Las relaciones de la administración andaluza con otras administraciones

CAPÍTULO LAS RELACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN ANDALUZA QUINTO CON OTRAS ADMINISTRACIONES José Luis Rivero Ysern Catedrático de Derecho Administrativo Universidad Hispalense L A MODO INTRODUCTORIO  323 2. EL MARCO ESTATUTARIO DE LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS. EL SISTEMA COOPERATIVO DEL ESTATUTO DE ANDALUCIA  324 3. RELACIONES COMUNIDAD AUTÓNOMA-UNIÓN EUROPEA  325 3.1. Participación en las decisiones europeas vía informe  325 3.2. El deber de información  327 3.3. Participación directa  327 3.4. Desarrollo y aplicación del derecho de la U111011 por parte de la Junta de Andalucia.  328 4. RELACIONES COMUNIDAD AUTÓNOMA-ESTADO  329 4.1. La inoportuna omisión del principio de coordinación  329 4.2. Las relaciones interadministrativas de cooperación: modalidades  331 5. RELACIONES COMUNIDAD AUTÓNOMA-ADMINISTRACIONES LOCALES  336 5.1. Necesidad de redefinir el papel cooperativo de las Diputaciones provinciales  338 5.2. El órgano de relación de la Junta de Andalucía y los Entes locales  340 6. COOPERACIÓN INTERADMINISTRATIVA Y DIRECTIVA DE SERVICIOS  345 320 1 V. LAS RELACIONES DE LA ADMINISTRACION ANDALUZA CON OTRAS ADMINISTRACIONES  325 324  JOSE LUIS RIVERO YSERN 2. EL MARCO ESTATUTARIO DE LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS. EL SISTEMA COOPERATIVO DEL ESTATUTO DE ANDALUCÍA Nuestra Norma Institucional Básica Autonómica, la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía regula el tema que nos ocupa de forma dispersa. El primero de los preceptos estatutario que queremos destacar, por lo que luego se explicará, es el artículo diez, donde se enumeran los objetivos básicos de la Comunidad Autónoma que, en su párrafo nueve, considera como tal objetivo la convergencia con el resto del Estado y de la Unión Europea, promoviendo y manteniendo las necesarias relaciones de colaboración con el Estado y las demás Comunidades y Ciudades Autónomas, y propiciando la defensa de los intereses andaluces ante la Unión Europea. De forma más explícita y directa, los artículos 89 y 90 del Estatuto. El artículo 89 dedicado a la estructura territorial nos indica, en su párrafo 2, que: "la Administración de la Comunidad Autónoma y las Administraciones locales ajustarán sus relaciones a los principios de información mutua, coordinación, colaboración y respeto a los ámbitos competenciales correspondientes determinados en el presente Estatuto, en la legislación básica del Estado y en la normativa autonómica de desarrollo, con plena observancia de la garantía institucional de la autonomía local reconocida por la CE y la Carta Europea de la Autonomía Local." Y en el artículo 90, dedicado a los Principios de la organización territorial se declara que: "la organización territorial de Andalucía se regirá por los principios de autonomía, responsabilidad, cooperación, desconcentración, descentralización, subsidiariedad, coordinación, suficiencia financiera y lealtad institucional." Ambos preceptos formulan los principios que deben presidir las relaciones administrativas. Es ineludible aplaudir al Estatuto en esta formulación. Tan ineludible el aplauso como ineludible la crítica ante la ausencia en estos preceptos de los instrumentos concretos para hacer efectivos estos principios. Efectivamente, cuales sean las técnicas, los objetivos y ámbitos materiales preferentes de esa cooperación y coordinación no se establece en el Estatuto. Una grave laguna y una gran ocasión perdida. Este absurdo vacío se subsana en el Título IX del Estatuto donde se regulan las relaciones institucionales. Con carácter previo hay que citar el inútil artículo 88 en el que se afirma que "la coordinación de la Junta de Andalucía con el Estado se llevará a cabo a través de los mecanismos multilaterales y bilaterales previstos en el Titulo IX Y el artículo 133 en el que de forma programática se establece que: "la Administración de la Junta de Andalucía sirve con objetividad al interés general y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, eficiencia, racionalidad organizativa, jerarquía, simplificación de procedimientos, desconcentración, coordinación, cooperación, imparcialidad. transparencia, lealtad institucional, buena fe, protección de la confianza legitima, no discriminación y proximidad a los ciudadanos, con sujeción a la CE al Estatuto y al resto del ordenamiento jur í dico. ". Si se examina el Título IX se observa ya una mayor concreción en el sistema que se diseña. En el Titulo IX el sistema y los mecanismos se definen de forma clara. Preceptúa así el articulo 219 que: "1. En el marco del principio de solidaridad las relaciones de la Comunidad Autónoma de Andalucía con el Estado se fundamentan en la colaboración, cooperación, lealtad institucional y mutuo auxilio.2. Para los asuntos de interés específico de la Comunidad Autónoma se establecerán los correspondientes instrumentos bilaterales de relación. En los asuntos de interés general, Andalucía participará a través de los procedimientos o en los órganos multilaterales que se constituyan." 3. RELACIONES COMUNIDAD AUTÓNOMAUNIÓN EUROPEA 3.1. Participación en las decisiones europeas vía informe En primer lugar, el Estatuto afronta con decisión un tema habitualmente delicado y conflictivo cual es las relaciones de la Comunidad Autónoma y la Unión Europea, relación en la que, necesariamente, se encuentra también presente el Estado. El artículo 218 con el que se abre el tratamiento de esta cuestión es un tanto decepcionante y superfluo: "En los supuestos previstos en el presente Título, la Comunidad Autónoma de Andalucía participará en las decisiones o instituciones del Estado y de la Unión Europea de acuerdo con lo que establezcan en cada caso las Constitución, la legislación del Estado y la normativa de la Unión Europea.". Para tal viaje no se necesitan alforjas. Sin embargo tal impresión desaparece si se examinan los artículos 231 a 239 inclusives del Estatuto. Según el primero de estos preceptos, la Comunidad Autónoma participa en la formación de la posición del Estado ante la Unión Europea en los asuntos relativos a las competencias o a los intereses de Andalucía, en los términos que establecen el presente Estatuto y la legislación sobre la materia. Según la naturaleza de los asuntos esta participación se efectuará de distinta forma. De forma bilateral, si los asuntos le afectan exclusivamente. En los demás casos, la participación se realizará en el marco de los procedimientos multilaterales que se establezcan. Imprecisa y de escaso rigor jurídico es la determinación del alcance de la decisión autonómica. Según el párrafo tercero del precepto que comentamos, la posición expresada por la Comunidad Autónoma :"es determinante en la formación de la posición estatal si afecta a sus competencias exclusivas y si de la propuesta o iniciativa europeas se pueden derivar consecuencias financieras o administrativas de singular relevancia para Andalucía. Si esta posición no la acoge el Gobierno del Estado, éste debe motivarlo ante la Comisión Junta de AndalucíaEstado. En los demás casos dicha posición deberá ser oída por el Estado." Sobre el alcance de estas expresiones y su ambigüedad se ha manifestado la doctrina. Rodríguez Vergara considera que en ningún caso debe entenderse vinculante para el Estado la opinión de la Junta dado el simple deber de motivar la no acogida por el Estado de tal posición'. Esta parece la postura mayoritaria. Personalmente me parece incongruente establecer un mecanismo de participación bilateral en la toma de decisiones en la que una de las partes puede prescindir de la decisión de la otra en materias en las que están afectas sus competencias exclusivas y existe, además, una afección de índole financiera de singular relevancia para Andalucía. En mi opinión la interpretación debe ser exactamente la contraria. El precepto define el supuesto de hecho que determina la prevalencia de la opinión de la Comunidad Autónoma de la siguiente forma 1  Afectación de competencias exclusivas, es decir competencias recogidas en el art. 42.2.1, del EAA. Que las define como: 1  El "Giro colaborativo": nuevas oportunidades y viejos problemas en la regulación estatutaria de las relaciones intergubernamentales. Centro de estudios Andaluces; Consejería de Presidencia de la Junta de Andalucía "Competencias exclusivas, que comprenden la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, íntegramente y sin perjuicio de las competencias atribuidas al Estado en la Constitución. En el ámbito de sus competencias exclusivas, el derecho andaluz es de aplicación preferente en su territorio sobre cualquier otro, teniendo en estos casos el derecho estatal carácter supletorio. 2 No afectación de forma relevante a una pluralidad de Comunidades. A nuestro modo de ver, en tal supuesto, en la práctica, es difícil encajar el supuesto de competencia exclusiva. Pues bien si tal es el supuesto de hecho, si estas dos son las notas que lo acompañan, la consecuencia, siempre a nuestro modo de ver; es que la opinión autonómica debería tener la consideración de un informe vinculante. Si por el contrario no se dan estos presupuestos, el Estado entenderá el informe como no vinculante y oirá simplemente a la Comunidad. La necesaria motivación en la Comisión Bilateral no debe entenderse como la motivación de la denegación sino como la motivación de la discrepancia ante supuestos de hecho que por su naturaleza no deberían dar lugar a dudas. En última instancia lo cierto es que el tema acabaría resolviéndose en la Comisión Bilateral con lo que la interpretación jurídica se diluye en la dinámica política en el seno de la Comisión. 3.2. El deber de información El Estatuto recoge en su artículo 233 una de las más importantes manifestaciones del deber de cooperación institucional: el deber de información. El Estado ha de informar a la Junta de Andalucía de las iniciativas, las propuestas y proyectos normativos y las decisiones de tramitación en la Unión Europea, así como de los procedimientos que se sigan ante los órganos judiciales europeos en los que España sea parte, en lo que afecte al interés de Andalucía, conforme a lo establecido en la normativa estatal. La Junta de Andalucía podrá dirigir al Estado las observaciones y propuestas que estime convenientes. 3.3. Participación directa Y finalmente se contempla en el Estatuto la participación directa de la Junta en las instituciones de la Unión. El artículo 234 establece en su primer apartado que la Junta de Andalucía participa en las delegaciones españolas ante las instituciones de la Unión Europea en defensa y promoción de sus intereses y para favorecer la necesaria integración de las políticas autonómicas con las estatales y las europeas. Especialmente, participa ante el Consejo de Ministros y en los procesos de consulta y preparación del Consejo y la Comisión, cuando se traten asuntos de la competencia legislativa de la Junta de Andalucía, en los términos que se establezcan en la legislación correspondiente. V. LAS RELACIONES DE LA ADMINISTRACION ANDALUZA CON OTRAS ADMINISTRACIONES  327 326  JOSE Luis RIVERO YSERN 328  Josr Luis RIVERO YSERN V. LAS NELACIUNES m LA ADMINISTRACION ANDALUZA CON OTRAS ADMINISTRACIONES  329 Cuando se refiera a competencias exclusivas de la Junta de Andalucía, (no por tanto competencias compartidas basadas en la formula BasesDesarrollo), la participación prevista en el apartado anterior permitirá, previo acuerdo y por delegación, ejercer la representación y la presidencia de estos órganos, atendiendo a lo previsto en la normativa que resulte de aplicación. El artículo 236, por cierto, prevé la existencia de una Delegación Permanente de la Junta de Andalucía en la Unión Europea como órgano administrativo de representación, defensa y promoción de sus intereses ante las instituciones y órganos de la misma, así como para recabar información y establecer mecanismos de relación y coordinación con los mismos. 3.4. Desarrollo y aplicación del derecho de la Unión por parte de la Junta de Andalucía Especialmente importante es la previsión de desarrollo y aplicación del derecho de la Unión por parte de la Junta de Andalucía. Establece el artículo 235 EAA lo siguiente: "I. La Junta de Andalucía desarrolla y ejecuta el derecho de la Union Europea en las materias de su competencia, de acuerdo con lo que establezca una ley del Parlamento de Andalucía. 2. En el caso de que la Unión Europea establezca una legislación que sustituya a la normativa básica del Estado, la Junta de Andalucía podrá adoptar la legislación de desarrollo a partir de las normas europeas. El precepto contiene dos previsiones distintas como puede verse. La primera es la posibilidad de desarrollo autonómico del Derecho comunitario. Tal previsión es aceptable y deseable dado que, tanto las directivas como los reglamentos, son susceptibles de ejecución. La segunda, sin embargo, suscita dudas en cuanto a su constitucionalidad. Es cierto que se puede dar el caso de una atribución constitucional al Estado de una competencia que, a su vez es objeto de tratamiento comunitario y que esta situación puede llevar a una afección de competencias autonómicas. La previsión del Estatuto puede sin embargo llevar a la situación opuesta, a la afectación de la competencia estatal'. 4. RELACIONES COMUNIDAD AUTÓNOMA — ESTADO 4.1. La inoportuna omisión del principio de coordinación El nuevo Estatuto de Autonomía de Andalucía, como ha ya advertido Fernandez Allés', regula las relaciones institucionales con el Estado partiendo de los principios del artículo 219 en el que los términos colaboración y cooperación se identifican y en el que el principio de coordinación esta ausente siendo, como es, un principio presente en la teoría constitucional sobre las relaciones intergubernamentales, que han sido definidas por el Tribunal Constitucional a partir del reconocimiento de unas «potestades de coordinación que persigue la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían, respectivamente, la realidad misma del sistema» (STC 32/1983). Es esta una omisión consciente que mantiene la misma postura mantenida con anterioridad por la LAJA que en sus artículos 8 y siguientes omite este principio como principio rector de las relaciones Inter administrativas limitando su juego al marco de las relaciones interorgánicas . Las relaciones interadministrativas están construida en el nuevo Estatuto sobre la base de los principios de solidaridad, lealtad y colaboración, principio este que es un deber general al que tienen que someterse necesariamente las actuaciones de los poderes públicos, en una suerte de razón y criterio inspirador fundamental, para el correcto funcionamiento del sistema de distribución de competencias que no es preciso justificar en preceptos concretos ( STC 18/1982, de 4 de mayo; 80/1985, de 4 de julio; 17/1991, de 31 de febrero. Este deber constitucional fue concretado legalmente por la LBRL -art. 55al regular las relaciones entre las Administraciones del Estado y autonómicas de un lado, y las Entidades Locales, de otro. Y, posteriormente, la LPAC -art. 4generalizó las disposiciones de la LBRL para todas las relaciones interadministrativas. La Ley 4/1999, además de añadir en art. 9.2 al anterior principio de cooperación el de colaboración, positivo en el 4.1 el deber de lealtad institucional, como una concreción del principio general de buena fe, y que había sido reconocido por la doctrina constitucional. La Ley 4/1999 da a este deber un alcance amplio, comprensivo tanto de la dimensión negativa del deber de colaboración —deber de lealtad institucional en sentido estrictocomo de su dimensión negativa —deberes de información y asistencia o apoyo-. 2  Ver Rodriguez Vergara, op cit, pags 18 y 19 al respecto. 3  Fernandez Allés Jose J. "Las Relaciones Intergubernamentales en el Nuevo estatuto de Autonomía de Andalucía. Revista de Derecho Político, UNED e". 70, año 2007. 330  JOSÉ LUIS RIVERO YSERN V. LAS RELACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN ANDALUZA CON OTRAS ADMINIS TRACIONES  331 Es necesario destacar y recordar la vigencia de este principio de coordinación. Efectivamente, en ocasiones, las vías y técnicas de cooperación son insuficientes para garantizar la necesaria coherencia y compatibilidad de las actuaciones públicas sobre un sector o materia.. En este sentido, por ejemplo, la LBRL -art. 7.2declara que, aun cuando las competencias propias de las Entidades Locales se ejercen en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad, debe atenderse la debida coordinación en su programación y ejecución con las demás Administraciones Públicas. Según el Tribunal Constitucional -STC 214/1989-, la cooperación y la coordinación tienen como nexo común el ser técnicas que se orientan a flexibilizar y prevenir las disfunciones derivadas del propio sistema de distribución de competencias, pero sin alterar la titularidad y el ejercicio de las competencias propias de las entidades en relación. Ahora bien, mientras la cooperación es el campo del acuerdo en pie de igualdad, de la voluntariedad, el Tribunal Constitucional señala que toda coordinación conlleva un cierto poder de dirección, consecuencia de la posición de superioridad en que se encuentra el que coordina respecto al coordinado, de modo que hay presente en la coordinación una cierta imposición, un carácter forzoso. Por esta razón, la coordinación está sujeta a diversos requisitos limitaciones. En este sentido: • es preciso que las actividades de cada Administración trascienda el propio interés propio. • El Tribunal Constitucional —STC 27/1987tiene declarado que "la coordinación constituye un límite al pleno ejercicio de las competencias propias de las Corporaciones Locales y como tal, en cuanto que afecta al alcance de la autonomía local constitucionalmente garantizada, sólo puede producirse en los casos y con las condiciones previstas en la Ley" • la coordinación no supone una sustracción o menoscabo de las competencias sometidas a la misma; antes bien, presupone lógicamente la titularidad de las competencias en favor de la entidad coordinada -STC 27/1987-.La función de la coordinación es la integración de los actos parciales en la globalidad del sistema administrativo, con objeto de garantizar la coherencia del sistema administrativo globalmente considerado. La coordinación debe tener por finalidad "la fijación de medios y sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en diversos aspectos y la acción conjunta de las distintas Administraciones públicas en el ejercicio de sus respectivas competencias, de tal modo que se logre la integración en la globalidad del sistema es decir, la compatibilidad de las acciones de las distintas Administraciones Públicas entre sí, de manera que la eficacia del conjunto del sistema no se vea gravemente comprometida o perturbada por actuaciones contradictorias o que no se produzcan vacíos o lagunas en la actuación administrativa. Esto es así por mandato constitucional. La omisión del principio de coordinación es sencillamente inútil por ser implícita y constitucionalmente exigible. 4.2. Las relaciones interadministrativas de cooperación. Modalidades Sobre el alcance y distinción de los conceptos cooperación-colaboración-c oordinación hay diversos trabajos doctrinales'. Me parece especialmente clarificante la opinión del Profesor Parejo Alfonso L. en un importante trabajo pendiente de publicación en las Actas del Primer Congreso Europeo sobre Organización Territorial y Administración Local. Sevilla 2008 5 . Señala Parejo: "El problema que para la interpretación constitucional plantean estos tres conceptos básicos radica en que todos ellos (véase el Diccionario de la Real Academi a d e l a Lengua) significan simultáneamente: la acción misma de colaborar, cooperar y c oordinar, de un lado, y el efecto de esa acción (estado resultante), de otro lado. Lo que diferencia, pues, la coordinación (como acción) es que supone un Plus (el consistente en concertar medios, esfuerzos, etc.. para la acción en común) respe c t o tanto de la cooperación, que alude sólo al obrar juntamente con otro u otros para un mismo fin, y la colaboración, cuyo significado no va más allá del de trabajar con otra u otras personas la realización de una obra, es decir, de contribuir o ayudar con otros al logro de un fin . e  fi s Es e ée n i plus diferenciador, pues alguien tiene que concertar, ordenar, hace de la c oordinación una colaboración-cooperación ordenada, concertada en la acción por relación al resultado. Sin la colaboración-cooperación une sólo en el fin (no en los medios). colaboraEsta primera aproximación permite ya afirmar que, no sólo la coordinación (como se sigue de la doctrina del Tribunal Constitucional y, con ella, de la científica), sino también la ción y la cooperación, es decir, las tres categorías consideradas, son, desde la Constitución y en cuanto institutos del Derecho de la organización, simultáneamente: principios ( referidos a las condiciones de la acción y al estado resultante de la misma) y elementos del status de los poderes públicos (las organizaciones administrativas en tanto que sujetos) y, por proyección también del régimen jurídico de las potestades-competencias de éstos (ofreciéndose en tal sentido como deberes). Lo que no niega la diferenciación de la coordinación. Lo que determina esa diferenciación y hace, por ello, la peculiaridad de la coordinación' - es el plus antes aludido, que le hace incluir -superándoloslos momentos propios de la colaboración y la cooperación (la coordinación se puede alcanzar colaborando, c ooperando o coordinando), revela su importancia para la unidad constitucional. 4  . t ' Nos hemos pronunciado sobre esta cuestión en diversas ocasiones. Véase nuestro trabajo "El principio de cooperación en la esfera local en "Desarrollo del principio de colaboraación en el Estado de las Autonomías. VII Jornadas de Estudio del gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía VII. IAAP 2004. 5  "Notas para una construcción dogmática de las relaciones interadministrativas", en prensa a la fecha de cenarse es trabajo y cuyas galeradas utilizo abusando de ¡a amistad dei prof. Parejo y en cuanto organizador del reten congreso e y coordinador de la obra junto con los profesores Encarnación Montoya Rodriguez, Antonio J. Sanchez Sáez y Juan A. Carrillo Donaire. Las relaciones de cooperación en el Estatuto se contemplan, como, hemos indicado, en el artículo 221 en el que se indica que, "En el marco del principio de solidaridad las relaciones de la Comunidad Autónoma de Andalucía con el Estado se fundamentan en la colaboración, cooperación, lealtad institucional y mutuo auxilio". Este precepto contempla la doble modalidad de cooperación: bilateral y multilateral. Indica el párrafo 2 del precepto citado que: "Para los asuntos de interés específico de la Comunidad Autónoma se establecerán los correspondientes instrumentos bilaterales de relación. En los asuntos de interés general, Andalucía participará a través de los procedimientos o en los órganos multilaterales que re constituyan. 4.2.1. Cooperación multilateral Escaso tratamiento recibe en el Estatuto este tipo de cooperación que queda relegada a posibles convenios y acuerdos de cooperación, cada vez más escasos. Los convenios de cooperación horizontal entre Comunidades Autónomas no han logrado afianzarse, quizá por el complejo mecanismo parlamentario de aprobación. En el año 2000 no !legaron a veinte. La L.A.J.A. regula por su parte en su artículo 9 los convenios de colaboración interadministrativa: En las relaciones entre la Administración de la Junta de Andalucía y el resto de Administraciones Públicas, el contenido del deber de colaboración se desarrollará — dice el preceptoa través de los instrumentos y procedimientos que se establezcan de manera voluntaria. Si estas relaciones tienen como finalidad la toma de decisiones conjuntas que permitan una actividad más eficaz de las Administraciones en asuntos que les afecten, se ajustarán a los instrumentos y procedimientos de cooperación con la Administración del Estado que se contemplan en la normativa estatal básica sobre régimen jurídico de las Administraciones Públicas. Esto es, la Ley 30/92. Los artículos 55 LrBRL y 4 LRJPAC, incluyen los siguientes deberes más específicos: • respetar el ejercicio legítimo de otras competencias; • ponderar, en el ejercicio legítimo de las propias competencias, la totalidad de los intereses públicos implicados (en particular, aquéllos cuya gestión esté encomendada a otras Administraciones públicas); • facilitar toda la información sobre la propia actividad desplegada en ejercicio de las propias competencias; • prestar, en el ámbito propio, la cooperación y la asistencia activas que otras Administraciones públicas puedan recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias propias. La aprobación, modificación o extinción de convenios de colaboración corresponde a la persona titular de cada Consejería en el ámbito de sus competencias, salvo que el Consejo de Gobierno disponga otra cosa. Si se trata de convenios y acuerdos de cooperación con otras Comunidades Autónomas para la gestión y prestación conjunta de servicios propios y acuerdos de cooperación, les será de aplicación lo establecido en el párrafo anterior pero con las especialidades previstas en el Estatuto de Autonomía para Andalucía. La regulación de los convenios y acuerdos de cooperación se encuentra en el Estatuto en los articulos 226 y 227 con un protagonismo del Parlamento Andaluz que probablemente vaya en detrimento de funciones del Consejo de Gobierno, como observa Rodriguez —Vergara Cíaz. ( Nota 6 ) = Angel Rodriguez-Vergara Díaz. Op. Cit. Pag 22). Artículo 226 EAA 1. En los supuestos, condiciones y requisitos que determine el Parlamento, la Comunidad Autónoma de Andalucía puede celebrar convenios con otras Comunidades Autónomas para la gestión y prestación conjunta de servicios propios de las mismas. En todo caso, el Parlamento dispondrá de mecanismos de control y seguimiento de lo acordado. 2. El Parlamento comunicará a las Cortes Generales, a través de su Presidente, la celebración, en su caso, de los convenios previstos en el apartado anterior, que entrarán en vigor a los sesenta días de tal comunicación. Si las Cortes Generales o alguna de las Cámaras formularan objeciones en dicho plazo, a partir de la recepción de la comunicación, el convenio deberá seguir el trámite previsto en el apartado siguiente de este artículo. 3. El Parlamento habrá de solicitar autorización de las Cortes Generales para concertar acuerdos de cooperación con otras Comunidades Autónomas. Compete al Parlamento determinar el alcance, la forma y el contenido de dichos acuerdos. 4. Los convenios y los acuerdos suscritos por la Junta de Andalucía con otras Comunidades Autónomas deben publicarse en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma. Artículo 227. EAA Convenios de carácter cultural. El Consejo de Gobierno podrá suscribir convenios para la celebración de actos de carácter cultural en otras Comunidades y Ciudades Autónomas, especialmente dirigidos a los residentes de origen andaluz. 332  JOSE Luis RIVERO YSERN V. LAS RELACIONES DE LA ADMINISTRACION ANDALUZA CON OTRAS ADMINISTRACIONES  333 V. LAS RELACIONES DE LA ADMINISTRACION ANDALUZA CON OTRAS ADMINISTRACIONES  335 334  JOSE LUIS RIVERO YSERN Como instrumentos orgánicos cabe citar: • el Consejo de Política Fiscal y Financiera, en las materias que afecten, entre otras, al sistema estatal de financiación. No es menos cierto, sin embargo que en los términos en que queda redactado las funciones de la referida Comisión sus funciones se presentan como eminentemente deliberantes y de propuesta la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Comunidad Autónoma. • La Comisión es el órgano bilateral de relación entre el Estado y la Comunidad Autónoma en el ámbito de la financiación autonómica. Le corresponde la concreción, aprobación, actualización y el seguimiento del sistema de financiación, así como la canalización del conjunto de relaciones fiscales y financieras de la Comunidad Autónoma y el Estado. De forma más concreta se la asigna a la Comisión: • Acordar el alcance y condiciones de la cesión de tributos de titularidad estatal y, especialmente, los porcentajes de participación en el rendimiento de los tributos estatales cedidos parcialmente. • Establecer los mecanismos de colaboración entre la Administración Tributaria de Andalucía y la Administración Tributaria del Estado, así como los criterios de coordinación y de armonización fiscal de acuerdo con las características o la naturaleza de los tributos cedidos. • Negociar el porcentaje de participación de Andalucía en la distribución te orial de los fondos estructurales europeos. • Estudiar las inversiones que el Estado realizará en la Comunidad Autónoma de Andalucía. • Acordar la valoración de los traspasos de servicios del Estado a la Comunidad Autónoma. • Establecer los mecanismos de colaboración entre la Comunidad Autónoma y la Administración General del Estado que sean precisos para el adecuado ejercicio de las funciones de revisión en vía económico-administrativa. • Acordar los mecanismos de colaboración entre la Comunidad Autónoma y el Estado para el ejercicio de las funciones en materia catastral. La Comisión Mixta propondrá además las medidas de cooperación necesarias para garantizar el equilibrio del sistema de financiación cuando pueda verse alterado por decisiones legislativas estatales o de la Unión Europea. 4.2.2. Cooperación bilateral Si bien criticada por algunos autores en la medida que pudiera romper el deseable marco multilateral de las relaciones Estado-Comunidades Autónomas, lo cierto es que el Estatuto contiene una apuesta por este tipo de relación bilateral creando a tal efecto la Comisión Bilateral de Cooperación Junta de Andalucía-Estado. Establece efectivamente el artículo 220 que: a. "Se creará una Comisión Bilateral Junta de Andalucía-Estado, de acuerdo con los principios establecidos en el artículo anterior, que constituirá el marco general y permanente de relación entre los Gobiernos de la Junta de Andalucía y del Estado, a los siguientes efectoLa participación, información, colaboración y coordinación en el ejercicio de sus respectivas competencias en los supuestos previstos en el apartado 2 de este artículo. b. El establecimiento de mecanismos de información y colaboración acerca de las respectivas políticas públicas y los asuntos de interés común." Las funciones de la Comisión Bilateral Junta de Andalucía-Estado son deliberar, hacer propuestas y, si procede, adoptar acuerdos en los casos establecidos expresamente por el presente Estatuto (el subrayado es nuestro) y, en general, con relación a los siguientes ámbitos: a. Los proyectos de ley que inciden singularmente sobre la distribución de competencias entre el Estado y la Junta de Andalucía. b. La programación de la política económica general del Gobierno del Estado en todo aquello que afecte singularmente a los intereses y las competencias de la Comunidad Autónoma de Andalucía y sobre la aplicación y el desarrollo de esta política. c. El impulso de las medidas adecuadas para mejorar la colaboración entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Andalucía y asegurar un ejercicio más eficaz de las competencias respectivas en los ámbitos de interés común. d. Los conflictos competenciales planteados entre las dos partes y la propuesta, si procede, de medidas para su resolución. e. La evaluación del funcionamiento de los mecanismos de colaboración que se hayan establecido entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Andalucía y la propuesta de las medidas que permitan mejorarlo. f. La propuesta de la relación de organismos económicos, instituciones financieras y empresas públicas del Estado en los que la Comunidad Autónoma de Andalucía puede designar representantes, y las modalidades y las formas de esta representación. g. El seguimiento de la política europea para garantizar la efectividad de la participación de la Comunidad Autónoma de Andalucía en los asuntos de la Unión Europea. h. El seguimiento de la acción exterior del Estado que afecte a las competencias propias de la Comunidad Autónoma de Andalucía. 336  JOSE Luis RIVERO YSERN luN7. , ,  337 :A Aiwisrr,e i7r A,9UAu s nr  P/ Ario: Las cuestiones de interés común que establezcan las leyes o que planteen las partes. La modificación del régimen especial agrario en su proyección en Andalucía, así como los aspectos que afecten directamente al empleo rural y a la determinación, cuantificación y distribución de los fondos dirigidos al mismo. A la vista de estas funciones las resoluciones de la Comisión solo pueden tener lugar cuando expresamente lo establezca el Estatuto. Estas previsiones estatutarias son las contenidas en los artículos 56.9; 57.4 y 81.2. A saber. En materia de Ordenación del Territorio, Urbanismo, Vivienda y Obras Publicas: emisión de informe previo sobre la determinación de la ubicación de infraestructuras y equipamientos de titularidad estatal en Andalucía. En materia medio ambiental: emisión de informe preceptivo sobre la declaración y delimitación de espacios naturales dotados de un régimen de protección estatal. Y, finalmente, en materia de juego: la autorización de nuevas modalidades de ruego y apuestas de ámbito estatal, o bien la modificación de las existentes, que requiere, además el informe previo de la Junta de Andalucía. La Comisión Bilateral Junta de Andalucía-Estado está integrada por un número igual de representantes del Estado y de la Junta de Andalucía. Su presidencia es ejercida de forma alternativa entre las dos partes en turnos de un año. La Comisión dispone de una secretaría permanente y puede crear las subcomisiones y los comités que crea convenientes. La Comisión elabora una memoria anual, que traslada al Gobierno del Estado y al Gobierno de la Junta de Andalucía y al Parlamento. Se reúne en sesión plenaria al menos dos veces al año y siempre que lo solicite una de las dos partes y adopta su reglamento interno y de funcionamiento por acuerdo de las dos partes. 5. RELACIONES COMUNIDAD AUTÓNOMA - ADMINISTRACIONES LOCALES El tercer nivel relacional en la Comunidad Autónoma es el de la Junta de Andalucía con sus entes locales. La L.A.J.A no contiene una regulación específica para las relaciones entre la Junta y los entes locales. Son de aplicación sin mayor consideración los artículos 8 y 9 en los que se formulan los principios rectores de las relaciones interadministrativas. La Ley 30/92 establece la cooperación como un deber. En su reforma operada por ley 4/99 este principio se traduce en una mencion expresa del principio de lealtad institucional que plantea una doble vertiente. De una parte se consideran practicas prohibidas por este principio el desconocimiento de las competencias de las diversas administraciones o la no ponderación en caso de conflicto de todos los intereses afectados. Desde un punto de vista positivo esa lealtad institucional - cooperación. se traduce en obligaciones concretas. Así prestar informaclon y ayuda a las demás administraciones formulándose al respecto un deber no genérico sino ponderado dei que quedará exenta la Administración a quien se solicita el auxilio si: • se carece de competencia para prestarlo • - r  Hc , 1 ,, • o SI (Sts TC 104/88 y 152/88 ), la Administración demandante de la cooperacion carece de la competencia para pedirla, en cuyo caso puede negar se la información o asistencia requerirla. motivadamente. Pues bien, interesa señalar como las entidades locales no aparecen en este sistema de mutua cooperación. dracamente el apartad() 4 del articule 4 de la LPAC explicitamente contempla la Looperactde irderadmmstrahd  cuadda establece d5e Ic Adem - dstraden GeselLI del Estado, las de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración local deberán colaborar y auxiliarse para aquellas ejecuciones de sus actos que hayan de realizarse fuera de sus respectivos ámbitos territoriales de competencias. La LBRL establece, por su parte, en su artículo 57: " La cooperación económica técnica y administrativa entre la Administración local y las Administraciones del Estado y las Comunidades Autónomas. tanto en servicios locales como en asuntos de interés común. se desarrollara con carácter voluntario, bajo las formas y en los términos previstos en las leyes, pudiendo tener lugar, en todo caso, mediante los consorcios o convenios administrativos que suscriban. El artículo 58 LBRL se dedica, por su parte, a regular la que podíamos llamar cooperación orgánica. Establece este precepto que: 1Las leyes del Estado o de las Comunidades Autónomas podrán crear, para la coordinación administrativa, órganos de colaboración de las Administraciones correspondientes con las Entidades locales. Estos órganos que serán únicamente deliberantes y consultivos, podrán tener ámbito autonómico o provincial y carácter general o sectorial. Cabe citar la Comisión Nacional ( y las territoriales) de Administración Local y las Comisiones Provinciales de Colaboración con las Corporaciones Locales , . La Ley Andaluza de Demarcación Municipal apenas contempla unos pocos preceptos más o menos específicos al terna. Así en el artículo 4.3 se advierte que " Las Diputaciones Provinciales, en los términos previstos en la Ley 11/1987, de 26 de diciembre, cooperarán 6  A este tema hemos dedicado gran parte de la Leccion 7 de nuestro Manual de derecho Local VI Edc. Ed. Thomson-Cívitas a la Que nos remitimos. 338  JOSE Luis RIVERO YSERN con las Entidades locales y demás entes asociativos para la consecución de los niveles homogéneos de prestación de los servicios públicos de carácter básico fijados. En el artículo 33 se hace una opción decidida por la figura jurídica de Consorcio". 1. Las Entidades locales podrán constituir Consorcios con cualquier otra Administración Pública o Entidad privada sin ánimo de lucro que persiga fines de interés público concurrentes con los de las Administraciones Públicas para la realización de actuaciones conjuntas, la coordinación de actividades y la consecución de fines de interés común.2. Asimismo, la prestación de servicios de carácter supramunicipal se efectuará preferentemente a través de Consorcios entre municipios y Diputaciones Provinciales en los términos previstos en el capítulo III de la Ley 11/1987, de 26 de diciembre, reguladora de las relaciones entre la Comunidad Autónoma de Andalucía y las Diputaciones Provinciales de su territorio'. Junto a la cooperación orgánica encontramos la que puede calificarse de funcional que no es sino la traducción del deber que establece la LBRL (arto. 55.d) para todas las Administraciones de prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras administraciones pudieran precisar para el eficaz cumplimiento de sus tareas. Dentro de este tipo de cooperación cabe reseñar la cooperación jurídica, técnica y, sobre todo económica que prestan las Diputaciones provinciales para la efectiva prestación de los servicios municipales prevista en el artículo 30 del TRRL ó la asistencia técnica y financiera que presta el Estado a las Entidades locales y que recoge el TRRL en sus artículos 61 y ss. La legislación autonómica por su parte suele completar y desarrollar este tipo de ayudas. Tal es el caso, en Andalucía de la Ley 11/87 de 26 de diciembre que regula las competencias provinciales. 5.1. Necesidad de redefinir el papel cooperativo de las Diputaciones provinciales La labor cooperativa de las Diputaciones Provinciales se ha venido presentando como un ejemplo de la falta de sustantividad de la institución provincial. Este planteamiento debe ser rechazado. Es cierto que la función cooperativa es la función básica de la Provincia pero es incierto que tal función sea marginal e insuficiente, per se, para justificar la existencia de la institución provincial. 7  Sobre los Consorcios puede verse: R. MARTIN MATEO, 'tos consorcios locales: una institución en auge", RAP ng 129, 1992, pp. 7 y ss.;, J.L. RIVERO YSERN, "Los consorcios locales. Evolución histórica', en Jornadas de estudio sobre los Consorcios Locales, Temas de Administración Local, CEMCI, 1995, pp. 136 y ss. F.A. CASTILLO BLANCO, 'Los consorcios de entidades locales: análisis y valoración a la luz de la nueva legislación de régimen locar, RAP n , 124, 1991, pp. 397 y ss.; y del mismo autor, "Los consorcios administrativos: especial referencia a los consorcios de entidades locales en la legislación andaluza", RAAP núm. 42, 2001, pp. 111 y ss.; E. ALBERTI ROVIRA, 'Relaciones entre las Administraciones Públicas', en La nueva Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, Ternos, Madrid, 1993, pp. 67 y ss.; E. NIETO GARRIDO, "El consorcio corno instrumento de cooperación administrativa', REALA, n , 270, 1996. V. LAS RELACIONES DE LA ADMINISTRACION ANDALUZA CON OTRAS ADMINISTRACIONES  339 Por el contrario la Provincia justifica, a nuestro modo, sobradamente su existencia precisamente en esta labor cooperativa. No en la dificultad de su supresión — ley orgánica, reforma del sistema electoral etc — ni argumentos parecidos, sino en su labor cooperativa. Pero para entender esto hay que cambiar el modo de entender la .Provincia y su papel en lo local. Hay que entender que en la Provincia la cooperación es más que un principio o una técnica relacional. La cooperación es el núcleo esencial de la autonomía provincial. Quiero reproducir lo que en otras ocasiones he mantenido y decir que resulta llamativa una afirmación que se contiene en la Exposición de Motivos de uno de los últimos borradores de Anteproyecto de Ley Básica del Gobierno y la Administración Local y con la que estoy, sustancialmente de acuerdo: "La Ley parte también de la consideración de que la provincia y su órgano de gobierno, la Diputación provincial, no son algo distinto a los propios municipios, que forman parte de una misma comunidad política local, son los sino propios municipios trabajando conjunta y solidariamente." Lo que sucede es que para entender y aceptar esta afirmación hay que reformar la actual LBRL. Sin reforma de la Ley Básica hay que reconocer que es difícil definir las competencias provinciales. La cooperación con los municipios con insuficiencia de medios para prestar los servicios obligatorios — lo que a nuestro juicio es la primera competencia básica provincial - no se contempla en la ley como una competencia sino simplemente como un principio informador de las relaciones interadministrativas que presupone un claro reparto competencial hoy por hoy inexistente. La LBRL reconoce ciertamente a la Provincia la coordinación de la prestación de servicios públicos municipales a nivel provincial y la prestación de los servicios supra municipales. Sin embargo, para que tales competencia fuera una competencia propia provincial, de un lado, la Comunidad Autónoma tendría que renunciar a coordinar las políticas municipales y, de otro, tanto los municipios como la Comunidad Autónoma deberían limitarse a cooperar con la Provincia en la prestación de servicios municipales dejando la gran política gestora de servicios supramunicipales en manos de la Provincia. Algo así parece puede deducirse de los artículos 4, 5 y 6 del Borrador de Anteproyecto al que anteriormente se ha hecho referencia que establece la posibilidad de limitar el derecho de asociación municipal a la garantía de la autonomía de la Provincia. Esta interpretación es, por otra parte, la que se infiere de la actual LBRL. El Tribunal Constitucional, en su Sentencia 109/98 concluye que en la provincia, en cuánto entidad local cabe considerar, como núcleo de su actividad la cooperación económica a la realización de las obras y servicios municipales. Ese núcleo de actividad se define en el Libro Blanco sobre la reforma Local. En su propuesta séptima del punto II, se lee: "Las competencias que la nueva Ley Básica atribuya a los Municipios que no sean capaces de ejercitar alguno de los municipios