Fórmulas asociativas municipales de prestación de servicios públicos

FORMULAS ASOCIATIVAS MUNICIPALES DE PRESTACION DE SERVICIOS PUBLICOS. M' Concepción Ba e o Rod íguez P o eso a Ti ula de De echo Adminis a i o. Uni e sidad de Se illa SUMARIO I. ALGUNAS CLAVES PARA EL ESTUDIO DE LAS FOR- MULAS SUPRAMUNICIPALES DE GESTION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS. 1. La insu iciencia municipal, p esupues o de las ó mulas asocia i as. 2. La amplia compe encia au onómica en la de e minación del De echo sob e En idades sup amunicipales. Los lími es impues os po la Legislación básica sob e Régimen local. II LA VARIADA GAMA DE FORMULAS POSIBLES PARA UNA PRESTACION SUPRAMUNICIPAL DE LOS SERVICIOS PUBLICOS. EN PARTICULAR, LAS COMARCAS, MANCOMU- NIDADES DE MUNICIPIOS Y AREAS METROPOLITANAS. III LA COMARCA, UNA ADMINISTRACION DE MARCA- DA VOCACION TERRITORIAL. 1. La cla es de la Coma ca en la Ley básica de Régimen Local. 2. La Coma ca en el De echo Au onómico. La cla a con igu ación de una nue a Adminis ación e i o ial. A. La Coma ca en los Es a u os de Au onomía. B. La Coma ca en la Legislación au onómica. -37- M' Concepcián Ba e o Rod iguez. Fó mulas asocia i as municipales de p es ación de se icios públicos.  Jo nadas de Es udios sob e Conso cios Locales. a) La Ley del 3/1986, del P incipado de As u ias. Una no ma sob e p ocedimien o, su al a de aplicación. b) La opción coma cal en Ca aluña. c) La Coma ca del Bie zo en la Comunidad de Cas illa-León. d) La amplia egulación de la En idad coma cal en la Comunidad de A agón. e) La Coma ca en o os De echos au onómicos. 3. Conclusiones. La con igu ación de ini i a de la Coma ca como Adminis ación e i o ial. Su di ícil a iculación. IV LAS MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS, LA FOR- MULA NATURAL DE PRESTACION DE SERVICIOS MUNICIPALES EN NUESTRO DERECHO. 1. La egulación de las Mancomunidades en la Ley de Régimen Local de 1985. Sus asgos sus an i ado es. 2. El desa ollo e implan ación de las Mancomunidades en el o denamien o au ónomico. 3. Valo ación. La con e sión de la Mancomunidad en el cauce na u al pa a el desa ollo de un amplio conjun o de come idos sup amunicipales. C. La ealidad me opoli ana en o as Comunidades Au ónomas. 3. La alo ación del sis ema. La al a de ins i ucionalización del ni el de gobie no me opoli ano. Las soluciones pa alelas. VI. LAS ENTIDADES SUPRAMUNICIPALES EN ANDA- LUCIA. 1. La Ley 7/1993, de Dema cación municipal. Su decan ación po la ó mula conso cial en la p es ación de se icios públicos locales. Su signi i- cado y alcance. A. La ausencia de un p oyec o coma cal. B. La si uación de los espacios me opoli anos. C. Mancomunidades y Conso cios, las ó mulas ípicas de sup amunicipalidad en la Ley de Andalucía. 2. Valo ación. VII CONCLUSIONES GENERALES. V. LAS AREAS METROPOLITANAS, LA PERMISIBILIDAD DE MODELOS ALTERNATIVOS. 1. La Ley Básica de Régimen Local y su p o unda inde inición en elación con las A eas me opoli anas. 2. La di e sidad del De echo au onómico sob e A eas me opoli anas. A. La opción e i o ial del A ea me opoli ana de La Hue a. B. El modelo ins i ucional del A ea de Ba celona. - 38 -  - 39 - Jo nadas de Es udios sob e Conso cios Locales. I. ALGUNAS CLAVES PARA EL ESTUDIO DE LAS FORMULAS SUPRAMUNICIPALES DE GESTION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS. 1. La insu iciencia municipal, p esupues o de las ó mulas asocia i as. Mucho se ha esc i o desde que, en 1966, F. ALBI publica a La c isis del Municipalisino , . 1 E1 mensaje, desde en onces, iene mani es ándose con ni idez: la quieb a de la concepción municipalis a clásica y la supe ación de un Régimen local diseñado sob e el pa ón uni o me del Municipio. Las nue as ci cuns ancias eclaman nue as espues as; ó mulas que adap en las iejas es uc u as de la Adminis ación local -he ede a di ec a de los pos ulados e oluciona ios- a los di e en es p oblemas del espacio que han de gobe na . Son muchos los supues os en los que el Municipio ha dejado de se la más e icaz de las unidades de gobie no de las colec i idades locales. Tan o en su escalón supe io , como en el in e io , se hace pa en e la necesidad de En idades ajus adas en sus compe encias, es uc u a y uncio- namien o a las ca ac e ís icas de unos espacios, cuyo ace ado a amien o esul a hoy de di ícil econducción a los moldes p opios del Municipio adicional. 2 Las ó mulas de sup amunicipalidad son hoy más necesa ias que 1 Ed. lEAL, 1966 2 No cabe duda de cómo es es e uno de los g andes emas que e eh an las ac uales p eocupa- ciones sob e el Régimen local. La sup amunicipalidad se ha con e ido, en e ec o, en impo an e cen o de a ención de la doc ina. Al espec o, y en e o os, pueden e se las conside aciones e ec uadas po T. FONT I LLOVET (La Coma ca y las es uc u as del gobie no local, La P o incia en el sis ema cons i ucional. Ed. Ci i as-Dip ació de Ba celona 1991 pág. 268). nunca. Los p oblemas ípicos de las g andes conu baciones -espacios en los que los lími es municipales esul an en la ealidad del e eno impe cep i- bles- y las ca encias, en o o ángulo muy dis in o, de los Municipios u ales, muy di e sas, a su ez, en las di e en es zonas del e i o io nacional, abonan la con eniencia de un eplan eamien o y eno ación de nues as es uc u as locales 4 en la búsqueda de o as unidades e i o iales más amplias desde la que hace en e con mayo e icacia a la sa is acción de un conjun o de se icios, s cuyo g ado de ecni icación y la en e gadu a de su cos e les ha hecho pe de , de o a pa e, el ma cado ca ác e local con el que siemp e habían con ando, haciendo de é minos más amplios y de o as En idades po an o, aunque sean de base municipal, el espacio y la ins ancia óp ima pa a su e icaz desa ollo. Un conjun o de ac o es muy di e sos, en suma, que 3 Ilus a i os esul an en es e sen ido los da os, a 28 de eb e o de 1994, o ecidos po el MAP. De los 8.092 Municipios exis en es en España, 6.978 ienen menos de 5000 habi an es, lle ándose, en e ellos, la palma los si uados en e los 251 y los 1000, si uación en la que se encuen an 2.565 Municipios. I le aquí la elación global que po signi ica i a en elación con el ema que abo do, ep oduzco: Municipios con menos de 5.000 habi an es (6.978): Menos de 100 h...780 De 100 a 250 h...1.561 De 251 a 1000 h...2.565 De 1001 a 2000 h...1.050 De 2001 a 5000 h...1.022 Municipios con más de 5.000 habi an es (1.114): De 5001 a 10000 h...519 De 10001 a 20000 h...309 De 20001 a 50000 h...176 De 50001 a 100000 h...55 De más de 1000000 h...55 4 No son pocos los au o es que, con base en di e en es p ecep os, han hallado el enga ce cons i ucional a esa e o ma de las es uc u as adminis a i as locales des inada a sa is ace plenamen e las demandas sociales, plasmadas, en e o os aspec os, en una co ec a p es ación de se icios públicos (Vid. po odos A. SANCHEZ MORON, Las Comunidades Au ónomas y la es uc u a de la Adminis ación Local, RAP núm. 100-102, Vol. III págs. 2081 y ss. y la bibliog a ía que en es e a ículo se ci a). 5 No esul a ácil cie amen e la de e minación exac a del elenco de se icios obje o de posible p es ación sup amunicipal. En odo caso, hab á de es a se a las necesidades conc e as de cada espacio. Me emi o al espec o a lo expues o po F. López Menudo en es e mismo olumen bajo el í ulo Se icios municipales de p es ación conso ciadas , así como a mi a ículo Las compe encias de las A cas me opoli anas en el De echo español. (RDU n 2 140, 1994 pags. 67 y ss.). - 40 -  - 41 - MI Concepción Ba e o Rod iguez. Fó mulas asocia i as municipales de p es ación de se icios públicos.  Jo nadas de Es udios sob e Conso cios Locales. con luyen, sin emba go, en un mismo esul ado: el desbo damien o de los Municipios en la esolución de sus p oblemas y que abogan po una solución de igual na u aleza: el hallazgo de ó mulas al e na i as desde la que sa is a- ce con mejo es esul ados las necesidades sociales. Es e cons i uye necesa iamen e el ma co en el que debe si ua se el análisis del ema p opues o. No es de ex aña , en es e con ex o, que la Ley Básica de Régimen Local de 2 de ab il de 1985 (LBRL) y «sin pe juicio de las compe encias de las Comunidades Au ónomas en es e ámbi o», econozca al Es ado, a ículo 13.3, la acul ad de adop a medidas que iendan a omen a la usión de Municipios con el in de mejo a la capacidad de ges ión de los asun os públicos. No pa ece, sin emba go, que los ien os co an en esa di ección; 6 las o mas asocia i as, asen adas en el man enimien o de la ed local exis en e, es án ganando, o han ganado ya, decididamen e la pa ida. A ellas se ha desplazado el e o de o ece la solución o ganiza i a adecuada a la insu iciencia de no pocos Municipios en el eje cicio de sus compe encias; de ahí la impo ancia del ema obje o de es udio. 2. La amplia compe encia au onómica en la de e minación del De echo sob e En idades sup amunicipales. Los lími es impues os po la Legislación básica sob e Régimen local. La Cons i ución ha sido a en a a es a necesidad de e o ma de nues o mapa local. En su ma co, y de acue do con los dispues o po el legislado o dina io, esul an posibles o as ag upaciones municipales di e en es de la P o incia. Así su a ículo 141.3 p ecep úa que «se pod án c ea ag upaciones de Municipios di e en es de la P o incia»; en an o que el 152.3 con empla la posibilidad de que los Es a u os de Au onomía, median e una ag upación de Municipios igualmen e, puedan es ablece «ci cunsc ipciones e i o iales 6 Puede a i ma se, incluso, más. En el pe iodo 1981-1993, y según da os o ecidos po el p opio MAP, se han c eado en España 70 Municipios, ba iendo el eco d la Comunidad del País Vasco con 21. En Andalucía, po dos que se han ex inguido, se han c eado 9. A excepción de la Comunidad de Cas illa-León en la que puede a i ma se que se ha p ocedido a una eo denación de su ed local (ha c eado 13 Municipios, ex inguiendo 10), odas las Comunidades Au ónomas han cons i uido muchas más nue as En idades locales que las que, en su caso, han desapa ecido. p opias que goza án de plena pe sonalidad ju ídica» . La LBRL hace, po su pa e, pa en e de o ma cla a su decidida posición en p o de las ó mulas asocia i as en e Municipios o en e es os y o as En idades. Así se mani ies a en el a ículo 26 «Los Municipios po sí o asociados debe án p es a ...»; en el 36, al decla a de la compe encia p o incial «la coo dinación de los se icios municipales en e sí pa a la ga an ía de la p es ación in eg al y adecuada...»; en el 55, que, en el ámbi o de las elaciones in e adminis a i as, p oclama el debe de las di e en es Adminis aciones de «p es a , en el ámbi o p opio, la coope ación y asis en- cia ac i a que las o as Adminis aciones pudie an p ecisa pa a el e icaz cumplimien o de sus a eas» o en el 57 en el que se p e én como écnicas al se icio de la coope ación en e Adminis aciones, la posibilidad de susc ibi con enios o de c ea conso cios en e ellas. Un sen i a o able de la Ley a la colabo ación in e adminis a i a que adquie e especial plasmación en las En idades sup amunicipales eguladas en su Tí ulo IV y que cons i uyen, p ecisamen e, el obje o cen al de es e es udio: las Coma cas, Mancomuni- dades de Municipios y A cas me opoli anas. En aplicación de los c i e ios que igen la dis ibución de compe en- cias en e el Es ado y las Comunidades Au ónomas en ma e ia de Régimen Local, puede a i ma se que la egulación de las En idades sup amunicipales ha quedado basicamen e en manos de los Pa lamen os au onómicos. Las Adminis aciones sup amunicipales son En idades, en palab as del T ibunal Cons i ucional -Sen encia 214/1989-, 8 «con un ue e g ado de in e io ización au onómicas> en el sen ido de que son las Comunidades au ónomas «las enca gadas de de e mina y ija las compe encias de las En idades locales que p ocedan a c ea en sus espec i os ámbi os e i o ia- les». Es a amplia libe ad no puede se en endida, sin emba go, como un pode omnímodo; hab á siemp e de desa olla se den o de los lími es que, en ga an ía de la au onomía de los Municipios y P o incias, cons i ucional- men e consag ada, 9 compe e ija al legislado es a al. El T ibunal 7 Pa a un mayo examen sob e el alcance de dichos p ecep os cons i ucionales me emi o al es udio de R. GOMEZ-FERRER MORANT El encaje cons i ucional de la Adminis ación me opoli ana (DA núm. 188, 1979 págs. .395 y ss.). 8 Se esol ían en ella los ecu sos de incons i ucionalidad plan eados con a la LBRL. 9. No podemos descende aquí al examen del signi icado y alcance de la au onomía local en la Cons i ución de 1978. Un es udio di ícil, po o a pa e, a causa de la inde e minación en la que - 42 -  - 43 - M? Concepción Ba e o Rod iguez. Fó mulas asocia i as municipales de p es ación de se icios públicos.  Jo nadas de Es udios sob e Conso cios Locales. Cons i ucional, en la Sen encia an es ci ada, acie a bien a exp esa ese di ícil, aunque odo caso ineludible, pun o de equilib io. Lo hace en los siguien es é minos: «Reconocimien o, pues, de que la c eación de nue as en idades necesa ia- men e ha de epe cu i en la edis ibución de los ni eles compe enciales de las en idades exis en es, pe o econocimien o, ambién, de que esa eacomodación compe encia) no puede se a cos a de elimina las compe- encias de las en idades cuya au onomía queda cons i ucionalmen e ga an izada» En suma, la egulación de las En idades sup amunicipales cons i uye una compe encia compa ida en e el legislado es a al y el au onómico. Con a nos ya, desde 1985, con el p ime es adio de esa egulación: el ep esen ado po la LBRL; i imos momen os de e olución y desa ollo del segundo: el De echo au onómico, que nos ha á encon a nos, al inal del camino, con una egulación no ma i a que puede esul a no ablemen e di e sa en las dis in as Comunidades Au ónomas en unción de su p opia ealidad y de las opciones polí icas que las inspi en. La delimi ación del ma co en el que po manda o cons i ucional ha de desplega se la acción no ma i a de las Comunidades Au ónomas en es e ámbi o, no cons i uye una a ea ácil; el es ue zo, sin emba go, esul a los en es locales han quedado en el ex o de la No ma undamen al. La au onomía cons i uye, en palab as del T ibunal Cons i ucional (STC de 2 de eb e o de 1981; FJ 2B) «Un p incipio gene al cuyo alcance indubi ado es di ícil p ecisa con exac i ud, dado que, en de ini i a, la au onomía es un concep o ju ídico inde e minado que o ece un ma gen de ap eciación muy al o «. Ni se han sen ado las bases de la o ganización de los en es locales, ni se ha de e minado ese elenco mínimo de compe encias llamado a da ida a la au onomía ga an izada. Ambos ex emos han quedado di e idos a la acción del legislado o dina io, cuya ac uación hab á siemp e de desa olla se den o de aquellos pa áme os que la enma can ene! Tex o cons i ucional. Es amplia y ica la bibliog a ía ju ídica que se ha ocupado del análisis del con enido y alcance de ese p incipio undamen al del o den local. Sin ánimo de ago a oda la exis en e, y a í ulo me amen e ilus a i o, pueden ci a se aquí las monog a ías de L. PAREJO ALFONSO (Ga an ía ins i ucional y au onomías locales. Ed. lEAL 1981); A. SANCHEZ MORON M. (La au onomía local. An eceden es his ó icos y signi icado cons i ucional. Ed. Ci i as 1990) y J. FANLO LORAS (Fundamen os cons i ucionales de la au onomía local. Ed. Cen o de Es udios Cons i u- cionales, 1990). El T ibunal Cons i ucional ha enido ambién la ocasión de p onuncia se sob e el alcance de la au onomía local. Lo ha hecho en las Sen encias de 2 de eb e o y 28 de julio de 1981 y en la 214/1989 ya ci ada. absolu amen e obligado. La No ma undamen al no ha de e minado el conjun o de compe encias llamado a da ida a la au onomía ga an izada en a o de Municipios y P o incias. Tal es una labo que ha quedado di e ida a la acción del legislado o dina io, lo que nos obliga a aden amos en el sis ema conc e o de a ibución de compe encias a es as En idades e ec uado po la LBRL. Es en ella en donde han de busca se los lími es que an a condiciona la labo de los Pa lamen os au onómicos en su egulación de la Adminis ación sup amunicipal. La Ley de Régimen Local de 1985 diseña, sob e la base del p incipio gene al sen ado po su a ículo 2.1 - »pa a la e ec i idad de la au onomía cons i ucionalmen e ga an izada a las En idades locales, la legislación del Es ado y la de las Comunidades Au ónomas, según la dis ibución cons i u- cional de compe encias, debe á asegu a a los Municipios, las P o incias y las Islas, su de echo a in e eni en cuan os asun os a ec en di ec amen e al cí culo de sus in e eses  »- 10 un modelo de a ibución de compe encias a los Municipios que se asien a en una dis inción undamen al: la es ablecida en e se icios mínimos -los que odo Municipio, po sí o asociado, debe p es a , a ículo 26- 11 y aquellas o as compe encias -a ículo 25.2- 12 10. Es e sis ema ha ecibido el ap obado cons i ucional en la Sen encia 214/1989. «Ningún ep oche de incons i ucionalidad -dice- cabe o mula a la e e ida p e isión... el sis ema a bi ado po el pá a o 1° del a ículo 2 de la LBRL esul a plenamen e adecuado a la Cons i ución sin que pueda ap ecia se ex alimi ación alguna en la ijación de las bases ela i as a las compe encias locales. . 11. Los Municipios po si o asociados debe án p es a , en odo caso, los se icios siguien es: a) En odos los Municipios: Alumb ado público, cemen e io, ecogida de esiduos, limpieza ia ia, abas ecimien o domicilia io de agua po able, alcan a illado, acceso a los núcleos de población, pa imen ación de las ías públicas y con ol de alimen os y bebidas. h) En los Municipios con población supe io a 5.000 habi an es, además: Pa que público, biblio eca pública, me cado y a amien o de esiduos. c) En los Municipios con población supe io a 20.000 habi an es, además: P o ección ci il, p es ación de se icios sociales, p e ención y ex inción de incendios, ins alaciones depo i as de uso público y ma ade o. d) En los Municipios con población supe io a 50.000 habi an es, además. T anspo e colec i o u bano de iaje os y p o ección del medio ambien e. 12. El Municipio eje ce á en odo caso, compe encias en los é minos de la legislación del Es ado y de las Comunidades Au ónomas, en las siguien es ma e ias: a) Segu idad en luga es públicos. h) O denación del á ico de ehículos y pe sonas en las ías u banas. c) P o ección ci il, p e ención y ex inción de incendios. -44-  - 45 - M' Concepción Ba e o Rod iguez. Fó mulas asocia i as municipales de p es ación de se icios públicos.  Jo nadas de Es udios sob e Conso cios Locales. espec o de las que la Ley exige una p esencia municipal en su ges ión, pe o sin p ejuzga el cuan um o la medida conc e a de esa pa icipación, la cual admi e, po consecuencia, g ados de conc eción di e sos en unción de lo dispues o po la legislación sec o ial egulado a de cada una de esas ma e ias. En aplicación de ales p incipios, y po lo que aquí in e esa, puede des aca se sucin amen e lo siguien e: 13 a) En elación con los se icios municipales mínimos, el p incipio cons i ucional de au onomía local juega aquí a a o de los Municipios a modo de ga an ía con a su aslación o zosa a o as ins ancias, po lo que las Adminis aciones sup amunicipales sólo pod án asumi sob e ellos aque- llas compe encias que exp esamen e los Municipios de e minen. b) En el ámbi o de las compe encias municipales del a ículo 25.2, 14 d) O denación, ges ión, ejecución y disciplina u banís ica, pa imen ación de las ías públicas u banas y conse ación de caminos y ías u ales. e) Pa imonio his ó ico-a ís ico. ) P o ección del medio ambien e g) Abas os, ma ade os, e ias, me cados y de ensa de usua ios y consumido es. h) P o ección de la salub idad pública. i) Pa icipación en la ges ión de la a ención p ima ia de la salud. j) Cemen e ios y se icios une a ios. k) P es ación de los se icios sociales y de p omoción y einse ción social. I) Suminis o de agua y alumb ado público: se icio de limpieza ia ia, de ecogida y a amien o de esiduos, alcan a illado y a amien o de aguas esiduales. II) T anspo e público de iaje os. m) Ac i idades o ins alaciones cul u ales y depo i as, ocupación del iempo lib e; u ismo. n) Pa icipa en la p og amación de la enseñanza y coope a con la adminis ación educa i a en la c eación, cons ucción y sos enimien o de los cen os docen es públicos, in e eni en sus ó ganos de ges ión y pa icipa en la igilancia del cumplimien o de la escola idad obliga o ia. 13. Pa a un mayo desa ollo de es a idea, me emi o a mi ob a Las A eas me opoli anas (Ed. Ci i as-IGO, 1993, en pa icula , págs. 87 y ss.) 14. Es e c i e io de asignación de compe encias ue ecibido con dispa idad de juicio po la doc ina. En sen ido nega i o al mismo se mani es a ían F. SOSA WAGNER Y P. DE MIGUEL GARCIA (Las compe encias de las Co po aciones locales. Ed. lEAL 1985) y P. GARCIA ESCUDERO Y B. PENDAS GARCIA (Es udio sis emá ico de la Ley 7/1985 de 2 de ab il egulado a de las bases del Régimen local. Ed. P axis). Una opinión a o able le me ece ía, en cambio, a L. PAREJO ALFONSO (La au onomía local... oh. ci .), en una línea in e p e a i a en la que se ha si uado ambién el T ibunal Cons i ucional a cuyo juicio, e ido en la Sen encia 214/1989, a a és de al c i e io se man iene y conjuga <,un adecuado equilib io en el eje cicio de la unción cons i ucional encomendada al legislado es a al de ga an iza los mínimos compe enciales que do an de con enido y e ec i idad a la ga an ía de la au onomía local... . en segundo é mino, la ga an ía de la au onomía local ope a en el sen ido de impedi una comple a p i ación municipal en la ges ión de odas y cada una de las ma e ias en él enume adas. Sal agua dada su p esencia, el legislado , es a al o au onómico, puede p ocede a eajus es di e en es en el epa o úl imo del pode sob e ellas. Dos conclusiones implíci as en los p incipios básicos que sus en an el Régimen local y de las que deja, además, cons ancia exp esa la Ley -a ículo 42.4- en elación con la Coma ca, cuya c eación a i ma «no pod á supone la pé dida po los Municipios de la compe encia pa a p es a los se icios enume ados en el a ículo 26, ni p i a a los mismos de oda in e ención en cada una de las ma e ias enume adas en el apa ado 2 del a ículo 25». c) Po lo que hace, en úl imo luga , a las P o incias, la ga an ía ins i ucional de su au onomía solo es ablece un lími e: el necesa io econo- cimien o a las Dipu aciones del conjun o de ac i idades p e is as en el a ículo 36.1 de la LBRL: coo dinación de se icios municipales en e sí; asis encia y coope ación ju ídica, económica y écnica a los Municipios, especialmen e a los de meno capacidad; p es ación de se icios públicos de ca ác e sup amunicipal y, en su caso, coma cal; en gene al, el omen o y adminis ación de sus in e eses peculia es. No impide, sin emba go, el que o as En idades: Coma cas o A cas me opoli anas, po ejemplo, puedan desa olla unciones de simila ca ác e . En ealidad, la LBRL no ope a una ese a de ámbi os compe enciales en a o de la P o incia, más bien se e ie e a o mas o écnicas de ac uación y es as, en cuan o ales, son pe ec amen e in e cambiables; de ahí la posibilidad de que o os en es eje zan una ac i idad de simila na u aleza. 15 Es os cons i uyen, en suma, los lími es al pode de disposición de las Comunidades Au ónomas en su egulación de la Adminis ación sup amunicipal. La implan ación, desde es a pe spec i a, de ese escalón supe io al municipal no ha de p esumi se ácil. El diseño de un o den e i o ial en el que, po impe a i o cons i ucional, son cua o los ni eles llamados a con i i sob e un mismo espacio, me ma conside ablemen e - 15. En al sen ido pueden e se las conside aciones e ec uadas po L. ORTEGA ALVAREZ (Las compe encias p opias de las Co po aciones Locales. T a ado de De echo Municipal I. Ob a di igida po S. MUÑOZ MACHADO, Ed. Ci i as, 1988, pág. 193) y J. TORNOS MAS (Compe encias municipales pa a la o denación ges ión de se icios públicos. REALA núm. 245, 1990 pág.25). - 46 -  - 47 - M? Concepción Ba e o Rod iguez. Fó mulas asocia i as municipales de p es ación de se idos públicos. como amos a ene ocasión de comp oba - las posibilidades de con igu a- ción de un Régimen local a iado; máxime cuando la P o incia, ecipien e de escasas y poco impo an es compe encias, ha quedado, no obs an e, con igu ada como En idad local básica. II LA VARIADA GAMA DE FORMULAS PO- SIBLES PARA UNA PRESTACION SUPRAMUNICIPAL DE LOS SERVICIOS PUBLICOS. EN PARTICULAR, LAS COMAR- CAS, MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS Y AREAS METROPOLITANAS El o denamien o de di e en e paises, y ambién el nues o, ha cono- cido en su e olución his ó ica di e sos sis emas o ganiza i os en espues a a las necesidades de aquellos espacios de ca ac e ís icas singula es y en los que el Municipio, En idad p ima ia de sa is acción de sus p oblemas, pa ece habe sido supe ado. A g andes asgos pudie an dis ingui se es g andes modelos. De un lado, aquel que se asien a en ó mulas de colabo ación en e los Municipios asen ados en un mismo ámbi o e i o ial; de o o, el que, en a as de una au én ica o ganización uni a ia de gobie no en un espacio de asgos ísicos homógeneos y necesidades comunes, sup ime la ed municipal exis en e in eg ando a odos los Municipios en un nue o en e. Finalmen e, y en e ambos polos, una solución ecléc ica o in e media que, a la ez que sa is ace las exigencias de una o ganización sup amunicipal con la c eación de un nue o en e do ado de pe sonalidad ju ídica p opia, man iene el en amado de Adminis aciones locales básicas p esen es en el e i o io. Un modelo, el más ecuen e po lo demás, en el que pueden se aislados, a su ez, a ios sis emas al e na i os, oda ez que la na u aleza y ca ac e ís icas de la En idad c eada pueden se muy di e sas. En algunos supues os, esponde án a los esquemas p opios de las Adminis aciones e i o iales; en o os, a los moldes ca ac e ís icos de los en es ins i ucionales con la a iada ipología - 48 -  - 49 - IVP Concepción Ba e o Rod iguez. Fó mulas asocia i as municipales de p es ación de se icios públicos.  Jo nadas de Es udios sob e Conso cios Locales. que és os, po su pa e, pueden e es i . En o as ocasiones, incluso, pod án acomoda se a los esquemas ípicos de las emp esas públicas en sus di e sas modalidades. Qué duda cabe de que la p es ación de de e minados se icios públicos en un espacio sup amunicipal puede a opa se en o mas ju ídicas de De echo p i ado y desa olla se bajo el impe io de no mas de aquel o denamien o. De casi odos esos modelos enemos p eceden es en la his o ia no ma- i a española; odos esos modelos pueden hace se ealidad en el De echo igen e. La LBRL ha es ablecido un ma co sumamen e lexible en el que no sólo se hacen posibles di e sos sis emas de p es ación de se icios sup amunicipales, sino en el que además, incluso, una misma En idad puede adqui i plasmaciones di e en es en unción de la p opia ealidad de cada Comunidad au ónoma y de las opciones que inspi en su o ganización e i o ial. Nos hallamos, en de ini i- a, en un mundo p esidido po un p incipio de di e sidad, p edicable, no sólo, de la compa ación de es as En idades en e sí, sino ex ensible, en algunos casos, al co azón mismo de cada una de ellas. El es udio que aquí abo do a a ci cunsc ibi se a las ó mulas sup amunicipales de p es ación de se icios públicos que se aducen en la c eación de un en e público. En aplicación de la LBRL, puede habla se de la exis encia de es En idades dis in as: las Coma cas, Mancomunidades de Municipios y A cas me opoli anas. 16 La exclusión, aquí, del Conso cio no debe se in e p e ada como una oma de pa ido en a o de cie a posición en o no a la na u aleza, deba ida y polémica, de es a igu a. Obedece, sencillamen e, al hecho de que ya exis en en es a ob a a ículos monog á icos sob e es a ins i ución a los que, po consecuencia, me emi o. 17 A su 16. Reseña , además, la exis encia de o as posibles o ganizaciones asocia i as de En idades locales c eadas po las Comunidades Au ónomas en el eje cicio de sus compe encias sob e el Régimen local. Es el caso de la Ley 6/1990 de Régimen Local de Na a a en la que se p e é la posibilidad de que las En idades locales pueden uni se en «Fede aciones o Asociaciones pa a la p o ección y p omoción de in e eses comunes» o ganizaciones a las que se o o ga «pe sonalidad ju ídica y plena capacidad pa a el cumplimien o de sus inalidades». P e isiones sob e el con enido de los Es a u os, no ma básica de la En idad, su o ganización y la a i mación de que «goza án de las sub enciones y ayudas económicas que se es ablezcan en los P esupues os Gene a es de Na a a» cie an esa egulación a la que me emi o (Sección del capí ulo III del Tí ulo II de la Ley). 17. Sob e la cues ión conc e a de la na u aleza ju ídica me emi o al a ículo de J. L. RIVERO ISERN Los Conso cios: E olución legisla i a, na u aleza y ca ac e ís icas gene ales. - 50 - egulación, ealiza é, no obs an e, aquellas e e encias que a los ines de es e es udio puedan esul a de in e és. Más conc e amen e, me in e esa de e mina cual es la na u aleza y el papel que a cada una de las En idades eseñadas asigna la LBRL. En o os é minos, ¿ ale cualquie En idad pa a el eje cicio de cualquie compe encia sup amunicipal o, po el con a io, exis e en la Ley de 1985 una adsc ipción de cada una de ellas al desempeño de un papel de e minado? An es de aden a me en el análisis p opues o, quie o deja cons ancia de la exis encia, jun o a las En idades ci adas, de o a igu a, en desuso en nues os dias, pe o impo an e: las Ag upaciones o zosas de Municipios a e ec os del sos enimien o en común de unciona ios pe enecien es a cue - pos nacionales; ag upaciones ampa adas po la Legislación es a al y obje o de desa ollo po algunas disposiciones au onómicas. Po ejemplo, po la Ley 6/1988, de 25 de agos o de Régimen local de la Comunidad de Mu cia en la que se decla a la compe encia del Consejo de Gobie no y se ija el p ocedi- mien o a segui a los e ec os de ag upación de En idades pa a sos ene en común un único pues o de Sec e a io is o po la Ley 3/1991, de 14 de ma zo, de En idades Locales de Cas illa-La Mancha en la se p e é, de igual o ma, la ag upación de Municipios, de o icio po la Comunidad Au ónoma o a ins ancia de los Ayun amien os a ec ados, pa a «sos ene las plazas ese a- das a unciona ios con habili ación de ca ác e nacional». 19 No puede habla se y como decía, sin emba go, de éxi o en la implan ación eal de es a medida. La expe iencia demues a que los Municipios y las Comunidades Au ónomas, lejos de a anza po es e camino, se han si uado en el e eno con a io; un hecho del que da buena cuen a la de ogación que la oda ía ecien e, Ley de Régimen Local de la Rioja, Ley 3/1993, de 22 de sep iemb e, e ec úa de la no ma de igual ango de 23 de mayo de 1989 egulado a de las Ag upaciones de es a na u aleza 20 o su al a de p e isión en la Ley 7/1993, de Dema cación municipal de Andalucía. Ci cunsc i o, pues, el es udio al ámbi o de las En idades e es idas de 18. Jun o a es as ag upaciones o zosas, se egulan ambién en es a no ma las que, po con aposición, se denominan ag upaciones olun a ias a e ec os de man ene en común unciona ios locales, con o me a lo es ablecido en sus a ículos 52 y 53. 19. El p ocedimien o se encuen a conc e amen e egulado en los a ículos 47 a 50. 20. Disposición De oga o ia de la Ley. - 51 - I P Concepción Ba e o R( d iguez. Fó mulas asocia i as municipales de p es ación de se icios públicos.  Jo nadas de Es udios sob e Conso cios Locales. adiciones popula es; a esanía; ag icul u a, ganade ía y mon es, mine ía; e ias y me cados coma cales y ene gía y p oducción indus ial»; de o a, compe encias, en p incipio municipales, cuando «su ealización o p es a- ción esul e imposible o muy dí icil pa a los Municipios y azones de economía y e icacia así lo aconsejen». Po úl imo, las que sean obje o de ans e encia o delegación po la Comunidad Au ónoma, la Dipu ación de León o los Municipios que la in eg an. T es son, en o o o den de ideas, los ó ganos que componen la es uc u a de es a En idad: el Pleno, el P esiden e y la Comisión de Gobie - no. El Pleno, ó gano sup emo, se asien a, po manda o exp eso de la Ley, en un p incipio ep esen a i o que ha de ga an iza an o el di e en e peso poblacional de las En idades municipales p esen es en el á ea, como la dis in a ep esen ación polí ica en sus plenos. La a ibución de un núme o de ep esen an es, a iable en unción de los habi an es de los Municipios y su desginación po la Jun a elec o al en unción de los o os ob enidos po cada pa ido o coalición en las espec i as elecciones municipales, cons i u- yen los dos mecanismos de los que se si e la no ma pa a ga an iza ese doble equilib io, e i o ial e ideológico, imp escindible en el máximo ó gano de gobie no de una En idad de es as ca ac e ís icas. 39 En de ini i a, y una ez más es a iene a con e i se en la conclusión obligada, no es amos an e una Ley que a ibuya compe encias a la En idad que c ea, sino an e una no ma que se limi a a ija cuales son aquellos sec o es de la ac i idad de los que es as pueden ex ae se, así como las ias o cauces o males con o me a los cuales ese mecanismo de a ibución de compe en- cias puede, en su caso, p oduci se. Una opción de al ipo deja a la Coma ca del Bie zo, como ya había dejado an es a las ca alanas y deja á, pos e io men- e, a las que puedan c ea se en A agón, an e la acción u u a e incie a de unos Pa lamen os en cuya concepción e i o ial lo mismo puede habe espacio pa a una opción a o able a la consolidación de la Coma ca, como unidad e i o ial e dade amen e impo an e y ep esen a i a de los in e- eses de unas á eas con iden idad p opia, que una posición pa ida ia, en el o o ex emo, de deja educido el papel de es a En idad a una p esencia me amen e es imonial. A es as al u as, no puede a en u ase más, aunque odos los indicios apun en hacia la segunda de las posibilidades. No se conocen, has a la echa, Leyes del Pa lamen o cas ellano-leonés que les 39. Vid. a ículos 10 y ss. - 64 - a ibuyan compe encias e dade amen e impo an es. Su empleo, de o a pa e, a los me os e ec os de una p es ación asociada de se icios municipales no jus i ica el sos enimien o de una En idad de es e géne o. A ales ines, los Ayun amien os cuen an con o as ó mulas de más ácil a iculación: una Mancomunidad o un Conso cio. 40 d) La amplia egulación de la En idad coma cal en la Comunidad de A agón. La Ley 10/1993, de 4 de no iemb e del Pa lamen o de A agón ha o ecido en el De echo español la úl ima egulación especí ica de la En idad coma cal. Una no ma que, al deci de su p opio P eámbulo, aspi a a o ece «el ipo de o ganización coma cal que se conside a adecuado al conjun o de la ealidad a agonesa, sin pe juicio de las especialidades que cada Coma ca pueda p e é pa a adap a lo a sus peculia idades especí icas». En idad e i o ial c eada po Ley pa a la p es ación de se icios y la ges ión de ac i idades de ámbi o sup amunicipal ep esen ando los in e eses de su población y e i o io, cons i uyen las no as básicas de su de inición con o me al eno de sus p ime os p ecep os. La Ley de c eación se con ie e en es a, como en an as o as Comunidades Au ónomas, en el elemen o no ma i o básico de cada En idad. A ella compe e, a ículo 5, de e mina «su denominación, ámbi o e i o ial, capi alidad, composición y unciona- mien o de sus ó ganos de gobie no que se án ep esen a i os de los Ayun amien os que las o men, así como las compe encias y ecu sos económicos p opios de las mismas». De eniendo b e emen e la a ención en sus compe encias y o ganiza- ción, puede des aca se, en elación con las p ime as, que el Capí ulo III de la no ma a a dis ingui di e en es clases de compe encias coma cales en a ención a su o igen y na u aleza. Así: a) compe encias p opias: aquellas «que les sean a ibuidas po su Ley de c eación y, en e o as, las siguien es: o denación del e i o io y u banismo; p o ección del medio ambien e; acción social; cul u a; depo es; p omoción del u ismo; a esanía; e ias y 40. De hecho, algunos de los Municipios que in eg an la Coma ca del Bie zo o man pa e de la Mancomunidad de Municipios del Bie zo Su oes e con compe encias an impo an es y an elacionadas con las que se a ibuyen a la En idad coma cal como las que siguen: ecogida y a amien o de esiduos sólidos; p o ección y mejo a del medio ambien e en gene al y, en conc e o, íos; mon es; e c, p omoción del depo e; u ismo y odo ipo de mani es aciones cul u ales au óc onas; p o ección de la ag icul u a y ganade ía de la zona; e c. - 65 - M? Concepción Ba e o Rod iguez. Fó mulas asocia i as municipales de P eS ad 571 de se icios públicos.  Jo nadas de Es udios sob e Conso cios Locales. me cados coma cales; p o ección de los consumido es y usua ios; p o ección ci il y p e ención y ex inción de incendios; anspo es; pa imonio his ó- ico-a ís ico; se icios de ecogida y a amien o de esiduos sólidos y aquellas o as que con pos e io idad a la p esen e Ley o a las de su c eación pudie an se eje cidas en el u u o po las coma cas»; b) compe encias ans e idas o delegadas po la Comunidad Au ónoma, cuando con ello se a o ezca la mejo p es ación de los se icios co espondien es, po la P o incia «en elación con la ges ión del Plan P o incial de Ob as y Se icios en el ámbi o coma cal» y la asis encia y coope ación écnica, ju ídica y económica a los Municipios «cuando se e ie an a ac uaciones de in e és coma cal o sup amunicipal y cuando su eje cicio esul e di ícil pa a el Municipio y azones de economía y e icacia así lo aconsejen»; c) la ges ión, en i ud de con enio, delegación o ans e encia, de las ac uaciones p io i a ias especí icas que se ijen en los planes y p og amas e i o iales ap obados en desa ollo de las di ec ices de o denación del e i o io; d) la coope ación y asis encia a los Municipios en ma e ia ju ídico-adminis a i- a, económica y inancie a; e) la ges ión de se icios au onómicos que po sus ca ac e ís icas no equie an unidad de ges ión ni su eje cicio di ec o o de se icios municipales cuando ello suponga una mejo a en su p es ación; y ) la p es ación de se icios o igina iamen e mancomunados y que, una ez cons i uida la En idad, se ans o men en coma cales. Pocas dudas caben sob e el espí i u coma calizado que p eside odo el ex o de la Ley, pa en e no sólo en es e ámbi o de las compe encias, sino, igualmen e mani ies o en el conjun o de medidas de omen o a un p oceso de coma calización del e i o io a agonés p e is o en el Capí ulo VIII; 41 en la decla ación de Mancomunidades de in e és coma cal como ó mula ansi o ia pa a la p es ación de unciones y se icios has a su asunción o al po la Coma ca -a ículo 33- y en la c eación de los denominados Consejos coma cales como ó ganos de ca ác e consul i o y delibe an e en aquellas zonas en las que no exis a una En idad local de es a na u aleza. 42 41 Vid. al espec o, los a ículos 36 y 37. En sín esis, puede mani es a se que se con emplan cua o ipos de medidas: aseso amien o y apoyo po pa e de la Dipu ación Gene al de A agón; concesión de ayudas pa a las in e siones necesa ias y gas os de uncionamien o; sub enciones a ondo pe dido pa a las ob as y se icios p omo idos po la Coma ca, así como el acceso al c édi o u o as ayudas p e is as en los P og amas de in e siones y u ilización de ins alaciones municipales. 42 Me emi o al espec o al con enido del a ículo 34. En él se es ablece la inicia i a pa a la c eación de esos Consejos, el alcance de sus come idos y su égimen de uncionamien o. En el ámbi o, en segundo é mino, de su o ganización, cabe des aca que es a se e eb a sob e las siguien es unidades adminis a i as: P esiden- e, Vicep esiden es y Consejo coma cal como ó ganos de exis encia necesa ia y Comisión de Gobie no, si así se p e é en los Es a u os de la Coma ca o en su Reglamen o o gánico. De en e ellos des aca, sin duda, el Consejo, ó gano sup emo de gobie no y adminis ación de la En idad, in eg ado po el núme o de miemb os que esul e de la aplicación de la escala p e is a en la p opia no ma en unción del índice de esiden es en la Coma ca y que debe á se ep esen a i o, an o del di e en e p o agonismo e i o ial de cada Municipio, como de las ue zas polí icas del gobie no y la oposición en cada Ayun amien o. 43 Qué duda cabe, desde es as conside aciones, de que es a Ley del Pa lamen o de A agón cons i uye la más comple a de las egulaciones hoy exis en es; ello no pe mi e habla , en cambio, de la exis encia de una Coma ca necesa iamen e ue e e impo an e en aquella Comunidad Au ó- noma; algo que depende á de la Ley de c eación conc e a de cada En idad y de la ac uación pos e io del p opio Pa lamen e) y las dis in as Adminis a- ciones desplegadas en la zona. Los ambiciosos obje i os de la no ma de 1993 no ienen po qué halla plasmación. Nada asegu a ni ga an iza, en el caso de que la Coma ca llegue e ec i amen e a ins au a se en odo o en pa e de su e i o io, que las dis in as Leyes de cons i ución ayan a espe a ese común ma co sen ado po la no ma gene al que comen o; hipó esis, po o a pa e, a la que, caso de llega a p oduci se, ningún ep oche cab ía hace desde el pun o de is a ju ídico, dada la iden idad de ango en e una y o a disposición. Solo el anscu so del iempo pe mi i á, en de ini i a, alo a con exac i ud el juego dado po es e escalón sup amunicipal en la Comunidad Au ónoma de A agón. e) La Coma ca en o os De echos au onómicos. Exis e, po úl imo, un bloque de o denamien os au onómicos en los que la Coma ca ha hallado algún ipo de egulación en aquellas no mas que, a ni el gene al, disciplinan el Régimen local. Tal es lo que ocu e, po 43. La o ma de consecución de ese equilib io es la que esul a del p ocedimien o p e is o en el a ículo 18 de la Ley. Sob e el sis ema de elección del P esiden e, de cons i ución de los ó ganos de la En idad, sus a ibuciones, e c., me emi o al ex o de la no ma. - 66 -  - 67 - MI Concepción Ba e o Rod iguez. Fó mulas asocia i as municipales de p es ación de se icios públicos.  Jo nadas de Es udios sob e Conso cios Locales. ejemplo, en la Comunidad Au ónoma de Mu cia que dedica a es a En idad el Capí ulo I del Tí ulo III de la Ley 6/1988, de 25 de agos o, de Régimen local. Cabe des aca de es a egulación la p o unda con adicción que pa ece p oduci se en e su a ículo 1, con o me al cual la Coma ca esul a se elemen o necesa io de la o ganización e i o ial de esa Comunidad, y el 59 del que se desp ende un p incipio disposi i o en o den a su c eación. «Con o me a lo p e is o en el Es a u o de au onomía -a i ma- pod án c ea se, po Ley de la Asamblea Regional, Coma cas cons i uidas po ag upaciones de a ios Municipios limí o es con ca ac e ís icas his ó icas, na u ales, geog á icas, socioeconómicas, cul u ales o demog á icas que de- e minen in e eses comunes p ecisados de una ges ión p opia, o demanden la p es ación de se icios de dicho ámbi o». Si es En idad básica, con o me a su Es a u o, no pa ece que quepa o a solución que la de su e ec i a implan ación. Tal con adicción no debe conside a se, en úl imo é mino, sino una mues a más de la gene alizada ausencia en las Comunidades au ónomas de c i e ios cla os sob e su o ganización e i o ial. En o os De echos au onómicos, po úl imo, la Coma ca no ha encon ado acogida. Tal es el caso, po ejemplo, de la Ley 3/1991, de 4 de ma zo, de En idades locales de la Comunidad de Cas illa-La Mancha, en cuyo Tí ulo Te ce o y bajo la úb ica de «Asociacionismo municipal», se con emplan sólo a las Mancomunidades de Municipios y las ag upaciones municipales a e ec os del man enimien o conjun o del pe sonal unciona io con habili ación nacional. 3. Conclusiones. La con igu ación de ini i a de la Coma ca como Adminis ación e i o ial. Su di ícil a iculación. No obs an e la cie a ambigüedad de la egulación de es a En idad en la LBRL, los Es a u os de Au onomía y algunas Leyes gene ales sob e el Régimen local de algunas Comunidades Au ónomas, la decan ación de nues o De echo po una Coma ca de na u aleza e i o ial es cla a. Ya in uida en ese que pudie a cali ica se de p ime escalón de su egulación no ma i a, al condición se mani ies a con absolu a ni idez en las Leyes especí icas sob e es a En idad dic adas has a la echa; conc e amen e, en la gene osidad que p eside la a ibución de compe encias a su a o ; en el modo de su eje cicio: en égimen de au onomía; en el amplio elenco de las po es ades adminis a i as que se les con ie en: las p opias de los en es e i o iales; en la base democ á ica o ep esen a i a -como no podía se menos dada su na u aleza- de sus ó ganos de gobie no y adminis ación y en el p opio hecho de su c eación median e no ma legal, en e al simple pac o asocia i o que ca ac e iza la cons i ución de una Mancomunidad de Muni- cipios. Las Coma cas son, en úl ima ins ancia, esa «ci cunsc ipción e i o- ial p opia de la Comunidad Au ónoma» a la que se e ie e el a ículo 152.3 de la Cons i ución; una En idad pensada y diseñada, en de ini a, pa a os en a un p o agonismo que asciende al de me o cauce pa a la p es ación de cie os se icios an e supues os de insu iciencia o me a con eniencia municipal. La Coma ca - is a desde o a pe spec i a- no es la solución o ganiza i a a las ca encias de los Municipios en el eje cicio de algunas de sus compe encias, aunque, una ez cons i uida, pueda y deba desempeña ese papel, e i ando así una posible eduplicación de ins ancias sup amunicipales. La coma calización supone, en úl imo é mino, un p oceso de descen aliza- ción del pode llamado a a ec a , en p ime é mino y an es que a ninguna o a ins ancia, a las Comunidades Au ónomas. Es, en ilus a i a palab as de la Exposición de Mo i os de la Ley c eado a de la Coma ca del Bie zo, «la in es idu a polí ico-adminis a i a de las singula idades p opias de un espacio» que llegó ene cie a pe sonalidad adminis a i a «incluso once años an es de que Ja ie de Bu gos lle ase a cabo la di isión p o incial in eg ando la Coma ca del Bie zo en la ac ual p o incia de León». 44 El p oblema de la Coma ca no es así, en nues o De echo, un p oblema de can idad de compe encias, sino de cualidad en su eje cicio; la ins i ucionalización del ni el coma cal supone la con igu ación de una En idad pa a la ges ión en égimen de au onomía de los in e eses p opios de las colec i idades que les si en de sus a o, de donde de i a y, po an o, ha 44. El p opio MAP, al hilo del plan eamien o de la posible compa ibilidad en e la Coma ca y la Mancomunidad de Municipios, se ha hecho eco de es a idea en los siguien es é minos que, po su in e és, ep oducimos: «esa p e endida incompa ibilidad en e ambas ins i uciones, solamen e se á posible si desna u alizamos la Coma ca, si p escindimos de su a io undamen al, el se ci cunsc ipción e i o ial de la p opia Comunidad Au ónoma pues e ec i amen e, en es e supues o, la es a íamos u ilizando simplemen e pa a los ines p opios de una Mancomunidad (p es a un se icio municipal en las mejo es condiciones écnicas, económicas y de en abili- dad social), pe o sin las en ajas de es a ins i ución, es a íamos simplemen e sus i uyendo olun a iedad po imposición, Es a u o lib emen e aco dado po Ley au onómica y uncionalidad de ines po igidez ins i ucional» (Las mancomunidades in e m micipales en el Régimen local . . . oh. ci . págs. 24 y 5). - 68 -  - 69 - M< Concepción Ba e o Rod iguez. Fó mulas asocia h s municipales de p es ación de se icios públicos. de pos ula se la necesa ia base ep esen a i a de sus ó ganos de gobie no y adminis ación. En es a concepción de la Coma ca adica su impo ancia, al iempo que su di icul ad. En un ex emo penden de la acción de un legislado que, has a la echa, no se ha ca ac e izado p ecisamen e po su g ado de gene o- sidad a la ho a de a ibui compe encias a es a En idad; en el o o, de una Adminis ación municipal que encuen a en el p opio o den ju ídico ins u- men os de más ácil a iculación pa a la p es ación conjun a de sus p opios se icios: una Mancomunidad, un Conso cio, una En idad de De echo p i ado o un simple con enio. En suma, la ealidad se halla muy lejos de ese modelo coma cal que, como esca e quizá de una ine cia his ó ica o a en el pasado más ecien e, algunas Comunidades Au ónomas in en an plasma . No sé, an e odo ello, si esul a ía una exage ación, po mi pa e, a i ma que nos encon amos an e una En idad un an o « an asma»; an e una En idad que no e mina de encaja en la ealidad de una ya de po sí compleja o ganización e i o ial como es la nues a. El papel que haya de ocupa , ní ido en el plano de las ideas y con plasmación en algunos ex os no ma i- os, se encuen a absolu amen e des i uado en la ealidad. - 70 - IV. LAS MANCOMUNIDADES DE MUNICI- PIOS, LA FORMULA NATURAL DE PRESTACION DE SERVICIOS MUNICIPALES EN NUESTRO DERECHO. La dis inción en e De echo es a al y De echo au onómico puede, al igual que an es, se i nos de hilo conduc o en el examen de es a En idad. 1. La egulación de las Mancomunidades en la Ley de Régimen Local de 1985. Sus asgos sus an i ado es. «1. Se econoce a los Municipios el de echo a asocia se con o os en Mancomunidades pa a la ejecución en común de ob as y se icios de e minados de su compe encia. 2. Las Mancomunidades ienen pe sonalidad y capacidad ju ídica pa a el cumplimien o de sus ines especí icos y se igen po sus Es a u os p opios. Los Es au os han de egula el ámbi o e i o ial de la En idad, su obje o y compe encia, ó ganos de gobie no y ecu sos, plazo de du ación y cuan os o os ex emos sean necesa ios pa a su uncionamien o. En odo caso, los ó ganos de gobie no se án ep esen a i os de los Ayun amien os mancomunados. 3. El p ocedimien o de ap obación de los Es a u os de las Mancomu- nidades se de e mina á po la legislación de las Comunidades Au ónomas y se ajus a á, en odo caso, a las siguien es eglas: a) La elabo ación co esponde á a los Concejales de la o alidad de los Municipios p omo o es de la Mancomunidad, cons i uidos en Asamblea. b) La Dipu ación o Dipu aciones P o inciales in e esadas emi i án in o me sob e el p oyec o de Es a u os. c) Los Plenos de odos los Ayun amien os ap ueban los Es a u os. - 71 - Ma- Concepción Ba e o Rod iguez. Fó mulas asocia i as municipales de p es ación de se icios públicos. 4. Se segui á un p ocedimien o simila pa a la modi icación o sup e- sión de Mancomunidades» 45 . Dos no as de inen, con o me a es a egulación con enida en su a ículo 44, a las Mancomunidades municipales en la No ma es a al del Régimen local: su o igen en la olun ad municipal 46 y su adsc ipción a la ejecución de una ob a o la p es ación de un se icio de e minado de los Municipios que la c ean. Una exp esión legal: «de e minados», que no debe se en endida como excluyen e de una idea de globalidad o de con inuidad en la compe encia desa ollada. El é mino, po el con a io, ha de se in e p e ado en el sen ido de exigencia de delimi ación p ecisa y exac a de la unción que se con ie e a la Mancomunidad c eada, del obje o. En o as palab as, a es a En idad puede a ibui sele, po ejemplo, la ejecución de ob as en ma e ia de abas ecimien o de aguas en gene al; el equisi o de de e mi- nación no supone que haya de a a se necesa iamen e de una ob a p ecisa y especí ica, lo que ob iamen e ampoco queda excluido 47 . En o o o den de ideas, si bien en es e mismo plano de delimi ación del obje o de la Mancomunidad, ha de indica se que las nociones de «ob as» 45. Es e de echo de asociación de los Municipios cons a con ca ác e gene al en odas las Legislaciones sob e Régimen local de los paises de nues o en o no, de la misma o ma que adqui ió plasmación en la Ca a Eu opea de la au onomía local ap obada en Es asbu go, en no iemb e de 1985 y a i icada po España en 1988 (BOE 24. II. 1989), cuyo a ículo décimo p oclama el de echo de las En idades locales «en el eje cicio de sus compe encias de coope a y, en el ámbi o de la Ley de asocia se con o as En idades locales pa a la ealización de a eas de in e és común». 46. Des aca en es e sen ido que el a ículo 35 del Tex o Re undido de disposiciones igen es en ma e ia de Régimen local es ablece que no se á indispensable que los Municipios que se mancomunen «pe enezcan a la misma P o incia ni que exis a en e ellos con inuidad e i o ial, si es a no es eque ida po la na u aleza de los ines de la Mancomunidad». En el caso de que en la En idad se in eg en Municipios pe enecien es a dis in as P o inicias «hab á de da se audiencia a las Dipu aciones P o inciales espec i as». Téngase en cuen a sin emba go que, de con o midad con la Disposición T ansi o ia 7a- de la Ley, ales p ecep os no ienen la condición de básicos; na u aleza de la que igualmen e ca ecen las no mas sob e Mancomuni- dades con enidas en el Capí ulo IV del Reglamen o de Población y Dema cación de las En idades Locales (RD -1690/1986, de 11 de julio). La gene alidad de las Comunidades Au ónomas que han legislado sob e la ma e ia sien an, no obs an e, idén icas eglas. 47. En al sen ido, X. MURO I BAS (El égimen compe encial de las Mancomunidades municipales en la Ley 711985 , de 2 de ab il. Re is a Vasca de Adminis ación Pública, núm. 18, 1987 pág. 113). - 72 - Jo nadas de Es udios sob e Conso cios Locales. y «se icios», de g an adición, po o a pa e, en nues o De echo, deben se en endidas en un sen ido amplio, comp ensi as, en clásica exp esión de E. GARCIA DE ENTERRIA, del «gi o o á ico adminis a i o». 48 Desde es a pe spec i a, se conside a que los Municipios es án legi imados pa a ans e i a una Mancomunidad el eje cicio de cualquie compe encia de la que dispongan en aplicación de la LBRL y demás no mas en la ma e ia. 49 Solo desde es a cla e puede sus en a se la lici ud, po ejemplo, de la come cialización del má mol, 50 el depo e; 51 la ecogida de pe os calleje- os" o la p omoción y desa ollo del u ismo, " como posibles obje os de una Mancomunidad municipal. La impo ancia de es a En idad se mani ies a, desde o o pun o de is a, en la endencia, de no pocas no mas sec o iales, a su con e sión en el cauce adecuado pa a el eje cicio de algunas de las unciones que a ibuye a los Municipios. Así ocu e en el ámbi o del De echo u banísi ico, " en la 48. Cu so de De echo Adminis a i o Vol. I (Ed. Ci i as, 1993). 49. Pa a un mayo desa ollo de es a cues ión, me emi o al es udio de X. MURO I FAS an es ci ado (El égimen compe encial . oh. ci . págs. 133 y ss.), así como al abajo de T. QUINTANA LOPEZ, igualmen e ci ado (Las Mancomunidades en nues o De echo local, págs. 56 y ss.). Quizá pueda esul a ilus a i a la lis a de obje os de las Mancomunidades exis en es o ecida po el MAP. Apa e de la exis encia de Mancomunidades en elación con odos y cada uno de los se icios municipales es ablecidos en el a ículo 26 de la LBRL, exis en En idades de es e ipo que, po o den dec ecien e en núme o, ienen como ines los siguien es: educación y cul u a; u ismo;se icios écnicos; u banismo; a amien o de aguas esiduales; sanidad; omen o ag ícola y o es al; man enimien o gene al de se icios; ecaudación; in o ma ización y meca- nización adminis a i a; pa que de maquina ia; omen o indus ial; ob as públicas; máquinas qui anie es; in o mado al consumido ; omen o de la i ienda; lucha con a el pa o; ecogida de pe os agabundos; euskaldunización; adio y/o ele isión; des a ización; limipieza de playas; man enimien o de pa ques y ja dines; pompas úneb es; elec i icación; se icio de lec u a de con ado es de agua; pa que mó il; academia de pe sonal municipal; elé onos; se icio de on ane ía; caja de coope ación; se icio de axis; e ias y me cados. (Las mancomunidades in e municipales en el Régimen local español). 50. Mancomunidad de la Coma ca del Má mol «Blanco Mácael». 51. Mancomunidad de Municipios del Campo de Gib al a . 52. Mancomunidad de Municipios de la Bahía de Cádiz. 53. Mancomunidad Tu ís ica de la zona subbé ica co dobesa. 54. Vid. el Tex o Re undido de la Ley del Suelo. - 73 - Jo nadas de Es udios sob e Conso cios Locales. M?- Gllicepción Ba e o Rod iguez. Fó mulas asocia i as municipales de p es ación de se icios públicos. egulación de los anspo es, " ecogida y a amien o de los desechos y esiduos sólidos u banos, 56 el abas ecimien o de aguas a poblaciones, " la p o ección ci il 58 o los mon es, 59 lo que iene a e idencia , en úl ima ins ancia, la pa icula idoneidad de es a igu a en el eje cicio de aquellas compe encias en las que la escala municipal se ha is o supe ada. Recapi ulando, la Mancomunidad que la LBRL diseña es una En idad local nacida de un ac o de au odisposición de sus p opias compe en- cias po pa e de los Municipios implicados, en cuya i ud o o gan al nue o en e la ejecución de una ob a o la p es ación de un se icio ínsi o en su p opia es e a ma e ial, jando, al mismo iempo y a a és de sus Es au os -no ma básica de la En idad-, el égimen ju ídico y económico que haya de egi las. Al ma gen de ella quedan, en consecuencia, los amplios p ocesos de eajus e en la dis ibución del pode que han de pone se en ma cha a esul as de la c eación de una Coma ca o, incluso, de un A ea me opoli ana; de ahí la mayo simplicidad de su p ocedimien o de cons i ución que no equie e, como en el caso de las En idades an e io es, de una Ley pa a su c eación, pe o de ahí, igualmen e y a cambio, una exigencia básica en o den a su c eación: el acue do unánime de los Municipios a ec ados. 55. Me emi o en es e ámbi o a lo dispues o po la Ley 16/1987, de 20 de julio de O denación de los T anspo es e es es, cuyo a ículo 114 hace del asociacionismo municipal una de las cla es pa a la esolución de los p oblemas del anspo e en aquellas aglome aciones u banas que po sus ca ac e ís icas p esen en p oblemas de coo dinación. En pa ecidos é minos se mani ies- a el RD 236/1983, de 9 de eb e o. 56. En es e sen ido la Ley 42/1975, de 19 de no iemb e, dispone que las Dipu aciones y Cabildos Insula es omen a án la c eación de Mancomunidades pa a la p es ación de ales ines, al obje o de goza de las co espondien es sub enciones, ayudas y asis encias écnicas. 57. Hay que eseña aquí las p e isiones con enidas en el Reglamen o del Dominio Público Hid áulico que condiciona el o o gamien o de las concesiones pa a abas ecimien o a a ias poblaciones a que las Co po aciones locales es én cons i uidas en Mancomunidades, Conso - cios u o as En idades semejan es. 58. Vid. O den Minis e ial de 16 de ma zo de 1990 sob e sub enciones a las Co po aciones Locales pa a la c eación de in aes uc u as de i adas de los Planes de Eme gencia nuclea . 59. La emisión obligada es aquí a la Ley 55/1980, de Mon es ecinales en mano común. - 74 - 2. El desa ollo e implan ación de las Mancomunidades en el o denamien o au onómico. Son mayo i a ios los Es a u os de Au onomía que econocen la ag upaciones municipales de ca ác e uncional y ines especí icos; 60 o os no las mencionan exp esamen e, si bien la a ibución de compe encias a sus Pa lamen os sob e el Régimen local en los é minos p e is os en la Cons i- ución y en la Legislación básica del Es ado, ab en la pue a a una egulación au onómica de es as En idades. Es es a, po lo demás, la Adminis ación sup amunicipal con mayo implan ación, dada la ela i a acilidad de su p ocedimien o de cons i ución; su meno p oblema icidad desde el pun o de is a ju ídico y las impo an es necesidades a las que, po lo común, ienen a da espues a. 61 Son es as, sin duda, las azones que explican la p o usa acogida de es a ó mula sup amunicipal en la Legislación sob e Régimen local. Así la Ley ca alana 8/1987, de 15 de ab il, Municipal y de Régimen local las egula en su Tí ulo X, de iniéndolas en el a ículo 113 como asociaciones de Munici- 60. En al sen ido, a ículo 5.2 del Es a u o de Ca aluña; 40.2 del gallego; 36.2 de la no ma básica de Can ab ia; 9.1 del Es a u o de La Rioja; 3.2 del de Mu cia; 29.2 h) del Es a u o de Cas illa- La Mancha; 8 de la No ma básica de la Comunidad ex emeña y 3.2 de la no ma de igual ango de la Comunidad de Mad id. 61. Con o me a los da os o ecidos po el p opio Minis e io pa a las Adminis aciones Públicas y ac ualizados con echa 28 de eb e o) de 1994, puede a i ma se que el núme o ap oximado de Mancomunidades en España es de 900, en e las que hay que dis ingui aquellas que ienen po ines es a u a ios la p es ación de se icios municipales de su compe encia (763) y aquellas o as más an iguas (no malmen e an e io es al Es a u o Municipal de 1924) cuyo obje o es la adminis ación de un pa imonio común, gene almen e o es al, así como en casos singula es, ap o echamien o de aguas, caza, o incas ag ícolas- ganade as. En el ámbi o de las p ime as, que son ob iamen e las que nos in e esan, puede a i ma se que de los 8092 Municipios exis en es en España, 4.842 es án Mancomunados; que es Cas illa-León, con 164 En idades de es a na u aleza la que se lle a la palma po Comunidades Au ónomas y que la ecogida de esiduos y el a amien o y eliminación de esiduos sólidos cons i uyen cuan i a i amen e el obje o más p opio y ca ac e ís ico) de es a En idad. 415 Mancomunidades ienen po in la ecogida de esiduos y 399 el a amien o de esiduos sólidos. Des aca , desde o o ángulo, el c ecien e y llama i o aumen o en el núme o de Mancomunidades desde la p omulgación de la Cons i u- ción y a pa i , sob e odo, de la LBRL. En es e sen ido se ha pasado desde las 165 exis en es en 1978, a las 287 de 1985 y, de ahí, a las 763 del año 1994. En nues a Comunidad au ónoma, en conc e o, exis en 70 Mancomunidades, con o me a la siguien e dis ibución po P o incias: Alme ía: 2; Cádiz: 3; Có doba: 8; G anada: 17; Huel a: 20; Jaén: 2; Málaga: 3 y Se illa: 15 (Las Mancomunidades In e municipales en el Régimen local español ... oh. ci . págs. 30 y ss.). - 75 - T MI Concepción Ba e o Rod iguez. Fó mulas asocia i as municipales de p es ación de se icios públicos. pios «pa a la ejecución en común de alguna o algunas ob as y pa a la ges ión de se icios de su compe encia»; la Ley a agonesa 6/1987, de igual echa, 15 de ab il, p oclama en su a ículo p ime o que la Mancomunidad es una asociación de Municipios pa a «la ejecución en común de ob as y se icios de e minados de su compe encia y la in e ención coo dinada en aquellos asun os que p omue an el desa ollo económico y social de su ámbi o». Po su pa e, la Ley mu ciana de Régimen local, Ley 6/1988, de 25 de agos o, a i ma su ca ác e de En idad local con pe sonalidad y capacidad ju ídica pa a el cumplimien o de sus ines, consag ando en su a ículo 63 la especia- lidad y conc eción de su obje o. Unas ideas-cla es que subyacen, igualmen e, en la egulación que de las Mancomunidades es ablece la Ley 6/1990, de 2 de julio, de Adminis ación local de Na a a, al de ini las, a ículo 47, como asociación de Municipios pa a «la ejecución en común de ob as y pa a la p es ación de se icios de e minados de su compe encias> , o en la Ley 14/ 1990, de 26 de julio de Régimen ju ídico de las Adminis aciones Públicas cana ias, cuyo a ículo 60 econoce el de echo de los Municipios a asocia se pa a esos mismos ines, en pa ecidos é minos a lo dispues o pos e io men e po la Ley de En idades Locales de Cas illa-La Mancha de 4 de ma zo de 1991, la Ley de Mancomunidades de las Islas Balea es, Ley 5/1991, de 27 de eb e o o la más ecien e Ley 3/1993, de 22 de sep iemb e de Régimen Local de la Rioja. Composición exclusi amen e municipal, olun a iedad en su cons- i ución y ejecución de ob as o p es ación de se icios municipales como obje o p opio, 62 puede a i ma se que cons i uyen, en suma, pa a el De echo au ónomico en conexión con la LBRL, los elemen os e eb ado es de es a En idad, siendo es as ca ac e ís icas las que, p ecisamen e, la con ie en en la ó mula po excelencia de p es ación asociada de se icios municipales. Es a amplia disponibilidad de los Municipios sob e la En idad se mani ies a no sólo en la de e minación de su obje o, sino ambién en la ijación po ellos mismos, y a a és de sus es a u os, pa a cuya ap obación son 62. Tales ca ac e ís icas han hecho decan a se abie amen e a la doc ina po la p oclamación de su condición de en e ins i ucional. En al sen ido, y en e o os, R. MARTIN MATEO (En es locales complejos... ob. ci . págs. 45 y ss); F. LLISET BORRELL (Manual de De echo local ...oh. ci . págs. 226 y 27); J. L. RIVERO ISERN (Manual de De echo local... ob. ci . pág. 210); F. SOSA WAGNER (Mancomunidades y o as o mas asocia i as . .. T a ado de De echo municipal 1... ob ci . págs. 1043 y ss.) y X. MURO I BAS (El égimen compe encia) de las Mancomunidades municipales en la Ley 711985, de 2 de ab il, .. . ob. ci ., págs. 124 y 5). Jo nadas de Es udios sob e Conso cios Locales. compe en es, de la p opia o ganización y égimen de uncionamien o del en e, den o del espe o a los lími es es ablecidos po la LBRL y a lo dispues o en su desa ollo po las no mas au onómicas. Es la olun ad, en de ini i a, de los Ayun amien os, como a i ma la Exposición de Mo i os de la Ley de Mancomunidades de las Islas Balea es, la que di ige y gobie na es as En ida- des, limi ándose el papel de la Comunidad Au ónoma «a asis i los y colabo a con ellos en su c eación y o ganización». En lo que concie ne en conc e o a es a úl ima cues ión: la o ganización, puede deci se que la única exigencia que la Ley básica, obje o, po lo demás, de escaso desa ollo en es e pun o po las disposiciones de las Comunidades Au ónomas, sien a es que el ó gano sup emo de gobie no de la En idad sea ep esen a i o de los Ayun- amien os mancomunados. 63 Tampoco ha ijado, de o a pa e, el legislado au onómico mayo es igo es en el p ocedimien o de cons i ución de una Mancomunidad y de ap obación de sus Es a u os. Su egulación en es e ámbi o se educe, p ac icamen e, a una ep oducción de lo ya dispues o po el legislado es a al. 64 Y 65 63. Sob e la o ganización de las Mancomunidades me emi o a lo es ablecido en los a ículos 51 de la Ley de Régimen Local de Na a a; 64. Vid. al espec o, los a ículos 47 y siguien es de la Ley de Régimen Local de Na a a; 64 a 66 de la no ma sob e al ma e ia de la Comunidad de Mu cia; 43 y siguien es de la Ley de Cas illa-La Mancha; a ículos 5 y siguien es de la Ley de Mancomunidades de las Islas Balea es; 63 y siguien es de la Ley de Régimen Local de La Rioja y el capí ulo I del Tí ulo III de la Ley de Andalucía. Haciendo abs acción de posibles pa icula ismos, puede a i ma se con ca ác e gene al que el De echo sob e Mancomunidades de las Comunidades Au ónomas ienen a es ablece dos exigencias a lo ya dispues o con ca ác e gene al po la LBRL en el p ocedimien o de ap obación de los Es a u os: el in o me de la Comunidad Au ónoma y el debe de los Municipios de da aslado de los Es a u os ap obados a los ó ganos au onómicos pa a su egis o y publicación o icial. Con iene, no obs an e, deja eseñada la pa icula idad o ecida en es e ámbi o po la Ley de Andalucía, cuyo 31 conside a que el nacimien o de la En idad y el econocimien o de su pe sonalidad ju ídica se p oducen con la publicación de los Es a u os en el BOJA. Tal p e isión ue ya c i icada, encon ándose en ase de elabo ación la Ley, po J. L. LOPEZ quién la conside a ía con a ia al a ículo 44 de la LBRL y una in omisión en la au onomía local, con o ne a lo dispues o en la STC 214/1989. (Vid. al espec o sus conside aciones en El égimen de las Mancomunidades de Municipios en Andalucía. La Adminis ación ins umen al. Lib o homenaje al P o eso Cla e o, Vol. I Ed. Ci i as-IGO 1994, págs. 540 y 1). 65. El T ibunal Cons i ucional en su Sen encia 214/1989 ha enido opo unidad de p onuncia - se, an e las objeciones o muladas a la egulación legal po la Comunidad de Galicia, sob e la p o unda libe ad con la que los Municipios cuen an en la con igu ación y diseño de las Mancomunidades que c een. «En de ini i a, a i ma el T ibunal Cons i ucional, el a ículo 44.3 - 76 -  - 77 - M' Concepción Ba e o Rod iguez. Fó mulas asocia i as municipales de p es ación de se icios públicos.  Jo nadas de Es udios sob e Conso cios Locales. 3. Valo ación. La con e sión de la Mancomunidad en el cauce na u al pa a el desa ollo de un amplio conjun o de come idos sup amunicipales. Con iene, aquí, deja cons ancia de como se ha p oducido en nues o De echo un p oceso de c ecien e expansión en el obje o p opio de es as En idades. Aunque su con igu ación legal no ha cambiado en exceso con el anscu so his ó ico, 66 du an e un no co o espacio de iempo, es as En ida- des solían cons i ui se pa a la p es ación de un se icio conc e o y de e minado, siendo hoy, po el con a io, cada ez más ecuen e la exis encia de Adminis aciones de es e géne o que asumen un al o cúmulo de compe encias de ca ác e muy a iado. 67 Cuando lo que es á en juego es la ges ión de un se icio conc e o, o as ó mulas pa ecen esul a más idóneas que ellas: las o mas socie a ias p opias del De echo me can il, los conso cios e, incluso, los con enios o mulados al ampa o del a ículo 57 de la LBRL. Y es que ha de eonoce se, en de ini i a, que nos mo emos en un e eno en el que la apues a ha de se siemp e en a o de aquel ins umen e) ju ídico que con mayo agilidad y e icacia sa is aga la necesidad conc e a a la que ha de apo a se una solución. Es a Mancomunidad de amplios ines se mani ies a, omando como exponen e la Comunidad Au ónoma de Andalucía, en Mancomunidades de la LRBRL, no conlle a el e ec o es ic i o que en é minos an adicales denuncia la Comunidad de Galicia .... no cie a en o ma alguna las posibilidades, con absolu o espe o, eso si, a las bases es a ales ... de pode econs ui algún ipo de in e ención que pe mi a a la Comunidad Au ónoma examina , de ini i amen e, dichos Es a u os y pode así o mula las obse aciones de legalidad y demás suge encias que es ime pe inen es con ca ác e p e io a su ap obación po los p opios Municipios, pode p ocede a su homologación o isado desde la es ic a pe spec i a de la legalidad» (FJ 14). 66. Sob e el o igen y e olución his ó ica de es a igu a, me emi o a F. SOSA WAGNER (Mancomunidades y o as o mas asocia i as T a ado de De echo municipal ... oh. ci . págs. 1041 y ss.), así como a los abajos de T. QUINTANA LOPEZ, (Las Mancomunidades en nues o De echo Local, Ed. MAP 1990, págs. 15 y ss.) y FERNANDEZ DE GATTA ( El égimen no ma i o de las Mancomunidades Municipales. Re is a Vasca de Adminis ación Pública núm. 37, 1993, págs. 85 y ss.). 67. Que la p opia Legislación del Es ado es á pensando en una Mancomunidad pa a el eje cicio de ines a iados, es algo que pa ece eni a alado po el a ículo 36 del Reglamen o de Población y Dema cación que al con empla la hipó esis de que un Municipio se adhie a a una Mancomunidad ya en uncionamien o, p e é exp esamen e que al adhesión se p oduzca espec o de «una, a ias o odas las inalidades de la Mancomunidad siemp e que las ob as o se icios sean independien es en e si, a endiendo a sus aspec os écnicos o inancie os». como la Cádiz o la co dobesa del Al o Guadalqui . Así, po ejemplo, la p ime a posee compe encias an di e sas e impo an es como las de: «alcan a illado, cemen e io, in aes uc u a ia ia y comunicaciones in e municipales, medios de elecomunicación social, limpieza ia ia, limpieza de playas, pa icipación en la ges ión de pa ques na u ales, p omoción y ges ión de suelo y i iendas, p omoción u ís ica, p o ección del medio ambien e, ecogida y a amien o de esiduos, se icio de ecogida de pe os, anspo es público de iaje os, a a- mien o de aguas esiduales y e ede os de escomb os»; la del Al o Guadalqui i las de «mejo as socioeconómicas, o denación del e i o io y u banismo, ob as públicas, medioambien e, basu as, abas ecimien o de agua po able, p e ención y ex inción de incendios y p o ección ci il, abas ecimien os, anspo es y comunicaciones, sanidad, u ismo y ocio, cul u a, depo es y enseñanza, ecau- dación .. de con ibuciones y se icios sociales». Las Mancomunidades del Campo de Gib al a , el Mencal, Cos a T opical o la Axa quía se si úan en es a misma línea. 68 68. Jun o es as, sigilen exis iendo, no obs an e, Mancomunidades pa a ines especí icos. Tomando, de nue o, como pun o de e e encia la ealidad andaluza, puede hace se mención, a í ulo pu amen e ilus a i o, a di e en es Mancomunidades p esididas po un p incipio de especialidad en sus ines, ya sea pa a la p es ación de un se icio municipal mínimo como el de abas ecimien o de agua po able - Mancomunidad del ío Dila o del Temple, po ejemplo- o el de ecogida, a amien o y eliminación de esiduos -Mancomunidad de los Alco es, de la zona no e de An eque a, del Andé alo o de la Cuenca mine a- o un obje i o elacionado, po lo común, con las condiciones socio-económicas de la zona - al ocu e, a í ulo ilus a i o y en e o as muchas, con la Mancomunidad de la zona subbé ica co dobesa pa a la p omoción y desa ollo del u ismo o con la de la Coma ca del Má mol «Blanco Macael» pa a la «explo ación conjun a de los ap o echamien os mine os «Blanco Macael» y el omen o, indus ialización y come cialización del má mol en la zona». Lo expues o pa a nues a Comunidad Au ónoma, ale, de igual de o ma, pa a el es o de ellas. Al in o me publicado ecien emen e po el MAP, y ci ado aquí de o ma ei e ada, me emi o. La gene alidad de las Mancomunidades de Municipios, la g an mayo ía de ellas c eadas ás la pues a en ma cha del p oceso de e o ma local que se inicia en 1978, y en pa icula a pa i del año 1985, si en a una plu alidad de ines muy di e sos, en e los que se encuen an no sólo se icios municipales mínimos del a ículo 26, sino ambién o os come idos de mayo calado, gene almen e elacionados con el desa ollo y p omoción indus ial, en di e en es mani es a- ciones, de los Municipios que las in eg an. La egla gene al, como odo c i e io de es a na u aleza, no impide la excepción. También se conocen, en el iempo p esen e, Mancomuni- dades pa a el desa ollo de una unción conc e a, po lo común, pa a el abas ecimien o domicilia io de agua po able o la ecogida de esiduos sólidos. Las Mancomunidades, en in, si en a obje i os muy di e sos, has a, y lo ci amos aquí po cu ioso, la c eación y sos enimien o de una banda de música; unos de los ines de la Mancomunidad del No oes e de G an Cana ia in eg ada po los Municipios de Galda , San a Ma ía de Guía y Agae e. - 78 -  - 79 - M' Concepción Ba e o Rod iguez. Fó mulas asocia i as municipales de p es ación de se icios públicos.  Jo nadas de Es udios sob e Conso cios Locales. Es e ac ecimien o p og esi o de las ob as y se icios obje o de ejecución o p es ación po una Mancomunidad ha hecho, incluso, plan ea se a la doc ina la posible exis encia de alguna limi ación a los Municipios en ese as ase de come idos a la Mancomunidad; plan eada la cues ión en é minos posi i os, se a a ía de esponde a la legalidad de una posible a ibución de odas las compe encias municipales a una En idad de al ipo. Aunque la LBRL no ecoge exp esamen e esa p ohibición, si lo hace el Tex o Re undido de Régimen Local en su a ículo 35.2 y la gene alidad de las no mas de las Comunidades Au ónomas." En odo caso, además, una solución de al ipo no end ía a supone , como con ce eza se ha señalado, «una usión a ípica de municipios»; 70 una ia encubie a de uniones municipales al ma gen, po consecuencia, de los cauces legalmen e p e is os al e ec o. Nos encon amos, en de ini i a, an e una En idad de amplio juego, lexible y abie a al desempeño de un conjun o amplio y he e ogéneo de come idos municipales. Una con e gencia de olun ades que se ha is o, además, acili ada, impo a eseña lo, po la ci cuns ancia his ó ica de la uni o midad en las ue zas polí icas gobe nan es en la gene alidad de los Municipios. La Mancomunidad cons i uye, en suma, el cauce exp esamen e p e is o en nues o De echo pa a la ejecución de ob as o la p es ación de se icios an e supues os de insu iciencia municipal o azones de me a opo unidad o con eniencia; 71 lo que no impide que cons i uida, po o os 69. A ículos 42 de la Ley de En idades locales de Cas illa-La Mancha, 63 de la Ley de Mu cia, 47.3 de la Ley de Régimen Local de Na a a; 61 de la Ley 3/1993, de 22 de se iemb e, de Régimen local de La Rioja y de Andalucía. 70. T. QUINTANA LOPEZ Las o ganizaciones sup amunicipales en España. Las Mancomunida- des, (REALA núm. 254/1992, pág. 314). 71. Es a conside ación de la impo ancia de las Mancomunidades a ales ines se hace mani ies a en el conjun o de medidas de omen o que las no mas au onómicas con emplan. Así: a ículo 9 de la Ley de A agón; 17 y siguien es de la Ley de las Islas Balea es; en di e sos p ecep os de las Leyes de Régimen Local de Mu cia y La Rioja; Ley o al 6/1990, de 2 de julio, de la Adminis ación local de Na a a (a ículos 53 y 62); Ley 3/1991, de 14 de ma zo, de En idades locales de Cas illa-La Mancha (a ículos 39 y ss.); los Dec e os de la Comunidad de Cas illa y León 110/1984, de 27 de sep iemb e, modi icados po la no ma de igual ango de 21 de diciemb e del mismo año, pa a el omen o de las Mancomunidades y el Dec e o 36/1988, de 25 de eb e o, modi icado po el Dec e o 57/1990, po el que se egula la ges ión del Fondo de Coope ación Local de la Comunidad Au ónoma (a ículos 27 a 31); el Dec e o 68/1984, de 15 de diciemb e, sob e ayudas a la cons i ución y uncionamien o de Mancomunidades municipales; el Dec e o 9/1989, de 9 de mayo, de Ex emadu a pa a la concesión de sub enciones y ayudas pa a el omen o de Mancomunidades de Municipios. - 80 - undamen os y azones, una Coma ca o un Á ea me opoli ana, es as En idades jueguen ese papel que, en p incipio, el De echo con ie e a la Adminis ación que aho a es udio. Lo que no cab ía, en ningún caso, es la solución in e sa: una Mancomunidad cons i uida en sucedáneo de una Coma ca, aunque ampoco pueda ni deba nega se el impo an e papel que esa Mancomunidad de amplio obje o puede desplega como p ime paso de in eg ación municipal de ca a a un u u o p oyec o coma calizado en aquellas Comunidades Au ónomas a o ables a una opción de es a na u a- leza. 72 Con iene, desde es a pe spec i a, llama , sin emba go, la a ención Po su pa e, el RD 665/1990, de 25 de mayo egula la coope ación económica del Es ado a las in e siones de las En idades locales que engan po obje o p io i a io la inanciación de las in e siones necesa ias pa a la e ec i a p es ación de los se icios obliga o ios de e minados en el a ículo 26 de la Ley básica, aunque los planes ambién puedan inclui o as ob as y se icios que sean obje o de compe encia municipal de acue do con el a ículo 25. Unas ayudas de las que pod án se bene icia ias las En idades locales comp endidas en el a ículo 3.2 (las Mancomu- nidades, po an o). Es más, el a ículo 9 de la ci ada no ma p e é que la sub ención es a al a los planes p o inciales de coope ación a las ob as, que no malmen e se á del 35 po cien o espec o de los se icios y ob as del a ículo 26 de la LI3RL, pod á alcanza has a el 45 po cien o- «cuando las ci adas ob as y se icios sean p opues as po Mancomunidades, o as En idades locales de ca ác e sup amunicpa I o median e ó mulas asocia i as en e En idades locales, que supongan la ejecución de las ci adas ob as o se icios en bene icio de a ios municipios>». Po su pa e, las Mancomunidades pueden se ambién ecep o as de los di e en es ipos de ayudas p o inien es de la Comunidad Económica Eu opea. (Me emi o al espec o al In o me del MAP sob e Mancomunidades... ci . págs. 101 a 103). 72. El p opio Minis e io pa a las Adminis aciones Públicas ha dado cuen a ecien emen e de es e hecho, dis inguiendo en e las «Mancomunidades adicionales> , que gene almen e lo son pa a un in conc e o, aunque con cla a endencia en la ac ualidad a la ampliación de su obje o y las que a a cali ica como «Mancomunidades e olucionadas» que, más bien, cons i uyen «un p og ama de u u as ealizaciones y en el que se pone de mani ies o una olun ad polí ica de declina compe encias municipales en a o de i con igu ando a a és de la asociación olun a ia, un nue o en e local sup amunicipal que asuma la p es ación de los se icios municipales (no sólo los mínimos u obliga o ios ... Se busca en ese modelo de Mancomunidad lo que en algunos p oyec os legisla i os se denominó Mancomunidad Coma cal .... y en alguna Legislación au onómica (A agón, La Rioja) se denomina Mancomunidades de «in e és coma cal o de in e és p e e en e». Igualmen e se obse a en algunas Comunidades Au ónomas, con inua más adelan e (A agón), la apa ición de Mancomunidad con el in(con inúa) de « oda > , la u u a coma calización del e i o io de la Comunidad espec i a, de o ma que la misma suponga llega a la implan ación ex no o de una es uc u a e i o ial p opia de la Comunidad que se supe ponga o sus i uya más o menos e minan emen e a la di isión p o incial, den o de las p e isiones del a ículo 152.3 de la Cons i ución en e a las p e isiones del a ículo 141.3 que si e de apoyo y inalidad a las dos p ime as.» (Las Mancomunidades in e municipales en el Régimen local español ... oh. ci . págs. 19 y 20). - 81 - Mg Concepción Ba e o Rod iguez. Fó mulas asocia i as municipales de p es ación de se icios públicos. sob e lo que, quiza, pudie a cali ica se de cie o es i amien o legal de la igu a de la Mancomunidad en elación a sus ines, en aquellos supues os en los que se le con ie en compe encias que exceden de esa ejecución de ob as o p es ación de se icios; ines que enma can a la igu a en la LBRL. Un hecho que no solo se mani ies a en Mancomunidades como la de la Bahía de Cádiz o la del Al o Guadalqui i ci adas, y en o os muchos ejemplos dispe sos po nues a geog a ía, sino en las p opias no mas ju ídicas egulado as de es a En idad en algunas Comunidades Au ónomas. Tal es lo que ocu e, po ejemplo, en la Ley Mancomunidades de A agón cuyo a ículo p ime o les a ibuye, además de los ines de e minados en el a ículo 44 de la no ma es a al, «la in e ención coo dinada en aquellos asun os que p omue an el desa ollo económico y social de su ámbi o», en an o que el a ículo 8 acul a a es as En idades pa a la «ejecución de ob as o p es ación de se icios de ca ác e más amplio y que bene icien conjun amen e a sus miemb os». Po su pa e, el a ículo 19 de la Ley de las Islas Balea es con empla, en e o os come idos p opios de las Mancomunidades, «la plani icación y desa ollo indus ial y ag ícola pa a la mejo a de las condiciones de ida en su ámbi o e i o ial». No se cues iona la posible bondad de ales p e isiones, icas, desde luego, a la ho a de plan ea p oblemas en lo que suponen de cla a ampliación del obje o de las Mancomunidades, con o me a su egulación en la LBRL; en odo caso, las posibles dudas de cons i ucionalidad en es e e eno, no han ascendido del ámbi o de la discusión eó ica, sin que ampoco quepa a i ma que las c í icas e idas hayan sido muchas, ni muy ue es; p e isio- nes de es a na u aleza han pasado más bien desape cibidas. Quede cons ancia, no obs an e, de cómo po es a ía pueden e mina c eándose e dade as Coma cas encubie as bajo la ó mula, más lexible, de la Mancomunidad municipal, en mani ies a con adicción con lo dispues o po la LBRL. V. LAS AREAS METROPOLITANAS, LA PERMISIBILIDAD DE MODELOS ALTERNATIVOS. 1. La Ley Básica de Régimen Local y su p o unda inde inición en elación con las A eas me opoli anas. «1. Las Comunidades Au ónomas, p e ia audiencia de la Adminis- ación del Es ado y de los Ayun amien os y Dipu aciones a ec ados, pod án c ea , modi ica y sup imi , median e Ley, A eas Me opoli- anas, de acue do con lo dispues o en sus espec i os Es a u os. 2. Las A eas Me opoli anas son En idades locales in eg adas po los Municipios de g andes aglome aciones u banas en e cuyos núcleos de población exis an inculaciones económicas y sociales que hagan necesa ia la plani icación conjun a y la coo dinación de de e mina- dos se icios y ob as. 3. La legislación de la Comunidad Au ónoma de e mina á los ó ganos de gobie no y adminis ación, en los que es a án ep esen- ados odos los Municipios in eg ados en el á ea; el égimen económico y de uncionamien o, que ga an iza á la pa icipación de odos los Municipios en la oma de decisiones y una jus a dis ibu- ción de las ca gas en e ellos; así como los se icios y ob as de p es ación o ealización me opoli ana y el p ocedimien o pa a su ejecución.» Si Coma cas y Mancomunidades de Municipios cons i uyen en el De echo igen e En idades cuyos asgos pa ecen ya de ini i amen e pe ila- - 82 -  - 83 - MI Concepción Ba e o Rod iguez. Fó mulas asocia i as municipales de p es ación de se icios públicos.  Jo nadas de Es udios sob e Conso cios Locales. cuen a el p opio hecho de que en su Ley de Dema cación municipal, la Coma ca b ille po su ausencia en la egulación que de las En idades sup amunicipales ealiza su Tí ulo III. B. La si uación de los espacios me opoli anos. No con emplada exp esamen e en la no ma es a u a ia, pe o ampa- ada, sin duda, en sus compe encias sob e el Régimen local, la c eación de A eas me opoli anas si ha encon ado un ambien e algo más p opicio que la Coma ca an e el peso, sin duda, de la p opia ealidad. Son muchos los espacios me opoli anos en nues a Comunidad Au ónoma -Se illa, 96 Málaga, G anada, Bahía de Cádiz y el Campo de Gib al a - que g i an pidiendo una o ganización adminis a i a que esuel a sus innume ables y di e en es p oblemas. Es a demanda y el cie o clima a o able a la cons i- ución de En idades me opoli anas no se ha aducido has a aho a, sin emba go, en la ins i ucionalización de es e ni el de gobie no. Las espues as a las necesidades de es os ámbi os e i o iales es án llegando de o ma pun ual y po o as ias: las que o ecen las Mancomunidades de Municipios, do adas, como ocu e con la de la Bahía de Cádiz, de un al ísimo ni el de compe encias o la p opiciada po las No mas de coo dinación u banís ica dic adas po la p opia Comunidad Au ónoma. La mues a más palpable de es a a i mación nos la o ecen cua o ecien es acue dos del Consejo del Gobie no de mayo de 1994, po los que, en aplicación de lo dispues o en la Ley 1/1994, de O denación del Te i o io de Andalucía, se o mulan los denominados Planes de O denación del Te i o io de las aglome aciones u banas 97 del Campo de Gib al a , Málaga, G anada, Se illa y Bahía de 96. En elación con es a A ea conc e a debe, no obs an e, apun a se, co no ha des acado F. LOPEZ MENUDO- que, a excepción de los no esuel os p oblemas de anspo es y esiduos sólidos, no exis en en ella g andes ca encias ás las impo an es ac uaciones desa olladas con mo i o de la Exposición Uni e sal de 1992 ((El A ea me opoli ana de Se illa. Un apun e sob e su o mación y a amien o ju ídico. Le A ee Me opoli ane ... oh. ci . págs. 154 y ss) 97. Se in eg a es a igu a conc e a den o de los denominados po la Ley Planes de O denación del e i o io de ámbi o suh egional a los que se encomienda, a ículo 10, el es ablecimien o de «los elemen os básicos pa a la o ganización y es uc u a del e i o io en su ámbi o, siendo el ma co de e e encia e i o ial pa a el desa ollo y coo dinación de las polí icas, planes, p og amas y p oyec os de las Adminis aciones y En idades Públicas, así como pa a las ac i idades de los pa icula es» (Pa a un mayo desa ollo de es a igu a de planeamien o me emi o al capí ulo II del Tí ulo 1 de la no ma). - 96 - Cádiz. 98 Unos planes con los que quie e es ablece se el ma co pa a una o denación u banís ica in eg al de los espacios que egulan, supe ado a de la isión pa cial y agmen a ia de los dis in os planeamien os municipales que, de es a o ma, ienen obligados a in eg a se den o de un sis ema u banís ico uni a io, absolu amen e imp escindible en á eas en las que los lími es municipales han sido supe ados en la ealidad del e eno. Con ellos, en úl ima ins ancia, se pone de mani ies o la insoslayable necesidad de un a amien o ju ídico uni a io a las necesidades de unos espacios que encuen- an di ícil solución desde la ins ancia municipal, al iempo que se o ece espues a a uno de sus p oblemas más acucian es: los de o den u banís ico. Sigue al ando, en cambio, la exis encia de una e eb ación del gobie no de los espacios me opoli anos que de ealmen e sa is acción a las necesidades de sus habi an es. 99 98. Se a a conc e amen e de los acue dos de 10, 17, 24 y 31 de mayo, espec i amen e, odos ellos publicados en los BOJA núms. 97 y 98, de 28 y 30 de junio. Quizá se hayan ol idado, no sabemos si conscien e o inconscien emen e, de o o espacio cla amen e me opoli ano de nues a Comunidad Au ónoma: el de la Bahía de Cadi: (Vid al espec o las conside aciones e ec uadas po A. PEREZ MORENO en Las A cas me opoli anas en e la espe anza y la apo ía  ob. ci .). Ya con an e io idad a esa echa, la nues a, como an as o as Comunidades Au ónomas, se habían is o o zadas a dic a no mas pa a la coo dinación del planeamien o en algunas de sus g andes zonas u banas. Cabe des aca , en e ellas y po lo que a nues a Comunidad Au ónoma concie ne, las dic adas pa a la ciudad de Se illa y los Municipios si uados en su A ea de in luencia di ec a. Se a aba de la P opues a pa a la Coo dinación de las Polí icas U banís icas Municipales de mayo de 1984 y el A ance de las Di ec ices pa a la Coo dinación U banís ica de 1989, comen adas po F. LOPEZ MENUDO a cuyo análisis me emi o (El A en me opoli ana de Se illa. Un apun e sob e su o mación y a amien o ju ídico. Le A ce Me opoli ane ... oh. ci . págs. 154 y ss). 99. P escindiendo de sus pa icula idades p opias, el con enido de esos acue dos puede sis ema iza se del modo que sigue: a) Ambi o. Ob iamen e di e en e en cada uno de los casos, ienen en común, sin emba go, la conside ación de es as conu baciones como base ísica del plan, mani es ación de la supe ación en es os espacios de la escala municipal y, po consecuencia, de los plan eamien os municipales como ins umen os p ác icamen e exclusi os de la o denación de las A as me opoli anas. h) La ijación de sus obje i os. Exhaus i amen e de e minados pueden esumi se quizá bajo la común e ique a de una mejo a de la calidad de ida en los espacios me opoli anos a pa i de una po enciación de sus alo es económicos, paisajís icos, cul u ales ..., el omen o de sus sis emas de espacios e des o una ans o mación en las condiciones de accesibilidad. - 97 - M' Concepción Ba e o Rod iguez. Fó mulas asocia i as municipales de p es ación de se icios públicos. Jo nadas de Es udios sob e Conso cios Locales. La conciencia sen ida de es a necesidad debe se la azón que ha lle ado al legislado andaluz a dedica el Tí ulo IV de la Ley de Dema cación municipal a las A eas me opoli anas, a las que de ine como «En idades locales sup amunicipales, con pe sonalidad ju ídica p opia y plena capaci- dad pa a el eje cicio de sus compe encias, in eg adas po municipios de g andes aglome aciones u banas en e cuyos núcleos de población exis an ínculos u banís icos, económicos y sociales, que se cons i uyen como di isión e i o ial óp ima pa a la plani icación conjun a y la ges ión coo dinada de de e minadas ob as y se icios». Un p incipio de especialidad uel e a p esidi en es a, como en an as o as no mas ela i as a las En idades que es udio, la egulación legal, en el sen ido de que la cons i ución y égimen conc e o, en es e caso de las A cas me opoli anas andaluzas, se hace depende , de nue o, de una Ley singula en la que hab án de ija se sus compe encias, o ganización y égimen económico y de uncionamien o. In e esa des aca , sin emba go, que no se queda es a Ley 7/1993 en la pu a y simple emisión a la no ma singula ; p ocede, po el con a io, a la ijación de aquellas di ec ices básicas en las que el legislado andaluz quie e que se enma quen las no mas de cons i ución conc e as de A cas me opoli anas que, en su caso, pudie an p omulga se. Así sien a los ó ganos de gobie no y adminis ación básicos: el P esiden e y c) El es ablecimien o del conjun o de de e minaciones encaminadas a la consecución de dichos ines. Des acan en es e ámbi o -la pa e más impo an e, sin duda, de los Planes- la ijación del sis ema de in aes uc u as básicas y la dis ibución de los equipamien os y se icios de ámbi o sup amunicipal; la indicación de las zonas pa a la p o ección y mejo a del paisaje, de los ecu sos na u ales y del pa imonio his ó ico y cul u al; los Planes u banís icos y los Planes con incidencia en la o denación del e i o io que deban se obje o de adap ación po con ene p e isiones con a ias a los con enidos del Plan y la na u aleza de sus de e minaciones, dis inguiendo, al e ec o, en e aquellas que ienen el ca ác e de No mas, Di ec ices o ecomendaciones, de acue do con el a ículo 21 de la Ley de O denación del e i o io; en gene al, cuan as de e minaciones se conside en necesa ias pa a la consecución de los obje i os p opues os. d) La c eación de una Comisión de Redacción como ó gano colegiado in eg ado po ep esen- an es de las di e en es Adminis aciones públicas con p esencia en el e i o io -Es ado, Comunidad Au ónoma Dipu ación P o incial y Municipios 99- y a la que co esponden la di ección y seguimien o de los abajos elabo ados a lo la go de las dis in as ases, el es ableci- mien o de los c i e ios y es a egias de o denación, así como el conocimien o, conside ación y selección de las p opues as que se de e minen pa a la consecución de sus obje i os. e) Finalmen e, los acue dos ijan el p ocedimien o que ha de conduci a la ap obación de ini i a de esos planes po el Consejo de Gobie no. - 98 - el Consejo me opoli ano en el que hab á de esidencia se la ep esen ación municipal; loo los p incipios que han de p esidi su égimen económico: la jus a y p opo cional dis ibución de las ca gas y la p es ación de los se icios asumidos; wi las eglas básicas de su égimen de uncionamien o, asen ado sob e un p incipio de pa icipación de odos los En es locales que las in eg en en la oma de decisiones; 102 los se icios y ob as que cons i uyan su obje o, así como sus modos posibles de ges ión; iO 3 po úl imo, las po es ades que se les con ie an de en e las enume adas en el a ículo 4.2 de la LBRL, es o es las p opias de los En es de na u aleza e i o ial. i" Mención especial me ece el a ículo 45 en el que quedan de e minadas las posibles compe encias de p es ación me opoli ana: «aquellas ma e ias que, siendo del in e és de la colec i idad de su e i o io, con ibuyan a sa is ace sus necesidades y aspi aciones, como son las enume adas en el pá a o segundo del a ículo 25 de la Ley Regulado a de las Bases de Régimen Local». Pa a el eje cicio de esas compe encias -especi ica el pá a o segundo del mismo p ecep o- « end án como unciones gene ales la plani icación conjun a y la coo dinación, con ol y ges ión de aquellos se icios municipales que po las ca ac e ís icas económicas, sociales y u banas concu en es en los espec i os ámbi os e i o iales hagan necesa ia una ac uación de ca ác e sup amunicipal». No cabe duda de que es a egulación gene al del A ea me opoli ana es á pensando en una En idad i ula de amplias y a iadas compe encias, au én ica ins ancia de gobie no pa a la sa is acción de los in e eses gene ales de la colec idad habi an e de unos espacios de ca ac e ís icas bien de ini- das, más que en un en e ins umen al pa a la ges ión de algún se icio conc e o del co e de los es ablecidos pa a Ba celona y su á ea de in luencia po la Comunidad ca alana. Como queden de ini i amen e con igu adas las A cas me opoli anas en nues a Comunidad Au ónoma, caso de que e ec i amen e lleguen a implan a se, es algo, en cambio, que es á oda ía po eni . 100. A ículo 44.2 a) 101. A ículo 44.2 h) 102. A ículo 44.2 c). 103. A ículo 44.2 d) 104. A ículo 44.2 e) - 99 - Ma- Concepción Ba e o Rod iguez. Fó mulas asocia i as municipales de p es ación de se icios públicos.  Jo nadas de Es udios sob e Conso cios Locales. C. Mancomunidades y Conso cios, las ó mulas ípicas de sup amunicipalidad en la Ley de Andalucía. Una egulación mucho más de allada es la que es ablece la Ley que comen o en elación con las Mancomunidades 105 y los Conso cios. Un hecho lógico si, como ya he a i mado con an e io iedad, se iene en cuen a que cons i uyen es as En idades, po su na u aleza y más ácil p ocedimien o de cons i ución, las o mas más ca ac e ís icas de p es ación de se icios sup amunicipales. 105. En eb e o de 1994, y con o me a los da os o ecidos po el MAP, en nues a Comunidad au ónoma, exis ían 70 Mancomunidades, con o me a la siguien e dis ibución po P o incias: Alme ía: 2; Cádiz: 3; Có doba: 8; G anada 17; Huel a: 20; Jaén: 2; Málaga: 3 y Se illa: 15 En elación con los se icios mínimos del a ículo 26 las ci as más al as se co esponden con la ecogida de esiduos (26 Mancomunidades); abas ecimien o domicilia io de agua po able (20); y a amien o de esiduos (27); le siguen a mayo dis ancia (11 En idades) las que ienen en e sus obje os la p es ación de se icios sociales. O as os en an ya papeles más esiduales. Así 8 Mancomunidades ienen compe encias en ma e ia de medio ambien e; 7 alcan a illado, 6 p e ención y ex inción de incendios; 5 pa a cemen e ios, limpieza ia ia, me cados, ma ade os y anspo e colec i o u bano de iaje os; 4 ins alaciones depo i as de uso público y alumb ado público; 2 p o ección ci il. Po úl imo, exis e una Mancomunidad pa a el acceso a los núcleos de población (en la P o incia de Có doba) y o a pa a el con ol de alimen os y bebidas (en la de Huel a). Se icios, po úl imo, como los de pa que público y biblio eca pública no cuen an con Mancomunidad alguna, consecuencia lógica de la p opia na u aleza del se icio que se es á con emplando. Compa ando es as es adís icas con las de o as Comunidades Au ónomas, puede a i ma se que exis e una equi alencia absolu a en e ellas espec o de esos se icios que se ans o man en obje o de una p es ación sup amunicipal. En odas ellas sin excepción la ecogida y a amien o de esiduos y el abas ecimien o domicilia io de agua po able se con ie en en los se icios mancomunados po excelencia. De un uso mucho menos ecuen e, con o me a las es adís icas o ecidas po el p opio MAP y de las que nos se imos, son las Mancomunidades de Municipios pa a el desa ollo de las compe encias con e idas a los Municipios en los ámbi os ma e iales del a ículo 25 de la LBRL. Aquí la palma se la lle an sin llega a alcanza , en ningún caso desde luego, el g ado de implan ación que es a En idad iene en algunos de los se icios p e is os en el a ículo 26, la educación y cul u a. Unas compe encias pa a cuyo eje cicio exis en en nues a Comunidad au ónoma 13 Mancomunidades; una ci a baja si se la compa a con las 22 o las 19 exis en es pa a esos mismos ines, po ejemplo, en A agón y Ca aluña, espec i amen e. Las Mancomunidades con ines u banís icos les siguen en el anking, aunque a mucha mayo dis ancia. En lo que se e ie e a Andalucía en conc e o des acan la exis encia de a ias Mancomunidades que ienen po obje o el omen o indus ial (8) y el pa que de maquina ia (10), compe encias que no han sido as asdas a las Mancomunidades en o as Comunidades Au ónomas. ( Las Mancomunida- des In e municipales en el Régimen local español ... oh. ci . págs. 41 y ss.). Des aca en es a sede su cla a decan ación en a o de la ó mula conso cial 1 ° 6 -»... la p es ación, p oclama el a ículo 33.2, de se icios sup amunicpales se e ec ua á p e e en emen e a a és de Conso cios en e Municipios y Dipu aciones P o inciales en los é minos p e is os en el Capí ulo III de la Ley  Un p ecep o ibu a io, sin duda alguna, de o o an e io , bien polémico, el 15 de la Ley 11/1987, de 26 de diciemb e de Relaciones en e la Comunidad Au ónoma y las Dipu aciones P o iniciales en el que se conside a de la compe encia p o incial la p es ación de se icios de ca ác e sup amunicipal, en éndiéndose po ales «aquellos que siendo compe encias de los Municipios, se desa ollen po impe a i o legal en un ámbi o supe io al municipal o encuen en su o ganización más idónea en dicho ámbi o y, en especial, los de ecogida, a amien o y ap o echamien o de esiduos sólidos, ciclo hid áulido, ma ade os, ex inción de incendios y anspo e de iaje os»; pe spec i a desde la que el ci ado a ículo 33 end ía que se en endido, no an o como una «a aque» a los Municipios, sino como odo lo con a io: el hallazgo de una ia que, en e al an e io a ículo 15 de la Ley de 1987, end ía a o o ga un mayo p o agonismo a los Municipios la ges ión de un conjun o de se icios p e iamen e decla ados p o inciales. Resul a a en u ado, po lo demás, aden a se en o as de las posibles azones, sin duda coyun u ales y polí icas, que puedan da ida a al opción; no c eo, sin emba go, que sea del oda a iesgada, po mi pa e, la a i mación de que lo que subyace en es a decisión no es, en un al o an o po cien o, o a cosa que el deseo de inclusión de las Dipu aciones P o inciales en la En idad c eada,'° 7 posibilidad ampa ada po el Conso cio e inhabili ada po la Mancomunidad, 108 dada la ape u a del p ime o a en es di e en es del 106. Ya el a ículo 16 de la Ley 11/1987, de 26 de diciemb e de Relaciones en e la Comunidad Au ónoma de Andalucía y las Dipu aciones P o inciales se decan aba po la ó mula conso cial pa a la p es ación de los se icios sup amunicipales que les co esponden a las Dipu aciones. 107. Es a a i mación halla pleno espaldo si se obse a la lis a de Conso cios exis en es en nues a Comunidad en la que la Dipu ación P o incial de la co espondien e P o incia se encuen a siemp e p esen e en la En idad c eada. En aquellos, po el con a io, en los que es á ausen e, son Conso cios que da an de una echa an e io al p oceso de e o ma de las es uc u as locales en nues o país. 108. Ya F. SOSAWAGNER había, en es e sen ido, e ido sus c í icas sob e la LBRL po su egulación in lexible de las Mancomunidades, al deja la sólo educidas a una asociación de Municipios, impidiendo, po consecuencia, la in eg ación de o os En es. (Mancomunidades y o as o mas asocia i as . T a ado de De echo municipal ... oh. ci . págs. 1043 y ss.). - 100 -  1  - 101 - Jo nadas de Es udios sob e Conso cios Locales. M? Concepción Ba e o Rod iguez. Fó mulas asocia i as municipales de p es ación de se icios públicos. Municipio, único socio posible de una Mancomunidad. De hecho, an es ya de la Ley de Andalucía, el Conso cio se había mani es ado en nues o De echo como una o ma especialmen e idónea de auna olun ades admi- nis a i as en la consecución de un in conc e o.'" Jun o a es a azón, pudie a ambien pensa se que en la opción conso cial de la Ley subyace, igualmen e, la cla a inclinación de nues o De echo en a o de una Mancomunidad adsc i a a la consecución de ines amplios y a iados, lo que aboga ía po o o ipo de En idad, en es e caso, un Coso cio, cuando lo que es á en juego es la p es ación de un se icio de e minado. " 0 Aho a bien, c eo, no obs an e, que el a ículo 33.2 que comen o debe se si uado en sus jus os é minos, en el sen ido de que esa p e e encia ha de se in e p e ada en elación con la p es ación, no de cualquie se icio municipal, sino de aquellos que po su na u aleza p esen en un in e és p o incial que ascienda al de los Municipios a ec ados y en los que las Dipu aciones, po consecuencia, engan algo que deci . Los se icios muni- cipales mínimos a los que se e ie e el a ículo 26, son se icios muy he e ogéneos en e si y de na u aleza muy di e en e: no de odos ellos debe quizá p edica se esa ocación hacia la ó mula conso cial que luce en la Ley. En o os é minos, la p esencia de la Dipu ación se á en unos casos lógica y necesa ia y en o os no en unción de la na u aleza de la compe encia cuya ges ión es é en juego. Así, con cá ac e gene al y a í ulo ejempli ica i o, No sólo la doc ina se ha hecho eco de es a idea. El p opio MAP, en su in o me sob e las Mancomunidades en el égimen local español, ha mani es ado las posibilidades o ecidas po el Conso cio que end ían a complemen a a las Mancomunidades de Municipios, «sal ando la exclusión que de las p opias Mancomunidades han enido las Dipu aciones P o inciales a pa i de la ap obación de la Cons i ución de 1978, consiguiendo hace posible las apo aciones écnicas y inancie as an necesa ias, en muchos casos, pa a la p opia iabilidad de la ins i ución asocia i a». 109. También se conocen ejemplos en nues a Comunidad Au ónoma, de Conso cios en los que se in eg an o os suje os di e en es de los Municipios y P o incias. Así, a í ulo pu amen e ilus a i o, puede hace se e e encia al «Conso cio Mundo Vela Cádiz» en el que apa e de la Dipu ación P o incial y Ayun amien os de la Bahía, se in eg an las Fede aciones española y andaluza de ela o el Conso cio «Escuela de Hos ele ía de Cádiz» compues o po el Municipio de es a ciudad y la Conseje ía de T abajo o el Conso cio de Asis encia social San Roque que iene como miemb os undado es al Ayun amien o del Co onil y a la Cong egación de las Hijas de la Ca idad 110. La ges ión del se icio y a amien o de esiduos sólidos, de abas ecimien o de aguas, de ex inción de incendios o la p omoción del desa ollo ag opecua io, pesque o, indus ial o u ís ico cons i uyen los ines más usuales del Conso cio en nues a Comunidad. - 102 - puede pensa se que su pa icipación es a á más jusi i icada en ámbi os como la p o ección ci il, la p es ación de se icios sociales, la u ela del medio ambien e o el acceso a núcleos de poblaciones que en ma e ia de cemen e ios o limpieza ia ia. En conclusión, el Conso cio ha de epu a se la o ma no mal de p es ación de se icios sup amunicipales en aquellos supues os en los que la in e ención de la Dipu ación esul e necesa ia; pe o no en aquellos o os en los que po su p opia na u aleza o las ci cuns ancias sociales que en ellos concu an, su p esencia no quede jus i icada en a as de una mejo y más e icaz p es ación del se icio. En es as hipó esis hab á de aboga se cla amen e po la opción mancomunada. No debe conside a se, de o a pa e, que la pa icipación p o incial en la ges ión de un se icio equie a ineludiblemen e de la in eg ación de la Dipu ación p o incial en la En idad que lo p es a. El simple eje cicio de sus acul ades de asis encia y coope ación ju ídica, económica y écnica, o ma- lizado o no a a és de un con enio, que a es a En idad básica con ie e el a ículo 36 de la LBRL hace plenamen e iable en nues o De echo el apoyo p o incial a la p es ación de un se icio, en es e caso, po una Mancomuni- dad, sin necesidad de que la Dipu ación se con ie a en uno de sus socios. En conclusión, el a ículo 33.2 de la Ley no conduce di ec amen e a una aplicación de la ia conso cial an e cualquie supues o de p es ación asociada de un se icio municipal del a ículo 26 de la LBRL; hab á de es a se al in e és p o incial del asun o obje o de ges ión, c i e io úl imo de dis i- bución de compe encias en nues o o denamien o. " Habida cuen a de que los Conso cios cons i uyen el obje o cen al de es a ob a, omi o aquí el es udio de su egulación pa a cen a me en las p e isiones legales conce nien es a las Mancomunidades. El a ículo 23, con el que se inicia su egulación, da sob ada cuen a de las ca ac e ís icas que ipi ican a es a Adminis ación en nues o De e- 111. No se mue e, en es e sen ido, nues a Comunidad Au ónoma en la línea de o as que han dado egulación a es a En idad en é minos muy simila es a lo dispues o po la Ley del Es ado. Así ocu e en la Ley de Régimen Local en Na a a que, en su Tí ulo V «Ac i idades, ob as y se icios» p oclama el de echo de las En idades locales «a asocia se con Adminis aciones públicas de di e en e na u aleza cons i uyendo conso cios pa a la ealización de ines de in e és común»; conso cios que ambién pod án cons i ui con «asociaciones, undaciones o en idades p i adas sin ánimo de luc o que pe sigan ines de in e és público concu en es con los de la Adminis ación local» (Vid. a ículos 212 y ss.) - 103 - M? Concepción Ba e o R(d iguez. Fo ill hLS (ISOCia il'aS /11U/liCi hileS cle p es ación de se uicios públicos. Jo nadas de Es udios sob e Conso cios Locales. cho. De una pa e, su base asocia i a; su sus a o cla amen e municipal —son En idades nacidas del «de echo de los Municipios a asocia se en e sí»—; de o a, su cla a adsc ipción a «la ejecución de ob as y se icios de e minados de su compe encias», con el lími e, es ablece la p opia Ley, de que «no pod án ex ende se a la o alidad de las compe encias asignadas a los p opios municipios que las in eg an»; una p ueba innegable de esa c ecien e enden- cia en nues o De echo a la ampliación del obje o de es e ipo de En idad sup amunicipal. El p ocedimien o de cons i ución y de ap obación de sus Es a u os —no ma básica de uncionamien o del En e— comple an una egulación legal, de escaso in e és en es a sede. 2. Valo ación. No siemp e la Exposición de Mo i os de una no ma acie a a e leja con cla idad cuales son los p oblemas que con ella se p e enden a on a y la mane a en la que esos come idos an a emp ende se. No adolece de ese de ec o, sin emba go, la Ley 7/99 3 en el ámbi o que es udio, cuya Exposición de Mo i os hace pa en e con su icien e cla idad la si uación de nues a Comunidad Au ónoma en lo que a las ó mulas de sup amunicipalidad se e ie e, así como los p incipios en los que se asien an las decisiones legales adop adas. «... La endencia a adecua -a i ma- los di e sos ámbi os e i o iales de las Adminis aciones Públicas a las exigencias de i adas del desa ollo económico y social, se hace cada dia más acusada, acep án- dose que un se icio de calidad, cuya p es ación es é p esidida, en e o os, po p incipios de e icacia y e iciencia, aconseja la po enciación de ó mulas asocia i as que acionalicen y aunen es ue zos y ecu sos, siemp e que no debili en o acíen de con enido la au onomía o la ges ión p opia de cada Municipio. A al in, la Ley con empla y egula de modo singula la igu a de las Mancomunidades de Municipios y de los Conso cios como opciones cie amen e álidas pa a que, en el ámbi o local, se haga e ec i a en adecuada condiciones la p es ación de de e minados se icios públi- cos en los que su cos e, su e i o ialidad, la aplicación de mode nas econologías, e c., aconsejan ó mulas asocia i as especí icas con la pa icipación, incluso, de o as Adminis aciones. En las mismas conside aciones hay que enma ca la egulación del A ca Me opoli ana, si bien la complejidad de al igu a, y la singu- la idad de cada caso en conc e o, aconsejan an solo un esbozo de aquella, dejando la egulación especí ica y minuciosa de cada uno de los supues os que puedan plan ea se a la Ley p opia que los c ee...» Es a Exposición de Mo i os e leja bien la ensión subyacen e en las ó mulas de sup amunicipalidad con o me a los p incipios que inspi an ese Régimen local de na u aleza bi on e, en exp esión del T ibunal Cons i u- cional, ca ac e ís ico del De echo español de nues os dias. Un con lic o dado po la insu iciencia del Municipio en la esolución de los p oblemas de cie as zonas del e i o io, en nues o caso andaluz, y su con igu ación cons i ucional como En idad a cuyo a o cons a un econocimien o de au onomía que hab á siemp e de se p ese ada an e cualquie acción del legislado o dina io. Enma cados así los p oblemas consus anciales a la cues ión que abo da, la ci ada Exposición de Mo i os deja bien pa en e, en unos casos de o ma explíci a, en o os po sus silencios, cuales son sus opciones que, pos e io men e, adqui i án la co espondien e plasmación Del conjun o de la egulación legal, y a modo de alo ación y sín esis, pueden ex ae se las siguien es ideas: a) La al a de oda mención a la Coma ca, especialmen e llama i a si se iene en cuen a su exp esa p e isión es a u a ia. Un silencio clamo oso de una olun ad polí ica con a ia a la implan ación de es e ni el e i o ial en nues a Comunidad Au ónoma. Sin en a en las conno aciones de signo ideológico y pa idis a que una al opción ep esen a en una dimensión es ic amen e ju ídica, puede a i ma se que la decan ación del De echo de Andalucía, en con a, incluso, del sen i de su p opio Es a u o, po una solución no coma calis a a los p oblemas de su e i o io iene a con i ma dos hechos de los que el desa ollo cons i ucional en o as zonas del e i o io nacional había dado ya sob ada cuen a: de un lado, la conside ación de la Coma ca como una En idad e i o ial llamada a gene a , en caso de implan ación, un impo an e p oceso de eajus e del pode en e las di e sas ins ancias con compe encias en el espacio que cons i uya su sus a o; de o o, su di ícil encaje en una plan a e i o ial en la que el pode se encuen a ya muy di e si icado y que cuen a, además, con una En idad sup amunicipal: la P o incia, indisponible cons i ucionalmen e y do ada de un econocimien o de au onomía a su a o . - 104 - - 105 - Jo nadas de Es udios sob e Conso cios Locales. Ma Concepción Ba e o Rod iguez. Fó mulas asocia i as municipales de p es ación de se icios públicos. Al polí ico pe enece la esponsabilidad que con al solución pueda habe con aido en elación con aquellos espacios, si los hay, en los que la espues a a sus p oblemas no puede a icula se a a és del cauce o ecido po Mancomunidades y Conso cios. b) Su posición, en segundo luga , en elación con las A eas me opo- li anas deno a con cla idad el con lic o exis en e en nues a Comunidad Au ónoma en es e ámbi o. Los espacios me opoli anos en Andalucía son muchos y la necesidad de una ins i ucionalización de un ni el de gobie no p opio pa ece e iden e; los p oblemas que gene a su c eación son ambién, que duda cabe, muy ele ados. An e ello, el legislado ha op ado po una solución de comp omiso: econocimien o de su necesidad, con pa alela ijación de su egulación común, y desplazamien o de su égimen conc e o a las Leyes de c eación de cada una de las A eas que puedan llega a ins i ui se. Una al opción no ha de cali ica se, en si misma, como nega i a - iene la indudable en aja de la adap ación a las ci cuns ancias pa icula es de cada caso-, su único iesgo es iba en que dicha egulación, si se me pe mi e la exp esión, quede en pu o papel mojado, mien as que de pa e de las Co po aciones Locales implicadas, ia Mancomunidades y Conso cios, y de la p opia Comunidad Au ónoma, a a és basicamen e de su Conseje ía de Ob as Públicas, se hace en e, desde una pe spec i a sec o ializada, a algunos de los nume osos p oblemas de es os espacios en de imen o de esa isión uni a ia e in eg ado a que debe p esidi la ac uación pública en las ci adas A eas. c) Las Mancomunidades y los Conso cios se e igen en es a Ley en el cauce na u al y común de p es ación de se icios sup amunicipales. La Mancomunidad e ec i amen e lo es en la LBRL, no así el Conso cio que ni siquie a apa ece en la Ley de 1985 en e las En idades locales a las que da egulación. La apues a de la Ley andaluza en a o de los Conso cios, con lo que ello supone de dis o sión de los esquemas de la no ma es a al, no pa ece que obedezca -como señalé en su momen o- a o a azón que la de ab i la En idad de p es ación asociada de compe encias municipales a las Dipu a- ciones, posibilidad ce ada po las Mancomunidades con o me a su egulación básica del a ículo 44 de la Ley es a al del Régimen local. Ninguna g an acha cabe hace a la egulación de esa Mancomunidad de co e abie o y lexible, posible ecep o a de compe encias municipales muy a iadas, como suele ocu i , ya hoy, en la gene alidad de las Comuni- dades Au ónomas; lo único que cabe exigi aho a de nues as Adminis aciones Públicas es su co ec a aplicación, de o ma al que las Mancomunidades se man engan den o de aquellos lími es que le son_ conna u ales. Es necesa io es a ale os an e una posible dis o sión de es a igu a. Los impo an es p oblemas de algunas zonas y las di icul ades, polí icas y ju ídicas, conna u ales a la c eación de las En idades llamadas a sol en a los: una Coma ca o un A ca me opoli ana, pueden hace cae a nues os Pode es públicos en la en ación de emplae es a igu a po encima de aquellos lími es en los que el p opio legislado las ha si uado. En de ini i a, con la Ley 7/1993, el legislado andaluz ha dado, a diamen e desde luego, un paso impo an e en la egulación de las ó mulas de sup amunicipalidad en nues o De echo. Su espues a en es e ámbi o ha de segui , en cambio, cali icándose de insu icien e, en e o as azones, po que no odos los p oblemas de su e i o io pueden econduci se al cauce o ecido po Mancomunidades y Conso cios. Solo cabe espe a an o de nues o Pa lamen o como del conjun o de Adminis aciones implicadas una mayo p o undización en el a amien o y esolución de los p oblemas e i o iales de Andalucía. - 107 - - 106 - Jo nadas de Es udios sob e Conso cios Locales. VII CONCLUSIONES GENERALES No esul a ácil una alo ación global ace ca de una ealidad an ica y compleja como la del Régimen local, en su e ien e conce nien e a las ó mulas sup amunicipales. Quizá sea, ambién, p on o, a pesa de los años anscu idos desde la p omulgación de la Cons i ución, pa a e ec ua balances. Los p ocesos de e o ma del Régimen local en la mayo ía de las Comunidades au ónomas es án aún en ma cha -en Andalucía, po ejemplo, no ha hecho sino empega -. Es necesa io, pues, que anscu a un mayo espacio de iempo, a in, no sólo, de que esa e o ma culmine, sino en espe a ambién de pode alo a con la su icien e pe spec i a el juego desplegado po los sis emas de ini i amen e asen ados en las dis in as Comunidades Au ónomas. Ciñéndonos, en una p ime a ase de es as e lexiones inales, al ámbi o es ic o de las conclusiones pueden des aca se las siguien es ideas: 1. El égimen local he edado del pasado se ha is o desbo dado en su capacidad de esolución de no pocos p oblemas de las colec i idades de nues o iempo. Tan o los Municipios u ales, como los inme sos en las g andes á eas u banas ca ac e ís icas de nues o iempo, e idencian su insu iciencia en la p es ación de unos se icios públicos que, po o a pa e, han adqu ido un al o g ado de complejidad y en e gadu a económica que aconsejan una p es ación a mayo escala. 2. La Cons i ución de 1978, conscien e de es a ealidad, a opa cla amen e un p oceso de eno ación de las es uc u as locales ligado a la c eación de o as En idades sup amunicipales di e en es de la P o incia, En idades a las que no se de ine ni un sen ido ni en o o, lo que deja su en e a con igu ación en manos de los Pa lamen os o dina ios. Una opción que no debe ex aña si se iene en cuen a la p o unda inde e minación en la que el Régimen local en su conjun o ha quedado en el Tex o de la No ma undamen al. F en e a la delimi ación de compe encias que en a o de las Comunidades au ónomas e ec úa y la igualmen e ní ida ijación de sus bases o ganiza i as, la Cons i ución gua da un silencio p ac icamen e absolu o espec o P o incias, Municipios y o as posibles En idades locales. Ni se es ablecen sus compe encias, ni se diseñan los elemen os undamen ales que han de e eb a su o ganización. Ambos ex emos han quedado en manos de un legislado o dina io que cuen a, po consiguien e, con un amplio pode de con o mación en es os ámbi os, aunque anclado siemp e en el espe o a aquellos p incipios p esen es en el o den cons i ucional. 3. El ca ác e bi on e del Régimen local en nues a Cons i ución, en exp esión del T ibunal Cons i ucional, ha de e minado —como decía— que la egulación de las En idades sup amunicipales quede undamen almen e en manos de las Comunidades Au ónomas. Aho a bien, al libe ad no es an amplia como, en p incipio, pudie a desp ende se de una lec u a poco a en a del Tí ulo IV de la Ley básica de Régimen Local de 2 de ab il de 1985 en la que se con iene su egulación. De una pa e, po que es en es a no ma en donde se es ablecen los asgos dis in i os, los elemen os e eb ado es de las di e en es En idades sup amunicipales; de o a, po que el pode de egula- ción o o gado a los Pa lamen os au onómicos sob e es as Adminis aciones hab á siemp e de desa olla se den o del espe o a la au onomía cons i ucio- nal de Municipios y P o incias, que la LBRL conc e a. En de ini i a, puede a i ma se que la Ley es a al del Régimen local ha diseñado los ipos de En idades sup amunicipales con los que cuen a hoy nues o De echo, es ableciendo los p incipios que han de egi su cons i u- ción, las eglas que deben inspi a la a ibución de compe encias a su a o , así como su o ganización y égimen de uncionamien o. La no ma de 1985 es ablece, de o a pa e, los ines a cuya consecución esponden las dis in as En idades c eadas, de donde cabe ex ae una cla a adsc ipción de cada una de ellas al cumplimien o de unos ines conc e os. Exp esado en é minos posi i os, no le es líci o a las Comunidades Au ónomas un uso de las ó mulas asocia i as a su lib e a bi io; es as hab án siemp e de se empleadas, con o me a lo dispues o po la Legislación es a al. 4. Descendiendo, sob e la base de lo es ablecido en la LBRL, al De echo au onómico, cabe habla de la exis encia, en la p ác ica o alidad de las Comunidades Au ónomas, de una acción no ma i a en es e 'ámbi o, - 108 -  - 109 - Má Concepción Ba e o Rod iguez. Fó mulas asocia i as municipales de p es ación de se icios públicos.  Jo nadas de Es udios sob e Conso cios Locales. si bien no siemp e inspi ada en los mismos p incipios y con esul ados muy desiguales en unas y o as. P escindiendo, no obs an e de sus pa icula ismos, esul a posible ex ae una se ie de conclusiones álidas con ca ác e gene al. Así: A. Cabe, en p ime é mino, apun a la cla a decan ación, con i - mando así la imp on a o ecida po la LBRL, po una Coma ca de ní ido co e e i o ial en aquellas Comunidades Au ónomas que han egulado es a En idad, ya sea con ca ác e gene al -caso de Ca aluña -; ya como espues a a las necesidades pa icula es de zonas conc e as de su e i o io -supues o de la Coma ca del Bie zo-. Aunque —como ya expuse en su momen o— las egulaciones au onó- micas sob e las Coma cas no son del odo coinciden es, el esul ado, en cambio, en cuan o a su g ado de implan ación eal es muy simila en odos los casos. Las En idades coma cales cuen an con un escaso p o agonismo al habe quedado elegadas a la acción u u a e incie a de unos Pa lamen os que, has a aho a, no se han ca ac e izado po su gene osidad en la a ibución de compe encias a es as En idades; nada ga an iza, de o o pa e, que ayan a se lo en el u u o. Las Coma cas c eadas ienen uncionando, más bien, como cauce pa a la p es ación asociada de se icios municipales. Un papel que el De echo no les impide juga pe o pa a el que no han sido, desde luego, diseñadas. El p opio o denamien o ju ídico cuen a con un ins umen o espcí ico a al in: las Mancomunidades de Municipios. Si a es o hecho se añade la ausencia de una olun ad polí ica a o able a la c eación de es e escalón e i o ial en Comunidades Au óno- mas que, como Valencia o Andalucía, cuen an con especí ica p e isión es a u a ia al espec o, pod á conclui se que la En idad coma cal, con los asgos que de ella p edica el De echo igen e, no e mina de encon a encaje en nues a o ganización e i o ial. Su papel, ní ido en el plano de las ideas y en algunos ex os no ma i os, se encuen a absolu amen e di umina- do en la ealidad. B. P o usa ha sido, sin emba go, la no ma i a au onómica egulado a de las Mancomunidades de Municipios, ó mula po excelencia de p es a- ción asociada de se icios públicos; En idad de amplio juego, abie a al desempeño de un conjun o he e ogéneo de come idos municipales sob e la base, siemp e, de la lib e olun ad de los Municipios implicados y despojada, en consecuencia, de los complejos mecanismos de edis ibución del pode que acompañan a la c eación de una Coma ca. La ape u a de su obje o a ines cada ez más di e sos, ma ca, sin duda, al ac ual De echo sob e es a En idad. Es a ampli ud en sus come idos y su al o g ado de implan ación hacen, quizá, de es a ó mula conc e a de p es ación asociada de se icios municipales, la an esala de un p oceso más amplio de eo denación de las es u u as locales en nues o pais, en la búsqueda de un mapa más ajus ado a las necesidades, di e sas y cambian es, de nues o e i o io. Hoy y aho a, las Mancomunidades cons i uyen las mejo es ga an- es de la supe i encia de los pequeños Municipios y el único cauce posible, a eces, pa a la esolución de no pocos p oblemas en las g andes supe icies u banas. La Mancomunidad es, en de ini i a, la En idad llamada po nues o De echo a hace en e a supues os de insu iciencia municipal o a consegui se icios más e icien es en su desa ollo y más en ables economicamen e; lo que no excluye, en es os ámbi os, la iabilidad de o os ins umen os ju ídicos. Y es que -como indiqué en su momen o- cuando ha de esponde se a la ges ión de un se icio conc e o o la ejecución de una ob a de e minada, o os cauces ju ídicos pa ecen de eni más idóneos: las o mas socie a ias p opias del De echo me can il, los conso cios e, incluso, los con enios in e adminis a i os. El De echo debe mos a se aquí ex ao dina iamen e lexible, abogando siemp e po aquella solución que con mayo agilidad y e icacia sa is aga la necesidad conc e a a la que ha de apo a se una solución. Lo que ha de conside a se ju idicamen e in iable, en el polo opues o, es el caso de Mancomunidades pa a el cumplimien o de ines que legalmen e le excedan. C. Las A eas me opoli anas puede a i ma se que cons i uyen, en e ce y úl imo luga , una de las g andes asigna u as pendien es del p oceso de eno ación nues as es uc u as locales. De una pa e, son muchos los espacios me opoli anos que ca ecen de la debida espues a a las demandas de una unidad de gobie no p opio que sa is aga sus innume ables p oblemas- y el caso de nues a Comunidad Au ónoma es, en es e sen ido, emblemá ico- ; de o a, las En idades c eadas ca ecen de especial p op agonismo en el gobie no de sus ámbi os e i o iales an e, po lo común, ue e p esencia au onómica en la ges ión y adminis ación de sus in e eses peculia es. ¿Que balance cabe hace an e odo lo expues o ?; ¿que alo ación global me ece el De echo igen e sob e En idades sup amunicipales? - 110 - - 112 -  - 113 - Jo nadas de Es udios sob e Conso cios Locales. Má Gmcepción Ba e o Rod iguez. Fó mulas asocia i as municipales de p es ación de se icios públicos. Que duda cabe de que el esul ado es pob e. Las Comunidades Au ónomas no e minan po lo gene al de e eb a un Régimen local aco de a sus necesidades, ni de aho ma lo con los es an es cen os de pode p esen es en el e i o io. Y, ¿po qué es e pob e esul ado ?; ¿exis en causas de o den ju ídico que lo expliquen o han de queda odas en el debe de la acción polí ica? Sin nega , desde luego, la pa cela de esponsabilidad que quienes se dedican a la ges ión de los asun os públicos puedan habe con aido en es e ámbi o, es de jus icia econoce la exis encia de algunas causas es ic amen e ju ídicas que di icul an conside ablemen e el p oceso de implan ación de un e dade o escalón sup amunicipal en nues o pais y que, pa a e mina , oy a esumi b e emen e: 1. Des aca, en p ime é mino, el hecho, de sob a deba ido poli icamen e y analizado con p o usión po la doc ina, de la au én ica «in lación de ins ancias» en un mismo e i o io. El A ea de Ba celona cons i uye en es e sen ido un ejemplo pa adigmá ico. ¿Es ealmen e posible una adminis ación e icaz en un e i o io en el que, además de la Adminis- ación del Es ado y la de la Comunidad au ónoma, con i en Muncipios, Dipu ación P o incial, Coma cas, En idades me opoli anas, alguna que o a Mancomunidad y más de una emp esa pública ?; ¿no es á es e modelo abocado en si mismo al acaso ?; ¿no a a demanda de una acción de coo dinación mucho más impo an e que aquella que exige la p opia ealidad de una zona de p oblemas bien de inidos? 2. La conside ación de la P o incia como ins ancia cons i ucional- men e indisponible. En un modelo e i o ial, en e ec o, en el que es a En idad ha quedado consag ada con ales ca ac e ís icas ha de con eni se que el p oceso de al e ación de compe encias que conlle a la c eación de nue os en es sup amunicipales no a a se , en si mismo, un p oceso ácil. No se a a de cues iona a la P o incia, adop ando una ap i ud a o able a o as ins ancias, ni ice e sa; se a a simplemen e de cons a a las g a es de iciencias a las que puede conduci en su aplicación un sis ema que ha hecho in angible a la ins ancia p o incial, cuando lo que es á en juego es la consecución de un escalón sup amunicipal más aco de a las necesidades del e i o io. 3. En e ce y úl imo luga , puede habla se de la p opia di icul ad en el p oceso de a ibución de compe encias a las En idades locales de exis en- cia cons i ucional no necesa ia y a esul as, p ecisamen e, de la ga an ía con la que, po el con a io, cuen an las En idades básicas: Municipios y P o in- cias, a cuyo a o se econoce un núcleo mínimo de compe encias que debe á queda siemp e debidamen e sal agua dado. ¿Puede, acaso, la ley au onómi- ca de c eación de una Coma ca o de un A ea me opoli ana dispone la aslación de aquellas compe encias en las que se mani ies a, en p ime é mino, la au onomía local —se icios mínimos del a ículo 26 —sin con a con los i ula es de las mismas? El amplio pode de disposición que la LBRL o o ga a la ley au onómica, ¿no queda á educido al conjun o de ma e ias exp esadas en el a ículo 25 de la LBRL, aquellas en las que la medida de la pa icipación municipal en su ges ión queda p ecisamen e en manos de la accion de u u os Pa lamen os ?; ¿qué pasa cuando un Municipios no consi- de e opo una la cesión de algunas de sus compe encias?; ¿puede nega se a al aslación ?; ¿cuen a con algún sis ema de ga an ías an e lo que pueda conside a que cons i uyen ag esiones a su au onomía? Es as son, en de ini i a, las coo denadas en las que el De echo igen e si úa a la sup amunic ipalidad. Un con ex o en el que no son de ex aña las di icul ades que la cons i ución de algunas de las En idades examinadas es á encon ando en nues o pais y el pa alelo éxi o de aquellas o as ias de más ácil a iculación: las Mancomunidades o, incluso, ó mulas, aún mas e sá iles, como pueden se la de los conso cios, con enios o la de emp esas cons i uidas al ampa o del De echo p i ado. Quizá, a esul as de odo lo expues o, pueda e mina des acándose que ese Régimen local uni o me, su gido al calo de los pos ulados e olucio- na ios y del que, oda ía, sigue siendo ibu a ia, en g an medida, la LBRL, es á sencillamen e en c isis an e una ealidad que le ha desbo dado y que le si ua an e la necesidad de e o mas impo an es en sus es uc u as; lo que no signi ica nega el p op agonismo que siemp e ha co espondido y debe segui co espondiendo a los Municipios. En de ini i a, el e o de la Adminis ación Pública y del De echo adminis a i o no es, ni ha sido nunca o o, que el de hace en e con el mayo g ado de e icacia y de sa is acción posible a los in e eses gene ales. Un e o que exige hoy de los Pa lamen os au onómicos y de odas las Adminis- aciones implicadas no pocas dosis de imaginación y muchas de buena olun ad a la ho a de o ece la espues a conc e a a las necesidades de cada MI Concepción Ba e o Rod iguez. Fó mulas asocia i as municipales de p es ación de se icios públicos. e i o io y de ensambla con acie o la acción de an as y an di e en es Adminis aciones en su gobie no. En caso con a io, las exigencias de una ges ión de los asun os públicos más ágil y dinámica, lei mo i de odo el p oceso de ees uc u ación del pode pues o en ma cha con el nue o Tex o cons i ucional, pueden e mina con i iéndose en una simple expec a i a nunca hecha ealidad. - 114 -