Notas sobre el municipio turístico en la ley 12/99, de 15 de diciembre, Ley del Turismo de Andalucia

NOTAS SOBRE EL MUNICIPIO TURÍSTICO EN LA LEY 12/99 DE 15 DE DICIEMBRE, LEY DEL TURISMO DE ANDALUCÍA José Luis Rivero Ysern Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de Sevilla EL MUNICIPIO TURÍSTICO La Ley dedica el capítulo segundo del título segundo a un tema de gran trascendencia en todas las comunidades autónomas y muy especialmente en la andaluza: el municipio turístico. Todos hemos conocido y padecido -o disfrutadoeste tipo de municipio que se caracteriza a grandes rasgos por presentar una gran afluencia turística en ocasiones concretas lo que trae consigo unos problemas de difícil solución derivados del hecho de que esta población de no residentes reclama de la Administración la prestación de una serie de servicios específicos - higiene, seguridad, protección civil, oferta cultural, etcétera-, cuya efectiva atención es fundamental para continuar teniendo esta afluencia. Muchos de estos servicios presentan una caracterización propia de las demandas turísticas que no concurre en el municipio sin estas características, como puede ser la necesidad de autobuses para los desplazamientos a las zonas con mayor atractivo turístico en los alrededores de estos municipios (playas, paisajes); mayor atención a los servicios de hostelería, tratamiento y vigilancia de playas y costas etcétera. El problema que presentan estos municipios, como señala González Fustegueras (González Fustegueras M. "La regulación del municipio turístico: el caso andaluz", en: "La gestión de la calidad del municipio turístico" Cuarto seminario del foro permanente turismo y municipio celebrado en el Centro Internacional del Turismo de Andalucía, Marbella Málaga 1998) es doble: de un lado la mayoría de los servicios de prestación obligatoria no son repercutibles a los usuarios y, de otro, el principal factor en el actual modelo de financiación municipal es la población de derecho. La población de hecho, aún cuando pueda suponer un considerable aumento de la población que reside en estos municipios, no cuenta a la hora de asignar las transferencias anuales del Estado a los municipios. Estas necesidades traen consigo por otra parte la necesidad de hacer frente a ellas con un aparato técnico y una infraestructura administrativa frecuentemente inexistente. 84  85 José Luis Rivero Ysern  NOTAS SOBRE EL MUNICIPIO TURÍSTICO EN LA LEY 12/99 DE 15 DE DICIEMBRE, LEY DEL TURISMO... Ante estos hechos los municipios turísticos pueden abordar el problema de distintas maneras: la primera es aumentar la presión fiscal en el municipio. El inconveniente de este sistema consiste en que esta presión fiscal la habrán de soportar inevitablemente los ciudadanos residentes, que soportan de esta manera el establecimiento de determinados servicios públicos que van destinados de manera prácticamente exclusiva a la población turística. Una segunda solución es buscar ingresos alternativos que desgraciadamente la experiencia demuestra se obtienen con la especulación del suelo, con la consiguiente falta de vivienda, agresiones medioambientales, desaprovechamiento racional de los recursos, pérdida del patrimonio y de la identidad cultural urbana, y, a la larga, perdida de la propia calidad turística. La tercera forma de afrontar estos problemas es la postura del avestruz que lleva al progresivo abandono y degradación de los servicios con la consiguiente pérdida de calidad de vida de los ciudadanos y, en última instancia, la pérdida de competitividad de estos municipios como destino turistico. El propio tratamiento del municipio turístico en la Ley del Turismo de Andalucia puede considerarse por muchos inadecuado por cuanto la solución a los problemas de estos núcleos poblacionalesopinan - quizá debería venir dada, no en la legislación turística, sino en la legislación sobre Régimen local, lo que implicaría, por otra parte, el traslado de la competencia para su tratamiento de la Consejería con competencia en materia turística a la Consejería correspondiente competente en materia de Régimen local. En este sentido convendría recordar que el artículo 30 de la Ley de bases de régimen local establece que: "las leyes sobre régimen local de las comunidades autónomas, en el marco del establecido en esta ley, podrán establecer regímenes especiales para municipios pequeños o de carácter rural y para aquellos que reúnan otras características que lo hagan aconsejable, como su carácter histórico, artístico, ó por el predominio en su término de las actividades turísticas industriales, mineras u otras semejantes", en una relación que, como ha establecido el Tribunal Constitucional constituye un número abierto (Sentencia 214/ 89 de 21 de diciembre.) La Ley andaluza, sin embargo, aborda el tratamiento del municipio turístico. Este tratamiento del municipio turístico en la Ley no sólo no debería plantear cuestión competencia) interna alguna sino que parece un tema de tratamiento ineludible en la ley. Una Ley del turismo de Andalucía que no afrontara este problema sería una Ley que renunciaría a abordar uno de los problemas más generalizados y de mayor urgente solución en el sector que nos ocupa. Hay que decir, por otra parte, que la regulación del municipio turístico en la Ley andaluza de turismo es original, técnicamente bien trabajada y respetuosa con la autonomía local y, en definitiva, una palanca eficaz para la promoción turística de estos municipios. Es interesante, a nuestro juicio y en relación con el concepto, la definición de los criterios utilizados para poder considerar a un municipio sujeto a las indicaciones de la ley. Se define al municipio turístico como aquellos que reúnan una serie de circunstancias, a valorar reglamentariamente, y entre los cuales deberán figurar "la población turística asistida", el número de visitantes y la oferta turística. Se entiende por "población turística asistida", a los efectos de esta Ley, a aquella constituida por quienes no ostenten la condición de vecinos del municipio pero tengan estancia temporal en el mismo por razones de visita turística, segunda residencia ó alojamiento turístico. Su determinación se efectuará -dice la Leypor los medios de prueba que reglamentariamente se establezcan. Efectivamente las personas pueden encontrarse en un municipio por razones muy distintas; trabajo, asistencia hospitalaria servicio militar, mero tránsito, etcétera. No son éstas las personas que desde el punto de vista de la ley deban ser tenidas en cuenta a los efectos de abordar los problemas del municipio turístico. Por el contrario son aquellas que se encuentran temporalmente en la ciudad por razon de visita turística, alojamiento turístico o por el fenómeno, cada vez más generalizado, de la segunda residencia. Cómo determinar la presencia efectiva de estos factores es una simple cuestión de prueba que la Ley remite en cuanto a la forma de llevarse a efecto, a lo que reglamentariamente se establezca, remisión que debe ser atendida con amplitud de criterio. Ha de tenerse muy presente las muy diversas formas que actualmente adoptan los asentamientos turísticos. En algunos municipios la afluencia turística va circunscrita a un día o festividad concreto (las fiestas del pueblo): en otras ocasiones el periodo se puede prolongar por una semana entera (Semana santa); en otras ocasiones el desfase poblacional coincide con las estaciones de verano e invierno (son los supuestos más frecuentes), y cabe incluso una población turística "permanente" pero limitada a los fines de semana (fenómeno muy común en nuestros municipios costeros y que llevan al nacimiento de urbanizaciones enteras de fin de semana). Con todas estas variables las medidas a adoptar no pueden, necesariamente, ser iguales. La declaración de municipio turístico es otro de los apartados a destacar, a nuestro juicio de la Ley. Y lo es tanto por los elementos fácticos que debe tener en cuenta la declaración como por el procedimiento establecido por la Ley. Para la declaración del municipio turístico van a tenerse muy en cuenta, no solamente los problemas con que el municipio se encuentra, sino también, y muy especialmente, la actitud que el referido municipio adopta ante tal problema. Establece así el artículo séptimo de la Ley de Turismo que "se tendrán en cuenta, en especial, las actuaciones municipales en relación a los servicios mínimos que presta el municipio respecto a los vecinos y la población turística asistida, así como los servicios específicos en materia de salubridad pública e higiene en el medio urbano y natural y de protección civil y seguridad ciudadana y cuantos sean de especial relevancia turística. 86  87 José Luis Rivero Ysern  NOTAS SOBRE EL MUNICIPIO TURÍSTICO EN LA LEY 12/99 DE 15 DE DICIEMBRE, LEY DEL TURISMO... Es preciso pues saber sí el municipio está efectivamente, o no, decidido a adoptar una actitud favorable para resolver los problemas que de forma especial una serie de concretos servicios municipales provoca. En cuanto al procedimiento a seguir para que un municipio turístico pueda recibir tal consideración, consideramos es un acierto de la Ley, tanto desde punto de vista practico como desde punto de vista del respeto a la autonomía local constitucionalmente garantizada. Señala en este sentido el apartado tercero del artículo séptimo que la declaración de municipio turístico será competencia del Consejo de Gobierno, oído el Consejo andaluz de Turismo, a solicitud de la propia entidad, mediante acuerdo plenario del Ayuntamiento correspondiente adoptado por mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación. En consecuencia, en primer lugar, para la declaración de municipio turístico del municipio aquejado por estos problemas es que por una mayoría cualificada solicite, el propio municipio, al Gobierno andaluz la declaración de municipio turístico. El Gobierno resolverá, repetimos, oído el Consejo andaluz de turismo. En cuanto a los efectos de la declaración de municipio turístico considero que a la vez que se respeta la autonomía local permite abordar los problemas con un gran realismo implicando a todas las personas y organismos afectados. Establece así el artículo octhvo de la Ley que la declaración de municipio turístico podrá dar lugar a la celebración de convenios interadministrativos destinados a compensar la mayor onerosidad en la prestación de los servicios. Este es el efecto fundamental de la declaración de municipio turístico: conseguir una colaboración entre el municipio y la comunidad autónoma para mejorar las infraestructuras y, en general la prestación de los servicios traduciendo ese espíritu de colaboración mutua en la firma de un convenio de colaboración o cooperación para compensar los referidos déficits. El sistema es, a nuestro juicio, el mejor posible para una normativa autonómica. Obviamente el sistema no es la panacea ni siquiera el método más eficaz e idóneo para resolver los graves problemas que genera la masiva afluencia de personas en los municipios turísticos. La solución definitiva de estos problemas pasa necesariamente por una reforma del sistema de financiación de las corporaciones locales, medida esta para cuya adopción carecen de competencia las comunidades autónomas. No obstante insistimos que es el sistema más eficaz posible. La autonomía local se respeta tanto en la iniciativa como en la conclusión de la declaración del municipio como municipio turístico. En la iniciativa porque, como ya hemos visto, es municipal; y la declaración final por cuanto a nuestro juicio depende no de una decisión discrecional del Consejo de Gobierno sino de una decisión reglada en la que hay que manejar diversos conceptos jurídicos indeterminados. Efectivamente si el municipio asume sus obligaciones, si en el municipio se dan los supuestos de hecho que justifican la declaración del municipio como municipio turístico, tal declaración debe producirse y el sistema de fomento, de cooperación, debe ponerse en marcha. A nadie se oculta que la Comunidad autónoma mantiene un poder de facto en este sistema que deriva del posible incumplimiento de las correspondientes consignaciones presupuestarias necesarias, tanto por su ausencia como por su insuficiencia, en los presupuestos generales de la Comunidad autónoma para ayudar a estos municipios. Este posible incumplimiento es de difícil control desde el punto de vista jurídico sin perjuicio de que desde el punto de vista político pueda ser merecedor de la lógica reprobación. Pero no parece este el espíritu de la Ley. La Ley podría haber ignorado, incluso, el problema remitiéndolo a una futura y ya largo tiempo esperada reforma del régimen local: pero no lo ha hecho y claramente mantiene que la finalidad de la declaración de municipio turístico es la mejora de la calidad en la prestación de los servicios municipales a través de una acción concertada, pactada, de fomento. 88  89