento del empleo o del autoempleo, han sido aplicadas en muchos Estados, incluido el nuestro, y por las experiencias que se han tenido, y como acabamos de exponer con datos, no se ha podido demostrar con claridad que, una vez aplicada la reducción en cotizaciones, haya aumentado de forma considerable el empleo en dichos colectivos. Una corriente neoliberal de economistas23 ya indicó que las medidas para los jóvenes establecidas por el RD-Ley 4/2013, “no convencen” indicándose que “la delicada situación de los jóvenes en España no se debe solo a efectos coyunturales. Todavía persisten muchos problemas estructurales, como la dualidad laboral y la alta tasa de abandono escolar, que dificultan la transición de los jóvenes de la educación al trabajo (como reconoce la OCDE en su último informe sobre España). La solución de 21 Y es que como indican DOMENECH y otros, ello puede cuestionarse desde dos frentes distintos: en primer lugar, no resulta tan obvia la existencia de una relación positiva entre fiscalidad y desempleo, cuando los agentes económicos están dispuestos a aceptar a largo plazo la nueva distribución de rentas asociada a los cambios de política fiscal. En segundo lugar, la correlación positiva entre estas dos variables (desempleo y reducción en cotizaciones) dista mucho de ser robusta cuando se analiza la evidencia de corte transversal en los países de la OCDE, ya que se observa que un mismo nivel de la tasa de desempleo es compatible con distintos niveles de la fiscalidad del trabajo, en DOMENECH, R.; FERNÁNDEZ, M.; y TAGUAS, D.: “La Fiscalidad sobre el Trabajo y el Desempleo en la OCDE”, 1997, en http://www.sepg.pap.minhap.gob.es/sitios/sepg/es- ES/Presupuestos/Documentacion/Documents/DOCUMENTOS%20DE%20TRABAJO/ D97002.pdf, p. 29. 22 Véase TOHARÍA CORTES, L. y otros, “El efecto de las bonificaciones de cotizaciones a la Seguridad Social para el empleo en la afiliación a la Seguridad Social: un intento de evaluación macroeconómica, microeconómica e institucional”, Informe final FIPROS 208, 2008, p. 270. 23 Al menos es como así tilda NAVARRO, V, a la Fundación FEDEA en http://www. vnavarro.org/?p=5021. 264 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) estos problemas tiene que ser la absoluta prioridad del gobierno, y no la introducción de caras medidas coyunturales. Como hemos explicado, no es de esperar que estas medidas vayan a tener un impacto relevante en la contratación de jóvenes y en el peor de los casos, no hacen sino alargar más aún el largo camino de los jóvenes hacia el empleo estable”24. Por todo ello, son medidas adoptadas a las que se les ha dado mucha difusión mediática y que no han servido para lograr los objetivos pretendidos, pero quizás para calmar a los dirigentes de la Unión Europea y a los mercados. 24 Así CONDE-RUIZ, J.I.,, GARCÍA PÉREZ, J.I, JANSEN,M. y JIMÉNEZ, S. en Las medidas para los jóvenes no convencen” (parte I y II), en http://www.fedeablogs.net/ economia/?p=29070. 265 EL SELLO “ENTIDAD ADHERIDA A LA EEEJ 2013-2016”. UNA PRIMERA VALORACIÓN DE LOS INSTRUMENTOS Y COMPROMISOS DE ADHESIÓN Mª Isabel Ribes Moreno Universidad de Cádiz 1. INTRODUCCIÓN La situación de profunda crisis económica que se manifiesta en toda Europa desde el año 2008 ha tenido un efecto exponencial en el empleo. Sin embargo, la problemática concreta difiere en función del país al que hagamos referencia, puesto que en cada uno de ellos se reflejan circunstancias derivadas de su modelo productivo. En España uno de los problemas más preocupantes es la elevada tasa de desempleo juvenil, que se evidencia como una de las mayores de la Unión Europea (en adelante, UE). A tal efecto, el Gobierno de España está acometiendo un gran número de medidas con el concreto propósito de reducirlo, no sólo a través de políticas de empleo tradicionales –tanto activas como pasivas–, sino también, mediante el fomento del autoempleo y, como una iniciativa innovadora, incorporando este objetivo dentro de la cultura social empresarial como parte de la responsabilidad social (en adelante, RSE). Esta última medida se reforzó mediante la creación de un sello corporativo, que viene a reconocer la actuación de toda entidad que colabore en la reducción del desempleo juvenil, cuyo régimen jurídico viene desarrollado mediante la Orden ESS/1299/2013 de 1 de junio, contribuyendo a sensibilizar a la sociedad en general sobre la necesidad de acometer medidas para disminuir el desempleo. Por tanto, tras haber transcurrido más de un año desde su entrada en vigor, consideramos conveniente evaluar la eficacia de esta actuación. 2. LA CRISIS EN EL EMPLEO Y LAS MEDIDAS PARA REDUCIR EL DESEMPLEO JUVENIL Aunque el desempleo es uno de los más acuciantes problemas a los que la UE ha de enfrentarse en nuestros días, no se trata de una de las cuestiones sobre las que la Unión puede actuar de forma directa, ya que no tiene competencias legislativas sobre las políticas de empleo 272 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) A tal efecto, las entidades debían reunir una serie de requisitos entre los que se encuentran, además de ejercer su actividad en el territorio español, estar al corriente en sus obligaciones tributarias y de seguridad social, tanto al solicitar la participación, como durante la vigencia del compromiso, y no haber estado incurso en procedimientos de regulación de empleo en los tres meses anteriores a la presentación del plan de actuación. Por lo tanto, se plantea un procedimiento muy sencillo en orden a facilitar la adhesión al Sello. Asimismo, como se ha referido, se requiere que las entidades participantes aporten un plan de actuación, en el que recogerán las medidas a asumir al sumarse a la Estrategia. Dichas medidas habrán de describirse con sus objetivos, medios y plazos, igualmente se incluirá la previsión de los recursos propios –de carácter económico, material o personal– que van a comprometerse para su consecución y el número de beneficiarios potenciales, agrupados por perfiles, siempre que puedan concretarse al tratarse de actuaciones no individualizables. En definitiva, se trata de reconocer públicamente actuaciones de las distintas entidades dirigidas “a fomentar el acceso de los jóvenes al mercado laboral o a favorecer el autoempleo o el emprendimiento” 28 . Por tanto, en virtud de lo previsto en la norma de desarrollo, se plantean varias posibilidades de actuación, incorporando un catálogo de nueve actuaciones potenciales que se concretan literalmente en las siguientes 29 : a) Educación: destinada a orientar y preparar a los jóvenes en relación a su futuro laboral y a reducir el fracaso escolar y abandono educativo temprano. b) Formación: para mejorar la capacitación profesional de los jóvenes a través de acciones formativas (aprendizaje, cualificación, recualificación o reciclaje) o laborales (primera experiencia laboral mediante formación profesional dual y becas prácticas). c) Mejora del conocimiento de idiomas y el manejo de herramientas tecnológicas: aumentando las oportunidades para el acceso y mantenimiento del puesto de trabajo, la mejora de la situación laboral y la recolocación en casos de pérdida del empleo. d) Fomento del emprendimiento y del autoempleo: dirigida a ofrecer a los jóvenes la posibilidad de iniciar proyectos profesiona- 28 Art. 1 de la Orden EES/1299/2013, de 1 de julio. 29 Art. 3.1 de la Orden ESS/1299/2013, de 1 de julio. 273 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL les que les permitan desarrollar sus capacidades e iniciarse en la vida laboral y a fomentar el emprendimiento, individual o colectivo. e) Estímulos a la contratación: orientada a impulsar que las empresas españolas otorguen mayores oportunidades laborales a los jóvenes. f) Igualdad de oportunidades: favoreciendo el acceso al mercado laboral a personas pertenecientes a grupos en riesgo de exclusión social debido a su procedencia, raza, creencias, género o condición. g) Colaboración público-privada en la búsqueda de un puesto de trabajo: en orden a la mejora del funcionamiento y optimización de los resultados obtenidos por las sinergias, que se generan en el proceso de cooperación de todos los agentes que intervienen en el proceso de búsqueda y mejor desempeño de un puesto de trabajo. h) Orientación y acompañamiento: destinada a informar, acompañar y asesorar a los jóvenes para acceder al mercado de trabajo, mejorar sus condiciones laborales o emprender, apoyando la actuación de los agentes sociales en este campo y de las asociaciones representativas de los trabajadores autónomos. i) Gestión de las administraciones públicas: diseñada para mejorar la eficiencia de la intervención de la Administración Pública en el mercado laboral. Es visible, sin entrar en este momento a examinar las medidas ofertadas por las participantes, que del texto de la norma se desprende que hay varias líneas claras para la Estrategia: en primer lugar, de forma destacada, el impulso a la formación; en segundo lugar, el fomento del emprendimiento y el autoempleo; en tercer lugar, otro tipo de acciones complementarias a las anteriores, como la orientación y el asesoramiento tanto para el acceso al empleo como para el emprendimien- to, la colaboración público-privada para la búsqueda de un puesto de trabajo y la mejora en gestión de las administraciones públicas en el ámbito laboral. Por último, aunque en nuestra opinión esta debería ser la acción más destacada ya que es prioritaria, el impulso a la contratación y el acceso al mercado de trabajo para grupos en riesgo de exclusión. Sin embargo, con respecto al procedimiento y los términos de los planes de actuación podemos plantearnos dos cuestiones: primero, si 274 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) las acciones propuestas por los solicitantes del Sello deben estar vinculadas exclusivamente a iniciativas posteriores a la entrada en vigor de la Estrategia, o si pueden ser anteriores; en segundo lugar, cuál debe ser el concreto contenido de dichas iniciativas, si basta con seguir las medidas que se articulan en la Estrategia o si han de constituir propuestas elaboradas por las entidades involucradas al objeto de ofrecer mayores oportunidades para la consecución del objetivo final30. En lo que respecta al primer interrogante, si bien la Orden refería que las Entidades participantes debían poner en marcha actuaciones, hay que subrayar que se constata que muchas de ellas señalan iniciativas que se habían promovido anteriormente, manifestando su continuidad. En cuanto al segundo, las medidas que se determinan en los planes son de contenido diverso y, aunque algunas presentan propuestas innovadoras, otras tantas se limitan a seguir las previstas en la Estrategia. Por tanto, consideramos que se está admitiendo cualquier actuación presentada para justificar la concesión del sello, sin discriminar sobre la fecha de inicio, ni tampoco acerca de su carácter, a fin de exhibir que toda la sociedad se está comprometiendo con la disminución del desempleo joven. El procedimiento establece, asimismo, que la falta de adecuación a los requerimientos exigidos –sobre medios de financiación, perfil de beneficiarios potenciales y plazo de ejecución–, la ausencia de concreción, insuficiencia de los datos aportados o inexistencia del plan de actuación habrá de subsanarse en diez días31. Y, en el supuesto de que no se aportasen los datos tras el requerimiento, se paralizaría el procedimiento durante tres meses, fecha en la que caducaría de forma definitiva. Sin embargo, si no se hubiese requerido de subsanación, se establece un plazo máximo de resolución. Así, toda vez hayan transcurrido tres meses desde la presentación de la solicitud se comunicará al solicitante la concesión o denegación del sello. La decisión habrá de notificarse en los diez días siguientes, como máximo, desde el momento en el que se haya dictado el acto administrativo que resuelva. La falta de notificación una vez transcurrido el plazo previsto en la Orden dará lugar a la estimación por silencio positivo32. A partir de 30 Sobre estas cuestiones, FERIA BASILIO, I.R., “Responsabilidad social empresarial…”, opus., cit., pp. 382-384. 31 Art. 4.1 de la Orden ESS/1299/2013, de 1 de julio, donde se establece como sede virtual para solicitar el sello la siguiente dirección https://sede.empleoyseguridadsocial. gob.es/, si bien en la práctica se diseña una aplicación específica https://pre-explota- cion.mtin.gob.es/cyseape/entrada.html, (última visita 8 de diciembre de 2014). 32 La resolución podrá ser recurrida en alzada ante el órgano superior jerárquico, en virtud de lo previsto en el artículo 114 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Ré- 275 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL este momento, las entidades adheridas podrán colaborar en la difusión de su participación a la EEEJ, y utilizar el Sello en sus acciones de comunicación y publicidad, así como, los elementos de imagen y comunicación que ponga a su disposición el MEYSS33. El sello tras ser concedido tendrá vigencia hasta el 31 de diciembre de 2016, siempre que se mantengan los requisitos previstos en la norma –cualquier variación en los mismos debe ser notificada en los diez días siguientes– salvo que le sea retirado por el MEYSS o renuncie la propia entidad a su uso. Asimismo, la entidad habrá de comunicar anualmente el estado de ejecución de las medidas que se incluyeron en el Plan de actuación, con datos identificativos de los beneficiados para poder realizar un control estadístico de su efectividad. Por tanto, se requiere de la Administración una actuación diligente al verificar la concurrencia de los requisitos de los solicitantes, para evitar que por silencio administrativo pudiese concederse el Sello inadecuadamente. Ahora bien, parece evidenciarse un cierto relajo de la Administración en la supervisión, ya que estas previsiones contrastan con la situación que puede apreciarse en la página web informativa de las entidades adheridas al Sello. A tal efecto, son muchas las que no aportan Plan de actuación, e incluso, en algún caso no ofrecen una web corporativa de referencia a la que pueda acudirse a consultar las líneas de actividad de la propia entidad. 5. UNA PRIMERA VALORACIÓN DE LOS INSTRUMENTOS Y COMPROMISOS DE ADHESIÓN: ANÁLISIS DE LAS MEDIDAS ENCUADRADAS EN EL SELLO Sin embargo, un análisis de la aplicabilidad práctica de las acciones de RSE a través del sello sería incompleto si no abordásemos, en concre- to, las medidas que se establecen en las memorias para la obtención del distintivo, tras haber transcurrido un año desde su entrada en vigor. A tal efecto, como se ha señalado, pueden consultarse las actuaciones específicas dentro de la aplicación prevista en la página web del MEYSS para difundir cuáles son las entidades que han obtenido el distintivo y sus respectivos planes de actuación. Ahora bien, ¿estamos ante prácticas de RSE reales y desinteresadas o son iniciativas de marketing bien publicitadas aunque realizadas como meras acciones puntuales? gimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, art. 4.1 de la Orden ESS/1299/2013, de 1 de julio. 33 Respetando su representación gráfica, tal como se estable en el Manual de Estilo publicado en la página Web del MEYSS, http://www.empleo.gob.es. 276 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) En nuestra opinión la razón que mueve a las distintas entidades a sumarse a la Estrategia tiene como objetivo obtener beneficios y/o favorecer su posición en el mercado –u obtener rédito político o social– y, en este sentido, estas actuaciones superan la mera intención filantrópica34. De hecho, la utilización del Sello en acciones de comunicación y publicidad permite mejorar la imagen de las entidades frente al público en general y/o atraer más consumidores35. En consecuencia, la publicidad se conforma como un instrumento más al servicio de las organizaciones adheridas, e incluso se prevé la obtención de un reconocimiento especial para aquellos proyectos con un mayor impacto en el empleo joven36. La publicidad de la RSE constituye un elemento esencial de la misma y, así, hemos podido observar la creciente aparición en los medios, como mecanismos publicitarios, la difusión de las acciones asumidas por las participantes37. No hay mejor publicidad que esta contribución a la reducción del desempleo juvenil en cualquiera de sus formas. Por tanto, resulta cuanto menos paradójico que actuaciones que son llevadas a cabo de forma habitual por ciertas entidades, ahora sirvan como justificación para obtener el Sello, por lo que no se incrementan, sino que únicamente se constata la existencia de las puestas en práctica con anterioridad. Igualmente, ya hemos señalado que aunque la normativa, y la propia aplicación informática, recoge la necesidad de publicar la memoria de actuación como requisito previo para la obtención del Sello, son numerosas las participantes que no incorporan un plan concreto –ni tan siquiera una web de referencia–, e incluso algunas que, aunque aportan un documento sobre el mismo, su contenido en relación a las medidas a implantar es inexistente. Otro de los problemas que se evidencia en el examen de las actuaciones es la forma en la que se valora los medios aportados y el número de trabajadores a los que va dirigido, que en algunos casos sorprende por su elevado coste38. Esta circunstancia dificulta significativamente el análisis de su actuación, 34 Al cierre de estas páginas las entidades adheridas ascienden a seiscientas cincuenta con diferente ámbito de actuación http://www.empleo.gob.es/es/estrategia-empleo-jo- ven/logos/index.htm (última visita 21 de noviembre de 2014), si bien en algunos casos, como por ejemplo las Comunidades Autónomas, no se publica dicho plan remitiéndose a la página web de la entidad adherida, cuestión que consideramos introduce un elemento que no facilita la transparencia de las actuaciones en ese sentido. 35 En este mismo sentido, LUJÁN ALCARAZ, J., “La igualdad en la responsabilidad social de las empresas”, Revista Doctrinal Aranzadi Social, nº. 12, 2007. 36 Art. 8 de la Orden EES/1299/2013. 37 Yo soy empleo, BBVA. 38 Academia A Marixa, que estima el valor de las medidas en 152.000 euros. 277 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL más aún, hay ocasiones en las que al no incluir más datos que su razón social, no sólo desconocemos su plan de actuación, sino también su actividad o el sector en el que se desarrollan sus servicios. En este sentido, nos hemos planteado cual es la razón de que se mantengan entidades en la web sin que tengan disponibles on line los documentos acreditativos, puesto que algunas llevan en esta situación más de un año, permitiendo que disfruten de publicidad sin cumplir los requisitos. Esta actitud no se justifica, salvo que no haya podido difundirse su plan por el MEYSS por problemas ajenos a la entidad adherida, porque exista un cierto colapso para actualizar la información que se aporta por los participantes, o bien, y esta es nuestra impresión, que se prioriza la intención frente a las medidas concretas de actuación para dar visibilidad a las Entidades colaboradoras39. Dentro de las líneas marcadas, el MEYSS podrá realizar, con la periodicidad que se fije, un reconocimiento especial a aquellos proyectos que tengan mayor impacto. Hasta la fecha no se ha planteado el desarrollo de esta medida, pero este premio o distinción tendrá como objeto visibilizar una o varias entidades comprometidas con la disminución del desempleo joven. A tal efecto, consideramos que habrán de evaluarse las adhesiones a partir de los datos que se hayan aportado sobre el desarrollo de las acciones, ya que éstos indicarán para cada una de las medidas que definieron en el Plan de actuación presentado su nivel de ejecución. Sin perjuicio del análisis posterior, podemos hacer una primera aproximación señalando que tanto las entidades formativas, como las acciones de ese carácter, son las que presentan un mayor peso entre las adheridas al Sello. Encontramos acciones para la educación orientada al futuro laboral dirigida a la población en edad escolar, o formación destinada a mejorar la capacitación profesional de los jóvenes, con especial significación de la obtención de certificados de profesionalidad, la mejora de destrezas idiomáticas, la utilización de herramientas tecnológicas y la formación sobre emprendimiento. Por lo tanto, seguidamente examinaremos a grandes rasgos las medidas ofertadas en los planes de actuación diferenciando los sectores en los que dichas entidades desarrollan sus actividades. En primer lugar, es necesario establecer que las entidades participantes de naturaleza pública –como CCAA, ciudades autónomas, ayuntamientos, diputaciones, cabildos, mancomunidades, así como organismos 39 De hecho grandes empresas como Alsa, Iberdrola o Disa, entre otras, llevan más de un año de alta en la aplicación sin aportar, hasta el cierre de estas páginas, un plan concreto de actuación. 278 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) autónomos vinculados a ellos–, que cuentan entre sus atribuciones el fomento de empleo a nivel local, provincial, comarcal, o autonómico, se han sumado mayoritariamente. La razón puede ser que sus propios objetivos están en línea con los previstos en la EEEJ, dotando de visibilidad a las acciones que desde siempre han llevado a cabo. A tal efecto, es ilustrativa la manifestación que se plasma en un plan de actuación “la adhesión no supone un coste adicional para la entidad, sin embargo al sumarse a esta iniciativa se gana en visibilidad y da la oportunidad de posicionarse junto a los actores relevantes en materia de empleo para el logro de un objetivo común como es la reducción del desempleo juvenil”40. De este modo la incorporación no supone un incremento de actuaciones, sino un elemento de publicidad para ellas. Es visible, por tanto, que la adhesión consiste en un excelente mecanismo para dar a conocer su acción frente al desempleo, lo que ha motivado que se sigan sumando de forma constante. En relación con las comunidades y ciudades autónomas aunque desde el mismo momento en el que se instaura el sello se suman a la iniciativa, únicamente publican vínculos a sus páginas web, sin ofrecer propuestas definidas41. El motivo de esta situación podemos justificarlo en la diferencia que se manifestaba inicialmente en la web del MEYSS para la incorporación de las CCAA a la Estrategia, cuya articulación se remitía a lo pactado en la Conferencia Sectorial de Asuntos Laborales. Esta divergencia no se refleja actualmente, pero todas las CCAA sin excepción se incorporaron en el momento inicial, y no han actualizado la información, por lo que parece que su actuación se encuadrará en la gestión eficaz de las Administraciones públicas o a través de lo que se prevea en el Sistema de Garantía Juvenil42. En lo que respecta a los ayuntamientos, se contabilizan cuarenta y cuatro entidades locales adheridas, de los cuáles quince tampoco aportan propuestas concretas43, canalizando su puesta en práctica a través de 40 Ayuntamiento de Málaga. 41 Todas sin excepción que insertan en la página corporativa vínculos a sus propias páginas web sin contenidos específicos, Andalucía, Aragón, Asturias, Canarias, Cantabria, Castilla La Mancha, Castilla y León, Catalunya, Extremadura, Galicia, Illes Balears, la Rioja, Madrid, Murcia, Navarra, País Vasco, Valencia, así como las dos ciudades autónomas Ceuta y Melilla. 42 En su momento, la Comunidad Autónoma Extremeña incluyó como medida específica el sistema de Garantía Juvenil que en estas fechas no se encontraba desarrollado. 43 Aunque en el caso del Ayuntamiento de Valladolid no incorpora ni medidas específicas, ni tampoco web institucional. Con el vínculo a la web se encuentran el Ayuntamiento de Algemesi, Alcira, Albacete, de Andújar, de Benjúzar, Benicássim, Eivissa, Granada, Guillena, Molina de Segura, San Javier, San Juan del Puerto, Sevilla y Mota del Cuervo. 279 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL las oficinas o áreas de empleo y desarrollo local de cada ayuntamien- to. Igualmente, se suman las agencias de desarrollo local y empleo de los ayuntamientos, Empresas municipales de apoyo al emprendedor, y los Institutos Municipales de la Juventud44. En otro nivel figuran con medidas muy similares los cabildos, diputaciones y mancomunidades, así como, los organismos autónomos vinculados a ellos45. Todas estas entidades ofertan principalmente acciones formativas y educativas, en particular, formación profesional con prácticas en centros de trabajo46, o a través de las Escuelas taller, Casas de Oficios y Talleres de Ocupación que asumen los programas mixtos de formación y empleo47. Asimismo, realizan acciones formativas en idiomas o nuevas tecnologías, formación libre a bajo costo y formación online. Por el contrario, no podemos afirmar que se haya creado empleo de forma significativa48, únicamente se ofertan medidas para bonificar los contratos de los jóvenes inscritos en las oficinas de empleo o agencias de colocación del municipio. En cambio, el autoempleo, y todo lo relacionado con el mismo, sí cuenta con numerosas actuaciones: la información y asesoramiento sobre todos los trámites, ayudas, gestiones y subvenciones que faciliten eficazmente el poder crear una empresa; la bonificaciones en los costes de impuestos municipales para la creación de las mismas, formación para ponerla en marcha, elaboración de planes de viabilidad, acuerdos para la obtención de créditos con entidades bancarias concertadas, premios a la innovación o bonificaciones en los alquileres de locales49. También se pone a disposición de los emprendedores viveros de empresas o locales acondicionados donde se les ofrecen servicios comunes y que cuentan con bajos alquileres para impulsar la actividad. Igualmente, se ofrece colaboración público-privada para la búsqueda de un puesto de trabajo, a través de agencias de colocación autorizadas, y en los que no lo tienen, mediante webs de intermediación con publicación de las ofertas y demandas de empleo en la zona. 44 Agencias de desarrollo local y empleo de los Ayuntamientos de Cartagena, de Santa Pola y de Alicante, de los que solamente la primera entidad incorpora propuestas concretas. Institutos Municipales de la Juventud del Ayuntamiento de Cáceres y Promálaga. 45 Área de igualdad y desarrollo local de la Diputación de Badajoz. 46 Ayuntamiento de Almansa, que incorpora desempleados con titulación universitaria o formación profesional mediante contratos en prácticas. 47 También, becas o ayudas dirigidos para la obtención de certificados de profesionalidad. 48 Ayuntamiento de Almansa. 49 En particular en aquellos lugares donde se pretende relanzar el comercio Ayuntamiento de Irún K-beziak. 280 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) Otra actuación es la creación de una bolsa de empleo local en la que se bareman las posibles solicitudes para la colocación en función de las necesidades del trabajador50. En segundo lugar, se constata una participación importante de las empresas de servicios vinculadas al ciclo Integral del Agua que operan en distintas ubicaciones territoriales. Son entidades constituidas como empresas mixtas formadas por un socio público y otro privado para asumir la gestión hidrológica 51 . Estas entidades no se sumaron inicialmente a la acción del Sello, pero en la actualidad son 31 las adheridas, de las cuales siete aportan Planes de actuación. La contribución de estas entidades se concreta mediante el ofrecimiento de prácticas profesionales para estudiantes, cuyo balance de inserción ocupa –según la entidad– de uno a tres estudiantes, en función de los estudios que hayan realizado, tanto de Formación Profesional como de carácter universitario. En tercer lugar, se sitúan las empresas de formación y otras que se dedican a servicios de consultoría, asesoramiento, etc., pero que también imparten formación, bien orientada a la actividad que prestan, o bien, de carácter general52. En este sentido, tenemos que manifestar que las empresas formativas son mayoría en la iniciativa del Sello, de hecho, casi un tercio de las entidades adheridas tienen como objeto social –o forma parte de él– la realización de estas actividades, siendo numerosas las autorizadas asimismo como agencia de colocación. Sin embargo, como venimos insistiendo, más de la mitad no presenta, hasta la fecha, planes de actuación, por lo que la valoración de sus actuaciones solo puede ser aproximada53. Así, sus medidas se concretan en apoyo escolar para evitar el abandono temprano de la formación, impartición de cursos de formación de todo tipo –gratuitos o no para el alumno y para empleados o desempleados54–, formación con “com- 50 Como en el Ayuntamiento de Gibraleón, con su bolsa de empleo municipal. 51 Un ente público que asume la gestión del ciclo integral del agua y actividades complementarias para los municipios, comarcas, mancomunidades, etc., junto a una empresa privada de gestión de aguas que aporta la experiencia en el servicio. 52 Así como, las fundaciones vinculadas a la enseñanza ya que frecuentemente están constituidas por academias de enseñanza o empresas de formación, Fundación Maude, Piquer, Vértice emprende, etc. 53 Son 198 entidades, de las que solo 66 presentan plan de actuación. 54 En algunos casos se refiere que serán financiados por el Fondo Tripartito, en cuyo caso hablamos de formación para ocupados lo que tampoco constituye el objetivo de este programa, formación para desempleados o financiada por el FSE. Asimismo, en otras ocasiones se exponen el valor de las medidas con una consideración excesiva, lo 281 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL promiso” de contratación, formación dual, apoyo en las necesidades formativas, elaboración de itinerarios de inserción. También se oferta la intermediación en el empleo actuando como agencia de colocación, aportando bolsas de trabajo generales y específicas, a través de redes sociales o infraestructuras para la búsqueda de empleo55. Igualmente, se expone, en términos generales, la colaboración para la realización de contratos para la formación y el aprendizaje, en prácticas o con contratos de primer empleo joven, si bien, este último grupo de medidas supone únicamente un compromiso de información a sus clientes –o incluso a los propios jóvenes desempleados– acerca del contenido y beneficios de las modalidades contractuales, exponiendo como meta la obtención de un objetivo de inserción concreto anual, cuya consecución no puede garantizarse obviamente. Excepcionalmente, se oferta la contratación bajo una de estas modalidades a jóvenes que cursan estudios para la obtención de certificado de profesionalidad, dotándoles de formación complementaria empresarial, o incorporándoles tras finalizar la formación56. Dentro de las medidas destinadas a fomentar la cultura emprendedora, una entidad concreta incorpora un objetivo cuantificable puesto que se expone un proyecto de ayuda y seguimien- to al emprendimiento en el sector de la formación, posibilitando la constitución de un centro formativo57. Por tanto, se propone una vasta oferta educativa, dirigida a la consecución de distintas competencias. Esta se ofrece de forma presencial, on-line o mediante teleformación. También se dotan becas totales o parciales para la realización de los estudios o formación gratuita con certificado de aprovechamiento y participación, en este último caso sin derecho a la obtención de título oficial58. Así, podemos enumerar cursos de formación especializada, otros dirigidos a la obtención de certificados de profesionalidad; cursos para superar pruebas de acceso tanto para la obtención del título de ESO, como para el ciclo formativo; preparación para la oferta de empleo público; la obtención de cuaque hace pensar que es el coste aproximado y que será recuperado con las matrículas, a tal efecto la Academia A Marixa. 55 Como bolsa específica, Avae-conductores ofrece una web de búsqueda de empleo para conductores. 56 Se trata de la contratación dentro de una empresa del grupo Femsa Formación (Adquiero Servicios Integrados s.l.), de 25 jóvenes que serán formados para obtener el certificado profesional de productos editoriales multimedia, con formación empresarial específica para diseño de productos multimedia para la formación online. Asimismo, Juan XXIII SLU contratará bajo la modalidad primer empleo joven de 4-6 exalumnos. 57 Master Cum Laude SL. 58 Formación Universitaria SL. 288 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) dora de startups de empresas tecnológicas que ofrece la financiación y asesoramiento necesario para empresas en fase de implantación, y reservándose a cambio un porcentaje del capital social de la empresa85. En definitiva, mucha formación, mucho emprendimiento, mucha intermediación pero poca contratación. 6. CONCLUSIONES El desempleo juvenil alcanza tal magnitud que se ha convertido en la “nueva cuestión social del siglo XXI”. El problema de la empleabilidad de los jóvenes se conforma como un problema estructural, habiéndose tornado en objetivo prioritario no solo para los gobiernos y la Unión Europea, sino también para la sociedad en general. En este sentido, una incesante batería de normas ha acometido desde diversos frentes la reducción del desempleo juvenil. La Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven 2013-2016 ha introducido 100 medidas para aminorar el desempleo. Por un lado, se han elaborado nuevas políticas activas para mejorar la empleabilidad de los jóvenes, concretándose en la elaboración de diversas –y nuevas– modalidades contractuales. Por otro lado, se ha impulsado el autoempleo abriendo una nueva vía que se concreta en el fomento del espíritu emprendedor de los jóvenes. En consecuencia, el legislador se ocupa en cubrir todos los frentes sugeridos por la UE, incluso el fomento de la RSE conectado con las políticas de empleo. Así, se establece el reconocimiento de acciones de responsabilidad social en relación con la Estrategia, incorporando un sello de adhesión para reconocer la acción de entidades públicas o privadas que colaboren en la reducción del desempleo joven. La sociedad parece haber respondido a esta iniciativa, puesto que las empresas, asociaciones e instituciones públicas y privadas se han sumado con rapidez, y su número se sigue incrementándose progresivamente. Consideramos que estamos ante una medida que podría tener eficacia, aunque no a corto plazo, puesto que la contribución del tejido empresarial en el reto de la reducción del desempleo juvenil supone un cambio de concepto. Es importante, ante las cifras de desempleo actuales, que en la sociedad se produzca una profunda transformación y que el empleo sea, más que un medio, un fin en sí mismo. El hecho de conformar estas acciones como un instrumento más de la política de empleo hace que estimemos que estas actuaciones han llegado a 85 Top digital consulting SL a través de Sprita startups. 289 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL formar parte de algo mucho más importante: la consideración de que el empleo juvenil es un compromiso social con el que todos estamos vinculados para evitar, en lo posible, el problema de que podamos encontrarnos ante una “generación perdida”. Sin embargo, del análisis pormenorizado de las medidas adoptadas por las entidades participantes, podemos hacer una doble valoración a través de los aspectos positivos y negativos que se evidencian. Como aspectos positivos, destacamos la acción que voluntariamente se presta por los adheridos al Sello para la disminución del desempleo, que refleja una buena práctica, tanto pública como privada. En concreto, se observa una mayoritaria concurrencia de acciones formativas, para mejorar la cualificación de los jóvenes en el más amplio sentido –las entidades formativas son mayoría entre las que formalizan su adhesión al Sello–, así como en el fomento del emprendimiento y la búsqueda de empleo. A tal efecto, consideramos que el emprendimiento se ha instalado de forma decidida en nuestra sociedad como medida alternativa para favorecer la empleabilidad, y sobre estas cuestiones también se concretan acciones formativas y de asesoramiento. Por lo tanto, en nuestra opinión, entendemos que todas estas acciones suman para mejorar la situación del desempleado, y ello supone un factor muy beneficioso. Ahora bien, como aspectos negativos, es significativa la escasa participación de grandes y medianas empresas con capacidad para realizar actuaciones dirigidas a la contratación efectiva de jóvenes. Asimismo, la inexistencia de muchos de sus planes de actuación o la presentación de planes sin objetivos específicos, evidencian la falta de compromiso más allá de una mera acción publicitaria. Es visible que la limitación, en la mayoría de los casos, de las actuaciones a acciones formativas, de fomento del emprendimiento, o de intermediación resulta insuficiente para paliar la dramática situación de los jóvenes desempleados. Igualmente, se evidencia que porcentualmente es escasa la participación de entidades que inserten laboralmente a jóvenes desempleados de forma efectiva, lo que resulta decepcionante, salvo que no se plasme manifiestamente dicha actuación por razones que no conocemos. Entendemos que al igual que estas acciones proporcionan a la empresa un reconocimiento de la sociedad, su actuación tendría que ir dirigida a aumentar el empleo. Del mismo modo, deberían instrumentarse mecanismos para que, en caso de incumplimiento, pudiesen ser objeto de censura, puesto que la falta de respeto de los compromisos asumidos tan sólo conlleva la pérdida del Sello de calidad. 290 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) Así, queremos concluir con una propuesta. La RSE se configura como un conjunto de prácticas voluntarias para lograr una sociedad mejor y ello afecta también a la reducción del desempleo. Por tanto, debe afrontarse una nueva forma de crear empleo, realizando una gestión responsable de los recursos humanos, propiciando que la cultura empresarial asuma el problema y ayude a su eliminación, superando el mero cumplimiento de un código de conducta, o buenas prácticas, que se agoten en acciones puntuales. Es necesario instalar en la política empresarial la responsabilidad firme de contribuir firmemente para reducir el desempleo y ello precisa de la colaboración en distintos ámbitos: en la educación, facilitando la incorporación en las empresas a los formados recientemente mediante becas o programas de prácticas, mejorando la cooperación de la empresa con la comunidad educativa. Sin embargo, esta colaboración debe ir más allá, sin limitarse a prácticas empresariales sino apostando decididamente por el empleo estable, es decir, creando empleo como parte de la responsabilidad frente a la sociedad y, además, contribuyendo a la inserción laboral de jóvenes, personas con discapacidad o en riesgo de exclusión social. Por último, apoyo al emprendimiento a través de la financiación de proyectos empresariales en función de su potencial. El conjunto de estas medidas, vinculadas a la responsabilidad social, facilitará el acceso de los jóvenes al mercado de trabajo en un breve período de tiempo, mejorando la desesperante situación actual, y en nuestra opinión, supondrá realmente un avance para la sociedad. 291 EL SISTEMA DE GARANTÍA JUVENIL Y LA ESTRATEGIA ESPAÑOLA DE ACTIVACIÓN PARA EL EMPLEO 2014-2016 Antonio José Valverde Asencio Universidad de Sevilla 1. INTRODUCCIÓN La Ley 1/2014, de 28 de febrero, para la protección de los trabajadores a tiempo parcial y otras medidas urgentes en el orden económico y social dispuso en su Disposición Adicional 5ª que “el Gobierno, de acuerdo con la Propuesta de Recomendación del Consejo de la Unión Europea sobre el establecimiento de la Garantía Juvenil, elaborará y presentará el plan para su implementación ante las instancias europeas antes de finalizar 2013 y, en el mismo plazo, realizará la distribución territorial de los fondos previstos para España en la Iniciativa de Empleo Juvenil conforme a los datos de desempleo juvenil en cada una de las comunidades autónomas”1. Se daba, por tanto, un plazo de imposible cumplimien- to (fin de 2013) para una norma que se publicaba en el BOE el uno de marzo de 20142. 1 Y seguía diciendo: “A tal efecto, pondrá en marcha en coordinación con las comunidades autónomas, un Programa Operativo de Empleo Juvenil en el marco de la gestión del Fondo Social Europeo en el próximo período de programación 2014-2020 que sirva para canalizar los recursos procedentes de la Unión Europea destinados a posibilitar que todos los jóvenes de hasta 25 años reciban, de forma adecuada a su perfil y en el plazo recogido en la recomendación del Consejo, una oferta de empleo, educación continua, formación o período de prácticas, tras quedar desempleados o haber terminado la educación formal. Dicho programa responderá a las distintas realidades sociales territoriales existentes”. 2 El Real Decreto-Ley 11/2013, de mismo título que la Ley 1/2014 en la medida en que fue tramitado como proyecto de ley y da lugar a ésta, no contemplaba la citada Disposición Adicional. Dicha disposición fue incorporada en el trámite parlamentario. Confr. el Dictamen de la Comisión (BOCG de 9 de diciembre de 2013). Antes, el Grupo Parlamentario Catalán (Convèrgencia i Unió) había introducido una enmienda (enmienda nº 47) “A los efectos de adicionar una nueva disposición adicional al referido texto”, con la siguiente redacción: Disposición Adicional (nueva). Sobre el establecimiento de la Garantía Juvenil. El Gobierno de acuerdo con la Propuesta de Recomendación del Consejo de la Unión Europea sobre el establecimiento de la Garantía Juvenil, elaborará y presentará el Plan para su implementación ante las instancias europeas, con la mayor celeridad posible y en todo caso, antes de finalizar el 2013, y distribuirá, también diligentemente, entre las CC.AA. competentes en materia de ejecución de políticas de empleo, los recursos procedentes de la UE destinados a posibilitar que todos los jóvenes de hasta 25 años reciban una oferta de empleo, educación continua, formación de aprendiz o período de 292 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) No obstante esta curiosidad, por llamarla de forma suave, el Gobierno había aprobado en el Consejo de Ministros del 20 de diciembre de 2013 el Informe sobre el Plan Nacional de Implantación de la Garantía Juvenil en España. Dicho informe no se asentaba sobre ningún instrumento normativo. Según el mismo, España programaría “más de 2.800 millones para empleo juvenil en el próximo periodo del Fondo Social Europeo 2014-2020”; y las medidas del plan “que ha sido enviado a la Comisión Europea”, se articularían en torno a cuatro ejes principales: “la mejora de la intermediación y de la empleabilidad, los estímulos a la contratación y el fomento del emprendimiento”3. Como preveía dicho informe, “los jóvenes podrán solicitar el acceso al sistema de Garantía Juvenil a través de un registro telemático específico que pondrá en marcha el Ministerio de Empleo y Seguridad Social”4. Antes, la Ley 11/2013, de 26 de julio, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo5 –que provenía del Real Decreto-Ley 4/2013, del mismo título– venía a responder, conforme dispone su propia Exposición de Motivos, “…a las recomendaciones que, en materia de empleo joven, ha realizado la Comisión Europea y se enmarca dentro del Plan Nacional de Reformas puesto en marcha por el Gobierno”. Así, como continúa diciendo la citada Exposición de Motivos, “de esta forma, está en línea con los objetivos de la ‘Garantía Juvenil’ europea y desarrolla buena parte de las recomendaciones específicas o líneas de actuación que se proponen desde los ámbitos de la Unión Europea”. Finalmente, la reciente Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia6 (que deriva de la tramitación parlamentaria como proyecto de ley del iniprácticas, adecuada al perfil del joven, en un plazo de cuatro meses, tras quedar desempleados o acabar la educación formal.». (BOCG de 13 de noviembre de 2013). 3 El citado Informe, precedente a la norma legal, preveía el siguiente cronograma: “en el primer semestre de 2014 se materializarán las transformaciones necesarias para la correcta aplicación de la Garantía Juvenil en todo el territorio, tales como el desarrollo del procedimiento administrativo de aplicación, los desarrollos normativos necesarios para la puesta en marcha de las medidas contenidas en el catálogo, la adaptación de los servicios públicos de empleo, los acuerdos para el intercambio de información y consulta de sistemas de información y la puesta en funcionamiento del sistema de información y la base de datos”. 4 Contenido de la Referencia del Consejo de Ministros del 20 de diciembre de 2013 al citado Informe. http://www.lamoncloa.gob.es/consejodeministros/referencias/Paginas/2013/refc20131220.aspx#GarantiaJuvenil. 5 BOE de 27 de julio de 2013. 6 BOE de 17 de octubre de 2014. 293 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL cial Real Decreto-Ley 8/2014, de 4 de julio, de título homónimo7) recoge, en su Título IV, en una dispersión de temas que cuando menos llama la atención8, lo que su rúbrica denomina “Medidas de fomento de la empleabilidad y la ocupación”. Dentro de estas medidas, la norma contempla la creación del denominado “Sistema Nacional de Garantía Juvenil”. De esta forma, nos encontramos con una concurrencia de instrumentos y normas que podrían relacionarse en sentido amplio con la denominada Garantía Juvenil. De dichos instrumentos, no puede obviarse el documento previo de Estrategia sobre Emprendimiento y Empleo Joven 2013-2016, que enlaza también normativamente con las acciones contenidas en la Ley 11/2013. Y en este contexto, la Ley 18/2014 surge como la norma de rango legal (antes, el Real Decreto-Ley 8/2014 del que proviene) que regula e incorpora el procedimiento de Garantía Juvenil, trasladando a un ámbito normativo legal alguno de los contenidos de la Recomendación del Consejo de 22 de abril de 20139 y, sobre todo, algunos de los aspectos de las declaraciones gubernamentales previas (fundamentalmente el citado Informe sobre el Plan Nacional de Implantación de la Garantía Juvenil en España). En la Ley 18/2014 se regula la Garantía Juvenil, se crea el instrumento formal de partida, la creación del denominado fichero del Sistema Nacional de Garantía Juvenil, se define el ámbito subjetivo de la Garantía Juvenil en nuestro país, y se plantean, con excesiva generalidad en la mayor parte de los casos, los aspectos que pretenden definir legalmente el nuevo Sistema. Sin duda, la regulación legal provoca problemas importantes de concordancia con las medidas de fomento de empleo y de emprendimiento juvenil previas (fundamentalmente, con las definidas en la Ley 11/2013 a las que se refiere el propio Plan Nacional referido anteriormente) y con las medidas y planteamientos recogidos en los instrumentos precedentes10. No llega a comprenderse si esta regulación legal es mera- 7 BOE de 5 de julio de 2014. 8 “Medidas de impulso de la actividad económica”, “Aviación civil”, “Medidas urgentes en el ámbito energético” y, además del título IV, “Medidas fiscales” son las rúbricas de esta norma compleja con contenidos absolutamente diferentes que dificultan su propia comprensión (afectando, en mi opinión, a la seguridad jurídica). 9 DOUE de 26 de abril de 2013. 10 Como auto-mandaba reordenar, si se nos permite la expresión, la Disposición Adicional 8ª del Real Decreto-Ley 16/2013 al propio Gobierno, “con el fin de proporcionar una mayor seguridad jurídica” y reitera el art. 121 de la Ley 18/2014 en relación con los beneficios al autoempleo (citando la norma anterior). Sin embargo, el artículo 8 del Real Decreto-Ley1/2015, de 27 de febrero, de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de carga financiera y otras medidas de orden social, incorpora una nueva 294 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) mente instrumental de la Garantía Juvenil en nuestro país o si verdaderamente define plena y estrictamente su contenido y su ámbito de actuación11. Por ello, cuando solo concreta el procedimiento, cuando sólo recoge alguna medida concreta de fomento de la contratación (de nuevo concurrente con otras preexistentes y posteriores si tenemos en cuenta la contenida en el Real-Decreto Ley 1/2015, de 27 de febrero) y modifica algunas normas en materia de empleo para intentar cohonestar este auténtico galimatías normativo en que se ha convertido la regulación de las políticas de empleo en nuestro país, nos crea la incertidumbre de cuál es el auténtico sentido de una norma como ésta. De esta manera, independientemente de la discusión sobre si existía en nuestro país un auténtico programa de Garantía Juvenil, en línea con lo definido por la Recomendación del Consejo citada12, lo cierto es que la Ley 18/2014 intenta incorporar los aspectos más formales de la regulación sobre el mismo, comenzando por su propia conformación y regulación legal. A su contenido nos referiremos en las siguientes páginas, destacando los aspectos fundamentales y las incertidumbres y dudas que provoca, por una parte, alejarnos de un modelo ya establecido –y pretendidamente reforzado– sobre gestión pública del empleo para atender a un sector de la población especialmente afectado por el desempleo; y, por otra, la difícil concordancia con normas precedentes de fomento del empleo –fundamentalmente, las referidas a jóvenes entonces comprendidos hasta los 30 años–. 2. PRESUPUESTOS GENERALES DE LA GARANTÍA JUVENIL 2.1. LA RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO DE 22 DE ABRIL DE 2013 Como decimos, la Ley 18/2014, al “regular el régimen general del Sistema Nacional de Garantía Juvenil en España y el procedimiento de atención a los beneficiarios del mismo” (art. 87, párrafo primero, de la misma) medida de fomento a través del establecimiento de un mínimo exento de cotización a la Seguridad Social para favorecer la creación de empleo indefinido. 11 En el documento informativo de Eurofound, se habla directamente de la aprobación del Sistema de Garantía Juvenil en España con el Real Decreto-Ley 8/2014, antecedente de la Ley 18/2014. Confr. http://eurofound.europa.eu/news/news-articles/working-conditions-labour-market/spain-government-approves-youth-guarantee-system. 12 De lo que no dudaban, antes de la entrada en vigor de la Ley 18/2014, CABASÉS PIQUÉ Y PARDELL VEÀ, ”Una visión crítica del Plan de Implantación de la Garantía Juvenil en España. Otro futuro es posible para las personas jóvenes”, Albacete, 2014; particularmente en su análisis nacional, pp. 107 y ss. 295 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL traslada, en gran medida, a nivel normativo nacional, la Recomendación del Consejo de 22 de abril de 201313. Esta Recomendación define (dentro de sus considerandos –y en particular el 5º–) la Garantía Juvenil como la “situación en que los jóvenes reciben una buena oferta de empleo, educación continua, formación de aprendiz o periodo de prácticas en un plazo de cuatro meses tras quedar desempleados o acabar la educación formal”14. La Recomendación recoge –considera y recomienda, si se nos permite la reiteración obligada– una serie de aspectos importantes. – Aporta una definición de qué se entiende por Garantía Juvenil, tal como acabamos de transcribir. – Afirma que la Garantía Juvenil debe contribuir a objetivos básicos de la Estrategia Europea 2020; particularmente, “que el 75% de las personas de 20 a 64 años tengan empleo, que las personas que abandonan prematuramente los estudios representen menos del 10% y que se rescate a por lo menos a veinte millones de personas de la pobreza y la exclusión social” (considerando 6º de la Recomendación). – Remite a los objetivos declarados por el Parlamento Europeo, que en su Iniciativa de Oportunidades para la Juventud –Resolución de 24 de mayo de 2012–, instaba a los Estados “a que adoptaran medidas rápidas y concretas a nivel nacional, a fin de velar por que los jóvenes ocupen un puesto de trabajo digno, sigan una educación o formación a los cuatro meses de acabar sus estudios”. – Insiste en las conclusiones del Consejo Europeo de 29 de junio de 2012, que instaban a los Estados miembros “a realizar esfuerzos para incrementar el empleo juvenil”15. – Alude a una constante referencia a la necesidad de que los jóvenes opten a un empleo de calidad, pero también a una formación permanente, a un período de prácticas o de aprendizaje, validando, en este sentido, “el aprendizaje no formal e informal” –Recomendación del Consejo de 20 de diciembre de 2012–. 13 Un análisis profundo de la misma en CABASÉS PIQUÉ Y PARDELL VEÀ, “Una visión crítica…”, opus., cit., particularmente, pp. 94 y ss. cuando analizan la perspectiva comunitaria de la Garantía Juvenil. 14 Y sigue diciendo: “la oferta de educación continua engloba programas de formación de calidad que conduzcan a una titulación profesional reconocida”. 15 “Con el objetivo de que, en el plazo de pocos meses tras acabar sus estudios, los jóvenes reciban una buena oferta de empleo, formación permanente, un período de prácticas o de aprendizaje”. 296 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) – Define los seis ejes en los que sitúa la puesta en práctica de la Garantía Juvenil16, que después se concretarán en las recomendaciones precisas que contempla el instrumento comunitario. Además, la Recomendación cita con carácter crucial –dentro de los ejes que previamente ha definido– “la coordinación y la asociación eficaces”. En este sentido, los Estados miembros deberán velar, en definitiva, “por que todos los jóvenes menores de 25 años reciban una buena oferta de empleo, educación continua, formación de aprendiz o período de prácticas en un plazo de cuatro meses tras quedar desempleados o acabar la educación formal”. Como primera concreción “para otorgar la Garantía Juvenil a un joven”, la Recomendación afirma que su “punto de partida” “debería ser su registro en un servicio de empleo”17. A partir de aquí, la Recomendación define las medidas de actuación a las que insta a los Estados miembros y que coinciden con los seis ejes de la actuación previamente referidos. Así, nos encontramos con: – La “adopción de enfoques basados en la asociación”, entendida esta “asociación” como la determinación de “cuál será la autoridad pública pertinente encargada de establecer y gestionar el sistema de Garantía Juvenil”18. – La intervención y actuación tempranas, que “diseñen estrategias eficaces para llegar a los jóvenes, incluidas campañas de información y concienciación, con vistas a su captación y registro en los servicios de empleo…”. 16 Considerando 20º. En particular, “adopción de de enfoques basados en la asociación; intervención y activación tempranas; medidas de apoyo que faciliten la integración laboral; uso de los Fondos de la Unión; evaluación y mejora continua del sistema; y puesta en práctica rápida”. Como sigue diciendo tal considerando: “como tales, van dirigidas a impedir el abandono prematuro de los estudios, fomentar la empleabilidad y eliminar los obstáculos de orden práctico al empleo”. 17 “…y para los ni-nis que no estén inscritos en un servicio de empleo, los Estados miembros deberían definir un punto de partida correspondiente para otorgar la Garantía Juvenil en el mismo plazo de cuatro meses”. 18 Y aclara este apartado 2 de la Recomendación: “cuando, desde un punto de vista constitucional, un Estado miembro no pueda determinar una única autoridad pública, se identificarán las autoridades públicas pertinentes, manteniendo el menor número de autoridades posible y determinando un punto de contacto único para comunicar a la Comisión Europea sobre la aplicación de la Garantía Juvenil”. 297 JÓVENES Y POLÍTICAS DE EMPLEO: ENTRE LA ESTRATEGIA DE EMPRENDIMIENTO Y EMPLEO JOVEN Y LA GARANTÍA JUVENIL – Mejoras de apoyo para la integración en el mercado de trabajo; particularmente, en temas tales como la “mejora de las aptitudes” (reincorporación a la formación y mejora de las aptitudes y competencias en determinadas materias como las tecnologías de la información y el conocimiento); o la adopción de medidas relacionadas con el mercado de trabajo (que reduzcan los costes laborales no salariales, utilicen subvenciones salariales y contrataciones específicas o promuevan la movilidad, además de incrementar los servicios de apoyo a la creación de empresas y la sensibilización al autoempleo). – El uso de fondos de la Unión. – Evaluación y mejora continua de los sistemas. – Y, aplicación, “lo antes posible” de los sistemas de Garantía Juvenil, sin perjuicio de la posible aplicación gradual “parar los Estados miembros que experimenten un mayor grado de dificultades presupuestarias y mayores índices de ninis o de paro juvenil”. 2.2. EL ANTECEDENTE NACIONAL: EL PLAN NACIONAL DE IMPLANTACIÓN DE LA GARANTÍA JUVENIL EN ESPAÑA En el contexto que diseña la Recomendación, el Gobierno, en su Consejo de Ministros del 20 de diciembre de 2013, presentó el Plan Nacional de Implantación de la Garantía Juvenil en España, documento no normativo y que respondía, según su propio tenor, “a las directrices contenidas en la Recomendación del Consejo referida a la Garantía Juvenil”. Dicho Plan se planteaba, formalmente, “en plena coherencia con la Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven 2013-2016” de febrero, que, según el Gobierno, “se constituye [constituía] como el instrumento fundamental de impulso de empleo joven y del emprendimiento”. En el citado Plan se definen aspectos concretos fundamentales que después echaremos de menos en la norma legal. Así, se aporta una definición de la Garantía Juvenil en España y se concretan las actuaciones posibles intentando integrarlas con las previamente adoptadas conforme la Estrategia de Empleo y Emprendimiento Joven 2013- 2016 (o directamente remitir a las mismas). Hay aspectos que, como diremos a continuación, se especifican en relación con los objetivos implícitos en la definición de la Garantía Juvenil que no encontramos en la norma legal. La definición de qué sea Garantía Juvenil, pero sobre todo qué sea empleo de calidad, qué aprendizaje y qué prácticas, lo encontramos en este documento, no en la Ley 18/2014. 304 JOSÉ M. MORALES ORTEGA (DIRECTOR) a la formación o a la educación para las medidas de fomento concretas previstas por la propia Ley). Hasta ahora el concepto de joven a efectos de las medidas de fomento del empleo que había manejado tanto el Gobierno como el legislador se había situado en menores de 30 años. Así se había establecido en la Ley 11/2013 para las medidas de contratación por cuenta ajena y de fomento del autoempleo o del emprendimiento. Sin embargo el Sistema Nacional de Garantía Juvenil implica una rebaja en la edad del perfil de joven a estos efectos. Parece, pues, evidente la falta de conexión con las medidas precedentes en materia de fomento de empleo juvenil, particularmente con las contempladas en la Ley 11/2013 (y que, como hemos destacado, son las aludidas en el propio documento de Implantación del Plan Nacional de Garantía Juvenil en España que aprobaba el Gobierno en diciembre de ese año). Centrándonos en el criterio de la edad, éste ha sido objeto de cierta discusión. Así se ve con claridad tanto en la Resolución del Parlamento Europeo de 16 de enero de 2013, sobre la Garantía Juvenil, que incluye dentro de la misma a los menores de 30 años que hayan obtenido una titulación25, como, sobre todo, en la Resolución del Comité de las Regiones de 1 de febrero de 201326, que directamente “sugiere ampliar los sistemas de Garantía Juvenil, en particular sus facetas sobre empleo y períodos de prácticas o de aprendizaje, a los nuevos titulados de hasta 30 años”. Independientemente de este debate, que debería ser ineludible en una correcta y, sobre todo, coherente definición de las políticas de em- 25 Que además de apoyar “firmemente la iniciativa de la Comisión de proponer una Recomendación del Consejo sobre sistemas de Garantía Juvenil”; “pide a los Ministros de Empleo y Asuntos Sociales de los Estados miembros que, durante el Consejo de Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores (EPSCO) que se celebrará en febrero de 2013, acuerden una Recomendación del Consejo de cara a la puesta en marcha de sistemas de Garantía Juvenil en todos los Estados miembros” –como finalmente sucede–; y “subraya que la Garantía Juvenil no constituye una garantía de empleo, sino un instrumento que permita asegurar que todos los ciudadanos y residentes legales de la Unión de hasta 25 años, así como los jóvenes menores de 30 años que se hayan graduado recientemente, reciban una buena oferta de empleo, educación continua o formación de aprendiz en un plazo de cuatro meses tras quedar desempleados o acabar la educación formal; destaca que los sistemas de Garantía Juvenil deben mejorar de forma eficaz la situación de los ninis; hace hincapié en que los sistemas de Garantía Juvenil han de poder optar a formas específicas de financiación europea, especialmente en los Estados miembros que registran las mayores tasas de desempleo juvenil”. 26 DOUE de 2 de marzo de 2013. 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