La incidencia financiera de las reformas del Sistema de Financiación Autonómica
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I Congreso de Ciencia Regional de Andalucía: Andalucía en el umbral del siglo XXI PONENCIA 59 LA INCIDENCIA FINANCIERA DE LAS REFORMAS DEL SISTEMA DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA. Luis Ángel HIERRO RECIO Universidad de Sevilla 1.- INTRODUCCIÓN. A lo largo del proceso descentralizador derivado de la creación del Estado de las Autonomías en base a la Constitución de 1.978, han sido muchos los debates originados en relación a las sucesivas reformas sufridas por el sistema de financiación. El más reciente de ellos ha tenido como problema central la cuestión de la "corresponsabilidad fiscal", a cuya falta se le atribuyen, al menos, dos tipos de problemas: los de carácter político, que hacen referencia a la incapacidad por parte de las Comunidades Autónomas para realizar su propia política y que implican la defensa del aumento de las competencias en materia de ingresos hasta alcanzar niveles de autonomía similares a los obtenidos en materia de gasto; y los de naturaleza económica, asociados fundamentalmente a la "ilusión financiera" derivada de la desconexión existente entre recaudación y gasto, que se traduce en que el ciudadano no puede valorar eficientemente la actuación de cada una de las administraciones, al desconocer la efectiva distribución de los fondos, con lo que la dimensión de cada nivel administrativo y de gobierno difícilmente resulta eficiente. Ahora bien, este debate sobre corresponsabilidad fiscal, ampliamente aderezado con múltiples documentos de carácter científico, ha tenido, como en otras ocasiones, una discusión paralela relativa a la incidencia financiera asociada a una reforma que implica el aumento de la corresponsabilidad fiscal. Pues, como resulta inevitable, cualquier modificación del sistema de financiación siempre va a producir una alteración en los fondos percibidos por cada Comunidad Autónoma, con independencia de la trascendencia de la misma. De hecho, cuando se repasan los sucesivos acuerdos alcanzados en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera, se observa que los aspectos referidos a la incidencia financiera ocupan un papel fundamental. Por ejemplo, es normal que en todos lo acuerdos aparezca clausulas relativas a: garantizar que la reforma del sistema no va a producir recortes en los fondos recibidos por cada Comunidad en el año de implantación del sistema (neutralidad financiera en el año base) (Clausula II.4 del Acuerdo de 20- 1-92, Clausula III.3 del Acuerdo 11 de 7-9-93 y Clausula 3.3 del Acuerdo 11 de 23-8-96); y que la evolución de los ingresos de cada Comunidad va a mantenerse dentro de unos márgenes (Clausula II.6 del Acuerdo de 20-1-92, Clausula III.5 del Acuerdo 11 de 7-9-93 y Acuerdo 71 de 23-8-96). Quiere ello decir que el problema de la incidencia financiera asociada a cualquier reforma del sistema de financiación se constituye en aspecto principal de la mayor parte de las negociaciones y, por ende, que su análisis merece una reflexión detenida. Es más, no es que esta cuestión sea básica porque la realidad demuestra que los agentes políticos la colocan en un lugar preferente, también lo es porque gran parte del análisis económico de la descentralización del sector público se centra en aspectos que explicita o implícitamente están
I Congreso de Ciencia Regional de Andalucía: Andalucía en el umbral del siglo XXI PONENCIA 60 relacionados con la misma. Así, en las cuestiones relativas a la capacidad tributaria de la haciendas subcentrales, principalmente en lo referido a la distorsión en la asignación de los factores productivos y a los comportamientos estratégicos de competencia fiscal es fácil percibir que tienen relación con la distribución financiera de recursos, ya que ambos problemas están asociados a la capacidad de una administración subcentral para inducir a la localización y ésta pude conseguirse por la vía de los incentivos fiscales o por otros métodos como son las subvenciones explícitas o implícitas. Quiere ello decir, que ambos fenómenos pueden producirse cuando unas administraciones disponen de fondos excedentarios, con lo que la distribución de recursos se transforma en una cuestión clave. Del mismo modo, los estudios dedicados a las transferencias intergubernamentales ponen el énfasis en los sistemas de transferencias destinados a la nivelación fiscal. En este caso la cuestión esencial es definir un sistema con el que, teniendo en cuenta el coste de los servicios, las necesidades de estos y el esfuerzo fiscal realizado, se garantice una equiparación de la prestación de los servicios de todas las administraciones subcentrales. En consecuencia, estos sistemas de nivelación fiscal no son más que una respuesta al problema de la distribución de fondos entre administraciones, con lo que se refuerza nuestra afirmación inicial en relación a la relevancia del problema en el ámbito científico. 2.- )CUÁNDO UNA REFORMA ES NEUTRAL EN TÉRMINOS FINANCIEROS?. Una aproximación al análisis de la incidencia financiera de carácter redistributivo que lleva aparejada cualquier reforma exige una clasificación previa. En principio, se pueden identificar dos tipologías: a.- Por una parte la que distingue según la incidencia financiera de la reforma produzca efecto redistributivo entre niveles de gobierno o entre administraciones de un mismo nivel. En el primer caso, la reforma produce una redistribución que modifica los recursos que cada nivel gobierno obtiene (efecto entre-niveles) y, en el segundo, la redistribución asociada a la reforma implica alterar la participación que cada administración, autonómica en nuestro caso, obtiene del total de ingresos destinados a financiar ese nivel de gobierno (efecto intra-nivel). b.- Por otra parte, la segunda tipología distingue la incidencia financiera según produzca efectos financieros "inicial" y "dinámico". De forma que el primero hace referencia a la incidencia que tenga la reforma en la financiación del período en que se instaure y el segundo se refiere al efecto financiero que se produce a lo largo del período de vigencia como consecuencia de la distinta evolución de los ingresos según la fuente de donde se obtienen. Clasificados los efectos financieros asociados a las reformas, el siguiente paso para su análisis consiste en la definición del concepto de "neutralidad". Al respecto podemos establecer que una reforma del sistema de financiación será neutral cuando no altere la posición financiera de cada administración implicada o, dicho de otro modo, cuando no produzca ningún tipo de efecto financiero. En base a ello debemos definir distintos tipos de neutralidad. Comencemos con la Aneutralidad redistributiva entreniveles@. Supongamos un Estado en el que existe una administración central, AC, y varias Comunidades Autónomas, CA. Cada administración obtiene unos fondos con los que se financia, de forma que el total de fondos obtenidos por ambos niveles F, en el año que se va a tomar como base, viene dado por: EEE ) )$& )&$ Si durante el período se renegocia el sistema sin que se modifiquen los mecanismos de los que se obtienen los ingresos de todas las administraciones, para el período base la nueva ecuación que define la distribución de recursos será:
I Congreso de Ciencia Regional de Andalucía: Andalucía en el umbral del siglo XXI PONENCIA 61 EEE ) )$& )&$ ′′ y la condición para que se cumpla la neutralidad inicial entre-niveles será: EE )$& )$& ′ o lo que es lo mismo: EE )&$ )&$′ Ahora bien, dicha condición no garantiza que el sistema se mantenga neutral a lo largo del período de vigencia del nuevo sistema, ya que para ello es necesario que de su evolución no se deriven alteraciones que modifiquen los ingresos que cada nivel de gobierno hubiese percibido según el sistema anterior. En este sentido, la neutralidad dinámica entre-niveles estaría garantizada si una vez finalizado el período de vigencia del nuevo sistema se cumple que: W E Q WW E Q W )&$ )&$ ∑∑ ′ Siendo n el número de períodos de vigencia del sistema incluido el año base. Si denominamos como g y g= a las tasas de crecimiento de los fondos percibidos por las Comunidades Autónomas según el sistema antiguo y el nuevo, respectivamente, la condición anterior expresarse como: W Q EW W Q EW )&$ BJ )&$ B J ∑∑ ′′ La ecuación anterior es equivalente a: EE )&$ B 6QJ )&$ B 6QJ ′′ en la que la función S representa el valor final actuarial de una renta unitaria. Evidentemente, cuando en el año base se garantiza lo que hemos denominado como neutralidad inicial del sistema, la condición de neutralidad dinámica sólo se producirá si se cumple que: J J′ Es decir, siempre que la reforma del sistema no afecte a los mecanismos de obtención de ingresos, se podrá garantizar la neutralidad dinámica entre-niveles, si la reforma no modifica la tasa de crecimiento de los ingresos de ninguno de los niveles de gobierno. De forma idéntica a la exposición anterior se puede desarrollar el concepto de Aneutralidad redistributiva intra-nivel@. Dado que los recursos destinados a la financiación del nivel autonómico se distribuyen entre las distintas Comunidades, para el año base, si no se modifica el sistema: ELLE )&$ )&$ ∑ mientras que con el nuevo sistema: )&$ )&$ ELLE ′′ ∑ La neutralidad inicial intra-nivel estará garantizada si para cada Comunidad, se cumple que en el año base recibirá los mismos ingresos con el sistema nuevo que con el antiguo:
I Congreso de Ciencia Regional de Andalucía: Andalucía en el umbral del siglo XXI PONENCIA 62 LE LE )&$ )&$ L ′∀ Mientras que la neutralidad dinámica intra-nivel vendrá definida por: W E Q LW W E Q LW )&$ )&$ L ∑∑ ′∀ o lo que es lo mismo: LL J JL ′∀ siendo gi y g´i, como antes, las tasas de crecimiento de los fondos percibidos por cada Comunidad Autónoma i según el sistema antiguo y el nuevo, respectivamente. Nótese, antes de continuar, que la neutralidad financiera, en cualquiera de sus afecciones no incorpora ningún tipo de juicio en relación a los criterios de distribución de los recursos financieros entre las distintas administraciones. Ya que con independencia de cual sea el criterio imperante previamente a cualquier reforma, la garantía de neutralidad no es más que un mecanismo de conservación del criterio de partida. No obstante, sí es cierto que cuando no se garantiza dicha neutralidad el resultado será siempre una alteración, mayor o menor según la reforma aplicada, de la distribución de los fondos y, en consecuencia, del criterio de reparto. 3.- LOS EFECTOS FINANCIEROS ASOCIADOS A LAS REFORMAS DE LA FINANCIACIÓN AUTONÓMICA. Analizado el problema de la neutralidad y definidas sus condiciones, dado que normalmente la neutralidad dinámica no se cumple, se hace necesario abordar el problema de calcular la incidencia redistributiva que produce cualquier reforma del sistema. Para ello vamos centrarnos en el nivel Comunidades Autónomas y vamos a definir el efecto financiero como Ala ganancia o perdida de ingresos acumulada derivada de la modificación del sistema de financiación@ de dicho nivel de gobierno Supongamos que, previamente a la reforma del sistema que estará vigente durante los n años siguientes, incluido como año base el inmediato anterior a la aplicación de la reforma, las Comunidades se financian mediante dos fuentes de ingreso, Ay B, que crecen a unas tasas s y r, respectivamente. Si el sistema no se reformase la financiación a obtener por una Comunidad durante dichos años, sería: )3&$ $B 6QV %B6QU EE Que es la financiación de referencia para calcular las redistribución financiera asociada a cada reforma. Por otra parte como, tras la reforma del sistema, cada Comunidad obtendrá una nueva financiación acumulada en el período de vigencia de la reforma FPCA´, podemos valorar el efecto financiero total de la reforma como la diferencia entre las financiaciones acumuladas con y sin reforma: ∆)3&$ )3&$ )3&$′ El problema consiste, por consiguiente, en determinar la nueva financiación acumulada, para lo cual habrá que tener en cuenta las consecuencias que cada reforma puede producir sobre la estructura de la financiación. En principio, las fuentes de financiación son múltiples: pueden ser impuestos o transferencias, pueden tener asignados crecimientos asociados a distintos parámetros, pueden organizarse en forma de fondos a distribuir entre distintos niveles o administraciones del mismo nivel bajo muy diversos criterios, pueden
I Congreso de Ciencia Regional de Andalucía: Andalucía en el umbral del siglo XXI PONENCIA 63 establecerse distintos mecanismos de interconexión entre las fuentes, etc. Y por ello también pueden ser de muy distinto tipo las formas que puede tomar las modificaciones del sistema. En concreto pueden ser: modificaciones de las fuentes de financiación, producidas bien por las incorporaciones de nuevas fuentes de financiación o bien por la sustitución total o parcial de unas fuentes por otras; alteración de las estructuras de reparto internas de una fuentes de financiación, que se da cuando se modifica el método o las variables de reparto de los mecanismos de financiación organizados en forma de fondos; cambios en las variables que definen las tasas de crecimiento de las distintas fuentes de financiación; y, finalmente, variaciones en los mecanismos de relación que se establecen entre las fuentes de financiación vinculada. A continuación analizaremos los efectos financieros que se derivan de los tipos de reforma que se acaban de señalar1. CASO 1: Incorporación de una nueva fuente de financiación. Como consecuencia de la reforma se introduce una fuente adicional C que crece a una tasa q. En este supuesto la nueva financiación de la Comunidad sería: )3&$ $B6QV%B6QU&B6QT EEE ′ ∆)3&$ )3&$ )3&$ &B6QT E ′ En este supuesto, al introducirse una nueva fuente de financiación, los ingresos percibidos por las Comunidades aumentan y la reforma no es neutral inicialmente. La incidencia financiera de la reforma vendrá dada por: CASO 2: Sustitución parcial de fuentes de financiación. En este caso la reforma implica cambiar la importancia relativa de cada fuente de financiación en el total. Así, suponiendo que se aumenta la fuente A al cambio de disminuirr la fuente B, manteniendo la neutralidad inicial en el año base, la nueva financiación será: siendo: ∆∆ $ %_ Y la incidencia financiera será: ∆∆ ∆ ∆ )3&$ $B 6QV %B 6QU $B >6QV 6QU@ Por lo que el mayor o menor saldo financiero dependerá de lo que represente la sustitución de fuentes para cada Comunidad en el año base y tendrá valor positivo o negativo según la tasa de crecimiento de la fuente de fuente que se incrementa se mayor o menor que la que se reduce. Evidentemente, si ambas tasas de crecimiento coinciden la reforma será neutral. CASO 3: Modificación de las variables de reparto de un Fondo. En este caso, al estar organizada la fuente de financiación en forma de AFondo@, la cantidad obtenida por la Comunidad es un porcentaje de dicho fondo. Por ejemplo, si el fondo está dotado por una cantidad M, la Comunidad j obtiene: $ DB0 M Siendo aj su porcentaje de participación. Si como consecuencia de la reforma el porcentaje se modifica y pasa a ser a´j , la nueva cantidad percibida en el año base será: $ D B0 M ′ 1 Las ecuaciones que se van a utilizar son representativas de efectos financieros intra-nivel.
I Congreso de Ciencia Regional de Andalucía: Andalucía en el umbral del siglo XXI PONENCIA 64 Y la incidencia financiera de la reforma será: ∆)3&$ D DB 0B 6QV MM ′ En este tipo de reformas la modificación de los porcentajes implica aumentar los recursos de unas Comunidades a cambio de la reducción de los de otras, de forma que según la diferencia entre los porcentajes sea positiva o negativa se obtendrá ganancia o pérdida de recursos. No obstante, puede decidirse modificar la cuantía del fondo a fin de evitar el efecto financiero negativo. En este caso el efecto financiero vendría dado por: ∆∆)3&$ D DB 0B 6QVD B 0B 6QV MM M ′′ que sería positivo siempre que el segundo sumando fuese mayor que el primero. CASO 4: Cambios en las variables que definen la tasa de crecimiento de una fuente de financiación. Cada fuente de financiación incorpora una tasa de crecimiento que puede venir definida por la propia fuente o por cualquier índice que se le asocie. Suponiendo que como consecuencia de una reforma se modifica la tasa de crecimiento de la fuente A, la nueva financiación acumulada será: )3&$ $B6QV %B 6QU EE ′′ Y la incidencia financiera: ∆)3&$ $B >6QV 6QV@ E ′ En este supuesto el efecto financiero, que también podrá ser positivo o negativo según la reforma haya supuesto un aumento o una disminución de la tasa de crecimiento de la fuente afectada, será tanto mayor cuanto mas elevada sea la cuantía de ingresos que obtiene la Comunidad por la fuente de ingresos a la que afecta la reforma. CASO 5: Variación en los mecanismos de que relacionan las distintas fuentes de financiación. En el sistema de financiación autonómica es factible que existan relaciones entre las fuentes de financiación. Las formas de relación pueden ser de tres tipos: conectando las tasas de crecimiento, las cantidades del año base o una combinación de las anteriores. Siendo el tercer tipo el utilizado en el caso español. Así, desde la puesta en marcha de la Participación en los Ingresos del Estado en 1.984, en España se ha utilizado esta alternativa para cerrar el sistema, haciendo que de la cantidad percibida por este concepto se hayan de deducir los ingresos por tributos y tasas cedidas. En términos de la nomenclatura utilizada, si A es la fuente de cierre del Sistema y B se deduce de ella, la financiación acumulada sin reforma viene dada por: )3&$ > $B6QV%B 6QU@ %B6QU $B6QV EE E E Si, por ejemplo, se introduce como reforma el que a partir del año base se modifica la tasa de crecimiento de la cantidad que se resta, haciéndola coincidir con la de la fuente A, entonces: )3&$ > $B6QV%B 6QV@ %B6QU $B6QV EE E E ′ Con lo que se producirá un efecto financiero de incidencia: ∆)3&$ %B >6QU 6QV@ E En este caso, el efecto financiero será tanto mayor cuanto mas elevada sea la cantidad que la Comunidad obtiene por la variable cuya tasa de crecimiento se modifica y será positivo o negativo según la reforma implique, respectivamente, una reducción o un aumento de dicha tasa.
I Congreso de Ciencia Regional de Andalucía: Andalucía en el umbral del siglo XXI PONENCIA 65 WW W W 33,( &( 7& ,1& Como se puede observar, son múltiples las formas en las que una reforma del sistema de financiación autonómica puede alterar los recursos obtenidos por cada Comunidad y en consecuencia por las que dicha reforma puede no ser neutral. En realidad, salvo que un sistema de financiación establezca garantías definitivas de comportamiento dinámico, en términos de tasas de crecimiento de ingresos totales idénticas para todas las Comunidades, lo normal es que hasta la más insignificante de las reformas produzca efectos financieros redistributivos y, por ende, no neutralidad dinámica. 2.-LAS REFORMAS DE LA FINANCIACIÓN AUTONÓMICA Y SU INCIDENCIA FINANCIERA. Si bien no puede ser objeto de este trabajo el analizar exaustivamente la incidencia financiera de las distintas reformas de las que ha sido objeto el sistema de financiación autonómica, sí es posible y necesario hacer un breve repaso de las mismas y encuadrarlas dentro de la clasificación realizada con anterioridad, a fin de situarnos en la última reforma, a la que sí prestaremos más atención. a.- El sistema inicial. Tras el período provisional que supuso la creación de las distintas Comunidades Autónomas, entre 1.982 y 1.984 se definió el sistema de financiación autonómica. La base de dicha definición se encontraba en el concepto de coste efectivo y en la asociación que se establecía entre los distintos componentes de coste y los métodos de financiación alternativos. Así, el coste de un servicio se descomponía en ACoste Efectivo@ (gastos de personal, compra de bienes corrientes y servicios e inversiones de reposición) y ACoste Complementario@ (inversiones nuevas, subvenciones corrientes y subvenciones de capital) y la financiación asociada se establecía de la siguiente forma: Tributos y Tasas Cedidas (TC) y Participación en los Ingresos del Estado (PIE) para el coste efectivo y Fondo de Compensación Interterritorial y transferencias directas de los Presupuestos Generales del Estado, para el coste complementario. En realidad la estructura de la financiación contenía dos bloques, financiación condicionada (fundamentalmente FCI) y financiación incondicionada (PIE y TC). Actuando la PIE como fuente de cierre de la parte incondicionada. Conforme a lo establecido en la Disposición Transitoria Primera de la LOFCA se utilizó como base el concepto de coste efectivo y el porcentaje de participación de cada Comunidad 1.984 fijó la siguiente fórmula: siendo CE el coste efectivo de los servicios transferidos e INC la recaudación obtenida por el Estado en los impuestos no susceptibles de cesión. Este sistema de cálculo y los porcentajes para cada Comunidad Autónoma fueron aprobados por Ley a finales de 1.984 y dichos porcentajes se fueron actualizando en los dos ejercicios posteriores. En la medida en que utilizaba como base para el cálculo del porcentaje el coste efectivo, no supuso redistribución financiera entre las Comunidades en el momento de su entrada en vigor, ni tampoco en ejercicios posteriores ya que la garantía financiera se obtenía por cada Comunidad mediante la actualización del coste efectivo, siguiendo un método identico al del período previo. No obstante apareció el problema de que la evolución del coste efectivo era menor que el crecimiento de los ingresos por tributos cedidos y de la variable INC. En 1.984 se promulgó la ley del Fondo de Compensación Interterritorial, que supuso la concreción definitiva de dicho mecanismo de financiación que quedó articulado como sigue. Su cuantía mínima
I Congreso de Ciencia Regional de Andalucía: Andalucía en el umbral del siglo XXI PONENCIA 66 venía determinada por el 30% de la inversión pública, definida como inversión real nueva1, por lo que en las dotaciones del fondo no participaba la inversión de reposición, que iba incluida en el coste efectivo de los servicios transferidos. Todas las Comunidades Autónomas eran beneficiarias del FCI, debiendo elaborar un programa de desarrollo regional que servía de base para las inversiones a financiar con la participación en el FCI. La distribución del fondo se realizaba en un 70% inversamente proporcional a la renta per cápita, ponderada por el número de habitantes de cada región; en un 20% proporcionalmente al saldo migratorio, considerando tanto la migración interna como la externa de los últimos 10 años; en un 5% proporcionalmente al desempleo diferencial respecto a la media; y en un 5% proporcional a la superficie del territorio; con la particularidad de que en el segundo tramo sólo participaban las Comunidades con saldo migratorio positivo, y en el tercer tramo sólo lo hacían las Comunidades en que el desempleo era superior a la media. Finalmente, calculados los porcentajes de participación, y dado que se valoraba el "hecho insular" como definidor de necesidades adicionales para Canarias y Baleares, se incrementaba el porcentaje de estas Comunidades en un 5%, más un 1% adicional por cada 50 Km de distancia entre los territorios insulares y la península, procediéndose con posterioridad a minorar dicha cantidad en el porcentaje de las Comunidades no insulares, de manera proporcional. WW W W 33,( &( 7&1 ,1& Evidentemente, la regulación del FCI, en la media en que sustituía el criterio discrecional por una norma concretada en sistema de porcentaje, supuso una cierta redistribución financiera asociada a la misma, no obstante, en la realidad tuvo una escasa repercusión, al menos en los porcentajes, como consecuencia del ajuste realizado en la ponderación de las variables. De hecho, este método de ajuste en los porcentajes para evitar excesivos efectos financieros ha sido un mecanismo aplicado de forma sistemática en las sucesivas reformas del FCI y de la Participación en Ingresos del Estado. b.- Las reformas. La gran oleada de reformas comenzó con la introducción del concepto de recaudación normativa de los tributos cedidos en 1.986, continuó con el acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 1.986, para el quinquenio 87/91, en el que se reformó el PPI y el FCI y finalizó con una nueva reforma del FCI en 1.990. Efectivamente, el hecho de que el PPI cubriese aquella parte no financiada con tributos cedidos, originaba un efecto desincentivo en la recaudación de dichos tributos, ya que la garantía de financiación del coste inducía a que la Comunidad Autónoma, no sólo no procurase una gestión eficiente de los tributos, sino que incluso la descuidase interesadamente para no aparecer entre los votantes como una Administración fiscalmente "voraz". Para subsanar este problema se optó por la introducción en la fórmula de determinación del PPI de una corrección, según la cual se establecía una estimación de la recaudación de los tributos y tasas cedidas, "recaudación normativa", que los hacía variar en la misma cuantía que el coste efectivo. WW W W W W W ,QJUHVR &( 7&1 7& &( 7& 7&1 Esta reforma, en aparencia de escasa trascendencia, a la postre resultó de enorme importancia, pues impuso un mecanismo de relación entre las fuentes que eliminó el carácter de cierre de la PIE. La forma analítica de expresar el nuevo PPIE fue la siguiente: 1 A partir de su regulación, el FCI quedó dotado en el nivel máximo, el 40%.
I Congreso de Ciencia Regional de Andalucía: Andalucía en el umbral del siglo XXI PONENCIA 67 Con lo que esta nueva forma de considerar los tributos cedidos dio lugar a una percepción sesgada del criterio básico de reparto. En realidad, y dado que la recaudación normativa se incorporaba en el cálculo del PPIE, la ecuación de ingreso real venía dada por: WWWW ,QJUHVR 33,( ,1& 7& con lo que se alteraba la distribución financiera de los fondos, pues a partir de ese momento el criterio de reparto ya no fue únicamente el del coste efectivo incluido en el PPIE, sino que para una parte de los ingresos fue la recaudación territorializada de los tributos cedidos. Ello con independencia de que en el año de la reforma el sistema se calculase para garantizar la neutralidad inicial. En definitiva, y en términos de incidencia financiera, la reforma alteró la tasa de crecimiento del mecanismo de ajuste, en idéntica forma a lo analizado en el Acaso 5" del epígrafe anterior, con lo que las Comunidades fueron más beneficiadas cuanto mayor fue la recaudación obtenida en el año base por tributos y tasas cedidos y cuanto más crecía la recaudación real de los mismos con respecto al año base. El Acuerdo de 1.996 para la reforma del sistema de financiación supuso múltiples cambios. En principio se pretendía que el sistema se basese en la definición de indicadores objetivos de las necesidades de gasto de las Comunidades, de acuerdo a lo establecido en el Art. 13 de la LOFCA. Se consideraron criterios socio-económicos representativos de estas necesidades los siguientes: población, superficie, insularidad y número de unidades administrativas. Además se tuvieron en cuenta dos criterios adicionales, uno de carácter redistributivo, la riqueza relativa, y otro de tipo compensador, el esfuerzo fiscal. Estos criterios objetivos tenían distinta ponderación para las competencias en educación o para el resto de competencias. Para el cálculo del PPI se distinguió entre los fondos destinados a financiar las competencias de educación, que sólo se repartían entre las Comunidades con competencias del 151, y los fondos destinados a financiar las competencias del 143 que se repartían entre todas las Comunidades de régimen común. El mecanismo era el siguiente: en primer lugar se fijaba el montante global de participación de las Comunidades en los ingresos del Estado, y para ello se calculaba la cantidad de recursos destinados a los servicios transferidos, compuesta por la anterior PIE, los tributos cedidos, las subvenciones de autogobierno y las subvenciones condicionadas, todo ellos referidos a 1.986, además del 25% del FCI para el mismo año y un incremento de financiación adicional aportado por el Estado. La suma de esas cantidades representa el volumen de fondos a repartir entre Comunidades en 1.986, FCA. Dicha cantidad se repartía en dos conceptos: financiación de las competencias educativas, FCAE, y financiación de las restantes competencias comunes, FCAC. En concreto el primer concepto absorbía el 58% y el segundo el 42% restante. Las cantidades así calculadas se repartían entre las distintas Comunidades afectadas en cada caso, siguiendo los criterios socio-económicos señalados con anterioridad, de forma que a cada Comunidad i le correspondía una cantidad: LL L )&$ >DB )&$(@ >>DB )&$&@ siendo a1i y a2i sus respectivos porcentajes de participación calculados según los mencionados criterios. LLLL )33, )&$ 73& 6&
I Congreso de Ciencia Regional de Andalucía: Andalucía en el umbral del siglo XXI PONENCIA 74 En primer lugar, establecemos una previsión en relación al crecimiento del PIB nominal que, considerando tanto los escenarios de inflación asociados a la Convergencia como una previsión razonable de crecimiento estable para la economía española, proponemos se sitúe en el 5.5% anual. A continuación, para estimar la tasa de crecimiento de la recaudación del IRPF a nivel nacional, tomamos la tasa de crecimiento del IRPF a nivel nacional del período 1.989-1.984, 13.75% (última casilla de la última columna del Cuadro 1) y le restamos la tasa de variación del PIB para el mismo período, 8.75% (última casilla de la última columna del Cuadro 6). Obtenida dicha diferencia, 5%, la sumamos a la previsión de crecimiento del PIB para el período 1.997-2.001, establecida con anterioridad, y habremos fijado nuestro escenario de crecimiento de la recaudación del IRPF a nivel nacional para dicho período: 10.5% anual. Finalmente, calculamos la tasa anual de crecimiento acumulado de la recaudación del IRPF para cada Comunidad. Para ello, tomamos la diferencia entre la tasa de crecimiento de recaudación de cada Comunidad y la nacional, según los datos de la serie de recaudación del Cuadro 5. Al existir dos series podríamos plantear dos escenarios distintos, el que se corresponde con los datos de la serie corta y el que se corresponde con los de la serie larga. No obstante, parece más acertado suponer una evolución como la que presenta la serie larga, ya que esta se encuentra más al margen de las variaciones de naturaleza coyuntural. Una vez calculada dicha diferencia, que podemos considerar representativa del efecto diferencial que se produce en el crecimiento de la recaudación para cada Comunidad, la sumamos a la tasa de crecimiento del IRPF a nivel nacional propuesta para el período 1.997-2.001, y obtenemos la tasa de crecimiento de la recaudación en cada Comunidad (columna 4 del Cuadro I). Finalizado todo el proceso de fijación de previsiones sobre la evolución de las distintas variables, aplicando la ecuación que definía el efecto financiero de la reforma, podemos cuantificar el efecto financiero por Comunidad y el total, que es el que aparece en la columna 5 del Cuadro I. En los datos se aprecia lo dispar del efecto producido por la reforma, que va, en la Comunidades del 151, desde los más de 380.000 millones de pesetas adicionales que previsiblemente obtendría Cataluña hasta los 60.000 que obtendría Canarias y, en las del 143, de los 173.000 millones de pesetas para Madrid, hasta los 4.700 de Asturias. Como se observa, con el escenario establecido, la reforma supondría para el Gobierno un desembolso adicional de casi 1,2 billones de pesetas. No obstante, hemos establecido un segundo escenario financiero suponiendo que la diferencia entre el crecimiento del IRPF y del PIB se reduce a la mitad. En este caso el efecto financiero total se reduce también aproximadamente a la mitad, si bien la distribución del mismo es desigual entre las Comunidades. Aquí de nuevo las Comunidades con un efecto financiero más elevado son Cataluña y Madrid, y las que obtiene un menor efecto financiero en cada grupo pansan a ser Galicia y Cantabria. Además del escenario anterior, hemos incluido un tercer escenario, que es el que se corresponde con la neutralidad entre-niveles que se establece verbalmente en la página 4 del Acuerdo de 23 de septiembre del 96, en el que se afirma literalmente que: "La atribución a las Comunidades Autónomas de un tramo del IRPF no va a suponer una pérdida neta de recursos para el Estado, dadas las expectativas de crecimiento de la recaudación en función de la política tributaria del Gobierno". La aplicación de dicha afirmación en el modelo que hemos planteado implicaría un efecto financiero total nulo como consecuencia de la reducción de la tributación del IRPF, que supone, en términos del modelo, una equiparación en las tasa de crecimiento del PIB y de la recaudación del IRPF. Dicho escenario se introduce en las dos penúltimas columnas del Cuadro I. En ellas se observa, un efecto financiero total prácticamente nulo, 11.000 millones de pesetas, que sin embargo produciría pérdidas para casi todas las
I Congreso de Ciencia Regional de Andalucía: Andalucía en el umbral del siglo XXI PONENCIA 75 Comunidades. De nuevo aquí las más beneficiadas serían Cataluña y Madrid, que obtendrían efectos financieros positivos significativos, 82.000 y 21.000 millones de pesetas, respectivamente. Finalmente se incluye un cuarto escenario financiero, en el que se supone que las reformas del IRPF hacen que el crecimiento de éste sea inferior al del PIB, 3.5% y 5.5% respectivamente. Dicho escenario se considera en la medida en que aparece implícita la posibilidad de su existencia cuando en el Acuerdo se fija el primer sistema de garantía, al que posteriormente nos referiremos. En las cifras que aparecen en las dos últimas columnas del Cuadro I, se observa que este nuevo escenario produce un efecto financiero negativo para todas las Comunidades. Siendo en las Comunidades de Andalucía y Madrid donde se produce una mayor pérdida de recursos, en cada grupo. Bajo este escenario, la Administración Central obtiene de la reforma 381.000 millones de pesetas y, evidentemente, no existe neutralidad entre-niveles. d.- Las garantías. Como ya se señaló, el Acuerdo de financiación incluye tres sistemas de garantía que operan secuencialmente: el primero sobre los ingresos vía IRPF, el segundo sobre los ingresos vía IRPF y PIE, y el tercero sobre el total de ingresos, incluidos los tributos y tasas cedidos en su cantidad normativa1. En cuanto al primer sistema, el Acuerdo establece, en su página 47, que: "En el conjunto del quinquenio, cada Comunidad Autónoma deberá obtener un crecimiento de los recursos proporcionados por la tarifa complementaria del IRPF y, en su caso, la participación territorializada en dicho impuesto, igual, como mínimo, al crecimiento que, en el mismo período, haya experimentado el PIB estatal expresado en términos nominales. En caso de que el referido incremento del PIB arroje un valor superior al experimentado por la recaudación del Estado por IRPF en el mismo período quinquenal, la garantía de crecimiento mínimo de la financiación de cada Comunidad Autónoma por los mecanismos del impuesto, será del 90 por 100 del citado incremento del IRPF estatal." Con el supuesto de crecimiento del PIB que hemos fijado, el primer sistema de garantía implica que si para alguna Comunidad el crecimiento de los ingresos vía IRPF es inferior al que se deduce de aplicar una tasa de crecimiento anual del 5.5%, obtendrá una cantidad adicional por el Fondo de garantía. Esta situación sólo se produce en el caso de Asturias en el segundo escenario propuesto y en el caso de Galicia, Andalucía, Comunidad Valenciana, Asturias, Cantabria, Aragón y Castilla y León en el tercer escenario. En el cuarto escenario, cuando el crecimiento del IRPF es menor que el del PIB, y en consecuencia sólo se garantiza el 90% de lo que crezca el IRPF nacional, el resultado es que el primer sistema de garantía no impide la existencia de efectos financieros negativos. Aunque, eso sí, reduce parcialmente los efectos financieros negativos de las Comunidades a las que se les aplica la garantía. Finalmente, como se aprecia en los tres primeros escenarios, el sistema de garantía no altera los efectos financieros positivos, puesto que no se incorporan topes superiores a los ingresos vía IRPF, por lo que Cataluña, Madrid y Baleares siguen siendo las Comunidades con mayor efecto financiero. En el Cuadro II, se incluyen los cálculos del efecto financiero cuando se aplica el primer sistema de garantía. En el se observan las consideraciones que acabamos de realizar. Además, comparando las cifras del efecto financiero de los Cuadros I y II se puede deducir el importe total del primer sistema de 1 Nótese, sin embargo, que para la definición del segundo de los sistemas se utiliza la cantidad representada por FT’i, que según la ecuación (9) que aparece en la página 8 del Acuerdo incluye la recaudación normativa por tributos y tasas cedidos: 3LJ 3LU 7LU 7D 7F )7 L LLLL L ′
I Congreso de Ciencia Regional de Andalucía: Andalucía en el umbral del siglo XXI PONENCIA 76 garantía y sus distribución. Así se aprecia que la garantía apenas funciona cuando el IRPF nacional crece por encima del PIB, 1.200 millones de pesetas para todo el quinquenio; que alcanza una cuantía importante, 112.000 millones de pesetas, y anula los efectos financieros negativos si ambas variables crecen al mismo ritmo; y que se reduce sustancialmente, a unos 34.000 millones de pesetas, cuando el PIB crece más que el IRPF. Ello implica que la garantía no está concebida para evitar la pérdida de recursos por parte de las Comunidades Autónomas, sino para garantizar que los mismos evolucionen según la recaudación por IRPF. En cuanto al segundo sistema de garantía, "garantía de suficiencia dinámica", tiene un comportamiento ciertamente extraño, como aparece en el Cuadro III. Cuando las Comunidades Autónomas obtienen un mayor efecto financiero y en consecuencia más recursos, en el primero de los escenarios, aporta una financiación adicional de 58.000 millones de pesetas, mientras que su operatividad se reduce sensiblemente, poco más de 1.700 millones de pesetas, cuando las Comunidades obtienen menos recursos, haciendose prácticamente irrelevante1. También, al igual que en el caso anterior, la garantía de suficiencia dinámica no es efectiva para evitar desviaciones de ingresos positivas, de ahí que no se pueda afirmar que el segundo sistema de garantía contribuya a un acercamiento efectivo del crecimiento de la financiación de todas las Comunidades2. Finalmente, el tercer sistema de garantía depende, en su aplicación, de dos condicionantes. En primer lugar, de que estén transferidas las competencias de educación a todas las Comunidades, con lo que su operatividad está sujeta a consideraciones de naturaleza política. Y en segundo lugar, al estar fijada la garantía en términos de financiación per cápita del total de las Comunidades, el término de referencia dependerá en gran medida de la valoración que hagan de las transferencias de educación las Comisiones Mixtas de Transferencias y del dato de población que se tome en consideración. Tales condicionantes impiden una estimación de cual sería el resultado de aplicar la tercera garantía. 4.- CONCLUSIONES. De todos los datos que se han presentado se pueden extraer varias conclusiones relativas a la neutralidad de la reforma del sistema de financiación autonómica puesta en marcha a partir del Acuerdo de 1.996 para la cesión del IRPF y a sus efectos financieros: En primer lugar se puede afirmar, que la reforma, incluidos los sistema de garantía, no está concebida para mantener la neutralidad intra-nivel. Por el contrario, tiene por objeto romper con el criterio básico de reparto de fondos imperante en el sistema anterior. Durante la primera etapa del Estado de las Autonomías el criterio imperante fue el "coste efectivo de los servicios", lo que favoreció a las Comunidades que partían de un nivel de servicios mayor. Posteriormente se hizo bascular el sistema hacia el criterio de la "población", lo que produjo un acercamiento de la financiación per cápita de las Comunidades. Si la reforma hubiese implicado neutralidad intra-nivel, el criterio de la población se hubiese mantenido. Sin embargo, con la reforma el sistema se ha escorado hacia el criterio de la recaudación territorializada de los impuestos, con lo que es inevitable que a partir de ahora obtengan cada vez más fondos las Comunidades en las que tiene un mayor peso la recaudación de los tributos cedidos. Sobre todo, si además del efecto financiero original de la reforma, tenemos en cuenta el efecto discrecional que deriva de la posibilidad de utilizar la capacidad normativa cedida. 1 Téngase en cuenta que la garantía de suficiencia dinámica no resta recursos a las Comunidades, por lo que las cantidades negativas que aparecen en el Cuadro III realmente toman valor cero. 2 Sí se podría realizar la anterior afirmación en el supuesto de que las cantidades negativas operasen como tales.
I Congreso de Ciencia Regional de Andalucía: Andalucía en el umbral del siglo XXI PONENCIA 77 En segundo lugar, el nuevo sistema no ha sido diseñado con objeto de mantener la neutralidad entreniveles. Por el contrario, la neutralidad depende de una reforma posterior del IRPF que haga que este impuesto incremente su recaudación al mismo ritmo que el aumento del PIB nominal. No obstante, por la aplicación de la primera garantía, dicha neutralidad entre-niveles se hace imposible en la práctica. A este respecto, resulta paradójico que una reforma auspiciada por la corresponsabilidad fiscal puede terminar por hacer más dependientes a las Comunidades de las políticas tributarias del Gobierno de turno, que no son objeto de pacto entre Comunidades y Gobierno. Políticas que serán, en último término, las que determinen que las Comunidades pierdan o ganen recursos respecto a los que obtenían con el sistema anterior. Para finalizar sólo nos queda hacer mención a que no es inviable un sistema en el que a la vez que se aumenta la corresponsabilidad fiscal, incluso en el IRPF, se garantiza la neutralidad financiera intra-nivel y entre-niveles. Si se hubiese establecido un sistema de "tax credit", en base al cual se hubiese mantenido la tarifa estatal del impuesto y los sujetos hubiesen podido deducir de ella la cuota líquida autonómica, hasta un máximo del 15% de su cuota líquida estatal por cada 15% de IRPF cedido a la Comunidad, en concepto de deducción por doble tributación en IRPF, podría haberse articulado la corresponsabilidad fiscal en el impuesto, garantizando la neutralidad. Para ello hubiese bastado con deducir de la cantidad obtenida vía PIE, el montante de las deducciones aplicadas. Con este método de relación entre las fuentes, la ecuación de la financiación acumulada de la reforma hubiese quedado como: )3&$ $B6V %B6U%B6U $B6V ′′′ y, en consecuencia, manteniendo el supuesto de s=s´, todos los efectos financieros de la misma hubiesen sido nulos: ∆ )3&$ Evidentemente, ello no hubiese modificado el criterio básico de reparto de fondos. BIBLIOGRAFÍA ALCALÁ AGULLÓ, F.: La Financiación de las Comunidades Autónomas. Un Análisis desde la Perspectiva de la Región de Murcia, Consejería de Hacienda y Administración Pública. Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, Murcia, 1.995. CASADO OLLERO, G. y OTROS: La cesión parcial del Impuesto sobre la Renta a las Comunidades Autónomas, Granada, Comares, 1.997. HIERRO RECIO, L. A.: Economía y Hacienda de las Administraciones Subcentrales, Sevilla, Sevilla Siglo XXI, 1.996. HIERRO RECIO, L. A.: ALa Reforma del Fondo de Compensación Interterritorial. Los Costes y Beneficios de la Solidaridad@, Revista de Estudios Andaluces, 1.994, 20, págs. 1-20. MONASTERIO ESCUDERO, C. y SUÁREZ PANDIELLO, J.: Financiación Autonómica y Corresponsabilidad Fiscal en España, Bilbao, Fundación BBV, 1.993. MONASTERIO ESCUDERO, C. y SUÁREZ PANDIELLO, J.: Manual de Hacienda Autonómica y Local, Barcelona, Ariel, 1.996. MONASTERIO ESCUDERO, C. y OTROS: Informe sobre el actual sistema de financiación autonómica y sus problemas, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales, 1.995. ANEXOS ESTADÍSTICOS: véase MAP6.XLS