Tratamiento normativo de los paisajes agrarios españoles

Tratamiento normativo de los paisajes agrarios españoles Rocío SILVA PÉREZ [email protected] Departamento de Geografía Humana. Universidad de Sevilla1 Recibido: 23 de Marzo de 2009 Aceptado: 22 de Febrero de 2010 RESUMEN Este artículo plantea un acercamiento al tratamiento que reciben los paisajes agrarios españoles por las instituciones implicadas en su protección, ordenación y/o gestión. El análisis de los principales documentos y marcos normativos permite concluir en que los programas gubernamentales dispensan una creciente atención a estos paisajes. Ello merece una valoración muy positiva, que no obstante está siendo desaprovechada debido a la descoordinación interadministrativa. El resultado es una multiplicación de medidas cercanas en objetivos pero divergentes en concreciones e instrumentos; lo que, amén de obstaculizar el aprovechamiento de sus potenciales sinergias, redunda en la aparición de percepciones encontradas y, consecuentemente, en perjuicio de estos paisajes. Palabras clave: Paisajes, agricultura, políticas públicas. Regulatory framework of the spanish agricultura landscapes ABSTRACT This article provides an approach to the treatment of Spanish agricultural landscapes by institutions associated with their protection, management and planning. Firstly, the main documents and regulatory frameworks are analyzed, as well as the treatment these documents and regulatory frameworks have among the different territorial figures. Secondly, attention is focused on the new programs, which are transverse and pay special attention to landscapes with an agricultural origin. This deserves a positive assessment that, nevertheless, is being underestimated due to the lack of coordination among the programs and between administrations. As a result, lots of measures are being taken that coincide in their aims but diverge in their precision and instruments and that, apart from jeopardizing the development of potential synergies, results in opposed perceptions and, consequently, against the interests of landscapes. Key words: Landscapes, agriculture, public policies A Anales de Geografía ISSN: 0211-9803 2010, vol. 30, núm. 1 119-138 1Este artículo forma parte del Proyecto de Investigación CSO2009-12225-C05-05 (Ministerio de Educación y Ciencia). 119-138:Geograf’a 11/06/2010 13:04 Página 119 Un traitement normatif des paysages agraires espagnols RÉSUMÉ Cet article s’approche des formes distinctes et successives de regarder et d’évaluer les paysages agraires espagnols par les institutions impliquées dans sa protection, ordenation et gestion. Après analyser les documents principaux, les cadres normatifs et les considérations qui méritent entre les figures d’affection et de différenciation territoriale, on termine que les nouveaux programmes gouvernementaux dispensent une attention croissante aux paysages engendrés par l’agriculture et ils sont caractérisés par la transversalité de ses établissements. Cela mérite une évaluation positive, cependant, qui est mal employée grâce au descoordinación entre les programmes et au zèle competencial entre les administrations. Le résultat est une multiplication de mesures proches dans objectifs mais divergents dans leurs concrétions et des instruments; que, en plus de mettre un obstacle au profit de ses synergies potentielles, redonde de l’apparition de perceptions opposées et, conséquemment, au détriment des paysages. Mots clés : Paysages, agriculture, politiques publiques 1.- CONSIDERACIONES PREVIAS El deterioro y la acelerada desaparición de muchos paisajes por los cambios territoriales asociados al avance tecnológico, a la presión demográfica y a la desordenada expansión urbanística ha despertado una incipiente alerta social en un momento de creciente valoración estética de los territorios (Folch-Serra, 2007) y cuando, además, el paisaje es considerado como un indicador de calidad de vida y como un recurso susceptible de alcanzar un precio en el mercado turístico. Las respuestas académicas e institucionales ante este nuevo estado de opinión no se han hecho esperar y, cada vez en mayor medida, responden al entendimiento del paisaje que se recoge en el Convenio Europeo (Consejo de Europa, 2000). Tras definir éste como “cualquier parte del territorio tal como lo percibe la población, cuyo carácter es el resultado de la acción en interrelación de factores naturales y/o humanos” (artº 1), el citado Convenio insiste en que todo el territorio tiene interés como paisaje y que éste concierne tanto a “las áreas naturales como a las rurales, las urbanas y las periurbanas [por lo que su aplicación] se refiere tanto a los paisajes que puedan considerarse excepcionales como a los paisajes cotidianos o degradados (artº 2). De ello se derivan tres aspectos de interés: 1. Los paisajes, amén de constituir realidades objetivas u objetivables, son esencialmente percepciones y miradas (Cosgrove, 2002; Martínez de Pisón, 2007). Y entre las distintas formas de observarlos, valorarlos y apreciarlos (desde el sentimiento identitario con el lugar, desde el enaltecimiento de las miradas creativas, desde el interés de la explotación económica) adquieren un creciente protagonismo las representaciones institucionales, tanto porque son reflejo del sentir de la sociedad, como por su facultad de blindaje territorial y su Rocío Silva Pérez Tratamiento normativo de los paisajes agrarios españoles. 120 Anales de Geografía 2010, vol. 30, núm. 1 119-138 119-138:Geograf’a 11/06/2010 13:04 Página 120 capacidad para activar determinados mecanismos (planes, incentivos, subvenciones, prohibiciones) que están detrás de gran parte de los cambios paisajísticos más recientes. 2. Todo territorio tiene interés como paisaje. Se supera así la concepción bucólica y monumental que identificaba éste con espacios bellos, sublimes y emblemáticos y no con ámbitos cotidianos, vivos y funcionales como son los espacios de la agricultura. 3. Si todo territorio proyecta un paisaje, no cabe actuar sobre éste sólo en términos de conservación como hasta ahora ha sido la práctica habitual por parte de las políticas públicas, sino que habrá que tener también en cuenta las actuaciones relacionadas con la ordenación y la gestión de paisajes. Este artículo se acerca a las sucesivas y distintas formas que tienen las instituciones públicas de mirar y valorar los paisajes agrarios españoles. A tal fin, analiza la consideración que éstos reciben en documentos, planes y programas y/o sus reconocimientos a través de figuras de afección y diferenciación territorial de carácter internacional, nacional-autonómico y local. Si bien cada vez en mayor medida los programas se caracterizan por la transversalidad de sus planteamientos y dejan de ocuparse de manera privativa de la preservación, la ordenación o la gestión de los ámbitos paisajísticos en los que son competentes para combinar varias de estas facetas, a efectos de sistematización y operatividad, y teniendo en cuenta la distribución de competencias político-administrativas más extendida, se distingue entre: a) Miradas proyectadas por las instituciones del patrimonio, en su doble y artificial diferenciación entre naturaleza y cultura. b) Representaciones desde la planificación físico-territorial y las políticas del paisaje. c) Atisbos paisajísticos de las instituciones de la agricultura. 2.- LOS PAISAJES DE LA AGRICULTURA VISTOS POR LAS INSTITUCIONES DEL PATRIMONIO Entre las miradas gubernamentales a los paisajes de la agricultura las menos corrientes hasta ahora han sido las proyectadas por las instituciones del patrimonio. La inercia de identificar el paisaje con espacios bellos, significativos y/o emblemáticos está en la base de la ya tradicional desconsideración de la agricultura como patrimonio y como paisaje (Silva, 2008a). A lo que también ha coadyuvado la visión dual dominante en el mundo del patrimonio (natural, por una parte, y cultural, por otra) y su sesgo normativo hacia la protección o, a lo sumo, hacia la restauración de los valores reconocidos. Unos planteamientos, todos ellos, poco ajustados a la consideración patrimonial de espacios híbridos entre cultura y naturaleza, cotidianos y aún funcionales como son los paisajes de la agricultura. Rocío Silva Pérez Tratamiento normativo de los paisajes agrarios españoles. Anales de Geografía 121 2010, vol. 30, núm. 1 119-138 119-138:Geograf’a 11/06/2010 13:04 Página 121 Rocío Silva Pérez Tratamiento normativo de los paisajes agrarios españoles. 122 Anales de Geografía 2010, vol. 30, núm. 1 119-138 INSTITUCIONES CONVENIOS/PROGRAMAS/NORMAS/FIGURAS DE PROTECCIÓN ESCALA INTERNACIONAL/EUROPEA ESCALA NACIONAL/AUTONÓMICA PATRIMONIO NATURAL UNESCO -Programa Mab- Hombre y Biosfera de UNESCO (1974): reconocimiento territorial como Reservas de la Biosfera. UNIÓN EUROPEA -Zonas Especiales de Protección de Aves (ZEPAS) sujetos a la Directiva Aves (1979). -Zonas de Especial Conservación (ZEC) sujetos a la Directiva Hábitats (1992). -Lugares de Interés Comunitario (LIC). -Red Natural 2000 (1992). MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE -Ley 2/1975 de Espacios Naturales Protegidos. -Ley 4/1989 de Conservación de los Espacios Protegidos y de la Flora y la Fauna Silvestre. -Ley 42/2007 del Patrimonio Natural y la Biodiversidad. CONSEJERÍAS DE MEDIO AMBIENTE- Normas autonómicas Algunas figuras de protección de las normas autonómicas relacionadas con el paisaje: -Parque Natural (todas las CC.AA.). -Parque Regional (Castilla-León, 1991; Murcia, 1992). -Parque Rural (Canarias, 2000). -Paisaje Protegido (Andalucía, 1989; Asturias, 1991; Castilla-León, 1991; Murcia, 1992; Valencia, 1994; Navarra, 1996; Aragón, 1998; Extremadura, 1998; Castilla- La Mancha, 1999; Canarias, 2000; Galicia, 2001; La Rioja, 2003). -Áreas Rurales de Interés Paisajístico (Gobierno Balear, 1991). PATRIMONIO HISTÓRICOCULTURAL UNESCO: Convención sobre la protección del patrimonio mundial, natural y cultural (1972). Reconocimiento por alguna de las siguientes figuras protección: -Lugares o sitios Naturales (UNESCO, 1972). -Paisajes Culturales (UNESCO, 1992). -Itinerarios Culturales (UNESCO, 1993). MINISTERIO DE CULTURA: Ley 1/1991 de Patrimonio Histórico Español CONSEJERÍAS DE CULTURA: Legislaciones autonómicas. Algunas figuras de protección relacionadas con los paisajes -Jardín Histórico (Ley 1/1991). -Sitio Histórico.(Ley 1/1991). -Zona Arqueológica(Ley 1/1991). -Lugar de Interés Etnológico(Ley andaluza, 1991). -Zona Patrimonial (Ley andaluza, 2006). - Parques Culturales (Ley 12/1997 del Gobierno de Aragón). Tabla 1: Los paisajes de la agricultura española vistos por las instituciones del patrimonio Fuente: Elaboración propia a partir de las citadas normas, convenios y programas 119-138:Geograf’a 11/06/2010 13:04 Página 122 Tal estado de cosas está cambiando desde yace ya varios años a socaire de la evolución conceptual y normativa operada el mundo del patrimonio, alentadora de la consideración de la agricultura como patrimonio y como paisaje. En el caso del patrimonio cultural, se ha avanzado desde el reconocimiento del monumento aislado a la valoración del territorio y el paisaje como objeto de protección normativa; las figuras de Sitio Histórico, Lugar de Interés Etnológico, Paisaje Cultural y Zona Patrimonial son una muestra de ello (Tabla 1). En el patrimonio natural, la insistencia inicial en la conservación de la flora y la fauna ha dejado paso a un mayor reconocimiento del valor ambiental de ciertas agriculturas (Silva, 2008a). Se trata, no obstante, de una dinámica todavía incipiente, de la que no participan por igual todas las instituciones y tipos de patrimonio y que está más avanzada –aunque no totalmente asumidapor las instituciones del patrimonio natural, por una parte, y por los documentos y convenios de carácter internacional, por otra. La coincidencia territorial entre las áreas de mayor interés naturalístico y los espacios socio-económicamente más deprimidos y con un mayor peso de la agricultura en su tejido productivo, unida a cierta confusión conceptual entre medio ambiente y paisaje en algunos marcos normativos, explica el adelanto de las instituciones del patrimonio natural en la valoración de la agricultura como paisaje. Un precedente a escala internacional lo ofrece el Programa MaB de UNESCO (1974), que en términos territoriales se concreta en la Red Internacional de Reservas de la Biosfera integrada en España por veintiséis ámbitos representativos de sus ecosistemas más característicos –humedales, litorales y montañas- en los que la agricultura tiene una importante significación que merece una valoración contrastada. En algunas Reservas de la Biosfera la actividad agraria es considerada beneficiosa para el medio ambiente y el paisaje; es el caso de la Reserva de la Biosfera de la Isla de Menorca en cuyo programa de declaración se recoge textualmente: “La población agraria desempeña un importante papel desde el punto de vista de la biosfera. Es la responsable de la gestión de una parte fundamental de los recursos naturales [por lo que] disponer de un espacio agrario territorialmente ordenado supone una contribución territorial y paisajística que resulta favorable para la actividad turística” (Título V del Programa de Declaración de la Reserva de la Biosfera de la Isla de Menorca). Otro tanto cabe señalar respecto a la Reserva de la Biosfera Dehesas de Sierra Morena (Andalucía), que distingue desde 2003 a este sistema agrosilvopastoral mediterráneo cuya riqueza ambiental y especificidades paisajísticas están indisolublemente unidas a las prácticas ganaderas extensivas. Con todo, sus memorias de inscripción patrimonial anteponen la consideración natural-recre- ativa de la agricultura a la funcional-productiva, con el riesgo de banalización y tematización que ello comporta (Silva, 2009). Pero no faltan los ejemplos en los que la relación agricultura-calidad ambiental y paisajística es antitética. Uno de ellos es el de la Reserva de la Biosfera de la Mancha Húmeda, coincidente con el Parque Nacional Las Tablas de Daimiel donde la apertura incontrolada de pozos para abastecer a los regadíos ha cegado el manan- Rocío Silva Pérez Tratamiento normativo de los paisajes agrarios españoles. Anales de Geografía 123 2010, vol. 30, núm. 1 119-138 119-138:Geograf’a 11/06/2010 13:04 Página 123 tial conocido como los “Ojos del Guadiana” provocando su desecación y amenazando con su desafección patrimonial por UNESCO (Del Moral, 2009). Un mayor retraso e indefinición en la valoración de la agricultura como paisaje registran las normas ambientales estatales y autonómicas (Tabla 1). Y ello a pesar de que una de sus figuras de protección más extensas y representativas es la de Parque Natural, pensada para distinguir a territorios humanizados donde la agricultura tiene un peso considerable y donde los responsables de la gestión ambiental deben intervenir, además de para la salvaguarda de los recursos naturales, para garantizar el mantenimiento de explotaciones agrarias viables como estrategia de lucha frente al abandono de tierras, la degradación ambiental y el deterioro de los paisajes (Gómez Mendoza, 1995). Otras figuras también indicadas para estos propósitos son las de Paisaje Protegido, Parque Regional, Parque Rural y Área Rural de Interés Paisajístico contenidas en algunas normas autonómicas (Florido y Lozano, 2005). La Ley 42/2007 del Patrimonio Natural y la Biodiversidad recientemente aprobada añade a las anteriores la figura Espacios Protegidos Red Natura 2000 donde los espacios de cultivo tienen una importante representación territorial. Así se ha puesto de manifiesto en un estudio reciente que tras superponer el mapa de ocupación del suelo Corine Land Cover (Nivel 5º) a las áreas españolas incluidas en la Red Natura concluye en que los espacios de de la agricultura ocupan más del 42% de la extensión la citada red (Oñate, 2007). Una situación que por otra parte no debe sorprender si se atiende a la creciente valoración ambiental y paisajística de determinados agrosistemas calificados “de elevado valor de conservación” como los secanos herbáceos, las dehesas, los prados y pastizales, los arrozales, los olivares… (Suárez et al. 1997; Kallas et al. 2007). Pero a pesar de tales reconocimientos, es muy habitual que las prácticas agrarias sean tratadas negativamente por los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales y Planes Rectores de Uso y Gestión que las consideran ambientalmente perniciosas y disponen su control mediante limitaciones de uso. La asimilación desarrollista entre agricultura y deterioro ambiental y paisajístico, indiscutible entre las agriculturas intensivas, trasciende a los agrosistemas extensivos de los Espacios Naturales Protegidos dando lugar a multitud de conflictos entre las instituciones ambientales y los agricultores y ganaderos (Frutos y Ruiz, 2007). Ello reporta un perjuicio para estos paisajes, que aunque denominados “naturales” son producto de la domesticación humana. Siguiendo esta misma línea la Ley 42/2007 del Patrimonio Natural y la Biodiversidad no incluye ninguna alusión a las áreas de cultivo entre sus repetidas referencias valorativas de otros paisajes. La sustitución en su nomenclatura de conceptos territoriales y funcionales (espacios y especies) por otros a-territoriales y conservacionistas (biodiversidad y patrimonio natural) no es insustancial a este respec- to y refuerza, desde otro ángulo, el tratamiento ambiguo que merecen los paisajes de la agricultura por las instituciones del patrimonio natural. Si centramos el análisis en las instituciones y normas reguladoras del patrimonio histórico-cultural, el tratamiento dispensado a la agricultura y sus paisajes es Rocío Silva Pérez Tratamiento normativo de los paisajes agrarios españoles. 124 Anales de Geografía 2010, vol. 30, núm. 1 119-138 119-138:Geograf’a 11/06/2010 13:04 Página 124 aún más escaso; y ello a pesar de la evolución normativa experimentada: Desde el reconocimiento del monumento aislado a la valoración de unidades territoriales complejas como los paisajes; desde el interés exclusivo por los bienes materiales a la consideración de elementos etnográficos entre los que se encuentran ciertos saberes, oficios y folkloores campesinos; desde una visión artistocrática del patrimonio hasta la fascinación por la arquitectura vernácula, incluidos los inmuebles de la agricultura (cortijos, haciendas, casas de labor) (Silva, 2008a). Pero tales avances raramente se han traducido en concreciones legislativas, de manera que las normas y programas del patrimonio histórico-cultural continúan adoleciendo de un sesgo monumental y urbano que las aleja de una clara apreciación de la agricultura como patrimonio y como paisaje. Un paso adelante en esta dirección supone la inclusión de determinados espacios agrarios en la Lista de Patrimonio Mundial de UNESCO que, aunque iniciada en 1972, no empieza a distinguir a los espacios de la agricultura hasta veinte años más tarde a raíz de la inclusión de dos nuevas categorías –la de Paisaje Cultural (1992) y la de Itinerario Cultural (1993)- entre los espacios distinguidos por su valor patrimonial. Pero se ha avanzado muy poco desde entonces y un reducido número Paisajes Culturales de la Lista de Patrimonio Mundial son espacios de cultivo. De más de 50 ámbitos incluidos a nivel internacional en esta categoría sólo unos pocos tienen alguna relación con la agricultura; es el caso de las terrazas de arroz de las cordilleras filipinas, del valle de Vinales (Cuba), de los paisajes de la agricultura del sudoeste de Suecia, del valle del Loira (Francia), del paisaje vinícola de Saint Emilion (Francia), de la región del Alto Duero (Portugal), de Tokaji (Hungría), de los molinos de Holanda y de Cinque Terre (Italia). En España es reconocible cierta reminiscencia agraria –que, no obstante, no se explicita- en Palmeral de Elche, ya que el otro Paisaje Cultural hasta ahora declarado - Aranjuezes de carácter urbano. Otro tanto cabe señalar respecto a los Itinerarios Culturales surgidos a raíz de la inclusión del Camino de Santiago en la Lista de Patrimonio Mundial (1993). En ellos el patrimonio ligado a la agricultura tiene un importante significado que hasta ahora raramente se ha constituido en un argumento para su declaración patrimonial. Pero cabe esperar que los espacios de la agricultura ganen peso entre los ámbitos declarados Patrimonio Mundial por UNESCO, si es que llegan a prosperar las siguientes propuestas de inscripción contenidas en la Lista Indicativa: La Vía de la Plata, antigua calzada romana que discurre desde Andalucía hasta Astorga entre dehesas y áreas de cultivo; Las Rutas y Paisajes del Quijote, que en sus casi 2.500 Km de recorrido atraviesa diversos escenarios agrarios; el Itinerario Cultural de la Vid y el Vino de los Pueblos del Mediterráneo (La Rioja); La Ruta del Mercurio, que partiendo de las minas de Almadén atraviesa Sierra Morena y las campiñas y vegas del Guadalquivir; las Rutas de la Trashumancia cuyo valor patrimonial está indisolublemente ligado a la oveja merina y a la red de vías pecuarias; y el Paisaje Cultural de la Dehesa que podría suponer un nuevo marchamo patrimonial a este sistema ganadero mediterráneo que, como se ha dicho, dispone ya el reconocimien- to de Reserva de la Biosfera. Rocío Silva Pérez Tratamiento normativo de los paisajes agrarios españoles. Anales de Geografía 125 2010, vol. 30, núm. 1 119-138 119-138:Geograf’a 11/06/2010 13:04 Página 125 Muy lejos de tales planteamientos están aún las normas estatal y autonómicas de protección del patrimonio histórico (Ley 1/1991 de Patrimonio Histórico Español y modelos autonómicos). En ellas los paisajes de la agricultura sólo encuentran cabida, y de manera muy forzada, en las categorías de Sitio Histórico - que, a título de ejemplo, ha sido la figura elegida para el reconocimiento patrimonial de la Vega de Granada- y Zona Arqueológica, aunque en este último caso el interés se centra en paisajes fósiles que hace mucho que perdieron su función productiva. Más indicadas para albergar a los paisajes agrarios son otras figuras como el Parque Cultural del Gobierno de Aragón o la Zona Patrimonial recientemente incluida en la Ley de Patrimonio Histórico de Andalucía; pero hasta el momento la agricultura raramente se ha constituido en argumento de inscripción en estas categorías de Bienes de Interés Cultural. Así pues, aunque se ha avanzado considerablemente en el reconocimiento de los paisajes de la agricultura por las instituciones del patrimonio aún dista mucho camino por recorrer. Un mayor avance registran a este respecto las normas del patrimonio natural –que, pese a todo, continúan adoleciendo de un sesgo naturalístico ahora aderezado con ingredientes socio-recreativos- y los documentos y convenios de carácter internacional. Esto último reviste una gran trascendencia para los paisajes ya que, a diferencia de las normas estatales y autonómicas que son de obligada aplicación y, consecuentemente, son las responsables inmediatas de las dinámicas de los paisajes, los convenios internacionales se limitan al establecimiento de recomendaciones que no siempre se traducen en actuaciones concretas lo que les resta operatividad. 3.- LOS PAISAJES DE LA AGRICULTURA VISTOS DESDE LA PLANIFICACIÓN FÍSICO TERRITORIAL Y LAS POLÍTICAS DEL PAISAJE Si todo territorio interesa como paisaje, no cabe actuar sobre éste sólo en términos de protección-conservación-restauración como es lo habitual entre las instituciones del patrimonio, sino que habrá así mismo que considerar las acciones relacionadas con la ordenación y la gestión (Mata, 2006). En lo que a ordenación se refiere, aunque no hay que confundir planificación físico- territorial y políticas del paisaje ambas están indisolublemente unidas en la medida en que toda propuesta de ordenación espacial incide sobre un paisaje, ya sea transformándolo, ayudando a su mantenimiento o degradándolo (Zoido, 2006). En el caso español tal conexión institucional es evidente: son las políticas de ordenación del territorio las que incluyen más referencias al paisaje y las nuevas leyes de paisaje promulgadas por algunas Comunidades Autónomas se inscriben en departamentos relacionados con la planificación física. A escala europea (Tabla 2) las referencias a los paisajes agrarios por los documentos de la Comisión son escasas y a menudo peyorativas. La Estrategia Territorial Europea (1999) raramente alude a ellos en su amplia y completa identificación de los paisajes de Europa y el Libro Verde sobre la Cohesión Territorial (Comisión Europea, 2008) reproduce tal omisión, que se hace aún más evidente si se atiende a las repetidas valoraciones que realiza de otros paisajes. Rocío Silva Pérez Tratamiento normativo de los paisajes agrarios españoles. 126 Anales de Geografía 2010, vol. 30, núm. 1 119-138 119-138:Geograf’a 11/06/2010 13:04 Página 126 Más positiva es la percepción recogida en los documentos más específicamente paisajísticos como la Carta del Paisaje Mediterráneo (Congreso de los Poderes Locales y Regionales de Europa, 1992) y el Convenio Europeo del Paisaje (Consejo de Europa, 2000). Pero contrariamente a lo señalado a propósito de las instituciones del patrimonio, en el caso de las administraciones competentes en la planificación físico-territorial y las políticas del paisaje las propuestas más activas y operativas en el reconocimiento de la agricultura como paisaje se contienen en las normas nacionales y autonómicas. En el caso español, dado que las competencias en ordenación del territorio recaen en las Comunidades Autónomas y hasta el momento las leyes de paisajes se han promulgado a este nivel administrativo, es ésta la escala más indicada para acometer el análisis. Normas clave para ello son los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito regional y subregional y las Leyes de Paisaje. Tanto unos como otras dispensan una especial atención a los paisajes de la agricultura, tanto por su relevancia superficial, como porque se les reconocen grandes valores ambientales, culturales y socio-recreativos (Doménech, 2003). Se detecta en este sentido un cierto mimetismo entre los programas de ordenación territorial y las normas del patrimonio. Entre las agriculturas más reconocidas y valoradas por los documentos de planificación figuran las de elevado valor patrimonial, por una parte, y las periurbanas, por otra. Ejemplos de lo primero son la declaración del Valle de la Orotava Paisaje Agrario Protegido por la Ley Canaria 7/1992 y la reciente propuesta de declaración de la Vega de Granada como Bien de Interés Rocío Silva Pérez Tratamiento normativo de los paisajes agrarios españoles. Anales de Geografía 127 2010, vol. 30, núm. 1 119-138 INSTITUCIONES/ NORMAS Y PROGRAMAS ESCALA INTERNACIONAL/EUROPEA ESCALA NACIONAL/AUTONÓMICA ESCALA LOCAL RELACIONADAS CON LA ORDENACÓN DEL TERRITORIO -Estrategia Territorial Europea (Comisión Europea, 1999). -Libro Verde sobre la cohesión territorial (Comisión Europea, 2008). -Leyes y Planes de Ordenación del Territorio de ámbito regional y subregional. -Planes urbanísticos municipales. RELACIONADAS CON LA ORDENACIÓN, GESTIÓN Y CONSERVACIÓN DE LOS PAISAJES -Carta del Paisaje Mediterráneo (Congreso de los Poderes Locales y Regionales de Europa, 1992). -Convenio Europeo del Paisaje (Consejo de Europa, 2000). -Instrumento de Ratificación del Convenio Europeo del Paisaje (BOE nº 31 de 5 de febrero de 2008). -Ley 4/2004 de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje de la Comunidad Valenciana. -Ley 8/2005 de Protección, Ordenación y Gestión del Paisaje de Cataluña-Ley 7/2008 de Protección del Paisaje de Galicia. -Planes urbanísticos municipales. Tabla 2: Los paisajes de la agricultura vistos desde la perspectiva de la planificación física y las políticas del paisaje. Algunos ejemplos y concreciones normativas Fuente: Elaboración propia a partir de los citados documentos, normas y planes. 119-138:Geograf’a 11/06/2010 13:04 Página 127 (medida 8), los programas horizontales aplicables en todo el territorio nacional obligan a los agricultores a cumplir determinados compromisos, algunos de ellos con afecciones paisajísticas indiscutibles como el mantenimiento de setos de vegetación espontánea, la conservación de instalaciones de muretes, bancales y otros elementos de singular valor paisajístico o la protección del arbolado no productivo (Tabla 5). Rocío Silva Pérez Tratamiento normativo de los paisajes agrarios españoles. 134 Anales de Geografía 2010, vol. 30, núm. 1 119-138 Medidas Compromisos relacionados con la configuración/organización/gestión de los paisajes 1. Barbecho agroambiental (extensificación, abandono de tierras y rotación con girasol), • No cultivar herbáceos durante cinco años en una superficie mínima de 1 Ha. • Mantener la superficie de rastrojo al menos cinco meses. • No utilizar productos fitosanitarios durante el periodo de no cultivo. • Mantener linderos o islas de vegetación espontánea en, al menos, el 3% de la explotación. • Realizar las actuaciones de mantenimiento necesarias (poda, desbroce del material arbustivo…) para evitar la erosión, el riesgo de incendio y el deterioro de la cubierta vegetal. 2. Variedades autóctonas de especies vegetales en riesgo de erosión genética. • Disponer y dedicar al cultivo en riesgo de erosión genética una superficie mínima de 0,3 Has. 3. Técnicas ambientales de racionalización de productos químicos (Producción integrada, agricultura ecológica). •Mantener setos, ribazos y vegetación en lindes y márgenes. 4. Lucha contra la erosión en medios frágiles. •Mantener la vegetación natural en las lindes de las parcelas. •Mantener y conservar los elementos e instalaciones tradicionales (muretes, terrazas, bancales, setos vegetales…) relacionados con el cultivo. •En parcelas con pendientes superiores al 10% y suelos poco permeables, establecer cubiertas vegetales en el centro de las calles entre los cultivos, próximas a las curvas de nivel y perpendiculares a la máxima pendiente. •Mantener las superficies agrarias abandonadas a través de podas, limpieza de ramas, rozas, desbroces… 5. Protección de la flora y la fauna en humedales. •En áreas arroceras: mantener la superficie inundada al menos cuatro meses y conservar los elementos de retención de agua como pequeños diques y compuertas. •En plantaciones de caña de azúcar: mantener los sotos de riberas de ríos y canales. 6. Sistemas especiales de explotación con alto interés medioambiental (renovación del enarenado, cultivo de tunera y tagasaste). •En enarenados, realizar al menos una vez al año un repaso de los muros perimetrales, reponiendo las piedras que se hayan desprendido. •Conservar los elementos del paisaje. 7.- Ahorro de agua de riego. •Adoptar alternativas de cultivo con menos necesidades hídricas. 8.- Protección de paisajes y prácticas de prevención contra incendios. •Mantener los elementos de singular valor paisajístico de la explotación. A tal fin, se elaborará un plan agroambiental de la explotación que recoja y describa la totalidad de los elementos a conservar, su singularidad y significado ambiental y el presupuesto para su mantenimiento. •Conservar la cubierta vegetal, los setos y los bosquetes a través de control de la vegetación mediante pastoreo controlado y eliminación de maleza. •Mantener y proteger el arbolado no productivo. •Mantener y conservar las cercas y muretes tradicionales, los antiguos caminos agrícolas y los pasos de ganado. Tabla 5: Compromisos y afecciones paisajísticas de las Medidas Horizontales del Programa Agroambiental español (2000-2006) Fuente: Elaboración propia a partir del Real Decreto 4/2001 119-138:Geograf’a 11/06/2010 13:04 Página 134 Un mayor calado paisajístico tienen los Programas para Zonas Específicas desarrollados por las Comunidades Autónomas entre los que se cuentan el programa de compensación de rentas por reducción de regadíos en dos ámbitos muy emblemáticos del patrimonio natural (las Tablas de Daimiel y Las Lagunas de Ruidera en Castilla-La Mancha) (Kallas et al., 2007), el programa de aves esteparias de Castilla- León, los programas gallegos tendentes a la recuperación del valor patrimonial y paisajístico de Ribeira Sacra, Sierra de Ancares, Fragas do Eume y Humedais de Cospeito o los programas andaluces dirigidos a la conservación de paisajes y entornos agrarios de elevado valor cultural e histórico como los paisajes de la caña de azúcar del litoral mediterráneo, el cultivo de pasas de la Axarquía malagueña, las dehesas, el cultivo del membrillo, las huertas tradicionales de los ruedos de los pueblos, los paisajes abancalados de la falda meridional de Sierra Nevada y los paisajes del castaño (Silva, 2008 a). Vuelva a preciarse, pues, un cierto mimetismo entre los programas agroambientales desarrollados por las Comunidades Autónomas y los planteamientos de las instituciones del patrimonio ya señalado a propósito de las políticas de ordenación físico-territorial y del paisaje. 5. CONCLUSIONES La afirmación del Convenio Europeo de que todo territorio tiene interés como paisaje tiene una gran trascendencia para los territorios de la agricultura, generalmente excluidos de tal consideración paisajística por la inercia de identificar el paisaje con espacios bellos, sublimes y/o emblemáticos, y no con ámbitos cotidianos, vivos y funcionales como los espacios de cultivo. En estrecha relación con lo anterior, como apostilla el citado Convenio, no cabe pensar en intervenir institucionalmente en el paisaje sólo en términos de conservación como ha sido hasta ahora la práctica habitual, abriéndose un nuevo escenario en el que las políticas relacionadas con la ordenación y la gestión de los paisajes están llamadas a adquirir un protagonismo creciente. En este nuevo contexto, el estudio de los programas gubernamentales atendiendo a sus consideraciones valorativas de los paisajes agrarios adquiere un indudable interés. El análisis de los principales documentos, normas y programas con implicaciones en los paisajes agrarios permite constatar que los preceptos del Convenio Europeo distan muchos de estar asumidos de manera generalizada. Las instituciones del patrimonio natural y cultural recalan en los elementos más emblemáticos de las áreas de cultivo, considerados como recursos socio-recreativos desprovistos de matrices productivas con el riesgo de banalización y tematización que ello comporta. Y si bien las instituciones relacionadas con la planificación físico-territorial y las políticas del paisaje amplían sus miradas a otros paisajes, muestran unas claras preferencias por las agriculturas de un elevado valor patrimonial y por las agriculturas perirubanas. Y esta visión se repite en los programas de política agraria más sustancialmente paisajísticos como las ayudas agroambientales para territorios específicos que dirigen su apoyo a las agriculturas de elevado valor patrimonial. Si parafraseando el Convenio Europeo toda agricultura tiene interés como paisaje, a efectos normativos la atención se centra más en unos ámbitos que en otros. Se perpetúa así la identificación del paisaje con ámbitos excepcionales y en peligro y la Rocío Silva Pérez Tratamiento normativo de los paisajes agrarios españoles. Anales de Geografía 135 2010, vol. 30, núm. 1 119-138 119-138:Geograf’a 11/06/2010 13:04 Página 135 menor atención despertada por los espacios agrarios cotidianos y sin riesgos evidentes de desaparición, pero no por ello menos relevantes o vulnerables. Por otra parte, a pesar de que se ha avanzado considerablemente en el tratamien- to institucional de los paisajes de la agricultura, la mayor parte de las veces éstos siguen sin merecer una consideración expresa, lo que hasta ahora ha redundado en su degradación y banalización. Frente a esto, pocas soluciones puede aportar la creciente transversalidad entre los programas, que queda desdibujada por la descoordinación entre las administraciones. La proliferación de colectivos, organismos y normas con incidencia en la agricultura y sus paisajes (asociaciones agrarias, grupos ecologistas y de defensa del patrimonio, grupos de desarrollo rural, juntas rectoras de los espacios protegidos, Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, Planes de Ordenación del Territorio de Ámbito Subregional, Planes Generales de Ordenación Urbana, Planes de Zona Rural…) no se ha visto hasta ahora acompañada de los necesarios encuentros programáticos. Muy al contrario, el celo competencial entre administraciones y actores redunda en el mutuo desconocimiento de sus propuestas y actuaciones y en perjuicio de los paisajes. Ello invita a reflexionar sobre la necesaria superación de los solapamientos normativos en aras a poder avanzar hacia una mayor gobernabilidad de los territorios y de los paisajes. 6.- BIBLIOGRAFÍA CITADA BUSQUETS , J. Y CORTINA RAMOS, A. (2009): Las cartas del paisaje. En Busquets, J. y Cortina, A. (Coord.): Gestión del paisaje. 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