La ley singular y el problema del control de su soporte causal

LA LEY SINGULAR Y EL PROBLEMA DEL CONTROL DE SU SOPORTE CAUSAL ANTONIO J. PORRAS NADALES Ca ed á ico de De echo Cons i ucional Uni e sidad de Se illa Re is a de De echo Polí ico, núm. 30, 1989, pp. 9-21 LA LEY SINGULAR Y EL PROBLEMA DEL CONTROL DE SU SOPORTE CAUSAL (A p opósi o de la STC 163/1986 de 17 de diciemb e) POR ANTONIO J. PORRAS NADALES Ca ed á ico de De echo Cons i ucional Uni e sidad de Se illa 1. La publicación de la STC 166/1986 de 19 de diciemb e que e- suel e la cues ión de incons l ucionalidad con a la Ley 7/1983 de 29 de junio, esul ado de la con e sión del Dec e o-Ley 2/1983 de 23 de eb e o, de exp opiación del g upo Runnasa, ha supues o una eac uallzación, en el ma co de nues o o denamien o, del deba e en la doc ina y la ju isp u- dencia eu opeas sob e el concep o de ley singula , conside ada como un supues o especi ico de la ley In e encionis a (Massnahmegese z, leggi- p o edimen o) ca ac e ís ica del Es ado social de de echo. Un deba e que obliga cie amen e a e oma , al menos de pasada y desde la pe spec i a de su ine i able eac ualización his ó ica, uno de los pun os culminan es en la e olución de la doc ina del de echo público oc- ciden al: el discu so sob e el concep o de ley ma e ial en cuan o p oposi- ción ju ídica o egla de de echo (LABAND, JELLINEK), ca ac e izada po su ca ác e gene al o abs ac o (THOMA) que debe implica su adecuación al mecanismo básico de conc eción del pac o elacional en e sociedad y Es ado —el p incipio ousseaunlano de igualdad— a la ho a de es ablece limi aciones en la es e a p opia de la sociedad ci il, la libe ad y la p o- piedad (ANSCHÜTZ, THOMA, FORTSTHOFF). Se han cla i icado su icien emen e los peculia es condicionamien os his ó ico-lns i ucionales que p esidie on es a cons ucción, ca ac e ís ica de la mona quía cons i ucional, en cuan o mecanismo de ga an ía de la 11 ANTONIO J. PORRAS NADALES sociedad en e al Es ado-Mona ca (JESCH) des inado a e i a el eje cicio a bi a lo del pode . El p opio desa ollo pos e io del concep o de ley en sen ido o mal, pa alelo al p oceso de consolidación del pa lamen a ismo eu opeo, ope a como un mecanismo de supe ación/ocul ación de los p o- blemas implíci os en las p ime as o mulaciones. Sob e odo en la medida en que aquéllas pe mi ían exp esa , po encima de las peculia es y con- c e as coo denadas his ó ico-ins i ucionales, una exigencia uncional ca- ac e ís ica del uni e so libe al: la limi ación básica de oda ac i idad in- e encionis a del Es ado sob e la sociedad ci il (HABERMAS, OFFE). La supe ación del en en amien o es uc u al en e mona ca y pa - lamen o, en cuan o p oyección del con lic o en e Es ado y Sociedad, pe - mi e una absolu ización del concep o « o ma de ley» en el que, sin emba go, se an a da po supues os los elemen os ma e iales de gene alidad y abs- acción ca ac e ís icos de la p oposición ju ídica, sob e odo en la medida en que iene que acep a se, como a i ma ía el p opio KELSEN, que no caben p oposiciones ju ídicas ue a de la o ma de ley. De es e modo el ad enimien o del Es ado Social in e encionis a no a a supone o malmen e quieb a alguna en el edi icio del Es ado de De- echo, ans o mándose el p incipio de ese a legal básicamen e en un mecanismo de habili ación pa a ac os de in e ención del Ejecu i o (JESCH), lo que pe mi i á implemen a conside ablemen e an o la nece- sa ia lexibilización de las polí icas p es ado as, en el ámbi o p opio del Pode Ejecu i o, como los mecanismos u elado es de la es e a de ga an ía de los pa icula es en e al Es ado. 2. Es a isión ju ldico- o mal p o oca, sin emba go, un ela i o ocul amien o de las especí icas y p o undas ans o maciones que el e- nómeno in e encionis a a a p oduci en el edi icio del Es ado de De echo con empo áneo. En e ec o, en ende los p ocesos de c eación del de echo in e en- cionis a del Es ado ac ual exclusi amen e desde una pe spec i a causal o mal- e ical, a pa i de un omnisopo e legal habili an e, que se expli- ca je á quicamen e en cuan o me o desa ollo (ejecu i o) de los man- da os cons i ucionales, legi imándose en el ago ideal de la ius i ia dis i- bu i a, implica desconoce los p o undos enómenos con empo áneos de pene ación democ á ica de la sociedad sob e el Es ado, la necesidad de un de echo esponsi o o sociai need ^ capaz de exp esa la p og e- ' P. NoNET, P. SELZNICK: Law an Socie y in T ansi ion. Nue a Yo k 1978, Colophon B. págs. 76-77. V. ambién G. TEUBNER: «Subs an i e and Re lexi e Elemen s in IVIode n Law», Law and Socie y, 1983, 17, págs. 239-285. Tony PROSSER: «Towa ds a C i ica! Public Law/», J. o Law and Socie y, 1982, 9, págs. 1-19. T. PROSER: «Democ a isa ion, Accoun abili y and Ins- i u ional Design: Re lec ions on Public Law», en P. MACAUSLAN & J. F. MCELDOWNEY: Law, Le- gi imacy and /?e Cons i ución. Lond es, Swee & Maxwell, 1985, 170-191. 12 LA LEY SINGULAR Y EL PROBLEMA DEL CONTROL DE SU SOPORTE CAUSAL si a socialización de los ins umen os ju ídicos del Es ado in e encio- nis a ^ Una al e na i a co ec a sólo puede basa se en la cons a ación de la p og esi a in e conexión uncional en e Sociedad y Es ado, lo que, a- ducido al p oceso de c eación no ma i a de los pode es públicos, implica en p ime luga un e o zamien o y c ecien e incidencia sob e el ámbi o ma e ial de la no ma, de los elemen os o condicionamien os ác icos, de- ducidos de la misma ealidad social, que cons i uyen el sopo e ma e ial de la espues a in e encionis a del Es ado, en ía no ma i a. Es deci , una mayo in e conexión ins umen al o causal en e la no ma y los condicio- namien os o exigencias ma e iales que es án en su base. En segundo luga , la necesidad de una mayo ap oximación en e la ac i idad no ma i a in e encionis a y la ealidad social a ec ada po la ley, de e mina una consecuen e educción selec i a de su ámbi o de p o- yección social: el concep o de ley sec o ial se apa ece ía asi como una igu a no mal y ípica, ca ac e izada po un espacio de incidencia social limi ado. Lo cual nos pe mi i ía cie amen e supe a el also dilema ley gene al-ley singula , pa a en a en una a iable escala de g adualización del ámbi o de p oyección social de la no ma. Na u almen e que es posible en ende es os cambios como un e- nómeno es ingido a la es e a no ma i a del Ejecu i o ^ den o siemp e de un ma co de habili ación legal ajus ado a la adicional dogmá ica ^ Es a posición limi a i a p oduci la un obs áculo insal able a la ac uación in e - encionis a del Es ado en ámbi os sociales u elados po la ó bi a dog- má ica de la Cons i ución, p i ando al Pode Legisla i o de su capacidad de incidencia sob e el sis ema social, al menos has a el lími e nuclea del con enido esencial de los de echos. 3. Po ello la peculia na u aleza del de echo in e encionis a del Es ado ha sido en endida en la doc ina como el esul ado de una p oyec- ' Como señala L. PALADÍN «É Ta e mazione della sociall á dello S a o che de e mina... un na u ale e p o ondo mu amen o della unzione spe an e alia legge», en «La legge come no ma e como p o edimen o», Giu isp udenza Cos i uzionale, 1969, pág. 885. Una posición exclusi amen e o malis a como la de Die ich JESCH {Ley y Adminis ación. Es udio de ia e olución del p incipio de legalidad. Mad id 1978. Ins i u o de Es udios Adminis a i os) puede lle a has a a i maciones an pe eg inas como la de que la es uc u a cons i ucional del Es ado con empo áneo se ca ac e iza la po un «debili amien o del Ejecu i o (al que) co esponde un o alecimien o del Pa lamen o» (pág. 220): au én ica isión cubis a de la ealidad con em- po ánea es a al que end ía a echa po ie a los ené icos in en os de alguna ecien e doc- ina po « ein en a » el Pa lamen o. ' Una linea seguida en é minos.gene ales po cie a doc ina alemana, como FORST- HOFF, o MENQER: «Massnahmegese ze seien also nu im Be eich ges al ende Regie ung und Ve wai ung zuiassig», . OH. STARCK: De Gese zesbeg l des G undgese zes. Baden-Baden 1970, Nomos, pág. 51. " V. Die ich JESCH, op. ci ., segunda pa e. 13 ANTONIO J. PORRAS NADALES ción c ecien e de la unción ejecu i a sob e la adicional es e a o mal de la ley, y no a la in e sa. De ahí la e e encia de MORTATI en 1968 a la sus ancial homoge- neidad en e Gobie no y Pa lamen o a la ho a de analiza el enómeno de las leggi p o edimen o ', lo que en la ca ac e ís ica óp ica i aliana da luga a su comp ensión en el ma co de la gene alización del concep o de indi- izzo polí ico ^ Una exp esión, en de ini i a, que aduce la posición ac i a del Es ado Social pa a la egulación del sis ema económico en su conjun o'. Es a ela i a asunción de «ca ác e » eglamen a io po la no ma le- gal se aduce, pues, en una mayo in e conexión ins umen al con sus so- po es ác icos causales, así como en una p og esi a limi ación selec i a de su ámbi o social de acción. No deja de esul a en es e pun o pa adig- má ica la expe iencia española de la Ley-Rumasa, que se p esen a o igi- na iamen e como un Dec e o-Ley, demos ando así su esencial na u aleza ejecu i a p opia de la es a egia de ac uación coyun u al de la in e ención del Es ado en la economía °. MORTATI se e ie e a es e espec o a la di- icul ad pa a de e mina la na u aleza de la leggi p o edimen o po la ía de la sepa ación de la igu a del Reglamen o ^ en la medida en que la asunción de ejecu o iedad po la ley se concibe como una lógica conse- cuencia de la p oyección in e encionis a del Es ado, un enómeno que coincidi ía con la p og esi a ampliación del ma co de libe ad egla- men a ia ^°. Ello no implica cie amen e la imposibilidad de de e mina los asgos dis in i os que deben con igu a su o ma legal: la p oyección de una es e a de e icacia ex e io e ga omnes " —al ma gen de su limi ada es e a de ins umen alización desde el supues o ác ico in e io a la no ma—, su ca- ác e inno ado , la ese a del p ocedimien o ab oga i o '^, así como, ló- ^ Cons an ino MORTATI: Le leggi p o edimen o. Milán 1968, Giu é. ° A. A. CERVATI, G. GROTTANELLI DE SANTI: La ó mazione delle leggi. Tomo I, 1 en Com- men a io della Cos i uzione a cu a di G. BRANCA, A . 70-74, Bolonia 1985, Zanichelli, pág. 49, no a 28. ' Ul ich K. PREUSS, «De S aa ais Bewuss P oduzie es Handiungzen um». En E. W. BocKENFORDE (H g.) S aa und Gesellsc ia . Da ms ad 1976. Wissenscha liche Buchgesells- cha , pág. 347. ' V. M. MoRisi: «Aspec os esenciales de la egulación econónnica en una cons i ución de la "c isis"», En A. PREDIERI, E. GARCÍA DE ENTERRIA, La Cons i ución Española de 1978. Ci i as, págs. 363-409. ° C. MORTATI: «Con enu o e o níia nella quali lcazione o nel a amen o degli a i no - ma i i», Ri ls a T imes ale di Di i o Pubbllco, 1970, págs. 15 y ss. '° MORTATI a . ci . y E. CHELI: Po e e egolamen a e e s u u a cos i uzionale. Milán 1967, Giu é. " En lo que insis e pa icula nnen e la doc ina y ju isp udencia alemana, V. F ied ich KLEIN, en MANGOLDT-KLEIN, a iculo 19 Anm. III 1-2 y S as ck, págs. 53 y ss. " V. MORTATI, a . ci . 14 LA LEY SINGULAR Y EL PROBLEMA DEL CONTROL DE SU SOPORTE CAUSAL gicamen e, su capacidad pa a ope a limi aciones en la es e a de los de- echos undamen ales. Na u almen e es e úl imo con enido ma e ial es el que p esen a una mayo impo ancia en el supues o de la ley singula , en la medida en que in oduce una colisión di ec a con el p incipio de igualdad. Hay, sin em- ba go, una ela i a con usión de planos a la ho a de en ende las icciones en e los pos ulados de igualdad y la limi ación de de echos; ei e ando una linea ju isp udencial ya conocida, el T ibunal Cons i ucional español ecue da en la ci ada Sen encia, cómo el a ículo 14 CE «no p ohibe al le- gislado con empla la necesidad o la con eniencia de di e encia si ua- ciones dis in as y da les un a amien o di e so, po que la esencia de la igualdad consis e, no en p osc ibi di e enciaciones o singula izaciones, sino en e i a que és as ca ezcan de jus i icación obje i amen e azonable, enjuiciada en el ma co de la p opo cionalidad de medios al in disce nible de la no ma di e enciado a»; un p onunciamien o muy p óximo al que o - mula la Co e Cos i uzionale i aliana en su Sen encia de 14 de ab il 1969, núm. 80, cuando es ablece que «// p incipio di eguaglianza ic iiede ciie la legge singula e co isponda a una obbie i a di e si á del a si uazlone con- side a a, ispe o a si uazioni omogenee». Sin emba go, el F o. Jco. 11 de la STC ci ada pe ila una con usa con aposición en e el ca ác e excepcional de oda no ma singula , que colisiona con la ocación de gene alidad que impone a las leyes «su p opia es uc u a in e na», en e al eó ico ca ác e no excepcional de una hipo- é ica ley gene al que u ie a el especí ico obje i o de impedi el eje cicio de un de echo undamen al (apdo. c). Si en el p ime caso la es icción del p incipio de igualdad impone unos equisi os adicionales de jus i ica- ción obje i amen e azonable ¿no hab ía de exigi se igualmen e una idén- ica azonabilidad y p opo cionalidad en el caso de una ley gene al limi- ado a de de echos undamen ales? Son dos, en e ec o, los elemen os di e enciables en es e p oblema: la necesidad adicional de jus i icación obje i a de la no ma singula como ípica no ma in e encionis a, y la e en ual y consecuen e a ec ación del p incipio cons i ucional de igualdad ^^ " Hay, sin emba go, una mayo esis encia po pa e de la doc ina alemana pa a acep a limi aciones de de echos undamen ales po pa e de leyes singula es (Einzel all- gese zen). Así Haman, K Oge , Scneide , Volkma s (c . STARCK C/Í. págs. 53-54); en cambio Klein (MANGOLDT-KLEIN, ci .) si úa una al e na i a en e leyes indi iduales o leyes singula es subje i as (Einzelpe sonengese zen), en e a la ley singula obje i a o ley especial, que no es a ía exp esamen e p ohibida po Ja Ley Fundamen al, K. HUBER (Massnahmegese z und Rech sgese z. Eine S udie zum ech ss aa lichen Gese zesbeg i . Be lín 1963, Dunke u. Hum- blo ), aún acep ando las limi aciones del in e encionismo es a al coyun u al en la ida eco- nómica, insis e en el echazo de la ley singula en la medida en que, po encima de sus condicionamien os causales obje i os, gene a siemp e consecuencias di e enciado as sub- je i as. En ales a gumen os subyace siemp e el ca ác e no ma i o de la ga an ía del p in- cipio de igualdad del a ículo 3.1 de la Ley Fundamen al. 15 ANTONIO J. PORRAS NADALES En el p ime caso hemos p e endido suge i el ca ác e ela i a- men e a caico del plan eamien o que conduce a la alsa dico omía ley ge- ne al-ley singula , en el que subyace la con emplación de la ley gene al como la ópica egla de de echo o no ma no in e encionis a. Es és e e- nómeno —la no in e ención en la es e a de la sociedad— el au én ico sopo e del pa adigma no mal de ley, cuando, como señala MORTATI ^*, la ley no es á ins umen almen e conec ada a las ci cuns ancias o si uaciones de hecho que la han ocasionado, y al no debe da cuen a de su co es- pondencia con aquéllas, debe se . alo ada —y con olada— en é minos de me a obje i idad. Se ia pues la exis encia o inexis encia de una inculación ins u- men al de la no ma con los supues os ác icos que la p ede e minan, exi- giendo una espues a ac i a de ios pode es públicos, el elemen o de di- e enciación, y no el ámbi o subje i o que p e ende no ma ^°, po lo cual no exis e necesa iamen e una co elación inmedia a en e la es uc u a in- e na de la ley y el p incipio de igualdad-gene alidad, pudiendo eó ica- men e exis i no mas in e encionis as, jus i icables como una espues a a de e minados condicionamien os ác icos de la ealidad —y en consecuen- cia limi adas po los p incipios de azonabilidad y p opo cionalidad— que, sin emba go, ope an sob e una gene alidad de des ina a ios. Es una con- usión que es á igualmen e p esen e en MORTATI al e e i se ^^ al supues o de que la ley pe siga la inalidad de hace en e a e en os que po su pa icula idad y excepcionalidad exigen de ogaciones al de echo común, o en el caso de sub ogación en la ac i idad p es ado a de la adminis ación, en al caso no pueden deja de hace se ale pa icula es obligaciones a ca go del legislado , de da cuen a de ios mo i os que han p omo ido la ac i idad no ma i a. Hab ía pues una necesidad de jus i icación del sopo e causal de la no ma in e encionis a, que legi ime su adecuación a «casos excepcionales que po su ex ao dina ia ascendencia y complejidad, no son emediables po los ins umen os no males de que dispone la Adminis ación» (STC ci . F o. Jco. 11,B). De es e modo el de echo in e encionis a del Es ado adop a ía una con igu ación más ealis a de adecuación o mal al ma co causal, coyun- u al y agmen a io, de las polí icas de «c isis managemen » ^', sin p e- '" A . ci ., pág. 4. " V. CH. STARCK, ci ., pág. 55. " A . ci ., págs. 4 y ss. " Una hipó esis que en alguna medida cons i ui la una isión eac uaiizada de ia opinión exp esada po A. PREDIERI (Piani lcazione e cos i uzione. I iiián 1963, ed. di Comuni á) ai de ende ia limi ación de ias leyes in e encionis as median e su adecuación ai p og ama económico global del Es ado. Pa a Teubne exis i ía una di e enciación en e el «subs an i e iaw», basado en p incipios de jus icia sus an i a, en e a un « e iexi e law», cuya singula idad de i a la de «i s s uc u e and i s inne connec ion /i h p obiem-gene a ing and p obiemen- 16 LA LEY SINGULAR Y EL PROBLEMA DEL CONTROL DE SU SOPORTE CAUSAL ende undamen a se en el único sopo e legi imado de la ius i ia dis i- bu i a, o en o as jus i icaciones gene ales de o denación y con o mación de la sociedad '°. Sin emba go, es e sopo e ins umen al de la ley singula in e en- cionis a pe mi i ía en ende la ambigua iipó esis nega i a suge ida po el TC, en elación con los de echos undamen ales, al e e i se (F o. Jco. 11,c) a la imposibilidad de leyes singula es «que engan el especí ico obje o de condiciona o impedi su eje cicio» (donde p obablemen e pueda ocul a se el e en ual supues o de una especie de «LOAPA de de echos undamen- ales»); de lo que se deduci ía que oda limi ación gene ada en la es e a de ios de echos undamen ales po una ley in e encionis a sólo puede acep a se como una consecuencia indi ec a o de i ada de la misma, que debe supone se su icien emen e compensada o jus i icada po la sa is ac- ción del in e és p io i a io o di ec o que undamen a su exis encia. Se ía aquí p ecisamen e donde, en con a de PALADÍN ^^, debe acep a se la ne- cesidad de una e idencia con ex ual ác ica que ac úe como sopo e causal de la no ma, pe mi iéndose así, en el con ol inal de la misma po el ó gano compe en e, una ponde ación de la azonabilidad y p opo cionalidad en e el hecho causan e, como sopo e jus i icado de la acción no ma i a, y la limi ación especí ica en la es e a de de echos undamen ales que la no ma p o oca; una limi ación que en el supues o de la ley singula end ía siem- p e un doble ámbi o, el del de echo en cues ión a ec ado (la p opiedad en el caso de la ley singula de exp opiación ) y la del p incipio cons i ucional de igualdad. 4. Es a especí ica cons ucción de la no ma in e encionis a sin- gula implica ía, pues, la in eg ación simul ánea de dos momen os ope- a i os que en el esquema clásico de ac uación del Es ado de De echo apa ecen desdoblados, ac o no ma i o habili an e y disposición in e - encionis a ^°, lo que a a condiciona p o undamen e el mecanismo de con ol de la no ma. ga ging o ganized social ac o s», . a . ci . en no a (1), y ambién D. KETTER: «Legal Recons- i u ion o he Wel a e S a e. A La en Social Democ acy Legacy», Law and Socie y, 1987, 1, págs. 36-37. " No oda la doc ina apoya es a esis de la mo i ación con ex ual de las leyes in e - encionis as; en con a, PALADÍN, en a . ci . Giu . Cos., 1969, págs. 887-88, se p onuncia en de ensa del gené ico alo de ley de cualquie no ma in e encionis a, añadiendo: «Nell'a - uale sis ema non isul a che le no me cos i uzionali impongano al legisla o e o dina io nessun obbiigo di mo i azione»; apa e de que «la Co e Cos i uzionale ha semp e il modo di i aca e aliunde mo i i sui quali si ondano le p e isioni legisla i e, anche in mancanza di mo i azioni con es uali». Pa a la isión del p oblema en la doc ina alemana . STARCK, ci ., págs. 55 y ss. " A . ci . ^ Una dualidad p ocesal que ha seguido de endiendo ambién alguna doc ina i aliana en los años inmedia amen e pos e io es a la Cons i ución; asi Gua ino, Esposi o, C isa ulli, o Ca lassa e quien a i ma que «pe la limi azione del di i i indi idúan é necessa io il conco so 17