Los Conjuntos históricos y el planeamiento de protección en la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Los Conjuntos históricos y el planeamiento de protección en la Comunidad Autónoma de Andalucía. Mg Concepción Barrero Rodríguez Profesora Til tilal . (le Derecho Administrativo Universidad de Sevilla SUNIARIO: I. PIANTEAMIEN LO. LAS CLAVES DE LA PROTECCION IW LA CIUDAD HIS1ORICA. II. CIUDAD IIISFORIC.A. CONJUNTOS DF. INTERES Ct. LTURAI „ CONJUNTOS CATALOGADOS. LA NECESARIA DEI DE LA REALIDAD IURIDICA PROTEGIDA. III. CONJUNTOS DE INTERES CUI.TUR.Al. Y CONJUNTOS CATALOGADOS EN ANDA1.1 . - CIA. EL DIFERENTE Al.CANCE DEL. PLANEAMIENTO DF. PROTECCION. IV. LA I.E.GISI ACION ERBANISTIC.A. ANTECEDENTE Y MARCO DEL PLANEA:MIENTO ESTABLECIDO EN LA LEGISLACION SOBRE. BIENES IISTORICOS: I. El régimen jurídico aplicable en defensa de la monumentalidad. T Algunas que explicarían el por qué de su fracaso y la necesidad de su relorma. V. EL RÉGIMEN DEI. PLANEAMIENTO DE PROTECCION EN LOS CONJUNTOS DE INTERES CULTURAL: I. La importancia del plan. Su carácter obligatorio. 2. La libertad de la Administración en la elección (le la figura de planeamiento. La particular idoneidad del Plan Especial. 3. La posición de los Planes Especiales de protección en el sistema general de planeamiento. 4. ámbito. Ti. Contenido. G. El procedimiento de aprobación. El informe de la Administración Artística. 7. El catálogo. 8. Los efectos de su aprobación. la autorización de actuaciones en monumentos y conjuntos. VI. REFLEXION FINAL .:UNA RESPUI:S4 A ADECI'ADA EN DEFENSA DE IA CIUDAD I IISTORICA? I. PLANTEAMIENTO. LAS CLAVES DE LA PROTECCION DE LA CIUDAD H STO RI( La aparición de la defensa y conservación de los bienes culturales como uno de los nuevos objetivos de la recien nacida Unión Europea supone la culminación de un largo proceso de transformación en este ámbito que encuentra precisamente en la tutela dispensada a los centros históricos uno de sus lutos fundamentales. 39 M 9 Concepción Barrero Rodríguez ESTUDIOS E5TUDIGS  Los Conjuntos Históricos y el planeamiento de protección en la Comunidad Autónoma de Andolucio La protección a la ciudad histórica constituye, en electo, uno de los más significativos exponentes de esa evolución habida( 1 ). En ella se hace patente, che una parte, la continua c sucesiva ampliación en las fronteras de "lo histórico" que caracteriza la sucesiva normativa en este ámbito(`?); representa. de otra, una de las muestras más sobresalientes (le las transformaciones acaecidas en las técnicas arbitradas por el Derecho al servicio de la pn)tecciónjurídica: constituye. en lin. la eXpreSie)11 de unos nuevos tiempos en los que acceso y disfrute ,t los bienes históricos se ha convertido en "bien de consumo - en el marco de un Estado (pie encuentra en la consagración constitucional de los "derechos de la tercera generación - -entoJ ellos. la culturaunos (le sus rasgos sustantivos definitoriost3). V es que desde el momento mismo en el que la protección. originariamente centrada en el bien asilado, .se extiende a los conjuntos históricos. las clásicas técnicas de policía administrativa se mostraran insulicien tes ante la realidad de unos espacios cuyas propias características demandan de una actuación pUblica de tutela. no Va S/1111/1eMellle 111/1111/Va, S1110 también de prestación positiva. de intervenciOn en defensa de aquello que se trata de preservar en garantía de su disfrute por toda la colectividad. Desde este modo, el urbanismo ganara la batalla a la policía adininis- (n'UVA y al 1 . 01111•1111/ N la sial le de la protección empezará a correr paralela a la del propio éxito o fracaso cosechado por el planeamiento (-ft Esta importancia adquirida por el urbanismo en el conjunto de la acción pública sobre los centros históricos se hace patente en todos los textos legislativos dictados en nuestro país en desarrollo del artículo  de la Constitución. La Ley del Patrimonio histórico Español de 25 de , junio de 1985 (1,11 1E) 10 consagra \ regula como una de sus más importantes novedades. en la misma 1  delalliula de la emlue ivau 111,11a . a. - ,1 en esta materia puede ‹une»unral use rn (,.  1:12.1u11:(  R(>1)12 1(d. Ti_ /e) mudiunacian  I I iyll,riro (131. LiNuitas- Ileuaitura)( 1 ,:au (_)Nuieuluu.  19901. 121  P.11,1  1111 1. 1 \,11111'11  (11 1 1 01111  1 1 1)11/ (I('  Pan 11111111111  1 11 1 ,11/1 1(11  l  11t 1  1,1s  alego] las que  lu  11111.111 1111  1  (  111111).1 1,1  1  11/1.1 11,111,1  1,1  111 11.1  .11111 . 1 1111.,1N1  (da"  a  la  de  NI'  ROSA- 1:1(  AL O\5( l\ u 1 -1( 1 1.  // //nitrar/ro/dr'',  /,  iridra  rrairr/a/.  (U(1.1:1511,1.- 1  Inse].1(1,tri  cle  ()5 italrl,  1 111 /121 (3, t n uulaN»r ulesamull» de cm. prmem■ de u amlui» en sus dileuentes mara) cuaae ame. puede hall;u - se en N.  NI( )11-, NO. Id  la(lo (n1%11111(10,1(11 ric ruin (Ir!  o, (R1)1 1 anua. I I!), 14)111), pág.. 13 N 1 0 , ./ Vid. al respeeiu 1,1. cnnsirleral iones efe( maula. por 1•2( )1 LA. 11119101 rvrllu,r111.s 11,11. (mec ida del ( ciar» de lustaulau.C.ouestutuu ionale.. num 2. 1(159. págs. I 157N ...1 línea de lo dispuesto posteriormente por la práctica totalidad de las Leves de las Comunidades autónomas dictadas hasta la lecha. entre ellas, la Ley del Patrimonio Histórico de Andalucía de 3 de julio de 1991 (1.1 1 1 - 1A). Su aparición en el plano de las ideas y su consagración normativa son. sin embargo, más antiguas. Va la Ley del Suelo desde su primera redacción contenía am conjun - to de previsiones para la protección (le los núcleos históricos que ahora resulta conveniente recordar para un mejor encuadre del nuevo Derecho sobre la materia contenido en la legislación sobre el Patrimonio I listórico. \ntes no obstante. resulta oportuno detener brevemente la atención en el propio concepto de conjunto histórico a fin de determinar con precisión cuál es la base física del planeamiento que nos ocupa. II. CIUDAD HISTORIC.\ (ONJUNTOS DE INTERES CULTUR. \I., CON - JUNTOS CATALOGADOS. LA NECESARIA DVI,IMIT.VlION DE l..A REALI- DADilrRumcA PROTEGI DA. I lacemos referencia en este ámbito a algo lundamental: qué es exacta - mente lo que se protege, (le que estamos hablando desde el punto de vista jurídico cuando se utilizan términos como los de ciudad histórica, centros históricos. conjuntos histórico - 111415 icor u otras expresiones análogas. 1 . es que puede ocurrir que lo que bajo tal denominación se comprenda en el lenguaje extrajurídico no coincida exactamente con lo que el orden normativo entiende por tal. Ello no es sino la consecuencia del carácter iormal del concepto de Patrimonio Histórico, y por tanto, <le las categorías que lo integran en el sentido de que para el Derecho sólo cuentan con tal condición aquellos bienes que han sido expresamente declarados como tales. La naturaleza indetermi - nada de los conceptos jurídicos en los que se asientan las definiciones normativas en este ámbito, hace absolutamente imprescindible la concreción de aquel sector de la realidad que debe incorporarse al ámbito protegido por la norma. Bien cultural es pues no aquél que presenta un interés (le esta naturaleza. sino el que presentándolo ha sido expresamente declarado cuino tal en aplicación de la normativa en cada momento vigente. Entre las múltiples categorías que integran hoy el Patrimonio I listórico español se encuentra la de los conjuntos históricos, definidos en su artículo 15.:3 como "la agrupación de bienes inmuebles que forman una unidad de asentamiento, continua o dispersa, condicionada por una estructura física representativa de la evolución de tina comunidad humana por ser testimonio de su cultura o constituir un valor <le uso y disfrute para la colectividad - .A.simis - mo, es Conjunto I listórico "cualquier núcleo individualizado de inimuJbles lo ESTUDI OS  Los Conjuntos Históricos y el planeamiento de proteccion en lo Comunidad Autónoma de Andalucía M' Concepción Barrero Rodríguez ESTUDIOS comprendidos en tina unidad superior de población que reúna esas mismas características v pueda ser claramente delimitado"; conjuntos que se integran en el Patrimonio I listórico Español a través de una declaración de interés cultural en los términos de los artículos 1 s 9 de la citada Ley. Si la declaración de interés cultural es el procedimiento que en el ámbito de la Ley estatal determina la integración de un bien en el Patrimonio Histórico y su sometimiento. por consiguiente, a un especial régimen de tutela. para la ',PILA lo es la catalogación. Con el lin —confesado en su propio Preámbulo— de dotar de una mayor flexibilidad al sistema de protección establecido, esta Ley conoce dos modalidades distintas de inscripción en el catálogo: la genérica v la específica. La primera supone, en palabras de su artículo 8.1, "la exigencia de las obligaciones previstas en esta Lev y la aplicación del régimen de sanciones previsto para los titulares de bienes catalogados "; la segunda, el establecimiento de unas instrucciones particulares que. al decir del artículo 11.1, concretan, para cada bien y su entorno. la hirma en que deben materializarse las obligaciones generales previstas en esta Lev para los propietarios o poseedores de bienes catalogados". Una de las categorías entre las que, a su vez, pueden clasificarse los bienes objeto de inscripción específica es la de conjunto histórico, definido como la agrupación homogénea de "construcciones urbanas o rurales que sobresalgan por su interés histórico, arqueológico, artístico, científico, social o técnico, con coherencia suficiente para constituir unidades susceptibles de clara delimitación". Por encima de los términos, no del todo coincidentes, de las normas estatal v autonómica puede afirmarse que la base física de un conjunto y los intereses que determinan su protección son. en uno y otro caso, los mismos; en ambos supuestos nos encontramos ante espacios —urbanos o rurales, en todo caso construidos— que en su unidad se hacen merecedores de una acción pública de tutela; siendo, precisamente, la medida o relevancia del valor presente en ellos la que la que habrá de servir de base, en su caso, a una declaración de interés cultural que. como ha precisado el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 31 de enero de 1991(5), no puede ser entendida sin embargo ro Sc resolvían en ella los reCIIISOS de iuconstiureionalida<I pialltCadO!, en su (kit 1.01111'il la Lec de 1985.. \I tecito de la Sentencia me remito para un análisis de los términos, discutibles desde luego, de la interpretación realizada por el Tribunal sobre la distribución de competencias en este ,Mibito. Por sil parte, la obra de NI' ROS.1121()  „ONSO IRAÑEZ. El Patrimonio  ob.cit. (págs. 61 N SS.) rCalird un examen completo v exhaustivo de las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas sobre el Patrimonio Histórico. como la consagración del monopolio estatal para la integración de bienes en el ámbito del Derecho protector; puede y debe, por el contrario, hacerse c ompatible con eventuales declaraciones realizadas por las Comunidades autónomas en el ejercicio (le sus competencias, ya sea en relación con bienes pertenecientes al Patrimonio Histórico Español, como respecto de aquellos otros que poi - 110 contar con suficiente entidad queden al margen del mismo. En aplicación de tal doctrina, LPFIA prevé expresamente que la catalogación afecta a bienes va declarados de interés cultural que, de esta lOrma, quedarán sometidos tanto a las prescripciones de la Lev estatal como a las de la norma autonómica en lo que no resulte incompatible con aquélla. En el ámbito de nuestra Comunidad Autónoma nos podemos encontrar, en suma. con ( mínimos de interés cultural los cuales pueden, a su vez., estar o no catalogados y con conjunto simplemente catalogados. Los primeros sujetos al especial régimen uniforme de protección establecido en la Ley estatal de 1985 completado, en su caso, con lo dispuesto por la norma andaluza: los segundos al régimen específico que para cada tino de ellos se establezca en las Instrucciones que acompañen a la inscripción. Estas son las categorías que van a centrar nuestro estudio; aquellas otras zonas de la ciudad. por tanto. que aún presentando intereses dignos de conservación no cuentan con tuca declinación al amparo de la normativa histórico-artísti- ca están al margen de nuestro interés. Dicho de otro modo, I() que nos interesa no es el examen de la protección dispensada en términos genéricos por la legislación urbanística a la ciudad histórica; sino aquélla más específica establecida por las leves del Patrimonio Histórico: estatal y autonómica para los espacios que han quedado integrados en su ambito de cobertura. 111. CONJUNTOS DE 1NTERES CULTURAL \ CONJUNTOS cATArocA- DOS EN ANDILUCIA. El, DIFERENTE ALCANCE DEL. 1'IANEAN11ENTO DE PROTECCION. Con un alcance muy diferente se presentan la regulación del planeamiento establecida en la LPIIE para los minutitos de interés cultural s . aquella otra que para los catalogados sienta la 1.PHA. Mientras que para la Lev del Estado existe un deber absoluto de redacción y aprobación de un planeamiento de protección conforme al procedimiento v con las características y contenido que ella misma expresamente establece; en la andaluza v en relación con los conjuntos simplemente catalogados, esa obligación se transforma en mera posibilidad de reforma del plan vigente conl - orme, en su caso, a 1<> dispuesto con carácter general por la legislación urbanística. 1 9 13 M° Concepción Barrero Rodriguez  ESTUDIOS  ESTUDIOS Los Conjuntos Históricos y el planeamiento de proteccion en lo Comunidad Autónomo de Andalucía A resultas de tal régimen jurídico puede concluirse lo siguiente: A. Los conjuntos de interés cultural están sujetos al planeamiento de protección establecido con carácter preceptivo en el artículo 20 de la LPIIE y en las normas que, en su caso, lo complementen en la Ley de Andalucía curo propio Preámbulo proclama su voluntad de desarrollar O esclarecer aquellos puntos de la legislación estatal que venían generando confusión en su aplicación. B. Los conjuntos catalogados no declarados de interés cultural quedan sometidos, de otra parte, al régimen de la Ley andaluza que —corno va señalábamos— se limita a establecer en su artículo 30 que la inscripción específica de un bien inmueble en el Catálogo, "podrá llevar aparejada la adecuación del planeamiento urbanístico a las necesidades de protección de tales bienes". Nuestra atención va a centrarse en el estudio del régimen urbanístico en los conjuntos de interés cultural. La falta de una regulación específica en la Ley de Andalucía en relación con los conjuntos catalogados —en su caso, habrá de estarse a la regulación urbanística general. así como a las Instrucciones aprobadas para cada uno de ellos— justifican esta opción, que no quita para que al planeamiento en estos espacios realicemos aquellas referencias puntuales que puedan resultar de interés. IV. LA LEGISLACION URBANISTICA. ANTECEDENTE Y MARCO DEI. PLANEAMIENTO ESTABLECIDO EN I,A LEGISLACION SOBRE BIENES ILISTORICOS. 1. El régimen jurídico aplicable en defensa de la monumentalidad. Como va señalábamos, la LPI IE de 1985 no se asienta en este ámbito en el vacío; se enmarca en un régimen ya definido al que, por lo demás, ni siquiera deroga y con el que está necesariamente llamado a convivir. Ello hace aconsejable un breve repaso de lo establecido en esta materia por la legislación urbanística, así como un somero balance de su aplicación en el momen- to en el que se plantea la reforma de la Ley del Patrimonio histórico-artístico de 1933, precedente inmediato de la norma vigente. La defensa de los valores culturales en el modelo urbanístico diseñado por la I.S se desarrolla en un doble plano: de una parte, en el seno de las determinaciones concretas de algunas de sus figuras de planeamiento —Plan Nacional (PN); Planes Directores Territoriales de Coordinación (PITFC) y Planes Generales de Ordenación Urbana (PG0U)—; de otra, como contenido y finalidad específica de una ellas —los Planes Especiales— a los que entre sus numerosos fines se encomienda el de protección de los conjuntos históricos. Prescindiendo del análisis del PN (6), nunca elaborado y cuya formulación, tal vez hoy más necesaria que antes, pero poco previsible dada su extrema complejidad en el marco de un Estado descentralizado, centraremos nuestra atención en aquellos otros. Los PDTC, figura de planeamiento surgida con la reforma de la 1.5 en 1975, tienen por objeto, según constaba ya en su antigua redacción, hoy parcialmente modificada aunque sobre la base de la misma filosofía, el establecimiento de las directrices para la ordenación del territorio, el marco físico en el que han de desarrollarse las previsiones del Plan y el modelo territorial en el que ha de integrarse el planeamiento a que afecte. Entre sus determinaciones, v junto al esquema de distribución geográfica de usos v actividades, la localización de las áreas en donde hayan de establecerse limitaciones por razones de interés público y el señalamiento de las infraestructuras básicas. figuran "las medidas de protección a adoptar en orden a la conservación del suelo, de los demás recursos naturales y la defensa, mejora, desarrollo o renovación del medio ambiente natural V del patrimonio histórico-artístico". Constituyen, en suma, unos planes —lo mismo que todas aquellas figuras análogas que en muchas Comunidades autónomas han venido a sustituidos— de extraordinaria trascendencia para una protección eficaz de los conjuntos históricos. La propia experiencia demuestra que su salvaguarda es, cada vez más, el resultado no de la intervención desarrollada en su propio ámbito, sino de la acción ejercida sobre el más amplio espacio que les circunda; de ahí la importancia de las determinaciones de los PDTC relativas a los usos globales del suelo o al sistema general de infraestructuras. En éste del Patrimonio Histórico, como en tantos otros campos, la visión fragmentaria v parcial del territorio exige ser superada en beneficio de nuevos planteamientos integradores de los (6) Este plan tiene por objeto el establecimiento de las grandes directrices territoriales, la fijación de los fines y objetivos y la determinación de las prioridades de la acción pública a escala del territorio nacional, de forma que permita la adopción coordinada de las decisiones estratégicas referentes a la compatibilidad del espacio económico con la calidad de vida y el bienestar social, así como la integración del espacio nacional en el europeo, en el marco de las competencias que constitucionalmente corresponden al Estado, 44  45 - 11111, 1 CSTUDIQS M' Concepción Barrero Rodríguez diferentes aspectos que convergen en el espacio. Y ésta es, precisamente, la función (pie al PDTC se atribuye cuyo grado (le eficacia real en el cumplimiento de sus objetivos no nos corresponde juzgar en estos momentos. Si el PILIC contempla a la ciudad en relación con el marco territorial en el que se integra, el  0L atiende al conjunto del término municipal. Al margen de su genérica capacidad de influencia en una política global de conservación (le los valores culturales, la eficacia de este tipo de plan sobre los conjuntos históricos deriva, de una parte. de su posible adopción de medidas protectoras dentro de aquel conjunto de determinaciones que operan al margen de la clasificación del suelo operada; de Otra, y dada su especial posición en suelo urbano, en la posibilidad que tiene de convertirse en el instrumento de ordenación puntual s concreta de los espacios culturales. La protección del Patrimonio Ilistórico-arnstico es objeto también en la I S de una figura concreta de planeamiento: los Planes especiales a los que, entre sus numerosos fines, se encomienda el de tutela de los conjuntos históricos. Prescindimos ahora del análisis de estos planes por cuanto serán analizados al hilo de lo expuesto en la LPFIE. En suma, la 15 contiene a nivel de planeamiento los elementos necesarios para una correcta actuación en apoyo y defensa de los centros históricos. Prevé. de una parte. una figura urbanística específicamente destinada a tal fin y que hace posible su completa ordenación: de otra, cuenta con los elementos necesarios para la inserción de ese planeamiento en el espacio más amplio que le circunda y con cuya ordenación se encuentran en íntima conexión. Si el balance a nivel de legislación era pues positivo a la lecha de 1985, no lo era en cambio su resultado, la que hace necesario indagar en aquellas causas que expliquen el por qué de su fracaso. El alto índice de Municipios sin planeamiento de protección o con planeamientos inejecutados impide sustentar en electo, el éxito de la legislación urbanística en el cumplimiento de ese objetivo de salvaguarda de las riquezas del pasado. 2. Algunas causas que explicarían el por qué de su fracaso y la necesidad de su reforma. Entre las causas que hacen que a la fecha de 1985 no puede hablarse de éxito de la acción urbanística sobre los centros históricos pueden citarse, como más importantes, las siguientes: ESUDIOS Los Conjuntos Históricos y el planeamiento de protección en la Comunidad Autónoma de Andalucia 2.1. El incumplimiento de las previsiones contenidas en la Ley del Suelo. El grado de implantación de la legislación urbanística sobre planeamien- to fue, en efecto, escaso en l os conjuntos históricos. El PN no llegó nunca a elaborarse; de los PDTC se hizo escaso uso y los PC01' prescindían por lo general de la ordenación de los conjuntos históricos en beneficio de unos Planes Especiales que en muchos casos no llegaban a aprobarse o lo hacían con considerable retraso. En definitiva, el planeamiento realizado no fue capaz de solucionar los problemas concretos de las áreas histórico-artísticas, ni, mucho menos, de lograr su adecuada coordinación con la ordenación del más amplio espacio en el que se integran; en su lugar se desarrollaría un urbanismo parcial y fragmentario gestionado. a su vez. por una Administración pública compartimentada que, lejos de favorecer la integración, contribuiría, en no poca medida, a esa visión sectorializada en la solución de los problemas del suelo. 2.2. Las dificultades de la gestión urbanística en el suelo urbano. No por de sobra destacada puede dejar de hacerse referencia aquí a esa nota que define de manera poderosa a la 1,S: el triunfo en ella de una perspectiva puramente desarrollista o de ensanche. La 1,S, tanto en su originaria redacción como en su reforma de 1975, está pensando en una acción urbanística dirigida a la creación de suelo; la intervención sobre la ciudad heredada del pasado queda al margen, si no de las determinaciones concretas de sus planes, sí de los principios en los que se asienta e inspira. Tal característica de- ja sentir sus efectos de manera especial en las técnicas de ejecución del planeamiento que regula, exclusivamente pensadas para disciplinar la conversión del suelo urbanizable en urbano y no para gestionar operaciones que tuvieran a éste por base física. La reparcelación, mecanismo sobre el que descansa en la les la consecución del necesario principio de igualdad en la ordenación urbanística, se mostró, desde sus mismos orígenes, como una técnica insuficiente cuando se trataba de intervenir en suelo urbano en donde la consecución de polígonos de actuación que dieran cumplimiento a las exigencias legales se hacía muy difícil, cuando no imposible. Esta falta de adecuación de los instrumentos legales a la realidad del suelo urbano hizo surgir una serie de mecanismos que en el borde mismo de la legalidad intentaban hallar la fórmula que hiciera posible la consecución del principio de igualdad en las operaciones urbanísticas sobre la ciudad consola 1-7 M° Concepción Barrero Rodríguez  ESTUDIOS  ESTUDI OS  Los Conjuntos Históricos y el planeamiento de protección en la Comunidad Autónoma de Andalucía dada. Entre ellos, c como el más importante sin duda, cabe citar a la Transferencia (le Aprovechamiento Urbanístico (TAU) cuya aplicación al ámbito de los planes de naturaleza conservacionista era expresamente contemplada pol - los autores que la idearan en los siguientes términos: "La posibilidad de que el planeamiento establezca ... criterios restrictivos para la obligada conservación de edificios históricos o medio ambientales ... puede hacer oneroso su mantenimiento privado y consecuentemente acelerar su abandono ... En estos casos, muy frecuentemente, las TAU pueden facilitar un medio para que el propietario de estos inmuebles prefiera cederlos íntegramente a cambio cle transferir su aprovechamiento urbanístico lucrativo en el mercado de las TAU, evitándose la Administración fuertes desembolsos ..."(7). La solución residió, sin embargo, parcial e insuficiente cuando lo que se trataba de conservar no eran edificios aislados, sino conjuntos urhanos(8); dificultades a las que habían de añadirse las dudas de legalidad que su uso generó; hoy, ciertamente superadas, pero que, en su momento. constituyeron, sin duda, un innegable escollo en su aplicación (9). (7) Su formulación se debe, como es sabido, a GARCIA BELLIDO y ENRIQUE DE SALAMANCA (Trans)erencia riel aprovechamiento urbanístico. Fundamentación jutidica de una rnueva técnica de gestión, RDU, 111:1111. 65, 1979 págs. 38 y ss). Un estudio general acerca de esa técnica puede encontrarse en !a obra de SEGURA GOMIS, 1*pin - relación urbanística. (Una metodología de actuación). Ed. Montecorvo, 1986. (8) Fueron muchos los autores que pusieron en duda la eficacia de esta técnica. Entre otros, L. PAREJO ALFONSO, (La ordenación y la gestión urbanística un balance crítico, Ciudad y Territorio, núms. 59-60, 1984, pág. 50). (9) La Jurisprudencia del Tribunal Supremo tras unos primeros momentos de negación de su adecuación a Derecho, terminó en dos importantes Sentencias: la de 22 de junio de 1981 (Ar. 2728) y 4 de mayo de 1982 (Al'. 3114) confirmando su legalidad, aunque, en pronunciamientos posteriores, volviera, de nuevo, a cuestionarla. La doctrina también terminaría decantándose, con algunas excepciones (PERALES MADUENO, cuyos argumentos en tal sentido aparecen recogidos por R. BOCANEGRA SIERRA en Los instrumentos de gestión del planeamiento de protección. Ponencia al 1 Congreso Iberoamericano de Urbanismo. Sevilla. Marzo de 1984. pág. 26), en fásol' de su conformidad a Derecho (entre otros, E. GARCIA DE ENTERRIA )1'L. PAREJO ALFONSO, Lecciones de Derecho Urbanístico, Ed. Civitas 1981, pág. 488 o BLASCO TOLEDO, Las transferencias de apnivechamiento urbanístico. Su aplicación práctica, RDU num. 65, 1972. págs. 89 y ss) Al servicio de ese mismo objetivo de adecuada gestim urbanística en la ciudad histórica, se destacarían también las posibilidades ofrecidas por la llamada gestión convenida (10), desde la que se afirmase... se generaría una mayor aceptación del plan por sus destinatarios que facilitaría y garantizaría su correcta ejecución o la virtualidad de otras técnicas generales, aunque de escasa o nula implantación en esta materia: la expropiación por la Administración de edificios de interés histórico para su destino a un uso público o el empleo contribuciones especiales. Ninguna de las dos obtendría, sin embargo, especial protagonismo. La expropiación, remedio muy parcial por su propia naturaleza, iba a chocar aquí con la general carencia de fondos públicos para labores de conservación del Patrimonio cultural; las contribuciones especiales con su falta de tradición en este ámbito y el dato sociológico importante de la huida de las clases acomodadas de los centros de las ciudades y su ocupación por un segmento social de más bajo nivel incapaz (le hacer frente, siquiera fuera de forma parcial, al alto coste económico de toda operación de preservación y rehabilitación de la ciudad histórica. En suma, la ejecución del planeamiento fallaba en los conjuntos históricos ante la insuficiencia de la propia regulación legal y el escaso resultado obtenido por aquellas vías que intentaban suplirla; ello condujo a una generalizada aplicación del antiguo artículo 87.3 de la LS: "Las ordenaciones que impusieran vinculaciones o limitaciones singulares que lleven consigo una restricción del aprovechamiento del suelo que no pueda ser objeto de distribución equitativa entre los interesados conferirá derecho a indemnización"( I 1). El precepto, cuya lógica dentro del sistema general arbitrado por la Ley admite poca discusión, estaba pensado, sin embargo, para situaciones excepciona- (10) En tal sentido se manifestaron R. BOCANEGRA SIERRA, (1.o.s instrumentos de geslión...ob. cit. págs. 24 y ss).; ZORRILLA TORRES, (El desarrollo de la normativa urbanistica y el Plan General de Madrid, RDU, num. 104, 1987, págs. 55 y ss.) y F. ROMERO HERNANDEZ, (Los conciertos urbanísticos atípicos. RDU, num. 95, 1985, págs. 29 y ss.). No faltarían tampoco autores —es el caso, por ejemplo de L. PAREJO ALFONSO (La ordenación y gestión ... ob. cit. págs. 50 y 51)— encargados de poner de manifiesto las graves dificultades de aplicación de esta figura. (11) No puso en duda la doctrina, en ningún momento, la aplicación del citado artículo a aquellos supuestos en los que las limitaciones impuestas por razones monumentales resultaban de imposible compensación en el seno del proceso general de planeamiento. En tal sentido y entre otros, T.R. FERNANDEZ (Reflexiones en torno al principio de igualdad en el ordenamiento jurídico, RDU núm. 25, 1978, pág. 24): L. PAREJO ALFONSO (Rfkimen urbanístico de la propiedad y responsabilidad patrimonial de la Administración, Ed. Montecorvo, 1983, pág. 314); SANZ-PASTOR PALOMEQUE (Acotaciones sobre la ptoblemeitica presentada por lo protección, REDA núm. 26, 1980) y E. ROCA RO(  (La rehabilitación urbana: aspectos jurdirus. RDU, num. 90, 198 , 1). 48  19 Mg Concepción Barrero Rodriguez  ESTUDIOS  ESTUDI OS  Los Conjuntos Históricos y el planeamiento de protección en la Comunidad Autónoma de Andalucía les; de ahí que cuando su aplicación se convierte (.11 regla casi general de ejecución de determinados planeamientos mostrara una absoluta ineficacia. Ni podía por su propia naturaleza Sell'ir (le soporte a operaciones urbanísticas de cierta envergadura, pensado, como estaba, para acciones puntuales y concretas, ni la Administración contaba con aquellos recursos que su empleo inevitablemente le exigía. En definitiva, el artículo 87.3 no podía constituir la fórmula sobre la que hacer girar todo el éxito o el fracaso del desarrollo del planeamiento en las áreas históricas. 2.3. La falta de coordinación entre la normativa urbanística y la legislación histórico-artística. He aquí otro de los motivos que más directamente contribuiría a la ineficacia de la intervención urbanística sobre los centros históricos, exponente, de otra parte, de uno de los rasgos mas destacados de la actuación pública desarrollada bajo la vigencia de la Ley sobre el Patrimonio histórico de 1933 . Una descoordinación que hay que buscar tanto en el ordenannentojurídico, como en una practica administrativa que, lejos de buscar fórmulas de colaboración, contribuiría en no poca medida al distanciamiento entre ambos órdenes normativos. En el plano legal, en primer término, resulta obligada la referencia al artículo 45.2 del viejo texto de la LS de 1956, conforme al cual "la formación de los planes no limitara las facultades que corresponden a los distintos Departamentos ministeriales conforme a la legislación aplicable a las materias atribuidas a la competencia de cada uno de ellos". En definitiva, la legislación sectorial, en abierta contradicción con la propia naturaleza del plan como instancia coordinadora de los diferentes aspectos que confluyen en el territorio, continuaba actuando al margen de las previsiones urbanísticas. Los inconvenientes generados por este principio fueron, sin duda, los que hicieron que en la reforma de 1975, ahora en su artículo 57.2, dicha previsión apareciera en términos diferentes: "La aprobación de los Planes no limitará las facultades que correspondan a los distintos Departamentos ministeriales para el ejercicio, de acuerdo con las previsiones del Plan, de sus competencias, según la legislación aplicable por razón de la materia". El cambio, sin embargo, no sirvió para generar "ese favorable efecto coordinador y clarificador de las competencias" (12), poniendo fin a los conflictos que hasta entonces se habían venido suscitando. Lejos de ello, la legislación sobre el suelo y el ordenamiento histórico-artístico seguirían actuando de forma separada ante una actuación administrativa que tanto en el ámbito urbanístico. como en el de la cultura nada hacían por evitar la situación; antes al contrario, luchaban por imponer su criterio. La muestra más palpable de la situación descrita la ofrecían los órganos de la Administración artística que no dudaron, tras la reforma de la L.S, en seguir aplicando las Instrucciones para la defensa de los conjuntos históricos aprobadas por Orden Ministerial de 20 de noviembre de 1964 y en las que, con legalidad más que dudosa, se establecía una auténtica ordenación urbanística de los conjuntos históricos encomendada en su aplicación a la Administración de cultura que además va ejercía su control, artículos 3 y 33 de la Ley de 1933 y 6 del Decreto de 22 de junio de 1958, sobre toda actuación que tuviese por objeto un inmueble declarado monumento, ubicado en un conjunto historico-artístico o situado en el entorno inmediato de uno u otro. La jurisprudencia del Tribunal Supremo avalaría, además, plenamente dicha situación. Como expresara la Sentencia de 16 de marzo de 1977(13), extraída al azar entre otras muchas en tal sentido, "la licencia municipal no es título bastante para franquear la edificación en edilicios declarados protegidos"; con ella ha (le concurrir la de la Administración artística, justificada, como afirma ahora la de 29 de octubre de 1984(14), "por el deseo de salvaguardar cosas, bienes singulares, marginando consideraciones privadas o particulares al bien común de la colectividad con tutela y salvaguarda de los bienes que han merecido esa estimación". Consagrado así por el ordenamiento y con el pleno respaldo de la Jurisprudencia, se terminó por implantar un modelo conforme al cual toda actuación en un bien declarado histórico-artístico —va individualmente, ya en cuan- to parte de un conjunto de tal naturaleza— requería de una doble autorización: la de las Comisiones del Patrimonio Histórico (competencias posteriormente transferidas a las Comunidades autónomas) en aplicación de la legislación específica de protección del valor cultural y la de los Ayuntamientos al amparo de la legalidad urbanística. Se daba, además, la paradoja de que la Administración más poderosa, la estatal, era titular de las técnicas más débiles en la acción de conservación: las de policía administrativa; en tan- to que la Administración umnicipal, carente, las más de las veces, de suficientes medios materiales y personales en el ejercicio de su labor tenía en sus ma- (12) A. PEREZ MORENO ,lledin ambiente histórico-artrítico y actividad administrativa a aan zan te. (Cuaderno della Rivista Impresa ambiéntale e Pubblica administrazione, :Mr) 1) pág. 112). (13) Ar. 1006. 11 I) .11 -1741; . 50  51 M Concepcion Barrero Rodríguez ESTUDIOS ESTUDIOS Los Conjuntos Historicos y el planeamiento de protecoon en lo Comunidad Autonoma de Andolucio nos el planeamiento el más importante instrument o  ele defensa de la monumentalidad de cuantos el Derecho conoce. No contaba. además, el ordenamiento con un procedimiento específico que articulase ambas autorizaciones; fue la propia práctica administrativa. con base en preceptos más generales —el artículo 39.1 de la Ley de Procedimiento .Administrativo de 1955(15) 1, sobre lodo, el 9 del Reglamento de Servicios de las (;orporaciones locales (16)— la que terminaría por implantar un sistema confin - me al cual la licencia de la Administración artística se integra en el procedimiento seguido ante la .Administración municipal a modo de informe preceptivo c vinculante. Las Instrucciones de 196-1 sobre - tramitación de los proyectos para su aprobaciOn por la Dirección General de Bellas v las dictadas con carácter particular para algunos conjuntos históricos consagrarían expresamente a nivel normativo tal solución (17). (15) Establecía este precepto que en los casos de "aniorizacimms o (“IleeSi011ell el/ la', mee  referirse :11111 S(III) asunto u ollero. Ita‘ail de intervenir (1)n laculfulcs (le- ( isorias dos o más 1)epallallle111(r: ministeriales o varios Centros directivos de un 11iniste- no. se instruini un solo expediente c se dictará una iesoltu Mn única". Aunque bien escier- to que no faltaron posiciones doctrinales que se mostraron Enoiables a su aplica( Mn en los supuestos (le concurrencia competencial enn-e Administaciones diferenies 11()R.EN(  11rrlio (nnbicitic  ob. cit. pág. I I - I) r (pie, incluso, alguna semen( ia (1( . 1 Frilmnal Stip] eino SOSTUVO eXpreSallIellle tal criterio (así la (le IS de octubre de 1973): es I() cier- to, sin embargo, (pie esta norma no sir i6 (le instrumento unillcador del ejercicio (le las ompetencias (pie Administración :u - timara c urbanística ostentaban ( - 11 la materia. 12 falta de aplicación que a nivel general la disposición Itnto , el deSCollOCIIllie1110 111111110 que 1■11111) el Estado como el Nittni( ipio mosiraron (le las competencias del otro v la falta de exactitud existente corre el presupuesto de hecha que abordamos ■ el establecido en la disposición hicieron (le Isla un claro ejemplo de desuso de normo ll(1111i111S1I'llliVil que llevó al Tribunal Supremo, en su sentencia de 17 (le dicienthre (le 1975 (. \ I, 32(i de 197(h, a negar su aplicadem en los supuestos que nos ocupan. Esttblecia dicho precepto el procedimiento para la obtención (le la licencia 1111111i- cipal de obras en los siguientes términos: I. Se presentarán en el Registro General (le la Corporación, y si se refieren a lit ejecución de obras o Mstalaciones, ilel)era acompañarse pr ovecto Mellico con (jenTlares para cada uno de los organismos que hubieren de informar la petición, 2. En el plazo de los entro días siguientes a la fecha de Registro se 'emitirán los duplicados o «Ida 11110 (le los aludidos 11 1 - galliN1110ll; 3. l o,s illIN11111eS (le l'511)5 deber:111  a la (:■Wl)01 - aCiÓ11 diez días ames. al menos. de la fecha (al que terminen los plazos indicados en el numero 5. transcurridas los cuales se entenderán infOrmadas favorablemente las solicitudes". Ni la doctrina ni la jurisprudencia (entre Otras muchas, sentencias de 19 (le diciembre de 1983,Ar. 63-15: 9 de octubre de 1980, .1.r. 3875 N 8 (le octubre de 198 9 , 57 - 181 (10(1a- ran con carácter general de lit aplicación de (helio precepto al supuesto que al - midamos. (17) Fue el caso de las Instrucciones dictadas en años sucesivos pan' Ins conjuntos de Toledo. Cáceres o Santiago de Compostela. Falta de elaboración y aprobación, en muchos casos, de los propios planes; indicada de las técnicas de gestión urbanística en el suelo urbano \ des - coordinación de las competencias de la Administración artística y municipal constituyen, en suma, las tres causas más sobresalientes de la falta de operatividad del Derecho urbanístico sobre bienes históricos en el momento en el que se pone en marcha su reforma. En qué medida la Ley de 25 de junio de 1985 haya servido de remedio a esa situación y. por tanto. de respuesta eficaz a los mandatos constitucionales de conservación V acrecentamiento de tales bienes es lo que tratamos de determinar a partir de estos momentos. y. F.I. IZEGINIEN 1)El. PLANEAN11ENTO DL PROVECCION EN LOS (ONJUNTOS DI: INTERES 1. La importancia del plan. Su carácter obligatorio. - 1.a (1rd:111U - 1011 (le 1111 ( (/11111111.0 111S101 . 1C(/, S11.10 111Stelliell II 11111a  rqueoló - gica_ romo Bien de l'iteres Cultural, (1(1(1111111'dr: 1 la obligación para el \111 - 111C1p10 a Ahutie i p i osen (pa' se 1'11( . 01111 - Men (le redactar 1111 Plan Especial (le 1/1101el'ell . /11 11 otro 111S11111111111W de plaucatnienu , ._ La L11-1F. de 25 de junio de 1955 incorpora, por ve, primera en la historia de este sector normativo, al planeamiento urbanístico entre sus técnicas de protección, al que va a otorgar, además. una extraordinaria relevancia como resulta del carácter obligatorio con el que lo acoge —al que no es obstáculo la ausencia de ordenación general de la zona ni la existencia de un planeamiento contradictorio con la protección—, así como de las directas conexiones que establece entre los planes v muchas otras medidas. en principio, al margen de la ordenación urbanística. No son pocos, en este sentido, los supuestos en los que el alcance de la potestad administrativa contemplada (libere considerablemente en función de lit existencia o no de planeamiento en el área afectada. Ordenes de suspensión de obras c determinados incentivos fiscales —por ejemplo— van a quedar, en efecto, sometidos a un régimen jurídico que depende en numerosos aspectos de la aprobación de los correspondientes planes. Respecto de la regulación legal en este punto caben destituir las siguientes ideas: 5 9  53 M° Concepción Borrero Rodri9.uez e5TUDIa5 ESTUDiOS  Los Conjuntos Históricos y el planeamiento de protección en lo Comunidad Autónomo de Andalucía 1.1. El reforzamiento de la obligatoriedad del plan en la Ley de 1985. Si bien es Verdad, v así fue señalado por la doctrina 1184 que la reforma de la LS de 1975 pino fin al carácter potestativo con el que los planes de protección aparecían configurados en su originaria redacción (19); no es menos cierto, que tal obligatoriedad se ve hoy reforzada por el artículo 20 de la 1.1 4 HE. El compromiso municipal de redacción y aprobación de un PE "si fuere necesario", consagrado en el artículo 17.3 de la 1.5 se ha transformado en inexcusable oblig - aciOn para la Entidad local ante la nieva existencia en su término de un área dee arada de interés cultural. El tajante cebe, - impuesto contrasta, sin embargo, poderosamente al día de hos , con su ewas( nivel de implantación, a lo que colabora, en no poca medida, la ausencia de toda suerte de garantías en la norma frente a eventuales incumplimientos de su contenido. No fueron pocas en este sentido las voces que a lo largo de la . rainitacion parlamentaria ele la Lev se alzaron en demanda de la determinación expresa del plazo en el que los planes deberían quedar aprobados, así como de otras medidas de respuesta ante posibles incumplimientos municipales(20); todas ellas serían rechazadas por los defensores del Proyecto con base en la naturaleza y complejidad técnica de la materia que se estaba regulaado(21). Aunque a todos asistía la razón y las fórmulas de equilibrio entre ambas posiciones eran quizá las mas convenientes(22), las te- (15) En tal sentido A. PEREZ MORENO, Alrylio a mbien  ob. vil. 1,ág. lull. (111) La Lev de 1975 fue interppretado por la Jurisprudencia en este punto en el sentido de que los Pimpis Especiales eran necesarios en aquellas supuestos en los que la ordenación del conjunto Iiimilrico no viniera establecida en el Plan General. (Entre otras, Sentencias de 24 Me mavo v 17 de • jurUo de 1985, Ars. -4773 v-113(1, respectivamente). (2(i) Fi Grupo Parlamentario Popular. por ejemplo, propuso en el Congreso que se estableciese el plazo de 1111 allí, para la elaboración de esos planes, así como que se aprobasen unas instrucciones básicas para disciplinar las actuaciones en tales zonas durante ese período. (21) Así respondió a  propuesta bu mutada por el (II - upo Popular el represennime del Grupo Socialista, ecifensor del provean, en la Comisión de Educación y) Cultura: dada la naturaleza de lo que estamos legislando .. que es ni mas ni menos (pie la elaboración de un Plan Especial, y que no ya un año, S1110 prObableinCilie cualquier plevi- SiOn en cuanto a la Hal oración de L111 plan, dada la complejidad técnica que puede por su propia naturaleza, hace prácticamente inviable establecer limita( iones temporales a la cuestión - (RO( ;ti; de 13 de febrero (le 1118, -- ). sis partidaria de dejar la norma reducida a un genérico mandato terminarían triunfando(23) y los temores existentes en aquel momento sobre posibles incumplimientos municipales se harían pronto realidad. 12 norma en los términos finalmente consagrados se ha mostrado en su aplicación práctica absolutamente ineficaz: son muchos, en efecto, los Municipios que a los más de Ocho años de vigencia de la Ley no han procedido todavía ;¿. la elaboración del correspondiente planeamiento en detrimento de la satisfacción de aquellos fines que inspiran la medida. 1.2. El sistema de garantías establecido por la Ley de Andalucía para la elaboración de los Planes. Imbuida probablemente por esa preocupación ante el importante grado de desconocimiento de lo previsto en el artículo 2(1 de la LPI i E, la norma andaluza contempla un conjunto de medidas dirigidas a facilitar v asegurar la redacción y aprobación de los correspondientes planes. la primera finalidad responde la competencia conlerida por el articulo 30.3 a la Consejería de Cultura y Medio Ambiente para lijar aquellas directrices que deban de regir la formación, ni)dificación o revisión de los planes: a la segunda, las previsiones contenidas, ahora, en los píralos 2 v 4 <le aquel mismo precepto. En el primero se prevé la posibilidad de que la Consejería de Cultura solicite de aquella competente en materia urbanística la puesta en marcha del "procedimiento de elaboración, modificación o revisión forzosa del planeamiento en los términos previstos en la legislación tu banística"; en el segundo se faculta al Consejero cle Cultura v Medio Ambiente para que inste "conjuntamente con el de Obras Públicas y Transportes, al Consejo de Gobierno para que proceda a la suspensión del planeamiento urbanístico y la 22) En esta línea se inscribía el Provecto de Ley presentado a las Ciirtes Generales en 1081 poli el entonces Gobierno de I iCD. Sería el Decreto de declaración de cada conjunto el encargado de fijar el plazo en el que deberían aprobarse los correspondientes planes. Se < mil - finaba ole esta forma la garantía del cumplimiento de esa obligación con la necesaria flexibilidad que parece exigir la atención a las necesidades de cada caso. (231 Ante ese vacío legal 1. GONZÁLEZ PEREZ propugnaría la aplicación analógica de lo dispuesto en el artículo 1.4 del ILDI. 16/1981, de 16 de octubre sobre adaptación de los Planes Generales de Orclenación. (Ganeolarios a la 1.01 rfrl crerlu L Ed. Civitas 1988. pág. 283). Tal soluciOn no ha encontrado sin embargo eco en hl práctica. 54 55 M` Concepción Barrero Rodriguez 7 esuaas  ESTUDIOS Los Conjuntos Históricos y el planeam i ento de proteccion en la Comunidad Autónomo de Andalucía aquellas determinaciones que con caracul - facultativo se establecen en la propia 1111E —áreas de rehabilitación integrada v operaciones de remodelación urbana— así como, en su caso, aquellas otras que para los planes de esta naturaleza puedan resultar en aplicación de la legislación urbanística general. 5.3. El contenido negativo del plan. Nos ocupamos aquí del examen de aquel conjunto de restricciones a la labor ordenadora de los PE, nacidas no de ningún mandato legal expreso. sino del propio juego de relaciones que se establecen en el seno de la ordenación global del territorio. De la distinta función que la legislación urbanística confiere al PGOL —ordenación integral del territorio— y a los PE —ordenación puntual de un determinado ámbito territorial o de un concreto aspecto del mismo— dedVil un necesario principio de integración de los PE en el planeamiento general que va a impregnar todas sus relaciones y del que cabe deducir un necesario deber de respeto de los PE a aquellas determinaciones que sólo al 11:01..' en cuanto instrumento de ordenación integral del territorio compete fijar; a .sen- 01 contrario, a los l'E solo les está permitido incidir en las determinaciones (le 1111 Plan general cuando éstas se hallen dentro de la esfera de su competencia específica. Así lo establece, por lo demás, el artículo 84.5 del TRIS conforme al cual los PE no podrán "sustituir a los Planes Territoriales, a los Planes Generales Municipales in a las normas complementarias y subsidiarias de planeamiento en su lime ión de instrumento de ordenación integral del territorio..." Sólo desde esta base puede entenderse —como antes señalábamos— la previsión contenida en el artículo 20 de la LPFIE conforme a la cual la obligatoriedad del plan "no podrá excusarse en la preexistencia de otro planeamiento contradictorio con la protección". Ahora bien, ,cuáles son esas determinaciones de un Plan General vetadas al l'12; en otros términos, ;qué parte del contenido de un PGOU conforma esa ordenación integral del Territorio que sólo a él compete lijar - Aparte de la prohibición de clasificar suelo. nada establecen expresamente ni la legislación urbanística ni la normativa histórico-artística; de ahí la necesidad de una labor de indagación en el conjunto del ordenamiento jurídico a fin (le determinar cómo ha de entenderse desde esta perspectiva la relación Plan general-Plan especial de protección. Atendiendo al diferente cometido que el ordenamiento asigna a cada uno de estos planes puede afirmarse que los PE de protección nunca podrán incidir en la "estructura orgánica de ordenación del territorio y determinaciones generales de orden fundamental configuradas en el PG": en aquéllas de- , terminaciones previstas en el artículo 72.2 del TRLS o las que concreten en la legislación autonómica ese carácter del Plan general como instrumento de ordenación integral del territorio. Fuera de ellas, ha de entenderse posible la reforma por un PE de determinaciones establecidas en uno general. En esta línea se sitia la Jurisprudencia más reciente (431. Puede así hacerse mención a la sentencia del Tribunal Supremo de 6 de junio de 19900-11 que al enjuiciar la legalidad de las reformas operadas en un Plan general por uno especial de protección del Patrimonio Histórico afirmaría. con base (m la distinta naturaleza de cada uno de ellos v en los principios que han de presidir sus relaciones. que "es clara, por tanto, la posibilidad de que el Plan Especial litigioso modificara legalmente el Plan general en materia de alturas, plantas o volúmenes para la realización de su objetivo protector del patrimonio arquitectónico"; lo que en ningún caso le estará permitido es "sustituir a éste como instrumento de ordenación integral del territorio ... ni tampoco ... modilicar la estructura fundamental que traza el Plan genera[(45). Por su (43) Se trata en realidad de una cuestión a la que la Jurisprudencia tradicional había prestado utuv esetsa atencirin (11  corregida sin embargo en los tiltinitis años al hilo de una mayor prolunditación en el contenido propio de cada uno de los planes en juego. Significativas eran en este sentido tres sentencias de 1985: las de 211 de junio. II) de julio v 7 de octubre (Ars. 3253,1161 y 53(12, respectivamente) en relación ron el Plan Especial de protección 5 conservación (le Edificios v Conjuntos de hueles de la Villa (le Madrid. aprobado inicialmente por el .\5untainiento de esa capital con una propuesta de modilicación del l'(;01. 1 en cuanto le afectase. F.o esas sentencias el tribunal Supremo desperdicié) la oportunidad que se le brindaba para determinar con c atilClef general los principios que deben presidir las relaciones entro un  un PE de protecc ión, dando por válido sin mas, que el PF era conu;uiu )11 ()encía', tal como la propia Administraci011 aducía, lo que "conculcaba el principio de . jerai quia normativa - . No entraría el Tribunal C11 mavotrs considetariones nacidas del CO111(111111, (le Calla uno (le los planes. (TI) Ar.181.1. 145) Son cada vez mas ithIlltdalltes las sentencias del 1 ribunal Supremo que en relación con Planes especiales de diterente alcance c linalidad vienen propugnando una lila( ión entre (.1 Planeamiento general Y el especial asentada en estos términos. Asi a y entre otras, la de 211 ele diciembre de 1981 lAr. 6704). 23 de setiembre de 1)187 (Ar.7748 13. 17 v 25 de lebrero de 1989 (.."\rs. 1116„ 1271 v 1299. respet ii5amente), fide febrero de 1990 I,Ar.1).45 1. 17 de 01 nibre de 11190 (Ai . 8137). 68 Ii9 M' Concepción Barrero Rodríguez ESTUDIOS ESTUDI OS  Los Conjuntos HIsfaricos y el planeamiento de proteccion en la Comunidad Autónoma de Andalucía parte.. la sentencia anterior de 5 de abril de 1989(-111) había declarado. tarar hice en relación con 110 PI (le protecciCin v ante la preiencli<la inmune - ación de las alineaciones dibujarlas en ordenaciones anteriores de superior rango. que nos hallamos aqui ante la necesidad de "( - onscryar un trazado real mal producto (1(.1 tie n ten aunque para ello sea necesario modificar alineaciones inc.ritinc.nte. pretendidas o proye.cladas. existentes (.11 precisiones anteriores v cuya alteración no puede (.11 modo alguno calificarse (le niodificaci(M (le lit (.strm - tura gem.ral  orgiinic . :1". :1 los PE (le protección les está permito, en su suma. 1111 cierto margen de apreciación de lit realidad ordenada y de modificación, en su caso. de lo dispuesto en un Plan General: una autonomía, sin embargo, que, en modo alguno y como concluye la sentencia de 5 de febrero de 1991 (-17) "permite una separación o confrontación con los fines perseguidos (.11 el Plan General" por lo que "habrá pues que examinar caso poi - citso, hasta qué punto la elasticidad de maniobra de los Planes Especiales no significa ruptura o alejamientos inaceptables del Plan General - . En definitiva, los PE no pueden modificar aquella parte del contenido de un 1 1 ( 101 1 por el que se determina la ordenación integral del territorio; ordenación que se hace coincidir con aquel conjunto de determinaciones que se imponen con carácter general. al margen en consecuencia de la clasificación del suelo operada. En estos términos ha de entenderse la cláusula del artículo 20 de la LPHE. Coa interpretación contraria supondría consagrar la posibilidad de que por la vía de un PE se contradigan de una manera fragmentaria aquellas determinaciones que sirven a la definición de los grandes ejes que vertebral] el territorio; una posibilidad no confOrtne con los principios que estructuran el sistema global de planeamiento. 6. El procedimiento de aprobación. El informe de la Administración artística. "La aprobación de dicho plan requerirá el inhirme favorable de la .Adminisrarilm compmente para la protección de los bienes ((Murales afectados. Se enfunden' enuncio informe favorable transcurridos tres meses desde la presentacilin del plan. - 16 ) \ . 3452. (•17) .Ni. 71;13 Se eitjuicialxt aqui la  u l de un Plan Especial desiinado a flicilitar la accesibilidad tiaria en determinadas lonas (le una poblaciMi barcelonesa a ttno fin se establecían algunas velo' mas de lo establecido en el Plan general. Es ésta la Unica exigencia específica establecida por la 1.11 14 que habrá de integrarse, por tanto. en aquel procedimiento que en función de la naturaleza del plan sea, en cada caso, de aplicación conforme a la legislación urbanística. Omitimos por ello la exposición general del procedimiento v centramos nuestra atención en ese (mico trámite propio de cuya regulación legal cabe notar lo siguiente: A. Su carácter preceptivo y vinculante en claro contraste con lo establecido hasta ese momento por el articulo •13.2 de la 1,S, conforme .11 cual el sentido de dicho infórme resultaba jurídicamente irrelevante para el órgano decisor. Las transformaciones esti terimentadas en la nueva Lee en relación con el otorgamiento de licencias se' halla probablemente en la base de ese cambio de orientación. R. La falta ele previsión expresa acerca del momento procedimental en el que ha de darse cumplimiento a ese trámite: laguna colmada en nuestra Comunidad autónoma por el artículo 32.4 de su Lev de Patrimonio I listórico que prevé que habrá de emitirse "con posterioridad a la aprobación provisional ... v antes de su aprobación definitiva:: en el mismo) sentido de lo dispues- to lio■ a nivel general por el artículo 1 1 5.2 del TRIS. Así había sido siempre por lo demás v así resulta lógico que sea. El pronunciamiento de la Administración de Cultura debe <le producirse cuando va los términos del plan hayan sido definitivamente fijados, de forma tal que una eventual modificación posterior volvería a exigir un nuevo informe<481. C. Su obtención por silencio positivo "transcurridos tres meses desde la presentación del plan". El principio, inspirado, sin duda, en esa preocupación por la agilización del proceso urbanístico que marca las Ultimas reformas de nuestro Derecho en esta materia, presenta. como toda norma que atribuye a la falta de declaración administrativa expresa tal valor, su ventaja y su inconveniente. Ventaja, porque la inactividad de la Administración no ha de impedir el desarrollo normal del procedimiento v, por tanto, la aprobación definitiva del plan siga su curso; inconveniente, el de que por esta vía puedan terminar por ¡probarse planes contrarios a la protección de aquellos valores que precisamente tratan de salvaguardarse. Bien es verdad que el silencio positivo encuentra siempre su límite en la legalidad vigente; no son menos ciertas, sin embargo, las dificultades de aplicación de esta regla en el ámbito en el que nos movemos. Determinar, en efecto, la adecuación o no a Derecho de las actuaciones producidas al amparo de la normativa histórico-artística es labor que precisa de una valoración técnica cuya confrontación Ultima con el orden jurii- (48) tan tal sentido NI. 13\titit /1...S COMA (Instrunfrnlos laga(n  ob. cit. pág. 44). 70 71 ESTUDI OS  Los Conjuntos Históricos y el planeamiento de protección en la Comunidad Autónoma de Andalucía M 9 Concepción Barrero Rodríguez ESTUDIOS dico se hace extremadamente dificil. FA realidad, la discusión sobre las bondades o inconvenientes de tal regla carecen hov de Irld\ - 0r sentido ante su consagración expresa: sólo cabe esperar que la Administración conteste expresamente en el plazo señalado: de no hacerlo. el procedimiento seguirá adelante careciendo de valor un eventual informe negativo producido con posterioridad. Otra solución sería contraria al espíritu de la Ley, además de generar una grave inseguridad jurídica. 7. El catálogo en los Planes Especiales de protección del Patrimonio Histórico. - En los instrumentos de planeamiento relativos a Conjuntos Históricos se realizará la cataloga( ión, según lo dispuesto en la legislación urbanística. de los elementos unitarios que corilm man el Conjunto, tanto inmuebles edificados, como espacios libres exteriores o interiores, u otras estructuras significativas, así como de los competentes naturales que lo acompañen, definiendo los tipos de intervención posible. A los elementos singulares se les dispensará tina protección integral. Para el resto de los elementos se fijará, en cada caso, un nivel adecuado de protección". Siguiendo la pauta marcada por la legislación sobre el suelo, la 1,PIIE incorpora la catalogación como instrumento complementario al plan. De la regulación establecida en el artículo 21.1 de la Ley de 1985 ha de destacarse lo siguiente: A. Su amplitud en la delimitación de los bienes objeto de posible inscripción. Cualquier elemento de un conjunto histórico puede hallar cabida en el catálogo que de esta forma se desvincula de los monumentos a los (pie en otro tiempo —artículo 25 de la LS de 1975— estuvo ligado, aunque es lógico que sean éstos los llamados, cm primer término, a nutrirlo. B. El establecimiento de un régimen jurídico diferenciado en función de las necesidades de cada bien: régimen no exclusivamente conservacionista, por cuanto la propia norma prevé la definición en el catálogo de los diferentes tipos de intervención posibles. C. En su procedimiento de elaboración se regirán por lo establecido en la legislación urbanística que juega aquí con carácter supletorio ante la ausencia de reglas al respecto en la 1,PHE. D. Destacar por Ultimo, v en otro orden de consideraciones, que los electos de la inscripción de un bien en el catálogo se extienden fuera del ámbito urbanístico, al convertirse en condición necesaria para el disfrute de ciertos beneficios Fiscales, artículo 61 del R.D. 111/1986, de 10 de enero en conexión con lo establecido en los artículos 70, 71 v 73 de la Lev.. El catálogo es, en suma, un instrumento de protección sin eficacia autónoma. si bien extraordinariamente importante por cuanto en él queda plasmado el régimen de protección e intervención de los diferentes elementos dignos de preservación en el área planificada. 8. Los efectos de la aprobación del planeamiento de protección. La autorización de actuaciones en Monumentos y Conjuntos históricos. - Hasta la aprobación definitiva de dicho Plan el otorgamiento de licencias ... pie( kará resolución favorable de la Administración competente para la protección de los bienes afectados ... Desde la aprobación definitiva del Plan, los Ayuntamientos serán los competentes para autorizar directamente las obras que desarrollen el planeamiento aprobado y que alecten únicamente a inmuebles que no sean monumentos ni Jardines Históricos ni estén comprendidos en su entorno Especial interés reviste el análisis de este aspecto por cuanto se opera aquí una de las modificaciones más importantes de la normativa precedente. En efecto, la Ley de 1985 va a alterar, si bien de forma parcial, la tradicional exigencia de doble autorización que en aplicación de los artículos 3 v:33 de la Lev del Patrimonio histórico-artístico de 1933 y de la 1.S se requería para cualquier actuación en un bien declarado monumento o ubicado en un conjunto histórico-artístico. El régimen sentado por la norma de 1985 se asienta en las siguientes reglas: A. Conservación del principio de dualidad competencial —licencia urbanística y autorización de los órganos de la Administración artística— respecto de cualquier actuación en un bien cultural hasta el momento de la aprobación del planeamiento de protección. B. Suficiencia de la licencia municipal con simple deber de información a los órganos de Cultura a partir de esa fecha. 79 73 M 2 Concepción Borrero Rodriguez ESTUDIOS ST U DI OS  Los Conjuntos Históricos y el planeamiento de protección en lo Comunidad Autónoma de Andalucía C. Exclusión de la regla general \ mantenimiento, por tanto, de la doble autorización para aquellas operaciones que tengan como base física un inmueble declarado monumento. ,.jardín histórico o se halle ubicado en el entorno de uno u otro. La nueva 1,(5>\ sobre el Patrimonio Histórico ha operado. por consiguiente, una alteración importante aunque (le efectos mucho más limitados de los (me, en principio, cabría esperar. V es que la regla general sentada puede quedar considerablemente debilitada por el juego de una excepción que en muchos conjuntos, al contar con numerosos inmuebles individualmente declarados de interés cultural. ha de terminar por convertirse en norma de común aplicación. La LPHA juega con un principio de diferente naturaleza: el de la posible delegación en los Ayuntamientos por parle de la Consejería de Cultura y Medio Ambiente de la competencia para autorizar determinadas obras y actuaciones sobre bienes históricos. Son los supuestos comprendidos en sus artículos 38 y 39. Confiare al primero, se puede delegar la autorización de dichas operaciones - en los inmuebles incluidos en la delimitación de entorno de bienes inmuebles objeto de inscripción específica o sometidos al régimen de los Bienes de Interés Cultural con arreglo a la Ley 16/1985. de 25 de junio". En aplicación del segundo. la autorización de actuaciones "dentro de los Conjuntos Históricos no declarados Bienes de interés cultural" a excepción de las que afecten a los "Monumentos o Jardines Históricos declarados o catalogados" o sus respectivos entornos. Igualmente podrá delegarse "la facultad de autorización en los entornos de bienes inmuebles comprendidos dentro del Conjunto Histórico en los términos previstos en el artículo 38". Para que proceda la delegación en los supuestos del articulo 38 es necesario "que el entorno al que haya de afeciar se encuentre suficientemente regulado por (.1 planeamiento urbanístico, conteniéndose en este ultimo normas específicas de protección para el entorno del bien de que se trate - , en los casos definidos en el 39 la alteración competencia' queda igualmente supedita- ,. da a que el planeamiento urbanístico "garantice suficientemente la pervivencia de los valores propios del conjunto". En ambos casos, la delegación queda amomaticamente revocada ante una derogación o modificación del planeamiento bajo cuya vigencia se otorgó, a menos que estas alteraciones urbanísticas se hubieren llevado a cabo con el informe favorable de la Consejería de a Cultura y Medio ambiente. En realidad y por lo que hace a las categorías de bienes (le interés cultural, la medida sólo parece afectar a los inmuebles incluidos en el entorno de un bien declarado monumento y que no LorIlle en parte de un conjunto histórico al amparo de la I.ev de 1985: su aplicación. en cambio. a los bienes objeto de protección conlOrme a las declaraciones operadas por la ley andaluza puede ser muy amplia. poniendo prácticamente lin en su ámbito al el-asicr sistema de dualidad competencia'. Así es. en definitiva, la solución establecida en el ordenamiento vigente; su enjuiciamiento pertenece a otro orden de consideraciones. En realidad, el debate en este ambito se circunscribe al terreno de la necesidad misma de una normativa protectora específica, para muchos, hoy, mero residuo histórico ante la mayor idoneidad de la legislación urbanística en la consecución de los Eines de protección y promoción de los bienes culturales. VI. REFLEXION FINAL ;UNA RESPUESTA ADECUADA EN DEFENSA DE LA CIUDAD HISTORICA? ;Aciertan la 1,PI IE de 25 de junio de 1985 v las diferentes normas autonómicas que la han sucedido en su respuesta a la conservación de la ciudad histórica?: ¿puede hablarse, hoy y ahora, con base en la regulación urbanística establecida en ese cuerpo normativo de la existencia de un auténtico Derecho de defensa de los núcleos históricos? La LPIIE tiene ciertamente el valor de la integración del planeamiento entre las técnicas de protección que acoge con lo que rompe la larga tradición de una normativa que había vivido de espaldas al mundo del urbanismo y sus técnicas: no puede afirmarse, en cambio, que la transformación operada haya sido en términos globales importante. ;Al margen de su recepción misma de sus instrumentos propios. pocas son las modificaciones que la 1,111E ha introducido. La norma se mueve en esta materia en ese mismo nivel en el que va la Ley del Suelo contenía una respuesta eficaz a las necesidades de la ciudad histórica: el planeamiento; no parece haber puesto fin, sin embargo, a los innumerables problemas que la norma urbanística venía generando en su aplicación y que habían de considerarse precisamente la causa del fracaso (lel planeamiento desarrollado hasta esos momentos. Hoy como ayer, sigue operándose en la defensa de los conjuntos históricos una clara Yuxtaposición entre dos órdenes normativos diferentes atribuidos en su ejecución a Administraciones públicas distintas. La duplicidad de autorizaciones que se mantiene 74 75 M 5 Concepción Borrero Rodríguez  ESTUDIOS  ESTUDIOS  Los Conjuntos Históricos y el planeamiento de protección en la Comunidad Autónoma de Andalucía para la mayoría de actuaciones sobre bienes del Patrimonio I listouico, aún una vez aprobado el correspondiente plan de protección, constituye la muestra más palmaria de esa adecuada falta de integración entre dos legislaciones independientes aunque indisolublemente unidos hoy ('Il su base física. Desconexión que puede hacerse, además, extensiva a todas aquellas otras normas sectoriales que operan sobre el suelo v que se agrupan hoy bajo el genérico pero ilustrativo rót u lo de legislación sobre "el medio ambiente". Por todo ello salvando ciertas excepciones c desde esta perspectiva. puede concluirse las normas específicas sobre el Patrimonio Histórico se yuxtapone, mas que se integra con esos otros grupos normativos entre cuyos lines se encuentra, igualmente, la defensa del valor cultural o que bien, (lado su objeto, repercuten de manera directa en éste. La Lev de 1985 1111 dad(> e6.ctiyamente algunos pasos importantes en el sentido de una mayor coordinación; el camino que queda por recorrer es aún sin embargo muy grande(41). En otro orden de cosas y a los más de ocho años de vigencia (le la LPHE puede continuar hablándose en nuestro país de un alto grado de incumplimiento de las pre isiones legales sobre planeamiento en los centros históricos. La tajante obligación que la norma establece de elaborar y aprobar un plan de protección está todavía por cumplir en no pocos Municipios. Las causas de su incumplimiento, las mismas que antes de 1985: las dificultades en la elaboración de los planes y, sobre todo, los continuos conflictos entre Municipios y órganos de la Administración artística en relación al contenido del plan, hecho que tiene paralizada, en no pocas ciudades, la ordenación de sus conjuntos históricos. Por ultimo. puede afirmarse que el urbanismo de protección, también hoy como ayer, sigue fallando a la hora de su ejecución. Las más graves quiebras clel régimen vigente hasta 1985 no se encontraban —como apuntábamos en su momento— en la regulación de los planes contenida en la LS —ésta podía, en términos generales, considerarse correcta y adecuada—; se encontraban en el ámbito de la gestión, un terreno en el que el Derecho sobre bienes históricos desarrollado a partir de 1985 ha permanecido al margen; sin duda que amparado en las propias dificultades jurídicas, técnicas y económicas intrínsecas a toda operación de esta naturaleza, pero sin darse cuenta ele que sólo actuando en este campo pechan darse pasos decisivos en la consecución de un urbanismo u n ís eficaz sobre los conjuntos históricos. Yes que en definitiva (-19) \dd  respecto las consideraciones efe( tuadas por A. PEREZ \10RENO (E/ phi?, Lado (vago' u mal... ob. el/. pág. 3(1) 76 siguen faltando los mecanismos adecuados de financiación de la política de conservación. Sin desconocer pues sus logros y aportaciones puede concluirse indicando que la LPHE de 1985 despliega su actuación sobre el mismo nivel en el que \-a había respuesta —v respuesta, además, adecuada— en nuestro Derecho, pero no incide, para resolverlos, en ninguno de los problemas que esa regulación. surgida de la mano de la 1,5, había presentando en su aplicación. ámbito en el que estaba llamada, en primer término, a actuar. La LPI1E nació, en suma, con el objetivo confesado de colmar la laguna de su predecesora —la L ey (le protección del Patrimonio Histórico-artístico de 1933— en relación al planeamiento pero no se dio cuenta que esa laguna en realidad no existía y que lo que de ella se esperaba no era tanto la adopción misma del plan corno técnica de protección cuanto la resolución de los problemas que, desde hace casi treinta años, este venía presentando en su aplicación. En relación con la LPI1A, en segundo término, la conclusión que de ella se ofrezca habrá de depender lógicamente de la naturaleza de su regulación: en el caso de los conjuntos de interés cultural de complemento de la normativa estatal cuva ejecución le está conferida; en el de los conjuntos inscritos en el catálogo y al margen del Patrimonio Histórico Español de normativa propia en orden a su protección. Poco puede decirse, en primer término, de los conjuntos catalogados dado que si algo los caracteriza en la Lev es precisamente su absoluta indeterminación en espera del régimen concreto que para cada uno de ellos se establezca en las Instrucciones aprobadas con motivo de su inscripción. De mayor interés resultan en cambio sus previsiones en relación con los conjuntos de interés cultural, ámbito en el que puede decirse que la LPHA ha venido de forma satisfactoria a colmar las lagunas o dudas planteadas por la Lev estatal. Su previsión en torno a la posibilidad de un planeamiento parcial o por zonas dentro de un mismo espacio cultural y las medidas establecidas en garantía de la efectiva elaboración de los correspondientes planes pueden considerarse respuestas adecuadas a los problemas planteados en tal sentido por la norma estatal y desde las que se ha venido a desbloquear la elaboración (le los planes en algunos Municipios, caso significativo de Sevilla. Confiemos, en lin, en tina actuación pública que superando los escollos y deficiencias legales avance con acierto en la resolución de los problemas urbanísticos en los conjuntos históricos en cura satisfacción no sólo están compro- M" Concepción Borrero Rodríguez ESTUDIOS nieti(los lo, \ atole, cunstiuu  consagi actos en el artículo Di. sin() nucas derechos tan igualmente importante, muno son lo, recamo( idos en los in tí( ulit. 11,  ■ 17: el acceso a la cultura, la garantía de un imano anibietm adecuado o el (lisli ute (le una vki(ittrlit tligna . 78