Transparencia de la actividad pública. En particular, el derecho de acceso a la información

N.º 20 - 2016 TRIA 20 Revista Archivística de la Asociación de Archiveros de Andalucía TRIA Revista Archivística de la Asociación de Archiveros de Andalucía 20 Fines de TRiA: La revista TRIA, de periodicidad anual, trata de ser un órgano de expresión y de formación profesional permanente de los asociados, al servicio de todos los archiveros y estudiosos de estos temas en general, en el ámbito andaluz y español. Su campo son todos los problemas teóricos y prácticos que plantea la profesión, sin limitaciones apriorísticas de ningún tipo, exceptuando el interés y la calidad de los trabajos presentados para su publicación. Las ideas y opiniones vertidas en los trabajos publicados son responsabilidad de sus autores, y en ningún caso expresan el estado de la opinión de la revista o de la Asociación como tal. ediTA: Asociación de Archiveros de Andalucía Apdo. 315 Sevilla 41080 Tel. 639 244 456 www.archiverosdeandalucia.org [email protected] diseño de lA cubieRTA: Iris Gráficos Servicio Editorial, S.L. MAqueTAción: Fernando Fernández. ed-Libros. Tomares. Sevilla colAboRAciones Quienes deseen publicar sus artículos en el próximo número deben remitir los originales antes del 15 de junio de 2016. 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Su campo de trabajo incluye todos los problemas teóricos y prácticos que plantea la profesión, sin limitaciones apriorísticas de ningún tipo, exceptuando el interés y la calidad de los trabajos presentados para su publicación. Las ideas y opiniones vertidas en los trabajos publicados son responsabilidad de sus autores, y en ningún caso expresan el estado de la opinión de la revista o de la Asociación como tal. PRESENTACIÓN DE ORIGINALES: Todas las colaboraciones deberán entregarse en fichero electrónico a través de correo electrónico, atendiendo a las normas de publicación aprobadas por la revista y recogidas en la sección PUBLICACIONES de www.archiverosdeandalucia.org. Los trabajos presentados deben ser originales y no haber sido publicados con anterioridad, ni estar pendientes de dictamen de cualquier otra publicación. El Consejo de Redacción de TRIA no se hace responsable, en ningún caso, de la credibilidad y autenticidad de los trabajos. Se aceptan trabajos en español e inglés. 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CONSEJO EDITORIAL: Director: Jorge Pérez Cañete (Consejería de Cultura, Junta de Andalucía) Secretaría: María del Mar Rodríguez Ruíz (Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía) CONSEJO DE REDACCIÓN: Mateo Páez García (Consejería de Cultura, Junta de Andalucía) Margarita Gómez Gómez (Universidad de Sevilla) Carmen Barriga Guillén (Archivo de la Diputación Provincial de Sevilla) Marcos Fernández Gómez (Archivo Municipal de Sevilla) Esther Cruces Blanco (Archivo Histórico Provincial de Málaga) José María Carmona Domínguez (Archivo Municipal de Carmona) Ana Melero Casado (Consejería de Cultura, Junta de Andalucía) Francisco Fernández López (Archivo Histórico Provincial de Sevilla) Reyes Rojas García (Archivo General de Indias) CONSEJO ASESOR: José Ramón Cruz Mundet (Universidad Carlos III de Madrid) Arsenio Sánchez Hernampérez (Biblioteca Nacional de España) Joaquím Llansó Sanjuán (Servicio de Archivos y Patrimonio Documental del Gobierno de Navarra) Manuel Romero Tallafigo (Universidad de Sevilla) Manuel Ravina Martín (Archivo General de Indias) Anabella Barroso Arahuetes (Archivo Histórico Eclesiástico de Vizcaya) Ramón Albert y Fugueres (Escola Superior d’Arxivística i Gestió de Documents Universidad Autónoma de Barcelona) Antonia Heredia Herrera (Archivera) Antonio González Quintana (Subdirector General de Archivos, Comunidad de Madrid.) Luis Torres Freixinet (Archivo Municipal de Zaragoza) Luis Hernández Olivera (Universidad de Salamanca) María Luisa Conde Villaverde (Fiscalía General del Estado) Severiano Fernández Ramos (Universidad de Cádiz) ÍNDICE 1 PRESENTACIÓN DEL PRESIDENTE DE LA ASOCIACIÓN DE ARCHIVEROS DE ANDALUCÍA Mateo A. Páez García .......................................................................................... 11 RETOS NUEVOS PARA UNA ANTIGUA ARCHIVÍSTICA: LAS CIENCIAS AUXILIARES Manuel Romero Tallafigo ................................................................................... 17 TIEMPOS DE CAMBIO. REFLEXIONES SOBRE LA DOCTRINA ARCHIVÍSTICA EN ESPAÑA (1985/2015) Luis Hernández Olivera ..................................................................................... 43 MARCO NORMATIVO DE LOS ARCHIVOS EN EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS Severiano Fernández Ramos. ............................................................................... 73 EVOLUCIÓN Y DESARROLLO DE LA PRÁCTICA ARCHIVÍSTICA: LA APLICACIÓN DE NUEVOS CONCEPTOS MEDIANTE UNA NUEVA METODOLOGÍA PARA ALCANZAR NUEVOS OBJETIVOS María Luisa Conde Villaverde ............................................................................ 121 LA RECEPCIÓN DEL RECORDS MANAGEMENT EN LA ARCHIVÍSTICA: UN CASO DE ÉXITO José Ramón Cruz Mundet ................................................................................... 147 LA NORMALIZACIÓN EN GESTIÓN DE DOCUMENTOS Y ARCHIVOS. LOS ARCHIVOS, A ESCENA Joaquim Llansó Sanjuan ....................................................................................... 159 HACIA LA NORMALIZACIÓN DE LA FORMACIÓN EN ARCHIVÍSTICA Y GESTIÓN DE DOCUMENTOS Alfred Mauri Martí ............................................................................................. 181 LA COORDINADORA DE ASOCIACIONES DE ARCHIVEROS Y LA EVOLUCIÓN DE LA PROFESIÓN DEL ARCHIVERO Miguel Ángel Gacho Santamaría ....................................................................... 211 NUEVAS PERSPECTIVAS Y OPORTUNIDADES PARA LOS CENTROS DE GESTIÓN DE INFORMACIÓN: COMPETENCIAS DIGITALES DE SUS PROFESIONALES Ana Real Duro ...................................................................................................... 227 TRANSPARENCIA DE LA ACTIVIDAD PÚBLICA. EN PARTICULAR, EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN Concepción Barrero Rodríguez ......................................................................... 237 DEL DERECHO A SABER AL DERECHO A LA VERDAD: EL PAPEL DE LOS ARCHIVEROS EN LA DEFENSA DE LOS DERECHOS HUMANOS Antonio González Quintana .............................................................................. 255 LA GESTIÓN DE LOS DOCUMENTOS EN EL CORAZÓN DEL CAMBIO Antonia Heredia Herrera ................................................................................... 271 LA CLASIFICACIÓN EN ARCHIVOS PERSONALES DE CIENTÍFICOS: EL CASO DEL INGENIERO LEONARDO TORRES QUEVEDO Lucía Fernández Granados ................................................................................. 291 LA CLASIFICACIÓN FUNCIONAL: DEFINICIÓN DE UN MODELO Mateo A. Páez García ........................................................................................... 307 ARCHIVO JUDICIAL TERRITORIAL DE MÁLAGA: CREACIÓN Y EVOLUCIÓN Enriqueta Jiménez Carrillo de Albornoz ......................................................... 323 RINCÓN DE LA VICTORIA (MÁLAGA): EXPERIENCIAS SOBRE UN NUEVO MODELO DE GESTIÓN DE DOCUMENTOS EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL. Sara Galván Bautista ............................................................................................ 343 EL PROCESO DE GESTIÓN DOCUMENTAL EN UN ORGANISMO PÚBLICO: DISEÑO Y PUESTA EN MARCHA EN EL INSTITUTO ANDALUZ DE PATRIMONIO HISTÓRICO Pilar Acosta Ibáñez .............................................................................................. 353 EL ARCHIVO MUNICIPAL DE MÁLAGA: DE LOS REYES CATÓLICOS A LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA María Isabel Vila González ................................................................................. 379 EL ARCHIVO MUNICIPAL DE SEVILLA: TRES DÉCADAS DECISIVAS, 1984-2014 Marcos Fernández Gómez - Inmaculada Franco Idígoras .............................. 397 EL PATRIMONIO FOTOGRÁFICO: LA FOTOTECA MUNICIPAL DE SEVILLA Inmaculada Molina Álvarez ................................................................................ 415 LA REPROGRAFÍA ANTE EL RETO DE LA PRESERVACIÓN Y DIFUSIÓN DEL PATRIMONIO DOCUMENTAL. EL DEPARTAMENTO DE REPROGRAFÍA DEL SERVICIO DE ARCHIVO, HEMEROTECA Y PUBLICACIONES, DEL AYUNTAMIENTO DE SEVILLA José Luis Azcárate Aguilar .................................................................................. 431 LOS ARCHIVOS Y SUS PROFESIONALES EN EL NUEVO MUNDO DE LA COMUNICACIÓN Jose Aquesolo Vegas ............................................................................................. 447 VEINTICINCO AÑOS DE LOS CUERPOS ESPECIALES DE FACULTATIVOS DE ARCHIVO Y AYUDANTES DE ARCHIVO EN LA FUNCIÓN PÚBLICA DE ANDALUCÍA Javier Lobato Domínguez .................................................................................... 467 LA EVOLUCIÓN EN EL ACCESO A LOS REGISTROS NOTARIALES EN LAS ÚLTIMAS DÉCADAS A TRAVÉS DE DOS VISIONES: LA DEL INVESTIGADOR Y LA DEL ARCHIVERO Caroline Ménard - Ana Naseiro Ramudo .......................................................... 495 REFLEXIONES SOBRE LA PROFESIÓN DE LOS ARCHIVEROS MUNICIPALES QUE EMPEZARON HACE TREINTA AÑOS José María Carmona Domínguez ........................................................................ 511 LOS AÑOS QUE OBSERVAMOS PELIGROSAMENTE: ARCHIVOS UNIVERSITARIOS Y WEBS PUNTO CERO Rodrigo de Luz Carretero .................................................................................. 533 LA CONTRIBUCIÓN DE LA GESTIÓN DE DOCUMENTOS A LA TRANSPARENCIA. EL CASO DE LOS EXPEDIENTES DE CONTRATACIÓN DE OBRAS Y SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURAS DE TRANSPORTE Isabel Medrano Corrales .................................................................................... 551 EL ESQUEMA DE TIPO DOCUMENTAL DE LA NORMA TÉCNICA DE INTEROPERABILIDAD DE DOCUMENTO ELECTRÓNICO: ADAPTACIÓN Y USO EN LA JUNTA DE CASTILLA Y LEÓN Dolores Carnicer Arribas ................................................................................... 573 “ARCHIVOS EN ACCESO ABIERTO. EXPERIENCIAS EN NUESTRO PAÍS” Lola López Falantes ............................................................................................. 591 TRANSPARENCIA DE LA ACTIVIDAD PÚBLICA. EN PARTICULAR, EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN Concepción Barrero Rodríguez 245 Transparencia de la actividad pública. En particular, el derecho de acceso a la información TRIA Nº 20. 2016 I.S.S.N. 1134-1602 que en esta Comunidad Autónoma no cabe, con carácter general, esta posibilidad de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común (LRJ-PAC), norma que será pronto sustituida por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo común de las Administraciones Públicas que, en este extremo, mantiene, no obstante, el criterio establecido por la disposición aún vigente13. 2. El objeto del derecho de acceso: La información pública El artículo 12 LTBG, y en términos prácticamente idénticos el 24.1 de la LTPA, reconocen el “derecho a acceder a la información pública en los términos previstos en el artículo 105 b) de la Constitución Española, desarrollados por esta Ley”. El objeto del derecho ya no es pues, como determinaba el artículo 37.1 de la LRJ-PAC y siguen estableciendo otras disposiciones importantes de nuestro ordenamiento14, el documento, sino la información pública que los artículos 13 de la Ley estatal y 2.a) de la disposición andaluza definen como “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este Título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”. Estos preceptos, objeto de valoraciones diversas por la doctrina15, suscitan como principal problema interpretativo el de determinar a que se refieren exactamente esos contenidos que acompañan a los documentos en la definición que ofrecen, toda vez que estos no suscitan dudas en su referencia a cualquier soporte físico, incluidos 13. Artículo 3.b). 14. En tal sentido, artículos 57.1 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, 23.1 del RD 1708/2011 de 18 de noviembre del Sistema español de Archivos o 61 de la Ley 7/2011, de 3 de noviembre de Patrimonio documental y Archivos de Andalucía. 15. En términos favorables a la definición legal se han manifestado, por ejemplo, M.A BLANES CLIMENT (La transparencia informativa de las Administraciones Públicas. El derecho de las personas a saber y la obligación de difundir información pública de forma activa, Thomson-Reuteres Aranzadi, 2014, pp. 264-5), J.L. PIÑAR MAÑAS (“Derecho de acceso a la información. Régimen general”, I. WENCES, M. KOLLING y S. RAGONE (Coors.), La Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Una perspectiva académica, Cuadernos de Debate, núm. 236, Centro de Estudios Constitucionales y Políticos, Madrid, 2014, p. 43) o DE LA NUEZ SÁNCHEZ-CASCADO, E. y C. TARÍN QUIRÓS (Coors.) (Transparencia y Buen Gobierno. Comentarios de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información pública y Buen Gobierno La Ley, Madrid, 2014, p. 235). Para otros autores, por el contrario, la redacción del precepto no “parece ni mucho menos correcta” (M.A. SENDÍN GARCÍA, “Transparencia y acceso a la información pública”, en J. RODRÍGUEZ ARANA y M.A. SENDÍN GARCÍA, Transparencia, acceso a la información y buen gobierno, Comares, Granada, 2014, p. 152) o “puede prestarse a confusión” (M. NAVARRO ATIENZA, “La Ley de Transparencia, Acceso a la información y Buen Gobierno y el Convenio del Consejo de Europa sobre el acceso a los documentos públicos: Tres apuntes y un problema”, Revista Andaluza de Administración Pública, núm. 87/2013, pp. 328). TRIA Nº 20. 2016 I.S.S.N. 1134-1602 246 Concepción Barrero Rodríguez los de carácter informático, que aporta una información16. A la concreción de esos contenidos quizás pueda llegarse, como he desarrollado en otro lugar17, desde las propias notas características del documento. El documento supone la incorporación de la información a un soporte ya existente, perdurable y, por definición, accesible, nota que esta última faltaría en esos “contenidos” a los que se refieren las leyes. De esta forma, y de ser esta la interpretación correcta, se podría concluir que el derecho de acceso reconocido en las nuevas Leyes de Transparencia alcanza tanto a la información ya existente y accesible en el momento en el que se formula la solicitud, como a la necesitada, a fin de hacer posible el ejercicio del derecho, de un previo tratamiento de los datos por parte del sujeto obligado a facilitarla. Así viene además a confirmarlo el artículo 18.1.c) de la LTBG que recoge, entre las causas de inadmisión de las solicitudes de acceso, la relativa “a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración”, de la que nos ocupamos seguidamente. 3. Las causas de inadmisión de las solicitudes de acceso. Los “criterios interpretativos” del Consejo estatal de Transparencia y Buen Gobierno La LTBG, consciente de los inconvenientes que pueden derivarse de un derecho tan ampliamente reconocido, ha establecido algunas causas de inadmisión de las solicitudes de acceso cuya interpretación y aplicación pueden suponer una restricción importante del derecho. Se trata concretamente de las previstas en las letras a), b) y c) del artículo 18.1: las referidas, respectivamente, a solicitudes de “información que esté en curso de elaboración o de publicación general”, “información de carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas” o “la información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración”18. 16. Así resulta de las definiciones aportadas por numerosas disposiciones. El propio artículo 37 de la LRJ-PAC, antes de su modificación por la LTBG, se refería a los documentos como los “que, formando parte de un expediente, obren en los archivos administrativos, cualquiera que sea la forma de expresión, gráfica, sonora o en imagen o el tipo de soporte material en que figuren”. Como “toda expresión en lenguaje natural o convencional y cualquier otra expresión gráfica, sonora o en imagen, recogidas en cualquier tipo de soporte material, incluso los soportes informáticos”, lo define 49.1 de la LPHE, como “toda información producida por las personas físicas o jurídicas de cualquier naturaleza como testimonio de sus actos, recogida en un soporte, con independencia de la forma de expresión o contexto tecnológico en que se haya generado” el artículo 2.a) de la Ley 7/2011, del Patrimonio documental y archivos de Andalucía. 17. “Capítulo VI. El derecho de acceso a la información: Publicidad pasiva” (E. Guichot (Coor) Transparencia, Acceso a la información pública y Buen Gobierno. Estudio de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, op. cit., pp. 199-205. 18. Junto a estas, en el artículo 18.1 de la LTBG existen otras dos causas de inadmisión cuyo análisis omitimos, las establecidas, respectivamente, en sus letras d) y e): las solicitudes “dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente” y las que “sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley”. 247 Transparencia de la actividad pública. En particular, el derecho de acceso a la información TRIA Nº 20. 2016 I.S.S.N. 1134-1602 a) La información “en curso de elaboración o de publicación general” Se refiere esta primera causa de inadmisión a información que no es accesible en el momento en el que se solicita pero que podrá serlo en uno posterior. Algunas Leyes autonómicas han impuesto condiciones a la aplicación de esta causa. Es el caso de la LTPA que en su artículo 30.a) exige que el acuerdo de denegación del acceso especifique “el órgano que elabora dicha información y el tiempo previsto para su conclusión y puesta a disposición”19. b) La información de “carácter auxiliar o de apoyo” Con esta causa de inadmisión, ampliamente cuestionada durante el procedimien- to de elaboración de la norma20 y recibida en términos críticos por la doctrina21, se excluye del derecho de acceso a una parte importante de la información en poder de la Administraciones Públicas, que, no obstante, no resulta de fácil concreción ante la inexistencia, en la propia LTBG, de una definición de la información así caracterizada y la propia indeterminación, de otra parte, de esos borradores, informes, opiniones, resúmenes y demás documentos a los que se refiere su artículo 18.1.b). En el tiempo transcurrido desde la promulgación de esta Ley, se han producido, sin embargo, algunos hechos que avanzan en la línea de su necesaria identificación. Así, y en primer término, ha de hacerse referencia a la acción del legislador autonómico en relación con el que, a priori, parece el supuesto más discutible de esta clase de información, el de los informes internos. En este sentido, el artículo 30.b) de la LTPA, en un criterio posteriormente acogido por otras normas autonómicas22, 19. Regla recogida igualmente por las Leyes 12/2014, de 26 de diciembre, de Transparencia y de Acceso a la Información pública, de Canarias (artículo 43.2.a) y 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación ciudadana de Aragón (artículo 30.1.a). La Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información pública y Buen gobierno de Cataluña avanza en esta garantía al disponer que, en estas hipótesis, la información ha de estar accesible en el plazo máximo de tres meses (artículo 21.1.c). 20. Como expuse en “Capítulo VI. El derecho de acceso a la información: Publicidad pasiva” (op. cit., pp. 208-211). 21. En tal sentido, J.F. MUÑOZ SORO y J.L. BERMEJO LATRE (”Capítulo 6. La redefinición del ámbito objetivo de la transparencia y del derecho de acceso a la información del sector público”, J. VALERO TORRIJOS y M. FERNÁNDEZ SALMERÓN (Coors.), Régimen jurídico de la transparencia del sector público. Del derecho de acceso a la reutilización de la información, Thomson Reuters Aranzadi, Cizur Menor, 2014, pp. 232-3) o E. GUICHOT (“Ejercicio del derecho de acceso a la información pública y régimen de impugnaciones”, I. WENCES, M. KOLLING y S. RAGONE (Coors.), La Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Una perspectiva académica, op. cit., pp. 67-8). 22. Así por las Leyes de Transparencia y de Acceso a la Información pública de Canarias (artículo 43.2.b), de Transparencia y Participación ciudadana de la Comunidad de la Región de Murcia, Ley 12/2014, de 16 de diciembre (artículo 26.4.b) y por la Ley de Transparencia y Participación ciudadana de Aragón (artículo 30.b). TRIA Nº 20. 2016 I.S.S.N. 1134-1602 248 Concepción Barrero Rodríguez niega acertadamente que los informes preceptivos puedan ser “considerados como información de carácter auxiliar o de apoyo para justificar la inadmisión de las solicitudes referidas a los mismos”23. Es más, esta exclusión, como expuse en un trabajo anterior24, quizás debería de haber alcanzado también a los informes facultativos, como ha quedado establecido en otras Comunidades Autónomas25 y en la nueva Ley del Procedimiento Administrativo común de las Administraciones Públicas, cuyo artículo 70.4 excluye de la “información auxiliar o de apoyo”, que “no formará parte del expediente administrativo”, los “informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento”26. De otra parte, cabe destacar la delimitación de esta clase de información efectuada por el Consejo estatal de Transparencia y Buen Gobierno en su “Criterio interpretativo” número 6, de 12 de noviembre de 201527, del que se pueden extraer los siguientes pronunciamientos básicos: a) La enumeración referida a “notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos administrativos” constituye “una mera ejemplificación que, en ningún caso, afecta a todos los conceptos enumerados sino a aquellos que tengan la condición de auxiliar de apoyo”; b) Una solicitud de información puede ser, por este motivo, inadmitida a trámite “cuando se den, entre otras, algunas de las siguientes circunstancias: 1. Cuando contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad. 2. Cuando lo solicitado sea un texto preliminar o borrador sin la consideración de final. 3. Cuando se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud. 4. Cuando la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento. 5. Cuando se trate de 23. Igual regla acoge la “Ordenanza tipo de Transparencia, Acceso a la información y reutilización” de la Federación Española de Municipios y Provincias que, aunque aprobada días antes de la norma andaluza, se encuentra claramente inspirada en sus mandatos (artículo 27.3). 24. “Capítulo III. El derecho de acceso a la información pública” (S. FERNÁNDEZ RAMOS (Coor.), Comentarios a la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía, Instituto Andaluz de Administración Pública, Sevilla, en prensa). 25. Es el caso de Cataluña que en el artículo 29.1.a) de su Ley de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno, excluye sencillamente a los informes del ámbito de la información auxiliar o de apoyo. 26. Este establece: “No formará parte del expediente administrativo la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento”. 27. N/REF: CI/006/2015. 249 Transparencia de la actividad pública. En particular, el derecho de acceso a la información TRIA Nº 20. 2016 I.S.S.N. 1134-1602 informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final”; y c) En “ningún caso”, tendrán “la condición de informaciones de carácter auxiliar o de apoyo” la que “tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad pública del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas, y su aplicación”. Confiemos en que las propias normas y la actuación de las agencias de transparencia sigan contribuyendo al establecimiento de unos criterios en la materia lo más claros y precisos posibles, lo que también cabe exigir, llegado el caso, a los Tribunales. c) La información “para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración” Esta causa de inadmisión contó igualmente con una fuerte oposición durante la tramitación de la norma. Ahora bien, como manifesté en un trabajo anterior, estamos ante un motivo de inadmisión oportuno y necesario. Un derecho, como es el del artículo 12 de la LTBG, tan ampliamente reconocido ha de contar con sus correspondientes contrapesos si no se desea que una interpretación excesivamente favorable a su ejercicio, cuando no un uso abusivo, convierta a las Administraciones Públicas y demás sujetos obligados por la LTBG en una especie de consultoras al servicio de los más variados y puede ser que espurios intereses28. El problema no está pues en la propia existencia de esta causa de inadmisión, cuanto en la necesidad de concretar esa acción a la que se refiere: la reelaboración de la información. La LTBG no contiene ninguna previsión sobre el particular. Las Leyes autonómicas, por el contrario, si se han adentrado en el intento de delimitar cuando se produce el presupuesto de hecho determinado en el artículo 18.1.c) de la norma estatal, lo que también ha hecho recientemente el Consejo estatal de Transparencia y Buen Gobierno en otro de sus “Criterios interpretativos”. Son ya numerosas las Leyes autonómicas que, siguiendo el ejemplo de la andaluza, consideran, en términos tomados del artículo 30.c) de esta disposición, que “no se estimará como reelaboración que justifique la inadmisión la información que pueda obtenerse mediante un tratamiento informatizado de uso corriente”29. En otros casos, la regla, que sustancialmente parece coincidente, se formula, sin embargo, en otros términos. Así ocurre en la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información pública y Buen gobierno de Cataluña, que en su artículo 29.1.b) 28. “Capítulo VI. El derecho de acceso a la información: Publicidad pasiva”, op. cit., pp. 206-207. 29. La misma regla es recogida por las Leyes de Transparencia de Canaria (artículo 43.2.c), Región de Murcia (artículo 26.4.c) y Aragón (artículo 30.1.c). TRIA Nº 20. 2016 I.S.S.N. 1134-1602 250 Concepción Barrero Rodríguez circunscribe la causa de inadmisión a los supuestos en los que la información solicitada precise de una “tarea compleja de elaboración o reelaboración”. Especial atención debe prestarse, en la concreción de este concepto, a la interpretación efectuada por el Consejo estatal de Transparencia y Buen Gobierno en su “Criterios interpretativos” número 7, de 12 de noviembre de 201530. Entiende este consejo que el concepto de reelaboración “debe entenderse desde el punto de vista literal”, teniendo en cuenta que “reelaborar es, según define la Real Academia de la lengua: “volver a hacer algo distinto a lo existente” para dar una respuesta a la solicitud de información, de tal manera que, por razones organizativas, funcionales o de coste presupuestario no resulte posible suministrarla”. Desde esta base, la causa de inadmisión “puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba: a) Elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o b) Cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada”. En definitiva, la reelaboración “supone un nuevo tratamiento de la información” que no debe confundirse con otros supuestos, de los que el propio consejo se encarga de diferenciarla, como “el volumen o la complejidad de la información solicitada”, materia, por cierto, objeto de otro “criterio interpretativo”31, “la inclusión de datos personales susceptibles de acceso parcial o de anonimización o el acceso parcial de la información, supuestos estos contemplados en los artículos 20.1, 15.4 y 16 de la Ley 19/2013, que no suponen causas de inadmisión”. Confiemos, al igual que decíamos en relación con la causa anterior, en que las propias normas, las agencias de transparencia y los tribunales sigan avanzando en la concreción de una causa de inadmisión de cuya interpretación depende la propia extensión del derecho de acceso tan ampliamente reconocido. 4. Otras cuestiones de interés: Plazo de resolución de los solicitados de acceso y regimen de impugnación Como ya anticipamos, no pretendemos, lo que además sería imposible dentro de las dimensiones normales de un trabajo de esta naturaleza, la exposición de todo el régimen del derecho de acceso establecido en las recientes normas sobre transparencia pública, sino tan sólo el de sus aspectos más significativos. Es por ello que, para finalizar, debamos apuntar algunas otras de las cuestiones del nuevo régimen de este derecho que más han atención han merecido a los estudiosos de la materia o que más 30. N/REF. CI/007/2015. 31. El número 5 de 14 de octubre de 2015 (N/REF. CI/005/2015). 251 Transparencia de la actividad pública. En particular, el derecho de acceso a la información TRIA Nº 20. 2016 I.S.S.N. 1134-1602 controversia están generando. Prescindimos, sin embargo, del análisis del procedimiento de acceso y de la formalización del acceso concedido. Entre esas cuestiones de interés, se encuentra, sin duda, la determinación del plazo para resolver y notificar las solicitudes de acceso y el sentido otorgado a la falta de respuesta expresa por parte de la Administración. El artículo 20.1 de la LTBG, objeto de amplia discusión durante todo el proceso de elaboración de la norma32, establece que “la resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante y a los terceros afectados que así lo hayan solicitado en el plazo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver”, pudiendo ampliarse “por otro mes en el caso de que el volumen o la complejidad de la información que se solicita así lo hagan necesario y previa notificación al solicitante”33. Este plazo, que ha sido objeto también de valoraciones positivas34 y que además coincide con el establecido en disposiciones anteriores35, tiene carácter básico, lo que significa que constituye un máximo indisponible para el legislador autonómico que, sin embargo, podrá, en su avance sobre las garantías establecidas en la norma estatal, reducirlo. Es lo que ha hecho Andalucía que, en contra de la tendencia general que parece imponerse al mantenimiento del mes dispuesto en la disposición estatal, establece para la Administración de la Junta de Andalucía y sus entidades instrumentales, un plazo máximo “de 20 días hábiles desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver, prorrogables por igual período en el caso de que el volumen o la complejidad de la información solicitada lo requiera”36. No caben dudas acerca de que la reducción del plazo es 32. El plazo de un mes, ya previsto en el Anteproyecto de Ley, fue objeto, en efecto, de numerosas propuestas de modificación en un sentido favorable tanto a su ampliación, como sugirió el Dictamen 707/2012, de 19 de julio Consejo de Estado, como a su reducción en el sentido expresado en las enmiendas presentadas por algunos Grupos parlamentarios del Congreso, como expuse en “Capítulo VI. El derecho de acceso a la información: Publicidad pasiva” (op. cit., p. 229). 33. El plazo podrá quedar también suspendido en los casos en los que por afectar la información a derechos o intereses de terceros, deba concedérseles la posibilidad de presentar alegaciones en los términos establecidos en el artículo 19.3 de la LTBG. Además, y en aplicación del artículo 42.5.a) LRJPAC, procederá igualmente la suspensión en los casos en los que, de acuerdo con el artículo 19.2 LTBG, se requiera al solicitante la subsanación o mejora de la solicitud. 34. Es el caso de E. GUICHOT para quien ese plazo “se mueve dentro de parámetros comparables razonables “Ejercicio del derecho de acceso a la información pública y régimen de impugnaciones” (op. cit., p. 72). 35. En tal sentido, Ley 27/2006, de 18 de julio, de Acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente y el RD 1708/2011, de 18 de noviembre, del Sistema español de Archivos (artículos. 10.2.c) y 30.1 y 2, respectivamente). 36. Artículo 32 de la LTPA. Entre las Comunidades Autónomas que han optado por plazos diferentes al de la Ley estatal se encuentran también las de de Navarra (Ley foral 11/2012, de 21 de junio, de TRIA Nº 20. 2016 I.S.S.N. 1134-1602 252 Concepción Barrero Rodríguez favorable para la garantía del derecho de acceso, aunque es cierto también que aumenta los riesgos de posibles incumplimientos por parte de la Administración. El artículo 20.4 de la LTBG atribuye un sentido negativo a la falta de resolución y notificación por la Administración de la solicitud presentada, sentido que, a diferencia de otras Comunidades Autónomas37, mantiene la LTPA al no disponer de regla en sentido contrario. Se trata de una de las decisiones de la LTBG más cuestionadas y que más oposición encontró durante la elaboración de la norma, aunque es también verdad que no faltan razones que avalan este silencio negativo en la línea propugnada por el propio Consejo de Estado en su dictamen al Anteproyecto de Ley, en el que advertía que el derecho de acceso a la información se encuentra en íntima relación con otros derechos e intereses constitucionalmente protegidos que podrían, lo que no parece admisible, verse vulnerados por el simple transcurso del tiempo, por lo que la decantación por el silencio negativo “resulta lógica y adecuada a Derecho”. Parecer que comparte, en el ámbito doctrinal, E. GUICHOT para quien el carácter desestimatorio de la falta de resolución y notificación en plazo es el que mejor se adecua al objeto de la pretensión que, en estos supuestos, se ejerce38. Entre las innovaciones más relevantes del nuevo régimen jurídico del derecho de acceso, se encuentra también la previsión de un sistema especial de impugnación para las denegaciones de las solicitudes de acceso. Estas resoluciones, como determina el artículo 20.5 de la LTBG, son “directamente recurribles ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa, sin perjuicio de la posibilidad de interposición de la reclamación potestativa prevista en el artículo 24”; esto es, la reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno o entidad autonómica equivalente que será, en su caso, la encargada de resolver, como especifica la Disposición Adicional 4ª, las reclamaciones que se presenten contra las “resoluciones dictadas por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y su sector público, y por las Entidades Locales comprendidas en su ámbito territorial”. Aunque esa misma disposición permite que las Comunidades Autónomas puedan atribuir la competencia para la resolución de estas reclamaciones al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno mediante la suscripción del oportuno convenio, Andalucía, Transparencia y del Gobierno abierto, artículo 30.1) y Extremadura (Ley 4/2013, de 21 de mayo, de Gobierno Abierto, artículo 23). 37. Como son los casos de Navarra (Ley foral 11/2012, de 21 de junio de Transparencia y del Gobierno abierto, artículo 30.2), Cataluña (Ley 19/2014, de 29 de diciembre, artículo 35.1), Aragón (Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia y Participación ciudadana, artículo 31.2) y Valencia (Ley 2/2015, de 2 de abril, Transparencia, Buen Gobierno y Participación, artículo 17.3). 38. “El Proyecto de Ley de Transparencia y acceso a la información pública y el margen de actuación de las Comunidades Autónomas” (Revista Andaluza de Administración Pública, núm. 84, 2012, p. 125). 253 Transparencia de la actividad pública. En particular, el derecho de acceso a la información TRIA Nº 20. 2016 I.S.S.N. 1134-1602 como otras muchas Comunidades Autónomas, ha optado por la creación de una entidad propia, el Consejo de Transparencia y Protección de Datos que el artículo 43 de la LTPA define como “una entidad pública con personalidad jurídica propia, con plena capacidad y autonomía orgánica y funcional para el ejercicio de sus cometidos” y que actúa, como añade el 45, “como autoridad pública independiente de control en materia de protección de datos en los términos previstos en el artículo 41 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, y como órgano independiente e imparcial garante del derecho a la transparencia, conforme a lo previsto en esta ley y en la legislación básica en la materia”. No es posible abundar aquí en todos los extremos de esta reclamación, establecidos con carácter básico por la LTBG, a cuyas normas remite, por consiguiente, el artículo 33.1 de la LTPA39. Si deben reseñarse sus notas más características, entre las que destacan, sin duda, su naturaleza potestativa y su objeto propio: las reclamaciones contra las resoluciones en materia de acceso, a excepción de las procedentes, como dispone el artículo 23.2 de la LTBG, de “los órganos previstos en el artículo 2.1.f)”, a los que deben añadirse, de acuerdo con lo previsto en la Disposición Adicional 4ª, las “dictadas por las Asambleas Legislativas y las instituciones análogas al Consejo de Estado, Consejo Económico y Social, Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo”, ante las que “sólo cabrá la interposición del recurso contencioso-administrativo”. De manera respetuosa con el carácter básico de esta norma, el artículo 33.2 de la LTPA excluye igualmente de esta reclamación “las resoluciones referentes al derecho de acceso a la información pública que sean dictadas por las instituciones y entidades a que se refiere el artículo 3.1.b) y 3.2”; esto es, los Consejos consultivo, económico y social y audiovisual de Andalucía, el Parlamento, el Defensor del Pueblo y la Cámara de Cuentas. Cabe igualmente destacar que el plazo de interposición de la reclamación fijado por el artículo 24 de la LTBG es de un mes “a contar desde el día siguiente al de la notificación del acto impugnado o desde el día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo”, y que su tramitación se ha de ajustar a lo dispuesto en materia de recursos en la Ley comun del Procedimiento Administrativo. La LTBG regula, no obstante, un trámite de audiencia a cumplir obligatoriamente en los casos en los que “la denegación del acceso a la información se fundamente en la protección de derechos o intereses de terceros”. Por su parte, el plazo máximo para resolver y notificar la resolución es de tres meses, transcurridos los cuales, la reclamación se entenderá desestimada. Las resoluciones del Consejo estatal de Transparencia y Buen Gobierno y de sus equivalentes autonómicos son naturalmente impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa. 39. Sobre las notas más destacadas de la regulación establecida y los problemas que suscita, puede verse S. FERNÁNDEZ RAMOS y J.Mª. PÉREZ MONGUÍO (Transparencia, Acceso a la información pública y Buen gobierno, Thomson-Reuters, Cizur Menor, 2014, pp. 276-280).