La liberalización del sector eléctrico español en el contexto europeo: efectos del cambio regulatorio en los consumidores, accionistas y trabajadores del sector eléctrico

1 V REUNIÓN DE ECONOMÍA MUNDIAL (Sevilla 2003) La liberalización del sector eléctrico español en el contexto europeo: efectos del cambio regulatorio en los consumidores, accionistas y trabajadores del sector eléctrico Yolanda García Mezquita1 Comisión Nacional de Energía Madrid [email protected] Telf.: 91 4329705 Fax.: 91 5776219 1INTRODUCCIÓN El proceso de globalización y liberalización que ha caracterizado a las últimas décadas se ha extendido a todos los sectores económicos, afectando especialmente a las actividades que tradicionalmente estaban sometidas a intensa regulación y control estatal. Dentro de este conjunto de sectores regulados se localizan las actividades eléctricas, que por su carácter estratégico y sus particularidades técnicas y económicas se han desarrollado bajo la intervención de la administración, y donde en la mayoría de los casos la propia explotación de las actividades correspondía a empresas de titularidad pública. En este contexto, el sector eléctrico inició un proceso de cambio regulatorio orientado a la eliminación de restricciones en sus actividades y perdiendo parte del carácter estratégico que había mantenido en el pasado. Entre los factores que favorecieron la desregulación y liberalización del sector ocupan un lugar destacado los avances tecnológicos, que facilitaron la introducción de elementos de competencia y concurrencia en casi todas las actividades eléctricas y, principalmente, en la generación. Además, se avanzó en la separación de las actividades eléctricas, distinguiendo entre las que son susceptibles de funcionar en competencia (generación 1 Yolanda García Mezquita es doctora en Ciencias Económicas por la Universidad Autónoma de Madrid y técnico de la Comisión Nacional de Energía. 2 y comercialización), frente a aquellas otras que por sus características técnicas y económicas exigen su explotación en forma de monopolio natural (transporte y distribución). La reforma regulatoria del sector eléctrico orientada a reducir la presencia directa del sector público y a introducir principios de competencia, ha sido un movimiento generalizado al que no han sido ajenas ni la Unión Europea ni España. En Europa, Inglaterra y los países nórdicos fueron los primeros en iniciar procesos de liberalización y desregulación de sus sistemas eléctricos. Estas experiencias unidas al establecimiento del mercado único europeo en 1993, impulsaron la creación del mercado interior de la energía articulado por medio de los mercados de la electricidad y del gas natural. En 1992 se formalizaba la constitución del mercado interior de la electricidad, objetivo que se diseñaba en tres etapas y que se desarrollaba con la aplicación de las directivas que el Parlamento y el Consejo Europeo han aprobado sucesivamente. De todas las medidas implementadas hasta el momento destaca por su importancia la Directiva 96/92/CE sobre las normas comunes para la creación del mercado interior de la electricidad, que supuso un cambio importante en la organización del sector eléctrico europeo introduciendo medidas liberalizadoras en todos los ámbitos de la actividad eléctrica. España, inmersa en el proceso de integración europea, también se ha visto obligada a incorporar a su ordenamiento las medidas que recoge la Directiva 96/92/CE, si bien con anterioridad a la aprobación de esta directiva se había iniciado la liberalización del sector eléctrico. De hecho, la introducción de medidas de desregulación y de competencia fue un proceso paulatino que se inició a mediados de los años noventa, con la promulgación en 1994 de la Ley de Ordenación del Sistema Eléctrico (LOSEN). La LOSEN marcó el comienzo del cambio regulatorio orientado hacia la competencia y aunque fue un tímido inicio de la liberalización, sirvió para establecer una nueva senda en el sector eléctrico acorde con las tendencias mundiales y con el contexto económico en el que estaba inmersa la economía española. La firma del Protocolo Eléctrico en 1996 y la aprobación de la Ley 54/1997 del Sector Eléctrico fueron los pasos siguientes en el camino de la liberalización. Con la Ley 54/1997, que transponía 3 la Directiva europea 96/92/CE al ordenamiento español, se produjo la transición de la industria eléctrica desde una regulación estrechamente sometida a los poderes estatales, a una nueva regulación que trataba de establecer un marco apropiado para que prevalecieran los principios de mercado y fuera posible la libre competencia en algunas de las actividades del sector. Con posterioridad, se promulgaron los Reales Decreto-Ley 6/1999 y 6/2000 que han profundizado en la liberalización del sector disponiendo medidas que aceleran la elegibilidad de los consumidores, reducen las tarifas, e imponen condiciones para facilitar la competencia interna y la entrada de operadores externos. Este nuevo escenario regulatorio se ha traducido en importantes cambios en la estructura empresarial y en la organización de las actividades eléctricas, afectando también a los grupos de interés que participan en las rentas del sector, entre los que se señalan a los accionistas y trabajadores de las empresas eléctricas y a los consumidores de energía eléctrica. El reparto de las rentas entre los grupos económicos se puede ver afectado por el cambio regulatorio y la razón de esto se encuentra en las denominadas “rentas de la regulación”, entendiendo por rentas de la regulación a los beneficios adicionales que perciben algunos colectivos como resultado de la mayor presión que ejercen sobre el regulador en un contexto de intensa regulación. En consonancia con la hipótesis que formula la Teoría de la Captura de la Regulación, la reforma orientada a la disminución de la intervención y a la introducción de competencia contribuye a la reducción de estas rentas, favoreciendo la participación de los grupos que disponían de menor poder económico en un entorno regulado y que eran, por lo tanto, los más perjudicados (fundamentalmente los consumidores). Según la Teoría de la Captura de la Regulación, en un entorno regulado los grupos que se benefician en mayor medida son los que ejercen mayor presión (principalmente productores, que reparten sus rentas entre los accionistas y trabajadores) en detrimento de los consumidores. Por el contrario, en un contexto de desregulación y competencia donde las decisiones son adoptadas en el mercado, los consumidores empiezan a favorecerse de las rentas del sector en perjuicio de los trabajadores y accionistas que ven disminuir las rentas de la regulación. 4 El tema central de la investigación, cuyos resultados se recogen en la presente ponencia, ha tenido como objetivo principal analizar la incidencia del cambio regulatorio en la renta de los grupos de interés que participan en el sector eléctrico español. Para simplificar el análisis los grupos económicos de interés que se consideraron fueron los factores productivos trabajo y capital y los consumidores de energía eléctrica. En síntesis, se pretende identificar qué grupos de interés se han beneficiado tradicionalmente de las rentas del sector en un marco regulado y cómo afecta la reforma regulatoria al reparto de rentas entre los accionistas, trabajadores y consumidores en un nuevo contexto de liberalización y desregulación. El periodo de investigación se prolongó desde 1988, año en que entró en vigor en el sector la última medida de corte fuertemente intervencionista (el denominado “Marco Legal Estable”), hasta la actualidad. El estudio comprende un periodo temporal suficientemente extenso que contempla los años anteriores y posteriores a la reforma regulatoria, lo cual permite comparar la incidencia de las medidas liberalizadoras en las rentas de los trabajadores y accionistas y en los precios de los consumidores de energía eléctrica. 2TEORÍA DE LA CAPTURA DE LA REGULACIÓN El sector eléctrico ha estado tradicionalmente sometido a un estrecho marco regulado desarrollándose la actividad de suministro eléctrico bajo la intervención estatal. Las peculiaridades técnicas del sector (principalmente la no almacenabilidad de la electricidad y la especificidad de las infraestructuras eléctricas) y el hecho de ser considerado como un servicio público, han determinado la explotación económica de sus actividades. La organización de las actividades de transporte y distribución en forma de monopolio natural, y el desarrollo de la generación en ausencia de competencia exigieron el establecimiento de un marco regulatorio que asegurara el correcto funcionamiento del sector a corto y largo plazo. La regulación se puede definir como “un proceso que consiste en la restricción intencional de la elección de actividades de un sujeto, y proviene de una entidad que no es parte directa ni está involucrada en dicha actividad” (Mitnick; 1989:29). Desde un punto de vista económico, el 5 concepto de regulación hace referencia a “un conjunto de reglas generales o de acciones específicas, impuestas por la autoridad o por una entidad administrativa, que interfieren directamente el mecanismo de asignación de recursos en el mercado, o indirectamente alterando las decisiones de demanda y oferta de los consumidores y empresas” (González Blanch; 1997:10). El estudio de la regulación desde la perspectiva teórica requiere revisar los planteamientos desde los que se ha tratado la intervención estatal en la economía, que incluyen tanto la justificación de la regulación como la defensa del libre mercado y las críticas a la intervención. De todos los enfoques teóricos propuestos por las Escuelas de la Regulación2 se profundiza en los dos que más se adecuan a los objetivos que persigue la investigación: la Teoría de los Fallos del Mercado y la Teoría de la Captura. Estas dos teorías han sido desarrolladas, respectivamente, por la Economía Pública (Teoría de los Fallos del Mercado) y por la Economía Industrial (Teoría de la Captura). Los planteamientos sostenidos por la Teoría de los Fallos del Mercado y la Teoría de la Captura son diametralmente opuestos. La primera se localiza entre las teorías que legitiman la presencia de la regulación en la economía, por el contrario la segunda se posiciona entre aquellas que cuestionan la existencia y eficiencia de la intervención estatal. Esta diferenciación coincide a su vez con un doble enfoque analítico de la regulación según se plantee desde la perspectiva normativa o positiva. Siguiendo esta argumentación, la aproximación a la regulación puede plantearse desde la perspectiva de lo que “debe ser” (enfoque normativo) o de lo “que es” (enfoque positivo). El enfoque normativo explica el origen de la regulación y justifica su existencia y sus objetivos; mientras que desde el enfoque positivo se desarrolla un análisis empírico de la realidad incidiendo en los problemas derivados de la intervención en la economía. 2 Dentro de las Escuelas de la Regulación se encuentran la Escuela de la Economía Pública, la Economía Industrial, la Nueva Economía Pública y la Economía Institucional. 6 Tabla 1: Escuelas de la regulación Economía Pública Economía Industrial Nueva Economía Pública Economía Institucional Tipo de análisis Normativo Positivo Normativo Positivo Características de la regulación Vinculado al interés general y universal Vinculado al servicio de los grupos de interés Restricción a alcanzar el interés general dependiendo de la información de los sujetos bajo regulación Minimizar los costes, y abre la puerta a todas las soluciones incluido el laissez-faire Origen de la regulación Fallos del mercado Mercado político Fallos del mercado Costes de transacción Finalidad Eficiencia de Pareto Redistribución Eficiencia de Pareto (óptimo de segundo grado) Solución eficiente de menor coste (minimización de los costes de producción y transacción) Propuestas Regular en presencia de un fallo del mercado Suprimir la regulación Regular minimizando los defectos de la regulación Sólo regular si las otras soluciones son más costosas Fuente: Lévêque, F. (1998): Économie de la réglementation, París, La Découverte, Repères, 238, pág. 22. El enfoque normativo estudia la regulación justificando la presencia de la intervención por la existencia de fallos en el mercado, disfunciones que determinan un sistema de precios que se aleja de la eficiencia medida en términos de Pareto. La Teoría de los Fallos del Mercado, inscrita en la Economía del Bienestar, ha desarrollado este planteamiento teórico que contiene dos ramas de investigación. En la primera identifica los fallos del mercado, entendidos como imperfecciones que sin intervención conducirían a un subóptimo, y en la segunda línea de investigación busca desarrollar políticas óptimas para corregir estas disfunciones del mercado. La escuela teórica que mayor impulso ha dado a este enfoque es la Escuela de la Economía Pública. El enfoque positivo, por su parte, desarrolla un análisis empírico de la realidad económica donde se detallan las fuerzas económicas, políticas, legales y administrativas que influyen en las decisiones y que afectan al comportamiento de las instituciones reguladoras. Desde esta perspectiva estudian la regulación económica un conjunto de planteamientos teóricos que reciben el nombre genérico de Teorías de la Regulación Económica. La principal teoría de la Regulación Económica propuesta es la Teoría del Interés de Grupo o Teoría de la Captura, que fue desarrollada por la Escuela de la Economía Industrial y tuvo como autor destacado a George Stigler, premio Nóbel por sus trabajos sobre regulación económica. 7 La Teoría de la Captura parte de la premisa de que la regulación aumenta el beneficio de los grupos de interés y supone que éstos intervienen en las decisiones regulatorias en favor de sus propios deseos, desviando el objetivo de la regulación del interés general al particular. Adopta un enfoque positivo sustentando sus planteamientos teóricos en una abundante evidencia empírica, de hecho las investigaciones centradas en los efectos de la regulación en la economía han aportado una importante base cuantitativa sobre la que se sostienen los argumentos teóricos, y sobre la que se implementan sus aportaciones y sus propuestas dirigidas a promover la desregulación. Esta teoría sostiene que la regulación responde a intereses particulares y no al interés general, hecho que se produce porque los regulados capturan al regulador, transformando su poder económico en poder político que emplean en su propio beneficio. La regulación se explica como un producto dirigido a los grupos de interés más que como una vía para satisfacer el interés social de eficiencia o justicia. La Teoría de la Captura parte de la hipótesis de que el bienestar de los diferentes grupos de interés aumenta con la regulación. Atendiendo a esta premisa los colectivos implicados en la regulación lucharán por los beneficios que desean obtener de la intervención estatal en la actividad económica. En el ámbito de la empresa o la industria los agentes con intereses son, habitualmente, los inversores, los grupos de control financiero, los trabajadores, los gestores, los consumidores que adquieren los productos de la industria, y otras industrias que son consumidoras de bienes intermedios. Aunque comparten el interés en la supervivencia de la empresa en las mejores condiciones, el conflicto surge en el reparto del margen de beneficios. Esta situación se resuelve de acuerdo con el poder de negociación que sean capaces de movilizar las partes implicadas resultando favorecidos, particularmente, los grupos de control frente a las partes más débiles (Fainsod; 1940:301). Según el planteamiento de este enfoque teórico, la regulación favorece a unos grupos de interés en detrimento de otros. La causa de que la regulación no esté orientada a satisfacer el interés 8 general tiene su origen en el comportamiento del regulador, que se revela como una fuente de ineficiencias por dos motivos principales. En primer lugar, porque los grupos mejor organizados (principalmente productores y trabajadores) tenderán a beneficiarse más de la regulación que los grupos más numerosos y dispersos (normalmente, los consumidores). Y en segundo lugar, porque la política regulatoria pretende mantener una distribución de rentas óptima que se inclina a favor de los grupos que ejercen mayor presión y detentan mayor poder económico. Este planteamiento se resume con la siguiente idea: el regulador es capturado por los grupos de interés, que utilizan su poder económico para orientar las decisiones del regulador en defensa de sus intereses. Las consecuencias económicas de que la regulación no persiga el interés general y que responda al interés de los grupos mejor organizados se concreta en dos efectos: la sobreinversión de las empresas y las transferencias de rentas entre los grupos implicados. En relación a la sobreinversión, los estudios teóricos más conocidos son los de Harvey Averch y Leland Johnson, que explican el comportamiento inversor de la empresa en un entorno regulado. Según estos autores, las empresas reguladas tienen mayor interés en realizar inversiones en tanto en cuanto la remuneración del capital que le autoriza la agencia regulatoria, se sitúa por encima de la tasa que percibiría en un entorno no regulado. La regulación genera un efecto de sobreinversión en las empresas que se denomina comúnmente efecto Averch-Johnson. La sobreinversión significa que la empresa entre las distintas combinaciones de factores productivos selecciona aquella que es más intensiva en capital, porque cuanto más invierte mayores beneficios obtiene. En cuanto a la transferencia de renta entre los grupos de interés, siguiendo la metodología de Joskow y Rose (1989:1487) se consideran cuatro tipos de redistribución regulatoria: transferencias a los propietarios de las empresas reguladas (por la vía de los beneficios), transferencias a los factores de producción (capital y trabajo), transferencias entre tipos de consumidores, y transferencias entre productores. 9 3LA LIBERALIZACIÓN DEL SECTOR ELÉCTRICO ESPAÑOL EN EL CONTEXTO EUROPEO La liberalización del sector eléctrico español ha sido un proceso lento que se inició a mediados de los años noventa con la promulgación en 1994 de la Ley de Ordenación del Sistema Eléctrico Nacional (LOSEN)3. La LOSEN marcó el inicio de la transición del marco regulatorio de las actividades eléctricas hacia la competencia, y aunque en realidad tuvo un impacto limitado fijó un punto de inflexión en la regulación del sector convirtiéndose en el germen de la liberalización de las actividades eléctricas. Entre los elementos novedosos que introdujo se incluía la creación de la Comisión del Sistema Eléctrico Nacional como ente regulador adscrito al Ministerio de Industria y Energía, y encargado de velar por la objetividad y transparencia del funcionamiento del sistema eléctrico. Se debe mencionar brevemente que la organización del sector tal y como se conoce actualmente se constituyó en los años ochenta, tras la aprobación en 1984 de la Ley 49/1984 de explotación unificada que marcó el comienzo de una nueva etapa en la regulación y organización del sector4. Desde el punto de vista económico, en la década de los ochenta el sector atravesó una grave crisis financiera5 que puso al borde de la quiebra a las empresas eléctricas. El Gobierno contribuyó decisivamente a sanear la situación financiera del sector eléctrico con la aprobación en 1987 del Real Decreto 1538/1987, denominado comúnmente Marco Legal y Estable (MLE). El Marco Legal Estable supuso un cambio significativo en el sistema regulatorio del sector. El objetivo que fijaba era establecer un marco de referencia en relación a los ingresos de las 3 La LOSEN hacía su aparición en un nuevo entorno económico donde los avances tecnológicos, la globalización de la economía, y el incremento de la competencia mundial estaban impulsado la flexibilización de los marcos regulatorios de los distintos sectores económicos. Paralelamente, se estaba produciendo un fenómeno de privatización de empresas publicas y de apertura de los sectores a la competencia. 4 Hasta ese momento el ordenamiento jurídico del sector se caracterizaba por una gran dispersión, existiendo sólo una disposición con rango de Ley específica para el sector eléctrico la Ley 10/1966 de expropiación forzosa y sanciones en materia de instalaciones eléctricas, que además constituía la única base de declaración de servicio público de las actividades de suministro de energía eléctrica. 5 La crisis financiera del sector tenía su origen en las cuantiosas inversiones destinadas a la ampliación y diversificación del parque de generación que se llevaron a cabo en los años ochenta, y que coincidió con un escenario económico incierto de elevados tipos de interés, precios de las materias primas en continuo ascenso, y depreciación de la peseta respecto a las monedas en las que las eléctricas contraían las deudas, principalmente dólares, marcos y yenes. 16 Las herramientas metodológicas empleadas en la investigación se componen del uso de los números índices9 y de la aplicación de los resultados de la entrevista como técnica cualitativa10. Se considera adecuado el uso de estas dos técnicas de investigación en tanto que aportan el sustento cuantitativo y cualitativo requerido para realizar el análisis de los grupos de interés y del reparto de las rentas del sector. Tabla 4: ACCIONISTAS  Índice normal por sectores de la Bolsa de Madrid  Índice total por sectores de la Bolsa de Madrid  Rentabilidad media anual por sectores  Dividendos por sectores  Volumen de contratación efectiva TRABAJADORES  Evolución del empleo  Número de horas al mes por trabajador  Ganancia media por hora trabajada  Incrementos salariales pactados en negociación colectiva EMPRESAS ELÉCTRICAS  Resultados económicos del negocio  Coyuntura económica  Gestión empresarial  Evolución de las inversiones  Programa de diversificación e internacionalización  Concentración empresarial  Privatización CONSUMIDORES  Precios medios (UNESA)  Precios consumidores domésticos e industriales (AIE)  Precios por grupos de consumidores (CNE)  Precios por consumidor tipo (EUROSTAT)  Precios energéticos por tipo de consumidor (AIE) El análisis de la incidencia del cambio regulatorio en el reparto de rentas entre los grupos de interés se dividió en dos apartados. En el primer apartado se realizó un panorama detallado de cada uno de los grupos de interés, donde se analiza la evolución de un conjunto de variables que se consideraron las más adecuadas para identificar el poder económico que detentan los accionistas, trabajadores y consumidores dentro del sector eléctrico. Las variables seleccionadas se recogen en la Tabla 4, incluyendo algunas variables relacionadas con la actividad de las empresas eléctricas, por la influencia que pueden ejercer en el reparto de las rentas. La información estadística se completó con los resultados extraídos de las entrevistas que se realizaron a un grupo representativo de operadores del sector. 9 La decisión del empleo de los números índices se encuentra en el hecho de que este procedimiento estadístico se adecua al objetivo que persigue el estudio, que es comparar una serie de observaciones respecto de una situación inicial que se fija previamente. 10 La aplicación de la entrevista en la investigación contribuye a enriquecer el análisis cuantitativo aportando una visión más amplia de la realidad del sector que proporcionan los propios agentes implicados. En la selección de los entrevistados se tuvo en cuenta la representación de todos los grupos de interés e instituciones que participan en la actividad eléctrica. Atendiendo a este criterio se recabaron las opiniones de las empresas eléctricas, de los consumidores, de los trabajadores, de los Operadores del Sistema y Mercado, de la Administración y de la Comisión Nacional de Energía. 17 Una vez realizado el estudio descriptivo de cada grupo de interés a través de las variables consideradas aproximativas de su poder económico, en el segundo apartado se analizó conjuntamente la participación de los grupos de interés en las rentas del sector, y su evolución a medida que se han introducido elementos de competencia en el sector eléctrico. Esto hace obligado definir con precisión qué se entiende por RENTA DEL SECTOR ELÉCTRICO. En la investigación se definió con este término a la diferencia entre los ingresos obtenidos por la actividad de suministro eléctrico menos los costes incurridos para proporcionar el suministro eléctrico11. Como el objetivo es analizar el reparto de rentas entre los factores productivos (trabajo y capital), se excluyen de los costes la partida correspondiente al gasto del personal. Atendiendo a esta premisa de partida la renta del sector será el resultado de las operaciones de explotación (excluyendo los gastos de personal) y de las operaciones financieras12. Según esta definición la renta del sector se distribuye entre los trabajadores (cuya retribución se recoge en la partida Gastos del personal) y los accionistas (que son remunerados en función de los Beneficios después de impuestos vía dividendos y dotación de capital). Los consumidores se benefician de las rentas del sector por la vía de los menores precios, y la mayor participación de los consumidores en el sector se puede manifestar en una tendencia de menores crecimientos de los ingresos de las eléctricas en el negocio tradicional13. 11 A partir de la cuenta de pérdidas y ganancias abreviaba de las empresas de UNESA se calcula la renta del sector de la siguiente forma: Importe neto de la cifra de negocio + Periodificaciones R.D. 1538/87 + Trabajos efectuados por la empresa para su inmovilizado + Otros ingresos de explotación – Aprovisionamiento – Dotaciones para amortizaciones del inmovilizado – Otros gastos de explotación + Ingresos financieros – Gastos financieros + Ingresos extraordinarios – Gastos extraordinarios y provisiones – Impuesto sobre sociedades. 12 En la elaboración de la renta se tuvieron en cuenta dos aspectos: 1) se incluyen los datos que corresponden exclusivamente a las actividades eléctricas nacionales, obviando la información de las actividades de diversificación e internacionalización, y 2) se incluyen tanto los resultados que se obtienen de forma periódica (ordinarios) como los percibidos de forma irregular (extraordinarios). 13 Esto se explicaría en tanto que las ventajas de la competencia se tradujeran con mayor intensidad a los consumidores mediante la reducción de los precios finales del suministro eléctrico. Por este motivo, el análisis de los consumidores requiere prestar atención tanto a la evolución de los precios como a la tendencia de los ingresos del sector, y comparar conjuntamente el comportamiento de ambas variables. En cualquier caso hay que tomar con prudencia el análisis de estas variables ya que es posible que la mayor eficiencia derivada de la competencia pueda traducirse conjuntamente en una reducción de precios y en mayores ingresos. 18 Los datos estadísticos utilizados para este análisis son los que proporciona anualmente UNESA y que presenta en su Memoria Estadística Eléctrica. La información que contempla corresponde al conjunto de empresas que agrupa UNESA y que en la actualidad está constituida por los cuatro grupos empresariales más importantes del sector: ENDESA, IBERDROLA, UNIÓN FENOSA e HIDROCANTÁBRICO14. Las principales conclusiones extraídas de la investigación se exponen a continuación. Efectos del cambio regulatorio en la estrategia de las EMPRESAS ELÉCTRICAS y su influencia en la distribución de las rentas del sector: Con anterioridad a la reforma regulatoria se produjo una fuerte inversión en el sector eléctrico español que condujo al establecimiento de un parque de generación sobredimensionado. La sobreinversión que caracterizó al sector eléctrico bajo un marco regulatorio evidencia la presencia de rentas de regulación. Como mantenían Averch y Johnson la sobreinversión es un fenómeno que se produce en un entorno regulado. En este escenario las empresas invierten por encima del óptimo porque se remuneran las inversiones a una tasa superior a la del mercado. La mayor rentabilidad incentiva a las empresas reguladas a invertir en tanto se convierte en un mecanismo para maximizar sus beneficios. Los datos de la capacidad de utilización de las instalaciones de producción confirman en este punto a las tesis de la Teoría de la Captura. Los años setenta y ochenta estuvieron marcados por un importante dinamismo inversor, y bajo la planificación estatal las eléctricas realizaron amplios programas de inversión. Este efecto inversor 14 Varias razones justifican la elección de las estadísticas de UNESA: 1) se considera que el comportamiento de las empresas de UNESA es representativo del sector eléctrico nacional, 2) proporciona series históricas del balance consolidado y de la cuenta de pérdidas y ganancias abreviada de sus empresas que se elaboran con criterios homogéneos, y 3) aporta datos fidedignos de la situación del sector eléctrico, publicando anualmente una memoria estadística eléctrica que recoge los datos técnicos y económicos más importantes del conjunto de empresas que componen UNESA. 19 se podía contemplar al analizar la capacidad de utilización medida en términos de potencia máxima anual sobre la potencia instalada. En 1988 esta ratio alcanzaba el valor del 52,75 por ciento indicando que el parque de generación español se encontraba claramente sobredimensionado, lo cual se aproximaba a la idea de sobreinversión que definían AverchJohnson en un entorno regulado. Con la reforma regulatoria se redujeron las inversiones de las empresas eléctricas. La certidumbre y rentabilidad que garantizaba el Marco Legal Estable desaparece con la liberalización del sector, y el efecto inmediato fue la disminución de los programas de inversión en instalaciones de generación y distribución. En los años posteriores al cambio regulatorio las empresas eléctricas disminuyeron sus inversiones en el mercado nacional aprovechando la sobreinversión que garantizaba el suministro. Por el contrario, las eléctricas dirigieron sus recursos económicos principalmente a financiar operaciones de diversificación e internacionalización. Aunque este proceso se registraba con anterioridad a la reforma, se aceleró de forma significativa a partir de 1997. La ratio de capacidad de utilización aumentó considerablemente en la década de los noventa. El ritmo decreciente de las inversiones en inmovilizado y el crecimiento continuo de la demanda provocaron un aumento de la capacidad de utilización hasta el 75 por ciento. A esta situación se llegaba porque mientras el consumo se incrementaba en un 67 por ciento frente a los valores contabilizados en 1988, las inversiones en términos nominales disminuían en un porcentaje superior del 17 por ciento. En estos años el consumo creció a tasas anuales del 6 por ciento, mientras que la inversión experimentó continuos descensos anuales. Entre las razones que explicaban la menor inversión en las instalaciones en los años noventa se señalaban tres motivos principales: 1) La desaparición del Marco Legal Estable, que supuso el paso de la certidumbre a la incertidumbre en la recuperación de las inversiones. 20 2) La sobreinversión de los años ochenta dotaba de seguridad al sistema que contaba con un margen amplio para atender los incrementos de la demanda, y por lo tanto la necesidad de nuevas inversiones era menor. 3) Las rentas de regulación que obtuvieron las empresas en este escenario del Marco Legal Estable se destinaron a desarrollar una nueva estrategia basada en la diversificación de sus actividades, aprovechando un contexto de mayor libertad para invertir sus recursos financieros. La presencia de las rentas de regulación con anterioridad al cambio regulatorio se pone de manifiesto al analizar la coyuntura económica, porque la disminución de las inversiones se produjo en un contexto económico favorable. Los bajos tipos de interés aminoraron el coste de la deuda hasta el 4,3 por ciento frente al 12,4 por ciento que suponían los intereses por financiación sobre los recursos ajenos en 1990, además, la ratio de endeudamiento descendió hasta el 40 por ciento en 1998. A pesar de estas óptimas condiciones las empresas invirtieron casi exclusivamente con la finalidad de mantener sus instalaciones pero no para mejorarlas o aumentarlas. Además, los proyectos de inversión futuros se localizaron en las tecnologías más competitivas sin que prevaleciera ningún criterio de diversificación o seguridad en el abastecimiento. Por lo tanto, contrastando estos resultados con la Teoría parece evidente que las inversiones efectuadas con anterioridad al cambio regulatorio respondían a un criterio de mayor rentabilidad, que reportaban importantes beneficios a las empresas. La liberalización de las actividades eléctricas favoreció los fenómenos de diversificación e internacionalización, ya que con el cambio normativo las empresas no tenían que justificar el destino de sus inversiones. Este proceso estaba animado por tres factores adicionales: 1) Aprovechar los procesos de privatización y apertura a la competencia del sector eléctrico en otros Estados, principalmente en América Latina y en Europa. 2) Compensar la disminución de los ingresos procedentes del negocio tradicional que se produciría como consecuencia de la introducción de competencia. 21 3) Aprovechar los conocimientos y crear sinergias en otras actividades en las que presentaban ventajas competitivas. La diversificación del sector eléctrico español fue económicamente posible porque las eléctricas acumularon en los años noventa importantes beneficios resultado de sanear sus estados financieros con el Marco Legal Estable. En estos años los beneficios se duplicaron respecto al nivel de 1988 creciendo a una tasa anual que en promedio se situaba entorno al 15 por ciento. El rendimiento del negocio eléctrico se colocaba entre las actividades económicas que mejores resultados arrojaban anualmente. En este periodo se llevó a cabo la internacionalización de la empresa eléctrica española, que se implantó con fuerza en otros países. El saber hacer del negocio tradicional se instauró con rapidez y eficiencia en otros sistemas eléctricos, principalmente en los países de América Latina aprovechando las medidas aperturistas de estas economías y su condición de mercados menos saturados. En el ámbito concreto de la internacionalización el volumen de las inversiones fue muy cuantioso y en sólo cuatro años (1994-1998) se invirtieron más de 400.000 millones de pesetas en proyectos en el exterior que tuvieron como destino el epígrafe Energía eléctrica, gas y agua. De esta cantidad más del 95 por ciento se ubicaron en países iberoamericanos destacando como principales receptores Colombia, Argentina y Perú. En la nueva estrategia empresarial que iniciaron las empresas eléctricas a mediados de la década de los noventa, las operaciones de diversificación e internacionalización ocupan un lugar destacado. En el ámbito empresarial se presta especial atención a los accionistas y al objetivo de obtener la máxima rentabilidad del negocio para remunerar suficientemente al capital. Por el contrario, los trabajadores pierden importancia dentro de la estrategia de las eléctricas. Los beneficios sociales que caracterizaban a los ocupados del sector eléctrico se redujeron de forma considerable, afectados por los programas de reducción de costes que aplicaron las empresas eléctricas en este entorno de competencia. 22 Efectos del cambio regulatorio en los ACCIONISTAS: Los accionistas en este nuevo escenario resultaron ligeramente perjudicados, aunque no tanto por su participación en las rentas del sector como por la incertidumbre regulatoria y por factores externos que afectan a la rentabilidad del negocio eléctrico. Dentro de la empresa aumentó la importancia de los accionistas frente a los trabajadores en cuanto a las rentas percibidas del sector. Este comportamiento está muy vinculado al hecho de ser las eléctricas empresas muy intensivas en capital donde la necesidad de recursos financieros es continuo. Por otro lado, la libertad de movimientos de capital exige a las empresas desarrollar una estrategia que ofrezca al accionista garantías de rentabilidad. Estos elementos colocaban a los accionistas en una posición destacada en el reparto de las rentas del sector, antes y después de la reforma regulatoria. Este marco de incertidumbre ha afectado directamente a sus intereses. En los últimos años de la década de los noventa los incrementos de los Beneficios sobre el capital se moderaron. Los factores responsables de esta situación fueron: el escenario de reducciones tarifarias fijado por la Administración y la mayor vulnerabilidad a los factores de carácter externo al desaparecer la certidumbre que caracterizaba al negocio eléctrico. En todo caso rompen con la tendencia los crecimientos de 1995 y 1996 que fueron de gran magnitud. En estos años la coyuntura económica y las expectativas asociadas a la liberalización repercutieron positivamente en los beneficios sobre el capital, que registraron crecimientos superiores al 20 por ciento. Los accionistas en este nuevo escenario de competencia están sometidos a mayor incertidumbre en tanto que las empresas eléctricas son más vulnerables a los factores externos, y ya no tienen garantizadas sus inversiones ni la rentabilidad del negocio eléctrico. Aunque por otro lado el cambio regulatorio contiene elementos positivos para el capital, al favorecer la entrada en nuevas actividades aumentando las posibilidades de obtener beneficios en otros negocios no eléctricos. Además, la competencia entre empresas impulsa la eficiencia en el desarrollo de las actividades y 23 las que culminan con éxito sus objetivos consolidan su posición y obtienen mejores resultados, factores que son valorados positivamente por sus accionistas. Las rentas percibidas por los accionistas pierden importancia dentro del sector en favor de los consumidores, aunque frente a los trabajadores siguen ocupando una posición privilegiada. Además, los títulos eléctricos siguen siendo muy sólidos en parte porque algunas de las actividades siguen estando reguladas, y también porque los grandes grupos eléctricos están bien posicionados en el mercado nacional y la competencia aún no se ve como amenaza. A esto se añaden las inversiones de las empresas eléctricas en América Latina y Europa, que proporcionan beneficios adicionales al negocio tradicional en España. Incidencia del cambio regulatorio en los TRABAJADORES: Los trabajadores han sufrido una disminución de su poder de influencia dentro del sector, aunque ésta era una tendencia que se observa con anterioridad al cambio regulatorio. Este proceso se ha traducido en una menor participación en las rentas a través de la reducción progresiva de sus beneficios sociales, hecho que se observaba al comparar la situación de los trabajadores eléctricos con la de los trabajadores de otras actividades económicas. Este colectivo disponía de importantes beneficios sociales con sueldos por encima de la media nacional e incrementos salariales elevados. En los años noventa experimentaron recortes considerables en dichas ventajas laborales. Aunque el fenómeno ha sido generalizado y también ha respondido a la desregulación y flexibilización del mercado laboral, comparativamente con otras ramas de la actividad económica la brecha existente en términos de sueldos y de incrementos salariales se fue estrechando. Esta comparación revela la disminución de la capacidad de negociación de los trabajadores del sector eléctrico en sus reivindicaciones laborales. En algunos aspectos analizados en la investigación como número de horas trabajadas, ganancia media por hora o incrementos salariales se comprueba esta situación. 24 La variable número de horas al mes por trabajador constata que los empleados del sector trabajaban 148 horas al mes en 1988 cifra que se situaba por debajo de la media nacional fijada en 151 horas al mes, y por debajo de algunas actividades económicas como la Construcción, Instituciones financieras y Transportes y comunicaciones que también han sufrido procesos de desregulación. En la década de los noventa paulatinamente fueron reduciéndose el número de horas trabajadas en el conjunto económico, fenómeno que fue menos acusado en el sector eléctrico y de hecho desde 1995 el número de horas permanece inalterado en 141. Esto ha provocado que en la actualidad se sitúe muy próximo al valor nacional, y que esté por encima de los datos registrados por otras actividades desreguladas y liberalizadas como las Instituciones financieras y los Transportes y comunicaciones que partían de similares condiciones en 1988. El análisis de la evolución de la ganancia media por hora trabajada también muestra la disminución de la renta de los trabajadores en el sector. La ganancia media por hora que perciben los empleados del sector eléctrico se colocaba muy por encima de la media nacional, en 1988 alcanzaba el valor de 1.301 pesetas frente a la media de 847 que registraba la economía española, tan sólo las Instituciones financieras gozaban de mayor salario por hora (1.330 pesetas). Esta situación se mantiene y en el año 2000 la ganancia media en el sector eléctrico se coloca en 2.706 pesetas y la media nacional en 1.552 pesetas, de nuevo únicamente las Instituciones financieras lograban superar el valor eléctrico (2.915 pesetas). Sin embargo, la evolución de los índices descubre cómo los incrementos del sector eléctrico en los últimos años se contuvieron, y otros sectores como los de Comunicaciones, Instituciones financieras y los Seguros se mostraron más dinámicos en el momento de aumentar sus ganancias salariales. Del análisis de los incrementos salariales pactados en negociación colectiva se desprende que se produce una importante moderación a partir de 1997. Aunque este rasgo se extendía al conjunto de la economía, en los últimos años las actividades eléctricas han experimentado crecimientos menores que el resto de las ramas de actividad. La brecha entre el incremento salarial anual de las actividades eléctricas y el total nacional se fue estrechando en el periodo de los noventa hasta coincidir en 1997. Respecto al IPC sucedía algo similar, y la distancia entre la curva del incremento salarial y el IPC se estrechaba llegando a coincidir en los años centrales de la década. 25 En los últimos años la situación fue aún más negativa para los trabajadores porque el crecimiento salarial se situó por debajo de la inflación. El análisis de la variable Gasto por empleado muestra cómo en el periodo 1988-2000 se contabilizaron continuos incrementos, pero comparativamente con el resto de las actividades las ganancias salariales sufrieron una ralentización en el ritmo de los crecimientos. Los trabajadores redujeron paulatinamente su participación en las rentas del sector como lo corrobora el hecho de que el Gasto por empleado crecía a tasas muy por debajo de las que registraban los Beneficios sobre el capital y la Renta de los consumidores domésticos e industriales medidos como la inversa de los precios. El Gasto por empleado crecían tan sólo un 10 por ciento en este periodo, mientras que los beneficios sobre capital se duplicaron y los precios de la electricidad disminuyeron en un 20 por ciento para los consumidores domésticos y un 40 por ciento en el caso de los industriales. Otro aspecto negativo que afectó al mercado laboral eléctrico fue la destrucción de puestos de trabajo que se contabilizaron en el periodo. Desde el inicio de la liberalización el empleo se convirtió en la variable de ajuste presente en todos los programas de reducción de costes. A esto se unieron los recortes de plantillas que acompañaron los procesos de privatización y concentración empresarial que se produjeron en estos años. La idea de “trabajo para toda la vida”, rasgo característico del empleo en el sector eléctrico, empieza a desaparecer. En el conjunto del sector el número de ocupados disminuyó en más de 17.000 personas, reduciéndose la dimensión de la plantilla eléctrica en un 30 por ciento. Aunque este descenso del empleo fue generalizado afectó con mayor intensidad a las categorías menos cualificadas, que en estos años pasaron de 29.000 efectivos a 14.000. Además, las posibilidades de creación de empleo están muy reducidas y se limitan a la construcción de infraestructuras (que están principalmente ligadas al gas) y a las actividades de comercialización. En conclusión, los trabajadores han experimentado una disminución de su poder de influencia dentro del sector, y desde el punto de vista empresarial se puede afirmar que el objetivo que