El juego de las Entidades supramunicipales en España. Algunas reflexiones en el décimo aniversario de la Ley de Régimen Local de 2 de abril de 1985

El juego de las Entidades supramunicipales en España. Algunas reflexiones en el décimo aniversario de la Ley de Régimen Local de 2 de abril de 1985 M.a Concepción Barrero Rodríguez Profesora Titular de Derecho Administrativo Universidad de Sevilla Sumario: I. PLANTEAMIENTO. II. LA COMARCA, UNA ADMINISTRACIÓN DE MARCADA VOCACIÓN TERRITORIAL: 1. Las claves de la Comarca en la Ley Básica de Régimen Local. 2. La Comarca en el Derecho autonómico. Su clara decantación en favor de la opción territorial. A. La Comarca en los Estatutos de Autonomía. B. La Comarca en la Legislación autonómica. 3. Conclusiones. La configuración definitiva de la Comarca como Administración territorial. Su difícil articulación. III. LAS MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS, LA FÓRMULA NATURAL DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS MUNICIPALES EN NUESTRO DERECHO. 1. La regulación de las Mancomunidades en la Ley de Régimen Local de 1985. Sus rasgos distintivos. 2. El desarrollo e implantación de las Mancomunidades en el ordenamiento autonómico. 3. Valoración. La Mancomunidad de nuestro tiempo. ¿Una pérdida del sentido de la figura conforme a su regulación en la LBRL? IV. LAS ÁREAS METROPOLITANAS, LA POSIBILIDAD DE MODELOS ALTERNATIVOS. 1. La Ley Básica de Régimen Local y su profunda indefinición en relación con las Áreas metropolitanas. 2. La diversidad del Derecho autonómico sobre Áreas metropolitanas. A. La opción cuasi territorial del Área metropolitana de La Huerta. B. El modelo institucional del Área de Barcelona. C. La realidad metropolitana en otras Comunidades Autónomas. 3. La valoración del sistema. La falta de institucionalización del nivel de gobierno metropolitano. Las soluciones paralelas. V. REFLEXIÓN FINAL. I. PLANTEAMIENTO Las Entidades supramunicipales en nuestro país siguen constituyendo, a pesar del tiempo transcurrido desde el inicio de la reforma del Régimen local, un foco de permanente actualidad. Las ilusiones concitadas por la planta territorial sentada por la Constitución de 1978 se 627 REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA 264 (OCTUBRE-DICIEMBRE. 1994) verían pronto defraudadas en su escalón local. Las Entidades diseñadas por el nuevo Derecho para el gobierno y administración de aquellos espacios en los que la escala municipal resulta insuficiente para la satisfacción de los intereses propios de su población, no han dado, hasta ahora, los frutos esperados, pudiendo afirmarse, con toda justicia, que la vertebración de un nivel supramunicipal, realmente ajustado a las necesidades públicas, se erige en la gran asignatura pendiente de la organización territorial en nuestro país; de ahí que no resulte ociosa una nueva reflexión sobre las Entidades supramunicipales en nuestro Derecho. Son muchos los sistemas de gobierno supramunicipal que el ordenamiento de diferentes países, y también el nuestro, ha conocido en su evolución histórica. A grandes rasgos, pudieran distinguirse tres grandes modelos. De un lado, aquel que se asienta en fórmulas de colaboración entre los Municipios asentados en un mismo ámbito territorial; de otro, el que, en aras de una auténtica organización unitaria de gobierno en un espacio de rasgos físicos homogéneos y necesidades comunes, suprime la red municipal existente integrando a todos los Municipios en un nuevo ente. Finalmente, y entre ambos polos, una solución ecléctica o intermedia que, a la vez que satisface las exigencias de una organización supramunicipal con la creación de un nuevo ente, mantiene el entramado de Administraciones locales básicas presentes en el territorio. Un modelo, el más frecuente por lo demás, en el que pueden ser aislados, a su vez, varios sistemas alternativos, toda vez que la naturaleza y características de la Entidad creada pueden ser muy diversas. En algunos supuestos, responden a los esquemas propios de las Administraciones territoriales; en otros, a los moldes característicos de los entes institucionales con la variada tipología que éstos, por su parte, pueden revestir. En otras ocasiones, incluso, podrán acomodarse a los esquemas típicos de las empresas públicas en sus diversas manifestaciones. De casi todos esos modelos tenemos precedentes en la historia normativa española; todos esos modelos pueden hacerse realidad en el Derecho vigente. La LBRL, de conformidad con las amplias posibilidades abiertas en tal sentido por la Constitución —artículos 141.3 y 152.3 l— ha establecido un marco sumamente flexible en el que no sólo se hacen 1 Conforme al primero, «se podrán crear agrupaciones de Municipios diferentes de la provincia». En aplicación del segundo, «mediante agrupaciones de municipios limítrofes, los Estatutos podrán establecer circunscripciones territoriales propias que gozarán de plena personalidad jurídica». Para un examen de dichos preceptos constitucionales, me remito al estudio de R. GÓMEZFERRER MORANT «El encaje constitucional de la Administración metropolitana» (DA, n.° 188, 1979, págs. 395 y ss.). 628 REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... EL JUEGO DE LAS ENTIDADES SUPRAMUNICIPALES EN ESPAÑA posibles diversos sistemas de gestión supramunicipal, sino en el que, además, una misma Entidad puede adquirir plasmaciones diferentes en función de la propia realidad de cada Comunidad autónoma y de las opciones que inspiren su organización territorial. Nos hallamos, en definitiva, en un mundo presidido por un principio de diversidad, predicable, no sólo, de la comparación de estas Entidades entre sí, sino extensible, en algunos casos, al corazón mismo de cada una de ellas. El estudio que aquí abordo no tiene por objeto el análisis de todas y cada una de esas fórmulas, ni tan siquiera el más exhaustivo de alguna de ellas; se sitúa en una clave distinta. Pretende simplemente ofrecer una impronta del juego dado, a los más de quince años de vigencia de la Constitución de 1978, por las Entidades supramunicipales contempladas en la Ley de Bases del Régimen Local de 2 de abril de 1985 (LBRL) y posteriormente desarrolladas por el Derecho autonómico: las Comarcas, Mancomunidades de Municipios y Áreas metropolitanas. Más concretamente, me interesa determinar cuál es la naturaleza y el papel que a cada una de ellas asigna la LBRL, para, en un momento posterior, analizar, desde esas coordenadas, el ordenamiento y la acción desarrollada en este ámbito por las Comunidades Autónomas. En términos más concretos, este estudio quiere responder a la siguiente pregunta, ¿vale cualquier Entidad para el ejercicio de cualquier competencia supramunicipal o existe, por el contrario, en la Ley de 1985 una adscripción de cada una de ellas al desempeño de un papel determinado? El interés concitado por esta pregunta nace, a mi juicio, de la cierta discordancia que la realidad parece mostrar entre el sentido y la funcionalidad otorgada a cada una de estas Administraciones por la legislación básica del Estado y el uso que de ellas viene haciéndose, con amparo incluso, en algunas ocasiones, en su propio Derecho, por las Comunidades Autónomas. De una parte, las Mancomunidades de Municipios, las verdaderas y auténticas protagonistas de la supramunicipalidad hoy en España, pudieran estar abandonando su sentido genuino de Entidades adscritas a la ejecución de obras o la prestación de servicios de origen, en todo caso, municipal, para convertirse en una instancia de más amplio calado que podría venir, en determinados supuestos, a suplantar el papel asignado a otra institución distinta: la Comarca, Entidad que no termina de encajar en nuestra actual planta territorial. Las Áreas metropolitanas de otra parte, respuesta de la LBRL a los problemas de las grandes aglomeraciones urbanas, no han sabido cumplir con los objetivos que la Ley de 1985 les asigna. La equivalencia intereses metropolitanos/Áreas metropolitanas dista mucho de ser lograda. Las Comunidades Autónomas ofrecen hoy una amplia gama de 629 REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA 264 (OCTUBRE-DICIEMBRE, 1994) fórmulas variadas para el gobierno de las zonas metropolitanas, desde la que puede llegar a afirmarse que el Área Metropolitana constituye hoy un remedio excepcional de resolución de los intereses propios de los espacios de esta naturaleza. Por último, la realidad de nuestro tiempo muestra una auténtica proliferación de vías de satisfacción de intereses supramunicipales al margen de las Entidades descritas. Los Consorcios —figura de naturaleza debatida y polémica, dada su confusa regulación legal 2—, las sociedades públicas mixtas 3 e, incluso, simples convenios de cooperación entre las Administraciones afectadas 4 se encuentran entre las de uso más frecuente. Puede, en definitiva, hablarse de la existencia de una cierta perversión en el uso de las Entidades supramunicipales conforme a su diseño en la LBRL, marco de obligado respeto por las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus poderes normativos en este ámbito 5. La fun2 Para un mayor análisis de esta figura, me remito a los estudios contenidos en la obra Consorcios Locales (Ed. CEMCI, en prensa). 3 La mejor prueba de esta afirmación nos la ofrece el artículo 38 de la Ley de Demarcación Municipal de Andalucía en el que se afirma: «Podrán constituirse Sociedades para fines de interés público bajo la forma de Sociedad mercantil con la participación de capital público de una o varias Administraciones Públicas y, en su caso, de capital privado». Es amplia y rica la bibliografía que se ha ocupado del estudio de la prestación de servicios públicos locales a través de formas de Derecho privado, desde la clásica obra de F. ALBI, Tratado de los modos de gestión de las Corporaciones Locales (Ed. Aguilar, 1960). A título puramente ejemplificadvo y, entre otros, puede citarse ALCOVER GARAU («Aproximación al régimen jurídico de la sociedad de capital local», RAP, n.° 134, 1994, págs. 78 y ss.); ALONSO UREBA (La empresa pública. Aspectos jurídico-constitucionales y Derecho económico, Ed. Montecorvo, 1985, y La sociedad mercantil de capital como forma de la empresa pública local, Ed. Universidad Complutense, 1988); DUQUE DOMÍNGUEZ («La sociedad privada municipal», REVL, n.° 179, 1973); MARTÍN MATEO («LOS servicios locales. Especial referencia a la prestación bajo fórmulas societarias», REALA, 255-6, 1992, págs. 475 y ss.); F. SOSA WAGNER (La gestión de los servicios públicos locales, Ed. Civitas, 1992, págs. 65 y ss.) y TENA PIAZUELO («La empresa pública local: aspectos jurídico-formales de la gestión municipal de intereses económicos mediante sociedad anónima», REALA, n.° 255-6, 1992, págs. 701 y ss.). 4 Me remito al respecto a las consideraciones efectuadas por F. LÓPEZ MENUDO en «Servicios municipales y gestión consorciada» (Los consorcios... ob. cit.). 5 Recordar que en aplicación de los criterios que rigen la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Régimen local, puede afirmarse que la regulación de las Entidades supramunicipales ha quedado básicamente en manos de los Parlamentos autonómicos. Son Entidades, en palabras del Tribunal Constitucional —Sentencia 214/1989— con un fuerte grado de interiorización autonómica, en el sentido de que son las Comunidades Autónomas «las encargadas de determinar y fijar las competencias de las Entidades locales que procedan a crear en sus respectivos ámbitos territoriales». 630 REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... EL JUEGO DE LAS ENTIDADES SUPRAMUN1CIPALES EN ESPAÑA damentación de esta afirmación da razón de ser a este estudio que voy a estructurar en dos partes: la exposición del Derecho sobre cada una de esas Administraciones y una reflexión final en la que intentaré levantar acta del estado actual de la cuestión supramunicipal en España a partir de los datos ofrecidos por su regulación y la experiencia de no pocos años, ya, de vida constitucional. H. LA COMARCA, UNA ADMINISTRACIÓN DE MARCADA VOCACIÓN TERRITORIAL La naturaleza compartida de las competencias normativas para la regulación de la Comarca, obliga a plantear su estudio en dos tramos diferentes: el estatal y el autonómico. 1. Las claves de la Comarca en la Ley Básica de Régimen Local «1. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos, podrán crear en su territorio Comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios, cuyas características determinen intereses comunes precisados de una gestión propia o demanden la prestación de servicios de dicho ámbito. 2. La iniciativa para la creación de una Comarca podrá partir de los propios Municipios interesados. En cualquier caso, no podrá crearse la Comarca si a ello se oponen expresamente las dos quintas partes de los Municipios que debieran agruparse en ella, siempre que, en este caso, tales Municipios representen al menos la mitad del censo electoral del territorio correspondiente. Cuando la Comarca deba agrupar a Municipios de más de una Provincia, será necesario el informe favorable de las Diputaciones provinciales a cuyo ámbito pertenezcan tales Municipios. 3. Las leyes de las Comunidades Autónomas determinarán el ámbito territorial de las Comarcas, la composición y el funcionamiento de sus órganos de gobierno, que serán representativos de los Ayuntamientos que agrupen, así como de las competencias y recursos económicos que, en todo caso, se les asignen. 4. La creación de las Comarcas no podrá suponer la pérdida de los Municipios de la competencia para prestar los servicios enumerados en el artículo 26, ni privar a los mismos de toda intervención en cada una de las materias enumeradas en el apartado 2 del artículo 25.» 631 REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA 264 (OCTUBRE-DICIEMBRE, 1994) Una idea fundamental cabe extraer de esta regulación contenida en su artículo 42: la LBRL, a pesar de lo dispuesto en su artículo tercero —precepto del que parece inferirse el carácter no territorial de toda Administración Local distinta de Municipios o Provincias—, no prejuzga la naturaleza jurídica de esta Entidad 6. Crea, más bien, el marco dentro del cual le es lícita a las Comunidades Autónomas la opción por unos u otros diseños comarcales en función de su trayectoria histórica, sus propias convicciones sobre la organización de su territorio y las necesidades a las que con esta Administración pretendan dar respuesta. La adopción por la LBRL de este modelo comarcal abierto, no impide, sin embargo, intuir en ella una cierta decantación por una Comarca de marcada vocación territorial. Argumentos de diversa índole alimentan esta aseveración: a) En primer término, su propia definición como Entidad que agrupa a varios Municipios «cuyas características determinen intereses comunes precisados de una gestión propia o demanden la prestación de servicios de dicho ámbito». «Una comunidad de intereses», claro sustrato de las Administraciones de signo territorial y «necesidad de una gestión propia o prestación de servicios», referencia a un conjunto de competencias múltiples con engarce directo en las necesidades de este grupo poblacional que le sirve de sustento. b) En segundo lugar, el sistema de garantías que la propia Ley, artículo 42.4, articula en beneficio de las competencias municipales —«la creación de las Comarcas no podrá suponer la pérdida por los Munici6 En tal sentido, T. FONT I LLOVET («La Comarca y las estructuras del Gobierno local». La Provincia en el sistema constitucional. Ed. Civitas-Diputación de Barcelona, pág. 277). De esta indeterminación en la que la Comarca ha quedado en la LBRL da buena cuenta la disparidad de juicios que ha merecido la calificación de su naturaleza jurídica. Así, J. L. RIVERO ISERN se inclina por una configuración no territorial de esta Entidad {Manual de Derecho Local, Ed. Junta de Andalucía, 1989, pág. 166), en el mismo sentido que R. MARTÍN MATEO {Entes locales complejos, Ed. Trivium 1987, págs. 168 y ss.) o T. FONT I LLOVET, aun reconociendo cómo, en último término, la decisión ha quedado en manos del legislador autonómico («Perspectivas de organización supramunicipal», Autonomies, n.° 1, 1985, págs. 64 y 65). Para F. LLISET BORRELL, y de acuerdo con su calificación por la ley autonómica, puede ser indistintamente «una Entidad territorial con fines genéricos o una Entidad institucional para fines específicos» {Manual de Derecho local, Ed. Abella 1985, pág. 193), criterio compartido por A. SÁNCHEZ BLANCO («La Comarca como factor de coherencia regional», RAP n.° 90, 1979 pág. 30); R. ENTRENA CUESTA («La Comarca. La Comarca y la Administración territorial», Temas de Administración Local,n.° 18, 1986, pág. 62); E. ROCA ROCA («La Comarca y los Estatutos de autonomía». La comarca, ob. cit., pág. 126) y L. MORELL OCAÑA {El Régimen Local español, Ed. Civitas, 1988, pág. 30). 632 REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... EL JUEGO DE LAS ENTIDADES SUPRAMUNICIPALES EN ESPAÑA pios de la competencia para prestar los servicios enumerados en el artículo 26, ni privar a los mismos de todo tipo de intervención en las materias enumeradas en el apartado 2 del artículo 25»—, de donde cabe inferir que en la mente del legislador la creación de una Entidad de este género constituye una operación ligada a un amplio proceso de reajuste de competencias entre las diferentes Administraciones desplegadas en el territorio que haya de servirle de base. c) La exigencia de Ley para su creación viene, desde otra perspectiva, a abundar en esta misma idea. La citada reserva legal sólo tiene sentido desde unas coordenadas de redistribución del poder de más amplio alcance que el de una mera traslación de competencias municipales a la Entidad creada. d) Que la Comarca es o debe ser algo más que un ente para la prestación de un servicio o la ejecución de una obra determinada es algo que se corrobora, igualmente, en la existencia en la propia LBRL de otra figura diseñada con ese fin específico y de más fácil articulación: la Mancomunidad de Municipios. ¿Qué sentido tendría, ante necesidades de ese carácter, acudir a los lentos y complicados trámites de constitución de una Comarca cuando la propia norma jurídica brinda otro instrumento de más fácil realización?; ¿para qué poner en marcha todo un proceso legislativo cuando bastaría el simple acuerdo de los Municipios afectados para operar esa pretendida prestación supramunicipal de un servicio? e) No parecieron quedarle dudas tampoco al Tribunal Constitucional en el sentido de que la LBRL, con apoyo en los artículos 141.3 y 152.3 CE, ampara la creación de nuevos Entes de naturaleza territorial. Así, en su Sentencia 214/1989, y en relación precisamente con la Comarca, cuya regulación en la Ley de 1985 se enjuiciaba, pudo afirmar que «la aparición de nuevos entes territoriales ha de tener una profunda repercusión sobre la delimitación de cuál sea el interés propio de las hasta ahora existentes y, en consecuencia, sobre su ámbito competencial». f) Tampoco el Ministerio para las Administraciones Públicas se ha cuestionado, en un reciente Informe, sobre la calificación territorial de la Comarca. Así, y saliendo al paso de la cierta confusión creada en torno a las diferencias que separan a esta Entidad de la Mancomunidad de Municipios, ha podido afirmar: «esa pretendida incompatibilidad entre ambas instituciones, solamente será posible si desnaturalizamos 633 REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA 264 (OCTUBRE-DICIEMBRE, 1994) la Comarca, si prescindimos de su ratio fundamental, el ser circunscripción territorial de la propia Comunidad Autónoma...» 7. En definitiva, en la LBRL, y a pesar de la parquedad de su regulación, existen indicios que avalan de forma suficiente, a mi juicio, la afirmación de que la opción comarcal que en ella subyace es la de una Administración de innegable vocación territorial. 2. La Comarca en el Derecho autonómico. Su clara decantación en favor de la opción territorial Centrados en este ámbito, pueden, a su vez, distinguirse en el análisis dos partes claramente diferenciadas. En primer término, el examen de esta Entidad en los diferentes Estatutos de Autonomía; en segundo lugar, su estudio en la legislación autonómica dictada hasta la fecha. A. La Comarca en los Estatutos de Autonomía Del análisis del conjunto de previsiones estatutarias sobre esta Entidad, pueden destacarse, no obstante su disparidad, las siguientes ideas básicas. a) Su generalizada presencia en los Estatutos de Autonomía, si bien no siempre con el mismo carácter. Hay Comunidades Autónomas que, desde su propia Norma fundamental, han apostado ya por una Administración comarcal de carácter necesario, pieza básica, por consecuencia, de su organización territorial. Es el caso de las Comunidades de Cataluña, Valencia, La Rioja, Murcia o el Principado de Asturias 8; otras, las más, se limitan, por el contrario, a prever su constitución dejando en manos del legislador autonómico la decisión acerca de su implantación, así 7 Las Mancomunidades Intennunicipales en el Régimen Local Español (Ed. MAP, 1994, págs. 24 y 25). 8 El Estatuto de la Comunidad de Cataluña prevé en su artículo 5.1 que «La Generalidad de Cataluña estructurará su organización territorial en Municipios y Comarcas»; el del Principado de Asturias, artículo 6.1, que la citada Comunidad se organiza «territorialmente en Municipios, que recibirán la denominación tradicional de Concejos, y en Comarcas»; el 5 del Estatuto de la Comunidad de La Rioja afirma que su «organización territorial se estructurará en Municipios y Comarcas»; en tanto que el 3.1 de la Comunidad de Murcia establece que su territorio «se organiza en Municipios y Comarcas o agrupaciones de Municipios limítrofes, basadas en criterios históricos, naturales, geográficos, socioeconómicos, culturales o demográficos»... Significativa también, dentro de este mismo grupo, es la Norma básica de la Comunidad valenciana, conforme a la cual y a tenor de su artículo 46, una Ley de su Parlamento, por mayoría absoluta, «determinará la división comarcal, oídas ¡as Corporaciones locales afectadas». 634 REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... EL JUEGO DE LAS ENTIDADES SUPRAMUNICIPALES EN ESPAÑA como la delimitación de aquellos rasgos que definitivamente hayan de definirla. La Comarca no contaría aquí —como en el caso anterior— con una garantía estatutaria, lo que sitúa a los Parlamentos de las Comunidades Autónomas ante más amplias cotas de libertad a la hora de optar por uno u otro modelo de Administración comarcal, si finalmente se decantan por una instauración de esta instancia en su territorio. Es la línea en la que se inscriben Comunidades como las de Andalucía, Galicia, Cantabria, Aragón, Castilla-La Mancha, Extremadura o Castilla y León 9. Como tercer grupo, finalmente, puede aislarse el representado por la Comunidad del País Vasco, en donde la Comarca, a la que no se menciona expresamente, puede hallar, sin embargo, cobijo en aquella previsión estatutaria que contempla las agrupaciones de Municipios diferentes de la Provincia. El resultado práctico, en este caso, viene a ser el mismo que en la hipótesis anterior: la Administración comarcal será el fruto de la voluntad del legislador autonómico al que corresponde proceder a su creación, así como determinar sus concretos caracteres 10. b) La generalización o no de un debido o eventual proceso comarcal constituye la segunda gran nota distintiva de los Estatutos de Autonomía en su regulación de esta Entidad. Hay Comunidades Autónomas en las que, por mandato estatutario, un necesario o posible proyecto de comarcalización ha de comprender todo su ámbito territorial. No cabe la Comarca como Entidad aislada, respuesta a las necesidades puntua9 El artículo 5 de la Norma andaluza establece que «por Ley del Parlamento andaluz podrá regularse la creación de Comarcas integradas por Municipios limítrofes dentro de la misma Provincia, atendiendo a sus características geográficas, económicas, sociales e históricas...». Por su parte, el artículo 27 del Estatuto de Galicia señala que por Ley de su Parlamento se podrá «reconocer la Comarca como Entidad local con personalidad jurídica y demarcación propia», en parecidos términos al Estatuto de Cantabria que proclama que por Ley «se podrá reconocer a la Comarca dentro de cada Provincia como Entidad local con personalidad jurídica y demarcación propia». Una línea en la que también se inscribe la Comunidad aragonesa: "Una ley de las Cortes de Aragón —afirma el artículo 5 de su Estatuto— podrá ordenar la constitución y regulación de las Comarcas"; de la misma forma que sucede en la Comunidad de Castilla-La Mancha "Por Ley —artículo 29.2 de su Estatuto— se podrá reconocer la Comarca dentro de cada Provincia como Entidad local con personalidad jurídica y demarcación propia" o en la de Extremadura, cuyo artículo 2.1 prevé, igualmente, que por Ley de su Parlamento se estructure su organización en Comarcas. Lo mismo ocurre en la Comunidad de Castilla y León. Así dice el artículo 19.3 de su Estatuto: «Por las correspondientes Leyes de Cortes de Castilla y León, específicas para cada supuesto, se podrán reconocer Comarcas, mediante la agrupación de Municipios limítrofes, atendiendo al informe previo de los Municipios afectados y a sus características geográficas, económicas, sociales e históricas para la gestión en común de servicios o la colaboración en el ejercicio de sus competencias». 10 El artículo 37.1 del Estatuto del País Vasco señala la competencia exclusiva del Parlamento de esta Comunidad sobre «demarcaciones territoriales de ámbito supramunicipal que no excedan de la Provincia». 635 REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA 264 (OCTUBRE-DICIEMBRE, 1994) ^respondientes, por la Provincia «en relación con la gestión del Plan Provincial de Obras y Servicios en el ámbito comarcal» y la asistencia y cooperación técnica, jurídica y económica a los Municipios «cuando se refieran a actuaciones de interés comarcal o supramunicipal y cuando su ejercicio resulte difícil para el Municipio y razones de economía y eficacia así lo aconsejen»; c) la gestión, en virtud de convenio, delegación o transferencia, de las actuaciones prioritarias específicas que se fijen en los planes y programas territoriales aprobados en desarrollo de las directrices de ordenación del territorio; d) la cooperación y asistencia a los Municipios en materia jurídico-administrativa, económica y financiera; e) la gestión de servicios autonómicos que por sus características no requieran unidad de gestión ni su ejercicio directo o de servicios municipales cuando ello suponga una mejora en su prestación; y f) la prestación de servicios originariamente mancomunados y que, una vez constituida la Entidad, se transformen en comarcales. Pocas dudas caben sobre el espíritu comarcalizador que preside todo el texto de la Ley, patente no sólo en este ámbito de las competencias, sino igualmente manifiesto en el conjunto de medidas de fomento a un proceso de comarcalización del territorio aragonés —Capítulo VIII—, en la declaración de Mancomunidades de interés comarcal como fórmula transitoria para la prestación de funciones y servicios hasta su asunción total por la Comarca —artículo 33— y en la creación de los denominados Consejos comarcales como órganos de carácter consultivo y deliberante en aquellas zonas en las que no exista todavía una Entidad local de esta naturaleza —artículo 34—. Parece claro que esta Ley del Parlamento de Aragón constituye la más completa de las regulaciones hoy existentes sobre la Comarca. Ello no permite, sin embargo, sustentar la existencia de una Entidad de este tipo necesariamente fuerte e importante en aquella Comunidad Autónoma; algo que dependerá de las normas de constitución de cada una de ellas, así como de la actuación posterior del propio Parlamento y de las distintas Administraciones desplegadas en la zona. Los ambiciosos objetivos de la norma de 1993 no tienen por qué verse necesariamente cumplidos. Nada asegura ni garantiza de otra parte, en el caso de que la Comarca llegue efectivamente a instaurarse en todo o en parte del territorio de esta Comunidad, que las distintas normas de creación vayan a respetar ese común marco sentado por la norma general que comento; hipótesis a la que ningún reproche cabría, desde luego, hacer desde el punto de vista jurídico, dada la identidad de rango entre una y otra disposición. 642 REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... EL JUEGO DE LAS ENTIDADES SUPRAMUNICIPALES EN ESPAÑA Sólo el transcurso del tiempo permitirá valorar con exactitud el juego dado por la Comarca aragonesa. Por ahora, no puede sino dejarse constancia de cómo por el territorio aragonés, lo mismo que por el del resto de las Comunidades Autónomas, se extiende una amplia y tupida malla de Mancomunidades municipales —sesenta y una, salvo error u omisión en el cómputo, por mi parte—, muchas de cuyas competencias se desarrollan dentro de aquellos ámbitos materiales —urbanismo, medio ambiente, servicios sociales, culturales, etc..— llamados a constituir el sustrato de las competencias propias de las Comarcas, conforme a su Ley reguladora. Unas Mancomunidades de amplios fines —las del Alto Valle de Aragón, Sobrarbe, la Baja Ribagorza o la de la Calamocha 20— que hacen dudar, desde estrictas consideraciones de eficacia en el funcionamiento de las Administraciones públicas, sobre su compatibilidad con la Comarca. Sólo la supresión de las Mancomunidades de este porte, ante la aparición de la Comarca, puede hacer, de esta última, una instancia realmente significativa en esta Comunidad Autónoma. Ante los Poderes públicos de Aragón se sitúa, pues, el reto de reestructurar su planta territorial, convirtiendo en Comarcas aquellas Mancomunidades que así lo demanden y manteniendo como tales esas otras que, por la naturaleza de sus competencias, no exijan de esta operación de transformación. e) La Comarca en otros Derechos autonómicos Existe, por último, un bloque de ordenamientos autonómicos en los que la Comarca ha hallado algún tipo de regulación en aquellas normas que, a nivel general, disciplinan el Régimen local. Tal es lo que ocurre, por ejemplo, en la Comunidad Autónoma de Murcia que dedica a esta Entidad el Capítulo I del Título III de la Ley 6/1988, de 25 de agosto, de Régimen local. Cabe destacar de esta norma la profunda contradicción que parece producirse entre su artículo 1, conforme al cual la Comarca resulta ser elemento necesario de la organización territorial de esa Comunidad y el 59 del que se desprende un principio dispositivo en su creación. Si es Entidad básica, conforme a su Estatuto, no parece que quepa otra solución que la de su efectiva implantación. Tal contradicción no debe considerarse, en último término, sino una muestra más de la generalizada ausencia en las Comunidades Autónomas de criterios claros sobre su planta territorial. 20 En el Informe del MAP, reiteradamente citado en este trabajo, puede encontrarse la larga lista de cometidos de esta y otras Mancomunidades similares. 643 REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA 264 (OCTUBRE-DICIEMBRE, 1994) En otros Derechos autonómicos, por último, la Comarca no ha encontrado acogida. Tal es el caso, por ejemplo, de la Ley 3/1991, de 4 de marzo, de Entidades locales de la Comunidad de Castilla-La Mancha, en cuyo Título Tercero y bajo la rúbrica de «Asociacionismo municipal», se contemplan sólo las Mancomunidades de Municipios y las agrupaciones municipales a efectos del mantenimiento conjunto del personal funcionario con habilitación nacional o de la más reciente Ley 7/1993, del Parlamento de Andalucía sobre Demarcación municipal, en donde la Comarca brilla, igualmente, por su ausencia en la regulación que de las Entidades supramunicipales realiza su Título III. 3. Conclusiones. La configuración definitiva de la Comarca como Administración territorial. Su difícil articulación No obstante la cierta ambigüedad de la regulación legal de esta Entidad en la LBRL, los Estatutos de Autonomía y algunas Leyes autonómicas sobre el Régimen local, la decantación de nuestro Derecho por una Comarca de naturaleza territorial es clara. Ya intuida en el primer escalón de su regulación normativa —la LBRL y los Estatutos de Autonomía—, tal condición se manifiesta con absoluta nitidez en las Leyes específicas sobre esta Entidad promulgadas hasta la fecha. Más concretamente, se hace patente en la generosidad que preside la atribución de competencias a su favor y en la determinación de su ejercicio en régimen de autonomía; en el amplio elenco de potestades administrativas que se les confieren: las propias de los entes territoriales; en la base democrática o representativa de sus órganos de gobierno y administración y, por último, en el principio de reserva de Ley que rige su creación frente al simple pacto asociativo que caracteriza la constitución de una Mancomunidad de Municipios. Las Comarcas son, en última, instancia, esa «circunscripción territorial propia de la Comunidad Autónoma» a la que se refiere el artículo 152.3 de la Constitución; una Entidad pensada y diseñada para ostentar un protagonismo que trasciende al de mero cauce para la prestación de ciertos servicios ante supuestos de insuficiencia o mera conveniencia municipal. La Comarca —vista desde otra perspectiva— no es la solución organizativa a las carencias de los Municipios en el ejercicio de algunas de sus competencias, aunque, una vez constituida, pueda y deba desempeñar ese papel, evitando así una posible reduplicación de instancias surpramunicipales. La comarcalización supone, en síntesis, un proceso de descentralización del poder llamado a afec644 REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... EL JUEGO DE LAS ENTIDADES SUPRAMUNICIPALES EN ESPAÑA tar, en primer término y antes que a ninguna otra instancia, a las Comunidades Autónomas. Es, en ilustrativas palabras de la Exposición de Motivos de la Ley creadora de la Comarca del Bierzo, «la investidura político-administrativa de las singularidades propias de un espacio» que llegó a tener cierta personalidad administrativa «incluso once años antes de que Javier de Burgos llevase a cabo la división provincial integrando la comarca del Bierzo en la actual provincia de León». El problema de la Comarca no es así, en nuestro Derecho, un problema de cantidad de competencias, sino de cualidad en su ejercicio; la institucionalización del nivel comarcal supone la configuración de una Entidad para la gestión en régimen de autonomía de los intereses propios de las colectividades que les sirven de sustrato, de donde deriva el necesario carácter democrático de sus órganos de gobierno y administración. En esta concepción de la Comarca radica su importancia, al tiempo que su dificultad. En un extremo penden de la acción de un legislador que, hasta la fecha, no se ha caracterizado, precisamente, por su grado de generosidad a la hora de atribuir competencias a esta Entidad; en el otro, de una Administración municipal que encuentra en el propio ordenamiento jurídico instrumentos de más fácil articulación para la prestación conjunta de sus propios servicios: una Mancomunidad, un Consorcio, una Entidad de Derecho privado o, incluso, un simple convenio. En suma, la realidad se halla muy lejos de ese modelo comarcal que, como rescate quizá de una inercia histórica rota en el pasado más reciente, algunas Comunidades Autónomas intentan plasmar. No sé, ante todo ello, si resultaría una exageración, por mi parte, afirmar que nos encontramos ante una Entidad que no termina de encajar en una organización territorial, ya de por sí compleja, como es la diseñada por la Constitución de 1978. El papel que la Comarca haya de ocupar, nítido en el plano de las ideas y con plasmación en algunos textos normativos, se encuentra absolutamente desvirtuado en la realidad. El estudio de la figura de la Mancomunidad de Municipios vendrá, desde su propia perspectiva, a abundar en esta afirmación. III. LAS MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS, LA FÓRMULA NATURAL DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS MUNICIPALES EN NUESTRO DERECHO La distinción entre Derecho estatal y Derecho autonómico puede, al igual que antes, servirnos de hilo conductor en el examen de esta Entidad. 645 REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA 264 (OCTUBRE-DICIEMBRE, 1994) 1. La regulación de las Mancomunidades en la Ley de Régimen Local de 1985. Sus rasgos distintivos «1. Se reconoce a los Municipios el derecho a asociarse con otros en Mancomunidades para la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia. 2. Las Mancomunidades tienen personalidad y capacidad jurídica para el cumplimiento de sus fines específicos y se rigen por sus Estatutos propios. Los Estatutos han de regular el ámbito territorial de la Entidad, su objeto y competencia, órganos de gobierno y recursos, plazo de duración y cuantos otros extremos sean necesarios para su funcionamiento. En todo caso, los órganos de gobierno serán representativos de los Ayuntamientos mancomunados. 3. El procedimiento de aprobación de los Estatutos de las Mancomunidades se determinará por la legislación de las Comunidades Autónomas y se ajustará, en todo caso, a las siguientes reglas: a) La elaboración corresponderá a los Concejales de la totalidad de los Municipios promotores de la Mancomunidad, constituidos en Asamblea. b) La Diputación o Diputaciones Provinciales interesadas emitirán informe sobre el proyecto de Estatutos. c) Los Plenos de todos los Ayuntamientos aprueban los Estatutos. 4. Se seguirá un procedimiento similar para la modificación o supresión de Mancomunidades». Dos notas definen, pues, a las Mancomunidades municipales en el artículo 44 de la Norma estatal del Régimen local: su origen en la voluntad municipal y su adscripción a la ejecución de una obra o la prestación de un servicio de los Municipios que las crean. De ellas interesa, a los fines de este estudio, su objeto, cuyo análisis nos permitirá alcanzar el lugar que esta institución ocupa dentro del más amplio mundo de las Entidades supramunicipales. En este plano de delimitación del objeto de la Mancomunidad, ha de indicarse, en primer término que las nociones de «obras» y «servicios», de gran tradición, por otra parte, en nuestro Derecho, deben ser entendidas en un sentido amplio, como comprensivas, en clásica expresión de E. GARCÍA DE ENTERRÍA, del «giro o tráfico administrativo» 21. Desde esta 21 E. GARCÍA DE ENTERRÍA y T.R. FERNANDEZ: Curso de Derecho Administrativo, Vol. I (Ed. Civitas, 1993, pág. 54). 646 REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... EL JUEGO DE LAS ENTIDADES SUPRAMUNICIPALES EN ESPAÑA perspectiva, puede considerarse que los Municipios están legitimados para transferir a una Mancomunidad el ejercicio de cualquier competencia de la que dispongan en aplicación de la LBRL y demás normas en la materia 22 y sustentar, por consecuencia, la licitud, por ejemplo, del sostenimiento en común de una banda de música 23, la construcción de viviendas de protección oficial 24 o la recogida de perros callejeros 25 como posibles objetos de una Mancomunidad municipal. La exigencia de determinación en la obra o servicio transferido completa la delimitación del objeto de la Mancomunidad en la LBRL. Pocas dudas ha de plantear un requisito bajo el que no parece que se encubra algo diferente del deber de delimitación precisa y exacta de la competencia o competencias de prestación mancomunada. No es condición que imposibilite, en cambio, que a la Mancomunidad se atribuya más de un cometido. De hecho, si alguna nota caracteriza a esta Entidad en su configuración actual, es, precisamente, la de la amplitud de su objeto. Más adelante me detendré en esta idea. La particular idoneidad de esta figura en el ejercicio de aquellas competencias en las que la escala municipal se ha visto superada, se manifiesta, además, en el empleo que no pocas normas sectoriales hacen de ella en orden al ejercicio de algunas de las funciones que atribu22 En tal sentido, X. MURO I BAS («El régimen competencial de las Mancomunidades municipales en la Ley 7/1985, de 2 de abril». Revista Vasca de Administración Pública, n.° 18, 1987, págs. 133 y ss.). Quizá pueda resultar ilustrativa la lista de objetos de las Mancomunidades existentes ofrecida por el MAP. Aparte de la existencia de Mancomunidades en relación con todos y cada uno de los servicios municipales establecidos en al artículo 26 de la LBRL, existen Entidades de este tipo que, por orden decreciente en número tienen como fines los siguientes: educación y cultura, turismo, servicios técnicos, urbanismo, tratamiento de aguas residuales, sanidad, fomento agrícola y forestal, mantenimiento general de servicios, recaudación, informatización y mecanización administrativa, parque de maquinaria, fomento industrial, obras públicas, máquinas quitanieves, información al consumidor, fomento de la vivienda, lucha contra el paro, recogida de perros vagabundos, euskaldunización, radio y/o televisión, desratización, limpieza de playas, mantenimiento de parques y jardines, pompas fúnebres, electrificación, servicio de lectura de contadores de agua, parque móvil, academia de personal municipal, teléfonos, servicio de fontanería, caja de cooperación, servicio de taxis, feria y mercados (Las Mancomunidades íntermunicipales en el Régimen local español, ob. cit.). 2-* Mancomunidad del Noreste de Gran Canaria. 24 Mancomunidad de Municipios de La Venera en la Comunidad de Cantabria. 25 Mancomunidad de Municipios de la Bahía de Cádiz. 647 REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA 264 (OCTUBRE-DICIEMBRE, 1994) yen a los Municipios. Así ocurre en el ámbito del Derecho urbanístico 26, la regulación de los transportes 27, la recogida y tratamiento de desechos y residuos sólidos urbanos 28, el abastecimiento de agua a poblaciones 29, la protección civil 30 o los montes 31. La Mancomunidad que la LBRL diseña constituye, en suma, una Entidad local nacida de un acto de autodisposición de sus propias competencias por parte de los Municipios implicados, en cuya virtud otorgan al nuevo ente la ejecución de una obra o la prestación de un servicio ínsito en su propia esfera, fijando al mismo tiempo, y a través de sus Estatutos —norma básica de la Entidad—, el régimen jurídico y económico que haya de regirlas. Al margen de ella quedan, en consecuencia, los amplios procesos de reajuste en la distribución del poder que han de ponerse en marcha a resultas de la creación de una Comarca o, incluso, de un Área metropolitana; de ahí la mayor simplicidad de su procedimiento de constitución que no requiere, como en el caso de las Entidades anteriores, de una Ley para su creación, pero de ahí, igualmente y a cambio, una exigencia básica en orden a su creación: el acuerdo unánime de los Municipios afectados. 2. £1 desarrollo e implantación de las Mancomunidades en el ordenamiento autonómico Son mayoritarios los Estatutos de Autonomía que reconocen las agrupaciones municipales de carácter funcional y fines específicos 32; otros no las mencionan expresamente, si bien la atribución de compe26 Vid. el Texto Refundido de la Ley del Suelo. 27 Ley 16/1987, de 20 de julio de Ordenación de los Transportes terrestres. En parecidos términos se manifiesta el RD 236/1983, de 9 de febrero. 28 Ley 42/1975, de 19 de noviembre. 29 Reglamento del Dominio Público Hidráulico. 30 Orden Ministerial de 16 de marzo de 1990 sobre subvenciones a las Corporaciones Locales para la creación de infraestructuras derivadas de los Planes de Emergencia nuclear. 31 Ley 55/1980, de Montes vecinales en mano común. 32 En tal sentido, artículo 5.2 del Estatuto de Cataluña; 40.2 del gallego; 36.2 de la Norma básica de Cantabria; 9.1 del Estatuto de La Rioja; 3.2 del de Murcia; 29.2 b) del Estatuto de Castilla-La Mancha; 8 del de la Comunidad extremeña y 3.2 de la norma de igual rango de la Comunidad de Madrid. 648 REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... EL JUEGO DE LAS ENTIDADES SUPRAMUNICIPALES EN ESPAÑA tencias a sus Parlamentos sobre el Régimen local abren la puerta a una regulación autonómica de estas Entidades. Es ésta, por lo demás, la Administración supramunicipal con mayor implantación, dada la relativa facilidad de su procedimiento de constitución; su menor problematicidad desde el punto de vista jurídico y las importantes necesidades a las que, por lo común, vienen a dar respuesta 33. Son éstas, sin duda, las razones que explican su profusa acogida en la Legislación sobre Régimen local. Así, la Ley catalana 8/1987, de 15 de abril, Municipal y de Régimen local las regula en su Título X, definiéndolas, en el artículo 113, como asociaciones de Municipios «para la ejecución en común de alguna o algunas obras y para la gestión de servicios de su competencia»; la Ley aragonesa 6/1987, de igual fecha, 15 de abril, declara en su artículo primero que la Mancomunidad es una asociación de Municipios para «la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia y la intervención coordinada en aquellos asuntos que promuevan el desarrollo económico y social de su ámbito». Por su parte, la Ley murciana de Régimen local, Ley 6/1988, de 25 de agosto, afirma su carácter de Entidad local con personalidad y capacidad jurídica para el cumplimiento de sus fines, proclamando, artículo 63, la especialidad y concreción de su objeto. Unas claves que subyacen, igualmente, en la regulación que de las Mancomunidades establece la Ley 6/1990, de 2 de julio, de Administración local de Navarra; la Ley 14/1990, de 26 de julio de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas canarias; la Ley de Entidades Locales de Castilla-La Mancha de 4 de marzo de 33 Conforme a los datos ofrecidos por el propio Ministerio para las Administraciones Públicas y actualizados con fecha 28 de febrero de 1994, puede afirmarse que el número aproximado de Mancomunidades en España es de 900, entre las que hay que distinguir aquellas que tienen por fines estatutarios la prestación de servicios municipales de su competencia (763) y aquellas otras más antiguas (normalmente anteriores al Estatuto Municipal de 1924) cuyo objeto es la administración de un patrimonio común, generalmente forestal, así como en casos singulares, aprovechamiento de aguas, caza, o fincas agrícolas-ganaderas. En el ámbito de las primeras, que son obviamente las que nos interesan, puede afirmarse que de los 8.092 Municipios existentes en España, 4.842 están mancomunados; que es Castilla y León con 164 Entidades de esta naturaleza la que se lleva la palma por Comunidades Autónomas y que la recogida de residuos y el tratamiento y eliminación de residuos sólidos constituyen cuantitativamente el objeto más propio y característico de esta Entidad. 415 Mancomunidades tienen por fin la recogida de residuos y 399 el tratamiento de residuos sólidos. Destacar, desde otro ángulo, el creciente y llamativo aumento en el número de Mancomunidades desde la promulgación de la Constitución y a partir, sobre todo, de la LBRL. En este sentido se ha pasado de las 165 existentes en 1978, a las 287 de 1985 y, de ahí, a las 763 del año 1994 (Las Mancomunidades Intermunicipales en el Régimen local español..., ob. cit., págs. 30 y ss.). 649 REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA 264 (OCTUBRE-DICIEMBRE, 1994) 1991; la Ley de Mancomunidades de las Islas Baleares, Ley 5/1991, de 27 de febrero; la Ley 7/1993, de Demarcación municipal en Andalucía o la Ley de Régimen Local de La Rioja de septiembre de ese mismo año. Composición exclusivamente municipal, voluntariedad en su constitución y ejecución de obras o prestación de servicios municipales como objeto propio 34, puede afirmarse, en consecuencia, que constituyen para el Derecho autonómico, de la misma forma que para la LBRL, los elementos vertebradores de esta Entidad, siendo estas características las que la convierten en la fórmula por excelencia de prestación asociada de servicios municipales. Esta amplia disponibilidad de los Municipios sobre la Mancomunidad se manifiesta no sólo en la determinación de su objeto, sino también en la fijación por ellos mismos, y a través de sus Estatutos, de la propia organización y régimen de funcionamiento del ente, dentro del respeto a los límites establecidos por la LBRL y a lo dispuesto, en su desarrollo, por las normas autonómicas. Es la voluntad, en definitiva, de los Ayuntamientos, como afirma la Exposición de Motivos de la Ley de Mancomunidades de las Islas Baleares, la que dirige y gobierna estas Entidades, limitándose el papel de la Comunidad Autónoma «a asistirlos y colaborar con ellos en su creación y organización». 3. Valoración. La Mancomunidad de nuestro tiempo. ¿Una pérdida del sentido de la figura conforme a su regulación en la LBRL? La creciente expansión de su objeto, marca, sin duda alguna, el actual régimen de las Mancomunidades de Municipios en España y las sitúa, en no pocas ocasiones, en el extremo mismo de la legalidad, conforme a su configuración en la LBRL. Aunque la definición jurídica de las Mancomunidades no ha cambiado en exceso con el transcurso histórico 35, durante un no corto espacio de tiempo, estas Entidades solían 34 Tales características han hecho decantarse abiertamente a la doctrina por la proclamación de su condición de ente institucional. En tal sentido, y entre otros, R. MARTÍN MATEO (Entes locales complejos..., Ed. Trivium págs. 45 y ss.); F. LLISET BORRELL (Manual de Derecho local..., ob. cit., págs. 226 y 27); J. L. RIVERO ISERN (Manual de Derecho local..., ob. cit., págs. 172-73); F. SOSA WAGNER («Mancomunidades y otras formas asociativas», Tratado de Derecho Municipal I, ob. cit., págs. 1.043 y ss.) y X. MURO I BAS («El régimen competencial de las Mancomunidades en la Ley 7/1985, de 2 de abril...», ob. cit., págs. 124 y 5). 35 Sobre el origen y evolución histórica de esta figura, me remito a F. SOSA WAGNER («Mancomunidades y otras formas asociativas», Tratado de Derecho municipal..., ob. cit., 650 REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... EL JUEGO DE LAS ENTIDADES SUPRAMUNICIPALES EN ESPAÑA constituirse para la prestación de un servicio concreto, siendo hoy, por el contrario, cada vez más frecuente la existencia de Mancomunidades que asumen un alto y variado cúmulo de funciones. Cuando lo que está en juego es la gestión de un servicio específico, otras fórmulas parecen resultar más idóneas que ellas: las formas societarias propias del Derecho mercantil, los consorcios e, incluso, los convenios formulados al amparo del artículo 57 de la LBRL. Esta Mancomunidad de amplios fines se manifiesta, tomando como exponente, a título ilustrativo, la Comunidad Autónoma de Andalucía —páginas atrás las ejemplificábamos en el territorio aragonés—, en Mancomunidades como la de Cádiz o la cordobesa del Alto Guadalquivir. Así, la primera posee competencias tan diversas e importantes como las de: «alcantarillado, cementerio, infraestructura viaria y comunicaciones intermunicipales, medios de telecomunicación social, limpieza viaria, limpieza de playas, participación en la gestión de parques naturales, promoción y gestión de suelo y viviendas, promoción turística, protección del medio ambiente, recogida y tratamiento de residuos, servicio de recogida de perros, transporte público de viajeros, tratamiento de aguas residuales y vertederos de escombros»; la segunda, las de «mejoras socioeconómicas, ordenación del territorio y urbanismo, obras públicas, medio ambiente, basuras, abastecimiento de agua potable, prevención y extinción de incendios y protección civil, abastecimientos, transportes y comunicaciones, sanidad, turismo y ocio, cultura, deportes y enseñanza, recaudación de contribuciones y servicios sociales». Las Mancomunidades del Campo de Gibraltar, el Mencal, Costa Tropical o la Axarquía se sitúan en esta misma línea 36. págs. 1.041 y ss.), así como a los trabajos de T. QUINTANA LÓPEZ {Las Mancomunidades en nuestro Derecho Local, Ed. MAP 1990, págs. 15 y ss.) y FERNÁNDEZ DE GATTA («El régimen normativo de las Mancomunidades Municipales». Revista Vasca de Administración Pública n.° 37, 1993, págs. 85 y ss.). 36 Junto a éstas, siguen existiendo, no obstante, Mancomunidades para fines específicos. Tomando, de nuevo, como punto de referencia la realidad andaluza, puede hacerse mención, a título puramente ilustrativo, a diferentes Mancomunidades presididas por un principio de especialidad en sus fines, ya sea la prestación de un servicio municipal mínimo, como el de abastecimiento de agua potable —Mancomunidad del rio Dilar o del Temple, por ejemplo— o el de recogida, tratamiento y eliminación de residuos —Mancomunidad de los Alcores, de la zona norte de Antequera, del Andévalo o de la Cuenca minera— o un objetivo relacionado, por lo común, con las condiciones socioeconómicas de la zona —tal ocurre, por ejemplo, con la Mancomunidad de la zona subbética cordobesa para la promoción y desarrollo del turismo o con la de la Comarca del Mármol «Blanco Macael» para la «explotación conjunta de los aprovecha651 REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA 264 (OCTUBRE-DICIEMBRE. 1994) Murcia 46 y Valencia 47; si bien la general previsión estatutaria que ampara agrupaciones de Municipios, diferentes de la Provincia, otorga cobertura suficiente a la creación de Entidades de este tipo en aquellas otras Comunidades Autónomas que no las han previsto expresamente. La opción de la LBRL por un modelo de gobierno metropolitano sumamente abierto ha servido ya de cobertura —como afirmaba anteriormente— a dos modelos de vertebración de los espacios metropolitanos muy distintos entre sí: los representados por las Áreas de Valencia y Barcelona. El primero, en su regulación legal, al menos, parece asemejarse más a los esquemas propios de los entes territoriales, en tanto que el segundo se asienta en Administraciones de clara naturaleza institucional. Unas diferencias que no han de considerarse, en último término, sino el reflejo de la distinta concepción que de su propia planta territorial tienen las Comunidades Autónomas en las que dichas Áreas se integran, trasunto, a su vez y en buena medida, del diferente signo de las formaciones políticas que las gobiernan. Expongamos brevemente los rasgos más destacados de cada uno de esos modelos. A. La opción cuasi territorial del Área metropolitana de La Huerta Fue la Comunidad de Valencia la primera en adaptar su arcaico régimen especial, el representado por la «Corporación administrativa Gran Valencia» 48, a los nuevos postulados constitucionales. Lo hizo mediante la creación, por ley de su Parlamento de 31 de diciembre de 1986, del Consell Metropolita de la L'Horta; una Entidad local determinada por «la agrupación de Municipios, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines». Ya el propio Preámbulo de la Ley advierte sobre su intención de configurar una Entidad de amplios objetivos, «el establecimiento de unas nuevas coorde46 Artículo 3.2: «Podrán crearse Áreas metropolitanas para la coordinación y gestión de servicios públicos...». 47 Artículo 46.3: «Las áreas metropolitanas... serán reguladas por Ley de las Cortes valencianas, que deberá ser aprobada en las mismas condiciones que en el apartado anterior». 48 Esta Entidad fue creada por Ley de 18 de diciembre de 1946 con funciones de naturaleza estrictamente urbanísticas: la ordenación urbana de Valencia y sus alrededores. Años más tarde, con fecha 14 de octubre de 1949, se aprobaría el texto de la Ley de ordenación de ese espacio. 658 REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... EL JUEGO DE LAS ENTIDADES SUPRAMUMCIPALES EN ESPAÑA nadas organizativas para solucionar los problemas y conflictos territoriales, urbanísticos y medio ambientales de carácter supramunicipal». En plasmación del tal espíritu, el artículo 3 establece que el Consell Metropolita tiene «como finalidades generales la planificación conjunta y la gestión supramunicipal en las materias de su competencia»; esto es, las del «ciclo hidráulico, residuos sólidos, urbanismo, incendios, mataderos, transporte y su infraestructura...». Conviene en este ámbito llamar la atención sobre una nota, no desconocida a estas alturas para nosotros, que vuelve a convertirse en el principal rasgo distintivo de la Ley de creación de una Entidad supramunicipal en nuestro Derecho: la de la falta de una atribución directa de competencias en favor de los órganos que la integran. La Ley se limita a señalar, de una parte, los círculos materiales sobre los que puede desplegarse la actuación del Área de la Huerta; de otra, la naturaleza de sus funciones sobre ellos; no determina, en cambio, cuál es la cuota concreta de poder que han de desarrollar en cada uno de esos ámbitos. Las funciones de planificación y coordinación, en primer término, serán aquellas que vengan establecidas «en las normas de coordinación en política de ordenación territorial y urbanismo y las que se deriven de las políticas sectoriales del Estado y del Consell de la Generalitat Valenciana»; los servicios supramunicipales, en segundo lugar, los que resulten en aplicación de algunas de las fórmulas establecidas en el artículo 3.4 de la propia Ley: constitución de consorcios o cualquier otra figura asociativa o, en segundo término, de la aprobación del pleno del Consell, previa solicitud de todos los Ayuntamientos afectados. Las competencias del Área metropolitana han quedado, en definitiva, en manos de otras instancias, a cuya labor hemos de estar si queremos realizar una valoración global sobre el papel desempeñado por esta Administración. No puede hablarse, a estas alturas, de una actuación de la Comunidad Autónoma de Valencia propicia a un trasvase de competencias importantes en favor del Área de L'Horta. Tan sólo pueden destacarse en esta sede el Decreto 103/1988, de 18 de julio y la Ley 1/1991, de 14 de febrero de Ordenación del Transporte en el Área de Valencia. La primera de las disposiciones citadas, cuya íntegra publicación oficial no se ha producido sino por Decreto de 1 de noviembre de 1993 49 aprueba las normas para «la ordenación del territorio y la coordinación del planeamiento municipal» en «todos los Municipios integrados en el ámbito territorial del Consejo Metropolitano de L'Horta, o en los que pu49 D. O. de la Generalidad de Valencia, n.° 2.109, de 23 de noviembre. 659 REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA 264 (OCTUBRE-DICIEMBRE, 1994) dieran estarlo en el futuro, y en los que resulten afectados por razones de coherencia urbanística, continuidad territorial o condiciones medio ambientales, como efecto indirecto de la aplicación de estas Normas». No resulta fácil la síntesis del entero contenido de esas normas de coordinación metropolitana, careciendo, de otra parte, de mayor interés en esta sede. Cabe, tan sólo, destacar el escaso protagonismo otorgado al Consejo metropolitano en beneficio de los órganos de la Comunidad Autónoma, que se convierten así en los verdaderos titulares de los poderes decisorios sobre este espacio. Las funciones del Ente metropolitano quedan reducidas a las de mero informe, «cuando existiere acuerdo mayoritario de los Municipios en la adaptación de sus planes a las directrices» o a las de «propuesta de la solución que resulte más idónea», caso de no existir dicho acuerdo 50. En definitiva, estas normas de coordinación no constituyen sino un reforzamiento del Área de Valencia; el mismo significado que cabe atribuir a la Ley 1/1991, de 14 de febrero, de Ordenación del Transporte, en la que se hace del Plan de Transportes metropolitano su instrumento básico de actuación y de la Comisión del Plan, órgano de composición mixta en el que se integran representantes de todas las Administraciones implicadas, el ente responsable de su aplicación. Una posición más favorable al escalón metropolitano es la que se ha detectado, en cambio, en los Municipios de ese espacio geográfico que, valiéndose de diferentes técnicas asociativas, han transferido algunos de sus servicios al Área de la Huerta; pero para tales cometidos, no se crea una Entidad de esta naturaleza. Una vez más, puede concluirse afirmando la existencia de una nueva Administración Pública, cuyo auténtico valor y sentido termina por desconocerse. ¿Para qué crear una Entidad con lo que ello significa de reduplicación de aparatos burocráticos y de aumento del gasto público si sus funciones no pasan de ser meramente testimoniales, quedando el gobierno real de tales espacios en manos de otras instancias? Como afirmara, no hace mucho tiempo, J. M. BAÑO LEÓN, tiene poco sentido que se constituyan o se permita la constitución de Áreas metropolitanas como corporaciones dotadas de instrumentos personales y materiales y, al mismo tiempo, se impida que esa Área pueda ser titular de los servicios públicos requeridos por la población 51. 50 Vid. normas 3 y siguientes. 51 «Informe sobre el Área Metropolitana de Valencia» (Le Aree Metropolitane in Europa, Ed. II Mulino, 1994). 660 REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... EL JUEGO DE LAS ENTIDADES SUPRAMUNICIPALES EN ESPAÑA B. El modelo institucional del Área de Barcelona La nueva regulación para el Área metropolitana de Barcelona, nacida con la Ley 7/1987, de 4 de abril se asienta en dos Entidades distintas: la Entidad metropolitana del Transporte y la Entidad metropolitana de Servicios Hidráulicos y Residuos sólidos. Dos Administraciones de ámbito territorial diferente y que, además, se superponen a la organización comarcal ya existente, en esa fecha, en todo el territorio catalán. La primera tiene por fin específico la prestación del servicio de transporte público de viajeros en el área, artículo 15 a); la segunda, la coordinación de los servicios que constituyen su objeto y la realización, establecimiento y prestación de los servicios relacionados con la captación, tratamiento y distribución de agua potable y con el tratamiento y eliminación de las residuales, artículo 17 52. Dos entes de evidente naturaleza institucional a los que el Derecho confiere aquel conjunto de potestades necesarias al cumplimiento de sus fines. Sin entrar en el examen de los términos concretos de la distribución de competencias que en cada uno de aquellos sectores se opera, importa, a nuestros efectos, destacar la fuerte presencia en ellos de los órganos de la Generalidad. El Plan Intermodal de Transporte, elaborado y aprobado por la Comunidad autónoma, sirve de base al ejercicio de las competencias de la Entidad metropolitana de tal nombre; el Ente de Abastecimiento de Aguas y la Junta de Saneamiento, Entidades creadas por Leyes posteriores a las de institucionalización del nivel metropolitano y dependientes igualmente de la Administración de la Generalidad, asumen, en detrimento, de nuevo, de la Administración metropolitana gestora de esas materias, importantes competencias en cada uno de esos ámbitos. No resulta fácil, desde tales coordenadas, la valoración global de este modelo. Cualquier pronunciamiento sobre el Área metropolitana de Barcelona exige, además, de un previo análisis del conjunto de Administraciones presentes en ese territorio y de las ideas y opciones políticas que las alumbran. Ello salvado, pueden, no obstante, manifestarse las profundas dudas que razonablemente suscita la eficacia de unas Entidades fuertemente presionadas por la Administración autonómica, 52 La Ley 4/1990, de 9 de marzo, de ordenación del abastecimiento de aguas en el área de Barcelona ha venido a completar el esquema de distribución competencial sentado por esa Ley. 661 REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA 264 (OCTUBRE-DICIEMBRE, 1994) que chocan, a su mismo nivel, con la Comarca y que se ven igualmente interferidas en el ejercicio de sus competencias por más de una Mancomunidad y empresa pública con funcionamiento en la zona. La disociación de la instancia metropolitana en dos Entidades distintas tampoco contribuye, de otra parte, a un reforzamiento de esta unidad de gobierno 53. Los modelos sentados, tanto el de Barcelona, como el de Valencia, distan mucho, en definitiva, de esa Área metropolitana concebida «como Entidad local con competencias propias para resolver los problemas planteados en su escala territorial» que propugnara R. GÓMEZ-FERRER muy poco tiempo después de la promulgación de la Constitución54. C. La realidad metropolitana en otras Comunidades Autónomas Junto a estos sistemas metropolitanos que son ya hoy una realidad, puede hablarse también de la existencia de Leyes autonómicas en las que la naturaleza de las Áreas metropolitanas vuelve a quedar indeterminada en espera de la norma concreta que, en su caso, articule cada Entidad de este género. Es lo que ocurre en la Ley 6/1988, de 25 de agosto, de Régimen Local de la Comunidad Murciana que se limita a reproducir la definición de Área metropolitana contenida en el artículo 43 de la LBRL, remitiendo a una posible Ley de constitución la fijación de sus competencias y organización. En la misma línea, se inscribe la D. A. 3.a de la Ley de Comarcas de Aragón en la que se afirma que «en el caso de que por Ley... se cree el Área metropolitana de Zaragoza con el carácter de entidad local podrán corresponder a la misma las competencias atribuidas a la Comarca respecto de su propio ámbito territorial» o el artículo 43 de la Ley 7/1993, de 27 de julio, de Demarcación municipal en Andalucía. 53 Las críticas al actual modelo de gobierno del espacio metropolitano de Barcelona han sido unánimes. Entre otras, pueden verse las formuladas por M. BASSOLS COMA («La organización territorial de la Administración de la Generalitat». Autonomies n.° 5, 1986, págs. 53 y ss.); RMARTÍN MATEO («Las Áreas metropolitanas». Tratado de Derecho municipal..., ob. cit., pág. 864); ALLENDE LANDA («Áreas metropolitanas. Contenido, crisis y nuevos enfoques». Revista Vasca de Administración Pública, n.° 15, 1986 pág. 23); L. PAREJO ALFONSO («Barcelona en la nueva organización territorial de Cataluña», REALA, n.° 233, 1987) y J. L. GONZÁLEZ-BERENGUER (Estudios de Urbanismo, Ed. Abella, 1992). Más recientemente pueden verse los comentarios que sobre la situación actual ha realizado J. TORNOS MÁS («Las ciudades metropolitanas. El caso de Barcelona», Le Aree metropolitane..., ob. cit., págs. 123 y ss.) 54 «Encaje constitucional de la Administración metropolitana...», ob. cit., pág. 403. 662 REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... EL JUEGO DE LAS ENTIDADES SUPRAMUN1CIPALES EN ESPAÑA 3. La valoración del sistema. La falta de institucionalización del nivel de gobierno metropolitano. Las soluciones paralelas ¿Qué conclusiones permite extraer este conjunto normativo?; ¿puede hablarse, hoy y ahora, de una auténtica institucionalización del gobierno metropolitano en aquellos espacios, que no son pocos, en los que la realidad así lo exige? Sin duda que la respuesta ha de ser negativa y el balance, por consecuencia, absolutamente pesimista. Esa equivalencia intereses metropolitanos/competencias metropolitanas que debiera inspirar toda la actuación pública en ese ámbito está muy lejos de ser lograda. Si se echa un poco la vista atrás y se observa la situación precedente a 1978 para compararla con la presente, nos encontramos con el siguiente resultado: continúan sin crearse Áreas metropolitanas en superficies de esas características que exigen, por consecuencia, de una respuesta normativa e institucional que satisfaga sus necesidades. Es el caso, en la Comunidad Autónoma de Andalucía por ejemplo, de las Áreas de Málaga, Granada, la Bahía de Cádiz y Sevilla o, fuera de ellas, de espacios tales como los de Zaragoza o los representados por los ejes Oviedo-Gijón y Alicante-Elche; de otra parte, han desaparecido algunas de las existentes a la fecha de promulgación de la Constitución —caso de Bilbao, cuya nueva organización territorial, según se afirma 55, no ha servido para dar solución a sus problemas o de Madrid, aunque aquí las necesidades del área sí parecen haber entrado en vías de solución 56—; y c) las Entidades metropolitanas que, por último, se han constituido: las de Barcelona y Valencia, muestran escaso poder y eficacia en su actuación. En el primer caso, por el carácter parcial y fragmentario de las competencias atribuidas a sus Entidades y la fuerte presencia de la Comunidad Autónoma en el gobierno de la zona; en el segundo, por la falta de atribución directa de competencias, característica de la norma que crea la Entidad y una ulterior acción, sin duda cicatera, por parte de los llamados a realizarla. En conclusión, la fuerte indefinición de la LBRL —que ni siquiera obliga a la creación de Administraciones de este tipo para el gobierno de 55 J. L. IBARRA ROBLES {Las Áreas metropolitanas en el modelo autonómico, ob. cit., pág. 117) y R. MARTÍN MATEO («El gobierno metropolitano», ob. cit., pág. 25). 56 Así se ha destacado recientemente por T. R. FERNANDEZ, para quien Madrid ha encontrado en la creación de la Comunidad Autónoma "«la solución al problema metropolitano que afanosamente vino buscando sin éxito durante cuarenta años» («Informe sobre el Área metropolitana de Madrid». Le Aree Metropolitane..., ob. cit.). 663 REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA 264 (OCTUBRE-DICIEMBRE, 1994) los espacios de esta naturaleza— y la escasa y dispar normativa autonómica en este ámbito, no permiten sustentar que el Derecho se haya hecho eco de forma suficiente y eficiente de las necesidades de las grandes aglomeraciones urbanas características de nuestro tiempo y que en España cuentan con no pocas manifestaciones. Una meditación, en suma, sobre el desarrollo de las Áreas metropolitanas en nuestro país conduce, como se ha señalado, a una situación, cuando menos, de incertidumbre 57. Ante dicho estado, la solución a los problemas metropolitanos está viniendo por otras vías: las que ofrecen las Mancomunidades de Municipios o la acción sectorial de las Comunidades Autónomas en el ámbito, sobre todo, de la ordenación urbanística. Los Planes de Ordenación del Territorio de las aglomeraciones urbanas del Campo de Gibraltar, Bahía de Cádiz, Málaga, Granada y Sevilla, recientemente aprobados por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía 58, constituyen un buen botón de muestra de esta afirmación. V. REFLEXIÓN FINAL No resulta ciertamente fácil realizar una valoración de una realidad tan rica y compleja como la que aquí se aborda y cuyas conexiones políticas resultan evidentes. Tampoco tienen por fin estas líneas una reproducción sucinta de las ideas más destacadas que la acción normativa de las Comunidades Autónomas, no siempre inspirada en los mismos principios y con resultados —como hemos visto— muy desiguales en unas y otras, nos pueda inspirar. Esta reflexión quiere situarse en una perspectiva distinta; pretende, en una dimensión estrictamente jurídica, dejar sencilla constancia de cómo se ha desarrollado la actuación de estas Entidades desde 1985 —fecha de promulgación de la LBRL— hasta nuestros días. Varios datos importantes nos ofrece la propia realidad. Así: 1. El difícil encaje y, por consecuencia, escaso protagonismo de la Comarca en la organización territorial nacida de la Constitución de 1978. 57 A. PÉREZ MORENO («Las Áreas metropolitanas, entre la esperanza y la aporía». RDU, n.° 140, 1994). 58 Se trata concretamente de los Acuerdos 10, 17, 24 y 31 de mayo, respectivamente, todos ellos publicados en el BOJA 98, de 30 de junio, a excepción del de la Bahía de Cádiz que se encuentra en el BOJA del día 28 del mismo mes. 664 REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... EL JUEGO DE LAS ENTIDADES SUPRAMUNICIPALES EN ESPAÑA Aunque —como ya expuse en su momento— las regulaciones autonómicas sobre las Comarcas no son del todo coincidentes, el resultado en cuanto a su grado de implantación real es muy similar en todas las Comunidades Autónomas. Las Entidades comarcales cuentan con una escasa participación en la gestión de los intereses públicos, al haber quedado relegadas a la acción futura e incierta de unos Parlamentos que, hasta ahora, no se han caracterizado, precisamente, por su generosidad en la atribución de competencias a estas Entidades; nada garantiza, de otra parte, que vayan a serlo en el futuro. Las Comarcas creadas no se han erigido realmente en ese escalón territorial, distinto del provincial, para el que fueron concebidas por el Derecho sirviendo, tan sólo, a una prestación asociada de servicios municipales. Un fin que el Derecho no les impide, desde luego, jugar pero para el que el propio ordenamiento jurídico cuenta con otros instrumentos de más fácil realización: las Mancomunidades de Municipios, Consorcios, Entidades de Derecho privado o meros convenios de colaboración interadministrativa. Si a esta falta de virtualidad de la Comarca en aquellas Comunidades Autónomas en las que se ha impuesto, se añade la ausencia de una voluntad política favorable a la creación de esta instancia territorial en esas otras que, como Valencia o Andalucía, cuentan con específica previsión estatutaria al respecto, podrá concluirse que la Entidad comarcal, con los rasgos que de ella predica el Derecho vigente, no termina de encontrar encaje en nuestra organización territorial. Su papel, nítido en el plano de las ideas y en los textos normativos, se encuentra absolutamente difuminado en la realidad, viniendo su lugar a ocuparlo, en no pocas hipótesis, las Mancomunidades de Municipios, Entidad en la que debe, justamente, residenciarse otro aspecto importante de esta reflexión. 2. Que las Mancomunidades de Municipios son las protagonistas estelares del actual régimen asociativo municipal es algo que pocos pueden poner en duda. La realidad, un buen banco de prueba siempre del juego ofrecido por las Instituciones, así lo manifiesta con absoluta nitidez. La relativa facilidad de su procedimiento de constitución — asentado en el libre pacto asociativo municipal y despojado, por consecuencia, de los complejos mecanismos de redistribución del poder que acompañan a la creación de otras instancias— y la versatilidad de su objeto —la ejecución de una obra o prestación de un servicio de origen municipal— han convertido a esta Entidad en la fórmula por excelencia de prestación asociada de competencias municipales ante supuestos de insuficiencia o mera conveniencia de los Ayuntamientos en su ejercicio. Hoy y ahora, las Mancomunidades se constituyen en las 665 REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA 264 (OCTUBRE-DICIEMBRE, 1994) mejores garantes de la supervivencia de los pequeños Municipios y el único cauce posible, a veces, para la resolución de no pocos problemas en las grandes superficies urbanas. Conviene, sin embargo, llamar la atención sobre un dato en el que quizá no se haya reparado lo suficiente, pero que puede terminar por desvirtuar —si es que no lo ha hecho ya—, no sólo el genuino sentido de esta figura en su configuración histórica, sino, lo que es más importante, el propio valor que la legislación del Estado le otorga. Me refiero a la creciente y progresiva expansión de su objeto. Si la Mancomunidad tradicional tenía por nota distintiva su adscripción a la satisfacción de un fin concreto y determinado; la Mancomunidad de nuestros días es, en la generalidad de los casos, una Entidad abierta a un amplio abanico de competencias de carácter muy heterogéneo. Nada hay, desde el punto de vista jurídico, que objetar a esta Mancomunidad de amplios fines siempre y cuando quede salvaguardado el origen municipal de la obra o servicio que se transfiere; más discutible resulta en cambio, desde estrictas consideraciones de legalidad, el desempeño por esta Entidad de cometidos que trascienden de esa «ejecución de obra o prestación de servicios» —funciones que enmarcan a la figura en la LBRL— para situarse, más bien, en la esfera de las competencias propias de las Comunidades Autónomas. Tal es lo que pudiera estar ocurriendo cuando a las Mancomunidades se atribuyen, por ejemplo, competencias como las de promoción y desarrollo de los recursos de la zona o la ordenación del transporte por carretera en el área. Desde esta perspectiva, ¿no estaría esa Mancomunidad, al hilo de su más fácil procedimiento de constitución, favorecido, además, por la circunstancia histórica de la uniformidad en la fuerza política gobernante a nivel local, suplantando el papel que la LBRL ha asignado a la Comarca?; ¿no se está, en algunos supuestos, utilizando a la Mancomunidad como respuesta a problemas de ciertos espacios territoriales que tendrían en la Comarca, y conforme al orden legal vigente, su cauce más propio de satisfacción? La Mancomunidad es, en definitiva, la Entidad llamada por nuestro Derecho a hacer frente a supuestos de insuficiencia municipal o a conseguir servicios más eficaces en su desarrollo y más rentables económicamente; lo que no excluye, a tales fines, el empleo de otras fórmulas alternativas. Lo que ha de considerarse jurídicamente inviable, en el polo opuesto, es el empleo de esta figura para la satisfacción de objetivos que legalmente le excedan. 666 REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... EL JUEGO DE LAS ENTIDADES SUPRAMUNICIPALES EN ESPAÑA 3. El gobierno de los espacios metropolitanos continúa, al día de hoy, constituyendo otro de los grandes problemas de la reforma de nuestro mapa local. Son muchas las áreas de tales características que exigen una organización administrativa que resuelva sus innumerables necesidades. Salvo en espacios aislados, no se ha producido en nuestro país una auténtica institucionalización de esta escala de gobierno. Las respuestas a las necesidades de estos ámbitos territoriales están llegando de forma puntual y por otras vías: la que ofrecen las Mancomunidades de Municipios, dotadas, como ocurre, por ejemplo, con la de Bahía de Cádiz, de un altísimo nivel de competencias, o la propiciada por la acción urbanística de las Comunidades Autónomas. El Área metropolitana diseñada por la LBRL no ha sabido, en definitiva, dar respuesta a esa actuación coordinada absolutamente imprescindible para la resolución de las necesidades de dichas áreas. 4. La realidad de nuestro Régimen local muestra, por último, un extraordinario empleo de otras fórmulas de satisfacción de intereses supramunicipales, al margen de las Entidades descritas. Consorcios, Sociedades públicas mixtas y Convenios interadministrativos emergen con fuerza en este sentido. Parece, en definitiva, como si ninguna de las Entidades diseñadas por la LBRL ocupara el papel que, en principio, esta norma les atribuye. Ante la dificultad del proceso comarcal, las Mancomunidades vienen, en no pocos supuestos, a suplantarlas. En todo caso, la Mancomunidad de objeto puntual y concreto parece superada en beneficio de una nueva Entidad adscrita a la gestión de un conjunto de competencias múltiples y variadas, antesala, quizá, de un proceso más amplio de reordenación de las estructuras locales. Cuando lo que está en juego es la ejecución de una obra o la prestación de un servicio concreto, otras fórmulas parecen mostrar una mayor idoneidad. Ya las indicaba antes: los Consorcios, las Sociedades públicas mixtas y los Convenios interadministrativos. Ello ha hecho, por ejemplo, que la Entidad consorcial, de confusa regulación en la LBRL y cuyo papel parecía, más bien, residual se haya convertido en algunas Comunidades Autónomas en protagonista esencial de su Régimen local. Es el caso, bien significativo, de la Comunidad Autónoma de Andalucía, cuya Ley de Demarcación municipal de 1993 contiene, en su artículo 33.2, una clara decantación en favor de esta Entidad como modo de prestación de los servicios supramunicipales. Próximo a celebrarse el décimo aniversario de la Ley de Régimen local de 1985, puede afirmarse, en suma, que las ilusiones despertadas 667 REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE... REALA-1994, núm. 264. BARRERO RODRIGUEZ, Mª CONCEPCION. EL JUEGO DE LAS ENTIDADE...