Consideraciones generales en torno a la Comarca

CONSIDERACIONES GENERALES EN TORNO A LA COMARCA (*) po José Luis Ri e o Yse n P o eso Ti ula de De echo Adminis a i o de la Uni e sidad de Se illa SUMARIO: I. RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL DE LA CO- MARCA: COMPETENCIA PARA SU CREACIÓN.—II. REFLE- XIONES EN TORNO A LA NATURALEZA JURÍDICA DE LA COMARCA.—III. EL PROCESO DE CONSTITUCIÓN DE LA CO- MARCA: PRESUPUESTOS CONSTITUCIONALES: 1. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES QUE PRESIDEN LA CREACIÓN DEL ENTE COMARCAL. 2. EL RESPETO A LA AUTONOMÍA MUNICIPAL. I. RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL DE LA COMARCA: COMPETENCIA PARA SU CREACIÓN La p ime a de las cues iones obje o del p esen e es udio hace e e encia al econocimien o cons i ucional de la Coma ca, cues ión que no queda esuel a de o ma cla a en nues o ex o undamen al. La Cons i ución Española no ecoge, e ec i amen e, el é mino Coma ca de o ma exp esa. El a ículo 137, donde se desc iben las (*) El p esen e abajo cons i uye la comunicación p esen ada a las P ime as Jo - nadas sob e Adminis ación local de Cas illa y León, pa ocinadas po la Jun a de Cas illa y León y celeb adas en León en sep iemb e de 1984. Se ha man enido el ex o ajus ándolo simplemen e a la igen e Ley de Bases de Régimen local, que po aquellas echas es aba aún en ase de p oyec o. REALA-1986, núm. 231. RIVERO YSERN, JOSE LUIS. CONSIDERACIONES GENERALES EN TORN... REALA-1986, núm. 231. RIVERO YSERN, JOSE LUIS. CONSIDERACIONES GENERALES EN TORN... 432 OSE LUIS RIVERO YSERN dis in as En idades e i o iales en que se o ganiza el Es ado, alude simplemen e al Municipio, a la P o incia y a la Comunidad Au óno- ma, de las que p edica au onomía pa a la ges ión de sus p opios in e eses. El a ículo 141, sin emba go, alude a la En idad coma cal al p e e exp esamen e la posibilidad de c ea «ag upaciones de Mu- nicipios di e en es de la P o incia», supues o en el que es incluible la Coma ca. Se da en ada de es e modo en nues a Cons i ución, de o ma pu amen e inciden al, a una ealidad geog á ica, social, polí ica y económica de cuya p opia i alidad his ó ica da mues a su pe i- encia a lo la go de muchos años sin un especí ico a amien o no - ma i o. Es e econocimien o pu amen e inciden al de la Coma ca ae consigo, como consecuencia, la ausencia en la Cons i ución de un p onunciamien o en o den a cues iones como la compe encia o el p ocedimien o pa a su c eación. An e es e no p onunciamien o de la Cons i ución, el ema que- da á emi ido al égimen gene al de dis ibución cons i ucional de compe encia. Desde es e pun o de is a es necesa io pa i del econocimien o de la compe encia de la Comunidad Au ónoma en o den a la con i- gu ación de su p opia o ganización e i o ial in e na. Debe asimis- mo conside a se la po es ad de au oo ganización de la que, como En e adminis a i o e i o ial, goza la Comunidad Au ónoma. Su- mando ambos ac o es, la Coma ca es una compe encia p opia de las Comunidades Au ónomas. Es a ha sido, po o a pa e, la solución dada en nume osos Es- a u os de Au onomía que con emplan la Coma ca como al e na i a de e eb ación e i o ial. El a amien o, sin emba go, en los Es a u os es di e so. Hay, en p ime luga , un g upo de Es a u os en que no se menciona en o ma alguna a la Coma ca (Es a u os de Can ab ia, Valencia, Ba- lea es, Cana ias o Na a a). En o os no sólo se con empla la Coma ca, sino que, como suce- de, po ejemplo, en el Es a u o ca alán (a . 2), de As u ias (a . 6, 1.°) o La Rioja (a . 5), la Coma ca apa ece como un En e e i o ial necesa io jun o al Municipio y la P o incia e incluso, como sucede en el Es a u o ca alán, con la la en e in ención de desplaza a es a úl ima como o ma de o ganización e i o ial. REALA-1986, núm. 231. RIVERO YSERN, JOSE LUIS. CONSIDERACIONES GENERALES EN TORN... REALA-1986, núm. 231. RIVERO YSERN, JOSE LUIS. CONSIDERACIONES GENERALES EN TORN... CONSIDERACIONES GENERALES EN TORNO A LA COMARCA 433 Hay, inalmen e, opciones in e medias, como las ecogidas en el Es a u o de Au onomía de A agón, Ex emadu a, Cas illa-La Man- cha, Cas illa-León o Andalucía. En es os Es a u os, as el econoci- mien o de la au onomía de Municipios y P o incias, se p e é la posibilidad de que median e Ley pueda acul a i amen e la Comu- nidad Au ónoma o ganiza su es uc u a e i o ial en Coma cas. La c eación y ca ác e del En e coma cal queda, pues, emi ida así a una Ley de la Comunidad Au ónoma dic ada en eje cicio de su po es ad o ganiza o ia. Es e es, en líneas gene ales, el a amien o cons i ucional y es- a u a io del ema que nos ocupa. Pe mí asenos sob e el mismo unas b e es conside aciones. Po lo que espec a al plan eamien o cons i ucional, nos pa ece co ec o; co ec o y espe uoso con el p opio sis ema de dis ibu- ción de compe encias en es a ma e ia. En cuan o al plan eamien o es a u a io, la alo ación no puede se igualmen e posi i a, al menos en é minos gene ales. Po lo que espec a a los Es a u os de Au o- nomía, a mi juicio, y sal o quizá el caso ca alán, dado el a aigo en es a Región de la Coma ca, una p ede e minación es a u a ia de es e ipo p ecisa un es udio de coma calización y una plani icación p e- ios y p o undos, en la mayo ía de los casos inexis en es. Nos pa ece ace ado gene aliza la c eación de Coma cas, pues cada una de ellas p ecisa un es udio y un p oceso de o mación singula izado. Aquellos Es a u os que excluyen la Coma ca como o ma de o ganización e i o ial es án desap o echando, po o a pa e, una ins i ución que puede cons i ui un ac o de e icacia y coo dina- ción decisi os en cualquie Comunidad Au ónoma. La decisión, ace ada, a nues o juicio, pasa, inalmen e, po esa emisión que hemos is o en algunos Es a u os a la Ley de la Comu- nidad Au ónoma, emisión que puede se en blanco o es ableciendo lími es compe enciales y equisi os pa a su cons i ución o un p oce- dimien o de acceso. Una opción de es e ipo lexibiliza el ema y so- me e la c eación de la Coma ca a un juicio de opo unidad y con- eniencia po pa e del sup emo ó gano ep esen a i o de la Co- munidad. REALA-1986, núm. 231. RIVERO YSERN, JOSE LUIS. CONSIDERACIONES GENERALES EN TORN... REALA-1986, núm. 231. RIVERO YSERN, JOSE LUIS. CONSIDERACIONES GENERALES EN TORN... 434 JOSÉ LUIS RIVERO YSERN II. REFLEXIONES EN TORNO A LA NATURALEZA JURÍDICA DE LA COMARCA Una segunda cues ión que se nos p esen a igualmen e como al a de de inición es la p opia na u aleza de la Coma ca. La Coma ca —dando po sen ado la iabilidad de su implan ación con o me a unas p e isiones es a u a ias—: ¿debe con igu a se como un En e local con gene alidad de ines al que hab ía que do a de su co es- pondien e o ganización polí ica o, po el con a io, debe con igu a - se como un En e o ganiza o io do ado de pe sonalidad dis in a del Municipio y de la P o incia, pe o ca en e de las no as que ca ac e- izan a los En es locales, es o es, el e i o io y la o ganización polí- ica que lo e eb a? Sin que al a an oces disiden es, un sec o doc inal mayo i a- io, en echas an e io es a la Cons i ución, esol ía es a cues ión con igu ando a las Coma cas cla amen e como nue as En idades locales. Es os En es locales end ían una o ganización p opia, que es a ía basada en una Asamblea Coma cal como ó gano sup ema compues o po ep esen an es de los dis in os Municipios y cuya sede adica ía en el Municipio más ele an e a ni el económico. Es e En e ac ua ía en coo dinación con las Dipu aciones p o inciales. Pues bien, un plan eamien o de al ca ác e no sólo es hoy igual- men e admisible desde el pun o de is a de su iabilidad cons i u- cional y es a u a ia, sino que iene, además, cla o apoyo en la Ley de Bases de Régimen local. Pa adójicamen e, sin emba go, iene ambién, a nues o juicio, cla o apoyo la solución con a ia. La Ley de Bases de Régimen Local posibili a, como digo, ambas al e na i as. La Base e ce a de la Ley de Bases pa ece e ec i a- men e dis ingui en e las En idades locales e i o iales (Munici- pios, P o incias e Islas) y aquellas En idades que «gozan asimismo de la condición de En idades locales», en e las que se encuen an «las Coma cas y o as En idades que ag upan a ios Municipios, ins i uidos po las Comunidades Au ónomas de con o midad con es a Ley y los co espondien es Es a u os de Au onomía». La Base cua a, po su pa e, pun ualiza que así como las En idades locales e i o iales ienen el conjun o básico de las po es ades adminis a- i as p opias de las Adminis aciones públicas de base e i o ial, las Coma cas se án i ula es de es as po es ades en la medida en que así lo es ablezcan las Leyes de las Comunidades Au ónomas, Leyes que debe án «conc e a cuáles de aquellas po es ades se án REALA-1986, núm. 231. RIVERO YSERN, JOSE LUIS. CONSIDERACIONES GENERALES EN TORN... REALA-1986, núm. 231. RIVERO YSERN, JOSE LUIS. CONSIDERACIONES GENERALES EN TORN... CONSIDERACIONES GENERALES EN TORNO A LA COMARCA 435 de aplicación». En o os é minos, las Coma cas pod án o no se i ula es de las po es ades p opias de los En es e i o iales en odo o en pa e, en la medida y en la o ma en que así lo es ablezcan las Leyes de las Comunidades Au ónomas. En la misma línea de lo es ablecido en los pun os ci ados de la Ley de Bases se p onuncia la Base 42: 42. 1. «Las Comunidades Au ónomas, de acue do con lo dis- pues o en sus espec i os Es a u os, pod án c ea en su e i o io Coma cas u o as En idades que ag upen a ios Municipios, cuyas ca ac e ís icas de e minen in e eses comunes p ecisados de una ges- ión p opia o demanden la p es ación de se icios de dicho ámbi o.» 42. 3. «Las Leyes de las Comunidades Au ónomas de e mina- án el ámbi o e i o ial de las Coma cas, la composición y el un- cionamien o de sus ó ganos de gobie no, que se án ep esen a i os de los Ayun amien os que ag upen, así como las compe encias y e- cu sos económicos que, en odo caso, se les asignen.» De un lado, se econoce, pues, a la Comunidad Au ónoma la posi- bilidad de c eación de Coma cas sin especi ica se su ca ác e . Po o a pa e, sin emba go, se alude a su ámbi o e i o ial (bien que no necesa iamen e como elemen o cons i u i o) y al ca ác e ep e- sen a i o de sus ó ganos de gobie no. En suma, la cues ión queda, a nues o juicio, escasamen e de inida. Es a inde inición conside o que no debe in e p e a se sino en el sen ido de que la Ley de Bases ha emi ido la de e minación de la cons i ución y na u aleza de la Coma ca a la legislación de las espec i as Comunidades Au óno- mas. Ni el Tex o Re undido de la Ley de Bases de Régimen local de 18 de ab il de 1986, ni el Reglamen o de Población y Dema cación Te i o ial de 11 de julio de 1986, se ocupan de la cues ión, que conside o po ello ha quedado zanjada en los é minos indicados. III. EL PROCESO DE CONSTITUCIÓN DE LA COMARCA: PRESUPUESTOS CONSTITUCIONALES Sin pe juicio de lo an e io men e expues o, c eemos que la c ea- ción de la Coma ca, an o si se p e é en el p opio Es a u o de Au o- nomía como si se emi e a lo que es ablezca una Ley de la Comuni- dad Au ónoma, es un ac o que queda suje o a unos equisi os p oce- dimen ales que ha de espe a unos p incipios cons i ucionales básicos. REALA-1986, núm. 231. RIVERO YSERN, JOSE LUIS. CONSIDERACIONES GENERALES EN TORN... REALA-1986, núm. 231. RIVERO YSERN, JOSE LUIS. CONSIDERACIONES GENERALES EN TORN... 436 JOSÉ LUIS RIVERO YSERN 1. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES QUE PRESIDEN LA CREACIÓN DEL ENTE COMARCAL Los p incipios cons i ucionales que p esiden la c eación del En e coma cal no son o os que los p incipios de e icacia, descen aliza- ción, desconcen ación y coo dinación ecogidos en el a ículo 103 de la Cons i ución Española, así como el p incipio de solida idad, especialmen e en su aspec o in a egional. Pa iendo de es os p incipios y conside ando las no pocas dis- unciones que es á c eando el man enimien o jun o con el Es ado de es ins ancias adminis a i as (Comunidad Au ónoma, P o in- cia y Municipio), c eo que la u u a c eación de un nue o En e coma cal, de un cua o escalón adminis a i o jun o con la P o in- cia y el Municipio es, en é minos gene ales, desaconsejable po con a io p ecisamen e al más elemen al p incipio de e icacia. A nues o juicio, y sal o casos muy especí icos, la Coma ca no debe cons i ui se como un nue o En e local en coexis encia con Municipio y P o incia, sino que debe con igu a se como un En e con pe so- nalidad ju ídica p opia, con ines especí icos y en los que el e i- o io, lejos de se elemen o cons i u i o, ue a simple c i e io deli- mi ado de su ámbi o de ac uación. Los Es a u os de Au onomía igen es, a los que ya hemos alu- dido, con i man lo que acabo de expone . Los Es a u os en los que la Coma ca apa ece como ins ancia necesa ia de o ganización e i- o ial son únicamen e los Es a u os de Au onomía de Comunidades Au ónomas unip o inciales (As u ias, Mu cia, La Rioja); Es a u os, po an o, en los que desapa ecida la P o incia po sub oga se en sus unciones la Comunidad Au ónoma, puede la Coma ca cumpli unciones sup amunicipales sin eduplica se las ins ancias adminis- a i as. La única excepción a lo que acabo de expone se encuen a en el caso del Es a u o de Au onomía de Ca aluña, que es uc u a su o ganización e i o ial pa iendo de la Coma ca y en coexis encia con el Municipio y la P o incia. Sin emba go, si eco damos el con- lic o su gido con ocasión de la Ley de Ca aluña sob e ans e encia u gen e y plena de las Dipu aciones a la Gene alidad, es posible que es a excepción con i me ambién de o ma especial lo que digo. En el es o de las Comunidades Au ónomas en las que la Coma - ca queda emi ida a una u u a no ma i a de los Pa lamen os e- REALA-1986, núm. 231. RIVERO YSERN, JOSE LUIS. CONSIDERACIONES GENERALES EN TORN... REALA-1986, núm. 231. RIVERO YSERN, JOSE LUIS. CONSIDERACIONES GENERALES EN TORN... CONSIDERACIONES GENERALES EN TORNO A LA COMARCA 437 gionales, la cali icación o no de la Coma ca como En e local queda, como dijimos, en é minos de no p onunciamien o. La cues ión, como puede obse a se, es á ob iamen e elaciona- da con el complejo ema de a icula adecuadamen e las elaciones en e los dis in os En es locales, y especialmen e con la dis ibución de compe encias en e es os En es. Sin encon a aho a en es e ema que exige, y ha ecibido ya, en pa e, un ex enso a amien o, pe - mí asenos expone nues a pe sonal opinión sob e el papel que en es a a iculación puede desempeña la Coma ca. A nues o modo de e , la Coma ca no debe se , al menos con ca ác e gene al, insis imos, un En e con gene alidad de ines. Son ac o es geog á icos, clima ológicos, socio-cul u ales y económicos los que jus i ican es a peculia o ma de o ganización adminis a- i a, que, en consecuencia, ha de i aplicada a la esolución especí i- ca de esos p oblemas peculia es y conc e os. La Coma ca ni debe ni puede sub oga se con ca ác e gene al en las compe encias muni- cipales o p o inciales. Es posible, sin emba go, que de e minadas compe encias muni- cipales o p o inciales, en conside ación a esos ac o es an es ci a- dos, deban y puedan eje ce se en un ámbi o coma cal. Más aún, es posible que la Coma ca sea el ámbi o idóneo —la ealidad es á empezando a demos a que así es— de ges ión en de e minados se icios municipales y p o inciales (Sanidad, T a amien o de esi- duos sólidos, Depo e, Educación y quizá U banismo). Es posible que sea necesa io empeza a econside a los dis in os papeles de es os En es e i o iales. De hecho, quizá sea hoy una solución óp i- ma que la P o incia se con ie a poco a poco en esa Adminis ación pe i é ica de la Comunidad Au ónoma, y que sea la Coma ca el á ea adecuada pa a la o ganización de lo que hemos llamado Adminis- ación pesada. Es posible; es más, c eo que necesa io. Lo que no c eo necesa io es la c eación pa a ello de un nue o En e local, con odo lo que es o ae consigo. 2. EL RESPETO A LA AUTONOMÍA MUNICIPAL Jun o al espe o a es os p esupues os cons i ucionales, la c ea- ción de la Coma ca debe pa i del necesa io espe o a la au onomía de los En es locales a ec ados. En odo p oceso de c eación de una Coma ca es necesa io plan- ea se la in e ención de los Ayun amien os a ec ados y, en su caso, REALA-1986, núm. 231. RIVERO YSERN, JOSE LUIS. CONSIDERACIONES GENERALES EN TORN... REALA-1986, núm. 231. RIVERO YSERN, JOSE LUIS. CONSIDERACIONES GENERALES EN TORN... 438 JOSÉ LUIS RIVERO YSERN de las Dipu aciones, si la Coma ca a ec a a Municipios de dis in as P o incias. A nues o pa ece , y pese a la compe encia que hemos is o, se econoce a la Comunidad Au ónoma en es as ma e ias, la c eación de la Coma ca, po cuan o puede a ec a a las compe encias y au o- nomía de los Municipios; debe con a , en odo caso, con la pa ici- pación de és os. El ni el de in ensidad de es a pa icipación hab á de se mayo en unción an o del núme o y na u aleza de las com- pe encias que se sus aigan al Municipio, pasando a ges iona las la Coma ca, como del núme o de Municipios sob e los que se ope e la coma calización y el índice de población a ec ada. Es a pa icipación, que siemp e debe á man ene se a ni el de audiencia p ecep i a, puede así llega a aduci se en una ap oba- ción necesa ia po los Municipios a ec ados. Es o es lo que p ecep- úa, po o a pa e, la Base 42, 2, de la Ley de Bases de Régimen local: «La inicia i a pa a la c eación de una Coma ca pod á pa i de los p opios Municipios in e esados. En cualquie caso, no pod á c ea se la Coma ca si a ello se oponen exp esamen e las dos quin as pa es de los Municipios que debie an ag upa se en ella, siemp e que, en es e caso, ales Municipios ep esen en, al menos, la mi ad del censo elec o al del e i o io co espondien e. Cuando la Coma - ca deba ag upa a Municipios de más de una P o incia, se á nece- sa io el in o me a o able de las Dipu aciones p o inciales a cuyo ámbi o e i o ial pe enezcan ales Municipios». Es a egulación que del ema hace la Ley de Bases choca, al igual que no pocos de o os de sus p ecep os, con la egulación que al espec o con ienen algunos Es a u os de Au onomía. B e emen e ha emos e e encia, po cuan o son los únicos Es a u os que egulan siquie a mínimamen e el p oceso de coma calización, al Es a u o de Cas illa-León y al de Andalucía. Indica el a ículo 19, 3, del Es a u o de Cas illa-León que: «Po las consiguien es Leyes de las Co es de Cas illa y León, especí icas pa a cada supues o, se pod án econoce Coma cas median e la ag upación de Municipios limí o es, a endiendo al in o me p e io de los Municipios a ec ados y a sus ca ac e ís icas geog á icas, eco- nómicas, sociales e his ó icas pa a la ges ión en común de sus se i- cios o la colabo ación en el eje cicio de sus compe encias». Po su pa e, el a ículo quin o del Es a u o de Au onomía de Andalucía es ablece que: «Po la Ley del Pa lamen o andaluz pod á egula se la c eación REALA-1986, núm. 231. RIVERO YSERN, JOSE LUIS. CONSIDERACIONES GENERALES EN TORN... REALA-1986, núm. 231. RIVERO YSERN, JOSE LUIS. CONSIDERACIONES GENERALES EN TORN... CONSIDERACIONES GENERALES EN TORNO A LA COMARCA 439 de Coma cas in eg adas po Municipios limí o es den o de la mis- ma P o incia, a endiendo a sus ca ac e ís icas geog á icas, económi- cas, sociales e his ó icas. Se eque i á, en odo caso, el acue do de los Ayun amien os a ec ados y la ap obación del Consejo de Go- bie no.» La egulación es a u a ia di ie e, como puede obse a se, de la con enida en la Ley de Bases de Régimen local. En el Es a u o de Cas illa-León no se equie e ap obación de las dos quin as pa es de los Municipios a ec ados; simplemen e, se p ecisa in o me p e io de es os Municipios. Al no se es e in o me, con o me a las eglas gene ales del De echo adminis a i o, incu- lan e, se ía pe ec amen e pensable la c eación en Cas illa-León de una Coma ca, pese a la oposición de los Municipios a ec ados. En el Es a u o de Andalucía, la solución di ie e, pe o en dis in o sen ido. El Es a u o de Andalucía es, quizá po inconc e o, más exi- gen e aún que la p opia Ley de Bases de Régimen local; el Es a u o de Andalucía exige el acue do de los Ayun amien os a ec ados y la ap obación del Consejo de Gobie no. Cabe, pues, que el Consejo de Gobie no impida un p oceso de coma calización e en ualmen e ini- ciado po los Municipios; lo que no es iable es una coma calización impues a a los Municipios y, además, al como li e almen e es á edac ado el p ecep o, se exigi ía unanimidad de los Ayun amien os a ec ados. Po exceso o de ec o, como puede obse a se, la in e ención municipal en el p oceso de coma calización di ie e en los Es a u os espec o a la Ley de Bases de Régimen local. El ema aboca, pues, a un con lic o no ma i o en e los Es a u os de Au onomía —bloque de cons i ucionalidad con o me a la doc ina de nues o T ibunal Cons i ucional— y la Ley de Bases de Régimen local. Po odo ello, si se desea adecua , como c eo es lo co ec o, los Es a u os comen ados a las p e isiones cons i ucionales, es necesa- ia una in e p e ación de los mismos con o me a la Ley de Bases de Régimen local. En el caso de Cas illa-León es a in e p e ación lle a ía, al e ando un p incipio gene al del De echo adminis a i o, a con igu a como inculan e el in o me que a los Municipios se solici a en el p oceso de cons i ución de la Coma ca, siemp e que es e in o me ue a con a io a la cons i ución de la Coma ca y al- canza a los equisi os exigidos en la Base 42, 2, de la Ley de Bases de Régimen local. En el caso de Andalucía, la disco dancia con la egulación del REALA-1986, núm. 231. RIVERO YSERN, JOSE LUIS. CONSIDERACIONES GENERALES EN TORN... REALA-1986, núm. 231. RIVERO YSERN, JOSE LUIS. CONSIDERACIONES GENERALES EN TORN...