Derecho administrativo español

DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL POR EL DOCTOR D. MANUEL COLMEIRO, Biblioteca PixeLegis. Universidad de Sevilla. DE LAS REALES ACADEMIAS DE LA HISTORIA Y DE CIENCIAS MORALES Y POLÍTICAS. INDIVIDUO CORRESPONDIENTE DEL INSTITUTO IMPERIAL DE FRANCIA Y DEL DE GINEBRA, PROFESOR HONORARIO DE LAS UNIVERSIDADES IMPERIALES DE KHARKoFF Y CRACOVIA. JEFE SUPERIOR DE ADMINISTRACION CIVIL CONSEJERO É INSPECTOR GENERAL DE INSTRUCCION PÚBLICA. DEL ILUSTRE COLEGIO DE ABOGADOS DE MADRID, CATEDRÁTICO DE DERECHO POLÍTICO Y ADMINISTRATIVO DE LA UNIVERSIDAD CENTRAL, 1,11Tc,', CUARTA EDIGION AJUSTADA Á LA LEGISLACION VIGENTE Y COPIOSAMENTE AUMENTADA CON NUEVOS TRATADOS Y UN APÉNDICE DE JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA. TOMO PRIMERO. MADRID, IMPRENTA Y LIBRERÍA DE EDUARDO MARTINEZ, CALLE DEL PRÍNCIPE, NúMERo 25. 1876 ADVERTENCIA. SALE á la luz pública esta cuarta edicion, no sólo copio- samente aumentada con las leyes, decretos, órdenes, regla- mentos é instruccionds posteriores á la tercera, sino tambien mejorada en la parte doctrinal y en noticias 'históricas, y enriquecida con un más extenso tratado de jurisprudencia administrativa. La ocasion no es muy oportuna. Tantos y tan graves su- cesos han ocurrido en España de poco tiempo á esta parte, y de tal suerte penetró la política en la administracion, que experimentó nuestro derecho público una revolucion verda- dera en vez de una prudente reforma. Todo es hoy interino, desde la Constitucion de 1869, ni abolida, ni observada, hasta el último articulo de la ley municipal, y tarde llegarán las instituciones políticas y ad- ministrativas á recobrar su aplomo, y á inspirar confianza por su solidez y firmeza. Agotada la última edicion de este libro, era forzoso que su autor se resolviese á sepultarlo en la oscuridad, lo cual pareceria ingratitud, ó restituirlo al comercio de los hom- bres que cultivan la ciencia del gobierno, sin esperar el dia lejano de una organizacion definitiva. Para que el libro en todo tiempo, y á pesar de cualesquie- ra novedades que sobrevengan, pueda servir de guia ó con- sulta á las personas dedicadas al foro, á la enseñanza ó la adminístracion, el autor cuidará de publicar apéndices que lo mantengan siempre al nivel de la legislacion vigente, si ;, VI  ADVERTENCIA. acaso fuesen sustanciales las reformas del derecho consti- tuido. La . jurisprudencia administrativa forma un apéndice á la obra, en donde con suma brevedad y concision se ha procu- rado reunir, explicar y comentar las decisiones del Consejo Real, del Tribunal Contencioso-administrativo y del Conse- jo de Estado en los casos dudosos y que dieron ocasion á con- troversia. Insertar íntegros los documentos y razonar sobre ellos , seria una tarea prolija y nada conforme al pensa- miento y propósito del autor. Extraer, por decirlo así, la quinta esencia de la doctrina y declararla en reglas funda- mentales que puedan aprovechar para resolver las cuestio- nes iguales ó semejantes que ocurran en la administracion en el foro, parece un método más claro, natural y ex- pedito. La novedad del estilo en esta parte de la obra sólo sor- prenderá á los poco versados en los estudios administrati- vos, porque el mérito de la invencion pertenece á Mr. Cor- menin. El autor se contentará con haber seguido con media- na fortuna los pasos de aquel publicista , disculpando los yerros del ensayo la circunstancia de ser todavía nuevo el asunto, y no hallarse tan bien asentada la jurisprudencia administrativa en España como en la nacion vecina. La benévola acogida que tuvieron las tres ediciones ante- riores ; el favorable juicio que del Derecho administrativo español formaron las Academias y sábios extranjeros, y el grado de autoridad que alcanza . dentro y fuera del reino, son deudas que obligan al autor , á perfeccionar su trabajo ; y sí á pesar de su buena voluntad no logra este fruto, á lo ménos no se le podrá pedir residencia del Ocio. INTRODUCCION. CUATRO ciencias auxilian principalmente el estudio de la administracion: el derecho político, la jurisprudencia civil - la economía pública y la estadística. La primera le señala sus fuentes , la segunda le traza sus límites, le comunica. sus principios la tercera y la última comprueba los resulta- dos con multitud de datos y noticias. Entran á componer toda legislacion dos cantidades, una fija y constante y otra variable ó movible. Los antiguos ju- risconsultos explicaban esta doctrina distinguiendo en las leyes la bondad absoluta y la bondad relativa; y Mr. Sa- vigny la expone diciendo que son dos los elementos de todo derecho, el técnico y el político. Constituye el elemento técnico la reunion de principios y reglas ciertas y constantes por su naturaleza; de modo que la ley viene á ser la expresion de la verdad abstracta, ca- paz de modificaciones solamente cuando grandes sucesos exigen cambios análogos. La estabilidad forma su esencia y la mudanza es una excepcion. El elemento político del derecho es la base en que descan- san la posibilidad de la ley y la utilidad de su aplicacion. Este elemento es la nacion misma para quien se dicta, con Sus necesidades , su riqueza , su religion , su carácter, sus hábitos, su territorio, su industria, y en fin, con todas aque- llas circunstancias que constituyen la historia de cada pue- blo y se manifiestan en su jurisprudencia consuetudinaria. Vill  INTRODUCCION. Estas leyes, por lo mismo que son de suyo variables, ceden difícilmen t e á la, codificacion. Cuanto más uniforme sea el derecho, tanto más fácil será de codificar; y de ahí nace que mientras las leyes civiles fun- dadas en relaciones, si no invariables, permanentes, fueron codificadas en casi toda Europa, las administrativas, expre- sion de los más leves accidentes de la vida social, no se han sistematizado todavía en parte alguna. Á decir verdad, la codificacion del derecho administrati- vo compuesto de preceptos , unos de observancia constante y general, y otros contraidos á una época ó lugar, ofreceria graves inconvenientes y leves resultados bajo el aspecto de la fijeza; pero siempre será mejor para los administrados y más favorable á la ciencia misma reducirlos á un método, que abandonarlos á la confusion actual con su libertad de razonamiento y su falta de san cion positiva. El juriscon- sulto busca en vano los principios generales que pueden auxiliarle á colmar los vacíos de la jurisprudencia y á re- solver las cuestiones no previstas por la ley; y el no juris- consulto pierde mucho tiempo y trabajo en hojear vorlumi-, p osas colecciones, ántes de encontrar la disposicion adapta- ble á una especie ó caso dado. lié aquí el pensamiento dominante en esta obra. Codifi- cando el derecho administrativo he intentado exponer los principios, descubrir las reglas é investigar la consecuen- cia en esta parte de nuestra legislacion. Codificar es atributo del poder legislativo, cuando la co- dificacion emana de la autoridad pública..Si procede de una persona privada, no tiene otra fuerza que la correspondien- te al grado de confianza individual que merece el juriscon- sulto; y así establezco la misma diferencia entre la ley y este libro, que media entre un código y un tratado cien- tífico de derecho. Mi objeto ha sido ordenar por categorías las leyes y actos administrativos para facilitar su estudio á todo el mundo, su enseñanza, en las áulas y á las autorida- des su aplicacion. INTRODUCCION  IX En la disposicion de las materias he seguido un sistema enteramente nuevo y distinto de los hasta ahora recibidos. Lo preferí despues de larga meditacion por su claridad y sen- cillez, y por la perfecta analogía que reina entre el derecho civil y el administrativo que son dos ramas paralelas de la jurisprudencia. La rigorosa filiacion de las doctrinas exige desmembrar á veces un tratado ó capítulo; más esta apa- rente irregularidad indica que su ordenacion no depende de una disposicion arbitraria de las ideas, sino que el análisis penetra hasta el fondo en busca de relaciones y analogías que no salen á la superficie. Si hubiese códigos especiales para la administracion, hu- biera podido concretar más mi trabajo; pero á falta de com- pilaciones, he creído prestar un servicio al Estado formando un copioso repertorio de legislacion y jurisprudencia admi- nistrativa, y acaso ofreciendo á las autoridades un guía que las conduzca en el ejercicio de su potestad al través del con- fuso laberinto de infinitas leyes, decretos, órdenes y regla- mentos, ordenanzas é instrucciones. No es sin embargo mi obra una relacion descarnada de las disposiciones administrativas, sino una exposicion crítica en la cual se hallarán á cada paso enlazadas la teoría y la prác- tica, habiendo consultado las tres fuentes de esta clase de doctrinas, á saber, la ciencia, la historia y el derecho. t DERECHO ADMINISTRATIVO ESPASOL. LIBRO PRIMERO. DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA, CAPÍTULO I. Del estado. 1.—Fundamento de la sociedad 5.—Elementos que componen el política.  estado. 2.—Origen y. objeto del poder so- 6.—Soberanía. cial.  7.—Accion social y accion indivi- 3.—Su naturaleza y sus formas.  dual. 4.—Idea del estado. 1.—La sociedad no fué adquirida ni premeditada. El sistema de las convenciones ó pactos sustentado por Locke, Rousseau y otros publicistas de su escuela como origen y fundamento de la vida civil, repugna á las leyes de la creacion, porque supone con- , tingente lo que en su esencia es necesario. La sociedad coexiste y coexistió siempre con el hombre, y es una ley inviolable de su naturaleza sensible, de donde nacen los instintos de sociabi- lidad y conservacion, así como efecto de la conciencia que tiene del destino moral señalado por la Providencia á la especie hu- mana. Si fuese la mútua proteccion el objeto único de la sociedad, su existencia , seria condicional y relativa, y de ningun modo uni- versal y absoluta como forma necesaria de la vida : de manera que la sociedad es necesaria en el órden metafísico, obligatoria en el órden moral, y en el hecho universal é indisoluble. 2,---Ásí como la sociedad nació con el hombre, así el poder TOMO 1.  1 2  DERECHO 'ADMINISTRATIVO ESPAÑOL* apareció cuando la sociedad. Todo . lo que es necesario encierra en sí mismo la razon de su existencia; y conforme no se concibe una circunferencia sin un centro, tampoco. es posible imaginar una sociedad, llámese familia, tribu ó pueblo, sin poder que la rija y la gobierne. El objeto del poder es el bien, su medio el ór- den, su instrumento la ley, su esencia la justicia. De esta suerte queda probada la legitimidad del poder. Ni el principio de la fuerza de Hobbes, ni el de la utilidad de Bentham, conducen á la nocion de lo justo y de lo injusto, fun- damento de todo derecho público y privado. El socialismo, pro- clamando la abolicion de la propiedad y de la familia, dedujo las consecuencias extremas de las doctrinas que atribuyen el orígen de la sociedad á una convencion arbitraria, y la soberanía á la voluntad omnipotente del príncipe ó de la ciega muchedumbre. Si la moral, fuente de la justicia, es la regla del poder, la sobe- ranía absoluta no reside -en el pueblo, ni en el príncipe, ni en parte alguna. 3.—El poder siempre es uno y el mismo en todas las socieda- des políticas, porque las leyes de la naturaleza son eternas é in- mutables; pero las formas del poder son várias y de institucion puramente humana. La inquietud del pensamiento, la veleidad de los afectos, lo instable de nuestras necesidades y deseos, las mismas desigualdades naturales impiden que haya un tipo origi- nario de organizacion política, un sistema uniforme y permanen- te de existencia social. La Providencia nos señala el término_ de la carrera, nos indica la senda del bien y pone cerca de nosotros los medios de practicarla breve y fácilmente: su eleccion depen- de de nuestro libre albedrío, y de la manera como usáremos de nuestra libertad habremos de ser los únicos responsables. Esta libertad debe moverse dentro de ciertos límites, porque si el es- tudio el más profundo de la naturaleza física y moral del hom- bre no alcanza á descubrir y fijar la ley universal que debe pre- sidir á la organizacion del poder, no por eso deja de condenar lo arbitrario, exigiendo que las condiciones de la vida en sociedad, en vez de comprimir al individuo con formas políticas extrañas violentas á la razon y la conciencia, permitan y aceleren su desarrollo, de modo que cada uno concurra al progreso de cier- to pueblo, y cada pueblo al progreso de la humanidad. Así pues, todo poder absoluto, Por lo Mismo que no seria regido por la LIBRO 1. DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA.  9 verdad y la justicia, repugna á nuestra razon, y sustituye á la fuerza del derecho el derecho de la fuerza. 4.--Una sociedad así constituida y encerrada en ciertos limi- tes geográficos, forma un cuerpo político al cual llaman estado nacion. El estado ó la nacion es «un conjunto de personas que viven en comun bajo' un régimen legal.» Segun esta definicion entran á componer el estado: I. Uu número de personas que son los miembros de la socie- dad ó individuos de la asociacion, y se llaman súbditos 6 ciuda- danos. Como tales, disfrutan ciertos derechos en cambio de cier- tas cargas ú obligaciones. II. Un poder supremo que dictando leyes y velando por su ob- servancia, conduce á la sociedad segun sus fines. La persona cuerpo revestido de este poder se denomina soberano ó jefe del estado. 5.—Toda sociedad política, estado, pueblo ó nacion , debe go- zar de una existencia independiente bajo su forma colectiva. Esta vida propiá ó nacionalidad se reconoce en la presencia simul- tánea de dos caractéres: 1. Una voluntad espontánea en su concepcion y libre en sus manifestaciones para que la ley corresponda á las ideas é inte- reses dominantes en la nacion. No pudiendo, ni debiendo esta voluntad colectiva expresarse confusa ni tumultuariamente, es preciso escoger órganos ó intérpretes legales de las necesidades y deseos públicos, y . constituir una autoridad que ejerza la . facul- tad de concentrar y resumir en una voluntad simple la voluntad compleja de los asociados. II. Una actividad tambien libre para segundar aquella volun- tad, pues no basta que el pensamiento común sea concebido, sino que . es necesaria una fuerza para llevarlo á ejecucion. Como los conatos individuales encaminados á ejecutar la voluntad general producirían tentativas divergentes ó encuentros peligrosos, de- bió erigirse otro poder á quien se confiase la direccion única de la actividad social. Así se producen movimientos uniformes, len- tos y suaves en vez de impulsos desiguales y conmociones pro- fundas y repentinas. 6.—Por manera que toda / nacion 6 estado bien constituido mantendrá vivas y puras las fuentes de su voluntad y de su ac- DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. 4 t ividad, ambas libres. Solo así podrá decirse de ella .que retiene íntegro el poder supremo y conserva intacta su soberanía. Ejercer la soberanía es encerrar en una voluntad y fuerza so- cial las voluntades y las fuerzas legítimas de los individuos. Ejer - cer la soberanía es, segun la profunda expresion de Pascal, refe- rir la multitud á la unidad para huir de la anarquía, y la unidad á la multitud por alejar el despotismo: es en suma levantar el ré- gimen de la libertad política sobre los eternos cimientos de la li- bertad individual. 7.—lle la 'precedente doctrina se infiere : I. Que ni las voluntades, ni las fuerzas legítimas de los indivi- duos deben ser sustituidas por la autoridad soc i ial, sino en tanto que aquellos no puedan ejercitarlas sin peligro y sin inconvenien- te por sí propios. La iniciativa individual debe gozar de la mayo . latitud posible, sin sujetarla á otras restricciones que las necesa- rias para defender el derecho de cada uno y el bien de la comu- nidad. Cuando el derecho de los individuos es violado, la autoridad política oprime; y si la sociedad es ofendida en los .1,i_ty os, no re- prime lo bastante. En la fuerza penal hay el doble carácter de freno y sancion de la libertad. II. La autoridad social tiene, pues, el deber de representar aquella voluntad y dirigir aquella fuerza para proteger la justa libertad del individuo. Así, el estado será un compuesto de dis- tintas esferas de actividad, cuyo libre juego concurrirá al esta- blecimiento y conservacion del, órden legal. La historia enseña que el poder y la fortuna fueron patrimonio de las naciones en donde la actividad individual fué mas respe- tada. Entónces la sociedad recoge el fruto del pensamiento y del trabajo de cada uno de sus miembros. Mas no por eso deben abandonarse á su propio movimiento todas estas esferas de ac- tividad social, porque dejándolas obrar libremente podrian deo- truir la unidad, es decir, romper el lazo orgánico que debe atraer- las y c onfundirlas en un todo. La civilizacion antigua incurrió en el extremo de concentrar en el estado toda la vida social; y á la edad media se le increpa con justa razon el esparcimiento de esta vida en beneficio de ciertas clases y corporaciones. A la autori- dad social co rresponde Mantener el equilibrio entre las fuerzas i ndividuales que pugnan por adquirir una independencia anár- LIBRO I. DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA.  5 qUica, y las fuerzas sociales' que propenden á una " concentracion despótica. Este pacto de -alianza entre el órden y la libertad es - el árduo problema de los políticos, y la tierra de proinision que los pueblos vislumbran como término al nebuloso horizonte de nuestro siglo. CAPÍTULO II. Del gobierno. 8.—Idea del poder político.  los poderes políticos. 9.—Gobierno.  h.—Poder ejecutivo. 10.—Clasificacion y distribucion de 8.—Poder es querer con eficacia. Donde no hay voluntad para concebir y fuerza para ejecutar, allí no existe poder de ninguna especie. La voluntad sola significa un pensamiento estéril ó un deseo ineficaz: la .fuerza, tambien sola, supone un instrumento ciego, un acto de obediencia pasiva. En este sentido no hay sino un solo poder político, cuya idea más exacta es «la voluntad so- cial expresada por el 'órgano de sus intérpretes legítimos y se- . guida de efectos.» Por manera que la vida de las sociedades se manifiesta en el libre ejercicio de estas dos facultades, delibera- cion y ejecucion, que corresponden á la voluntad y accion hu- manas. Tan íntimo es el enlace que existe entre la organizácion del individuo y la del estado, entre la psicología y la política. 9.—Si deliberar y ejecutar son ministerio propio del gobier- no, gobernar será « dirigir la voluntad y encaminar la ~fon social hácia él bien comun.» El gobierno ejerce un poder gene- ral sustituido á los poderes. individuales; y en este sentido se dice que el gobierno es la personificacion del estado. El gobierno, en su acepcion más lata,• resume todos los pode- res públicos, ó mejor dicho, .posee' la plenitud de las facultades propias del único poder social existente: dicta la ley, declara el. derecho y provee al bien comun,- ó legisla, juzga y administra. 10..—Esta triple accion legislativa, judicial y administrativa, se ha desmembrado por el influjo de las teorías políticas que no consienten tamaña aglomeracion de fuerzas sociales en manos de una sola persona ó corporacion. «Cuando el poder legislativo, DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL.. dijo Montesquieu, se reune con el poder ejecutivo en la misma persona ó cuerpo de ma g istratura, no existe la libertad, porque es de temer que el mismo monarca ó el mismo senado dicten le- yes tiránicas y las hagan ejecutar vtiránicamen te. Tampoco hay libertad, si el poder de juzgar no está separado del poder legis- lativo y del ejecutivo. Si estuviese junto con el poder legislati- vo, la vida y la libertad de los ciudadanos quedar ian á merced de un poder arbitrario. Si se uniese al poder ejecutivo, el juez pu- diera convertirse en tirano (1).» - De aquí nació la teoría mal llamada del equilibrio ó balanza, y mejor dicho, de ja limitacion de los poderes. Cualquiera que sea la ori . r anizacion política de un estado, si se funda en el principio de libertad, los poderes públicos habrán de limitarse recíproca- mente, porque todo poder ilimitado es un poder indefinido ó ab- soluto, que no se compadece con los derechos del individuo, y propenso á lo arbitrario. Por esta causa se depositó la legislacion en asambleas delibe- rantes, la justicia en una magistratura inamovible y la adminis- tracion en un gobierno responsable. 11.—Administrar, pues, significa gobernar, en cuanto go- bernacion equivale al ejercicio del poder ejecutivo. Ahora se deja ver que la palabra gobierno es anfibológica, pues ya no declara como ántes la suma de los poderes públicos, ni determina -la or- ganizacion política de un estado ó su constitucion ; sino que ex- presa solamente la idea de «un poder central que representa á la sociedad en la persona de un jefe investido con todas las fa- cultades necesarias para hacer cumplir la ley; pero sin atribucio- nes en punto á la legislacion y á la justicia.» • El gobierno, así entendido, dispone del poder ejecutivo, en el cual se comprenden la política y la administracion propiamente dicha. La primera imprime una direccion moral á la sociedad, mueve y ordena los poderes constitucionales y restablece entre ellos la perturbada armonía, cuando su accion se refiere á lo in- terior. La política exterior vela por los intereses del estado di- rigiendo sus relaciones diplomáticas ó comerciales con las poten- cias extranjeras en tiempo de paz, y los defiende con las armas en tiempo de guerra. (1) L'esp . it des lois, U y . XI, chap. vi. LIBRO I. DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA.  7 Son actos de - un órden tan elevado, que puede afirmarse que la política regula y ordena la actividad social concertando todos sus movimientos, imprimiéndoles una misma direccion y subor- dinándolos á un solo impulso. CAPÍTULO III. He la adniinistraelon. 12.—Objeto de la administracion 14.—Objetos de la administracion pura.  práctica. 13.—Fin de la ciencia administra- 15.—Necesidades públicas que la tiva.  administracion satisface. 12.—La administracion considerada como ciencia, ó la admi- nistracion pura, es «el conjunto de principios y re g las que de- terminan la, accion del poder público encargado de promover y fomentar el bien comun, en sus múltiples y variadas relaciones con los derechos é intereses particulares.» La existencia colectiva de los hombres que viven bajo unas mismas leyes y están regidos por un mismo gobierno, es el ori- gen de una multitud de conexiones nuevas dp donde nacen de- rechos y deberes especiales. Y así como la religion determina nuestras relaciones para con Dios, la moral nuestra conducta privada, la justicia los derechos civiles y la política exterior el derecho comun de las gentes, así la ciencia administrativa estu- dia y señala las que deben existir entre el estado y el individuo en todos .los pormenores de la vida social. 13.—La ciencia de la administracion abraza todos los intere- ses, las necesidades todas de la sociedad. Fomentar el bien, com- batir el mal, ora nazcan de causas físicas, ora procedan de un origen moral, son los grandes problemas que se propone resolver. 14.—La administracion como poder ó la administracion cada acompaña al hombre desde la cuna hasta el sepulcro; y to- davía ántes y despues de estos linderos del mundo, tiene debe- res que cumplir, porque espera á las generaciones en las puertas de la vida y vela por su reposo en la mansion de los muertos. La administracion activa es una verdadera providencia de los estados, pues debe ser sabia, previsora, paternal y estar siempre DERECHO ADDHNISTRAMO ESPÁROL. 8 despierta y presente en todas partes. Parece un ángel tutelar del hombre, porque á cada paso que damos en la sociedad correspon- de un acto administrativo que nos. ampara ó nos reprime; de suerte que, en medio del mayor aislamiento de nuestros vecinos conciudadanos, cuando viajamos por un despoblado y nos con- síde ramos solos en la tierra ó lejos de la proteccion de toda au- toridad, la administracion nos sigue á donde quiera y asiste de continuo á nuestro lacio. Las escuelas públicas del arte obstetricia y los asilos de mater- nidad prueban que, antes de nacer, somos ya objeto de la vigilan- te solicitud de la administracion. La débil infancia, la frágil ado- lescencia, la edad adulta, la achacosa senectud hallan remedio ó alivio á su infortunio. Gracias á los cuidados de la administracion tiene el expósito nodriza, la juventud recibe enseñanza, la edad viril trabajo, la vejez socorros, el enfermo la salud, el desvalido amparo, el vicioso enmienda y castigo el criminal. Si la abun- dancia reina en los pueblos; si la baratura proporciona alimen- tos sanos , y agradables al más humilde habitante; si una varie- dad infinita de. artículos de comodidad y de lujo hacen amable la vicia, á la administracion lo debernos, pues protegiendo la indus- tria fomenta la riqueza, y abriendo caminos ó canales difunde el comercio. La salubridad, el aseo y el ornato de las poblacio- nes; el surtido de aguas para los distintos usos de la vida; el alumbrado público, la via pública y la vigilancia nocturna mién- tras el vecindario se entrega al sueño y al descanso; los sinies- tros que sin cesar nos amenazan, tales como incendio, inunda- cien ó naufragio, todo entra en la competencia de la adminis- tracion siempre atenta á promover el bienestar general. Nada hay indiferente para la administracion desde lo más grande hasta lo más pequeño, ó por mejor decir, nada parece pequeño á los ojos de una administracion solícita por el bien del estado, porque las cosas mínimas en la vida privada adquie- ren gigantescas proporciones en la existencia social; de que se infiere que su mirada debe ser penetrante, su voluntad firrine, permanente su accion y su perseverancia infati g able. b  . El objeto, pues, de la administracion son las necesidades ma- teriales y morales de los pueblos: su fin satisfacerlas con la ma- yor amplitud y á costa de sacrificios tan leves cuanto fuere po- sible, Este principio d anda las s iguientes explicaciones. demanda LIBRO I. DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA.  9 15.—I. Por necesidades morales no se entienden sólo las re- lativas al corazon, sino además las que nacen del pensamiento ó las necesidades intelectuales. II. La administracion no se limita á satisfacer las necesidades existentes, sino que tarnbien precave las futuras, pues uno de los caracteres de la accion administrativa es participar ántes del ré- gimen preventivo que del represivo más análogo á la naturaleza de la accion III. En el número de estas necesidades no se cuentan sólo aquellas cuya satisfaccion es de rigor para conservar la sociedad, puesto que tambien se comprenden las relativas á su progreso hasta llegar al mayor grado de perfeccion posible dentro de la imperfeccion propia de la naturaleza humana. IV. Cumple á la administracion no acudir á la satisfaccion de otras necesidades que las públicas, y de éstas, sólo atiende á las que no pueden abandonarse sin inconveniente y sin peligro á la actividad individual. Regla general: el gobierno jamás debe ha- cer lo que la sociedad sabe y puede hacer por sí misma. Hay, pues, una vida moral y social separada de la vida oficial y política, y descúbrese en las naciones una marcha natural en que la administracion no puede intervenir sin sofocar todo sen- timiento individual y sin trastornar el órden de la naturaleza y la sociedad, sustituyendo una voluntad ciega y forzada al movi- miento espontáneo y colectivo de los hombres. Aun dentro de estos límites la administracion abraza la vida entera de los pueblos, mostrándose su continua solicitud en la memoria de lo pasado, la inteligencia de lo presente y la provi- dencia para lo futuro. CAPÍTULO IV. De la acelera administrativa. 16.—Qué se entiende por accion 18.—Respecto á las personas. administrativa.  19.—Respecto á las cosas. 17.—Reglas de esta accion: 16.—La sociedad es esencialmente activa, pornie donde hay vida hay movimiento; pero esta actividad , no la puede ejercer por sí misma. Necesita toda nacion una cabeza que piense y un DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. brazo que obre. Su cabeza es el poder legislativo y el adminis- trativo su brazo. La accion administrativa es por consiguiente la misma activi- dad social, ó la reflexion de las fuerzas individuales que se con- centran para constituir el poder político, el cual las. irradia para firmar la administracion. De suerte que la accion administrativa no supone la intervencion de ninguna voluntad ni fuerza extra- ñas, sirio la organizacion de las fuerzas y de las voluntades in- génitas en la sociedad por el solo hecho de la asociacion. La accion administrativa es ó debe ser la accion misma del poder ejecutivo á quien corresponde procurar la utilidad coman, guardando y haciendo guardar las leyes que miran á los intere- ses del estado, ó supliendo con el poder discreccional la falta de reglas preexistentes á sus actos. 17.—Debe la accion administrativa ejercitarse en los hombres y en las cosas. En los hombres, porque como el gobierno no absorbe ni debe absorber de tal manera al individuo que le prive de su actividad, resulta que esta justa libertad permite nacer y desarrollarse en el hombre ciertos sentimientos privados, ya favorables, ya adver- sos, ora convergentes, ora divergentes con respecto al objeto y al fin de la sociedad. Así que hay unas inclinaciones sociales, antisociales otras y otras mixtas. Aquellas son las compatibles con el bien público, cuya satisfaccion, por esta causa, no tiene límites definidos por la ley: las siguientes son las hostiles á la fe- licidad general, y las últimas pertenecen á un tercer género de sentimientos sociales hasta cierto punto, más allá del cual dege- neran en antisociales. La accion administrativa debe proteger la satisfaccion de los • sentimientos amigos de la sociedad, combatir los enemigos y moderar los propensos á un fácil abuso. A la direccion que á cada individuo imprime la variedad de sentimientos é inclinaciones que determinan su conducta, llaman Interes particular, y la suma de todos los intereses privados compone el bien público ó la felicidad general. Cuando varios intereses privados, inocentes todos respecto á la sociedad, son antipáticos entre si, la accion administrativa Plebe suavizar su encuentro; si son simpáticos, fundirlos; si di- vergentes, c oncentrarlos; si afines, no turbar su reposo. Él ór- LIBRO I. DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA.  11 den social exige que en vez de una pluralidad egoista, reine en la sociedad la union armónica de todos los intereses; y en vez del tumulto de las hostilidades individuales, triunfé un gobierno unitario y una administracion conciliadora. De lo dicho se infiere que la accion administrativa no puede ser puramente negativa ó indirecta, ceñida á remover los obstá- culos al desarrollo del pensamiento y del trabajo individual: es preciso .que sea tambien positiva ó directa, tomando la adminis- tracion la iniciativa 'en los casos en que el interés particular sea débil ó ciego, díscolo ó sospechoso. 18.—La máxima de dejar obrar ó no gobernar demasia- do, consecuencia de aquella otra libertad en todo y pava todos, carece de exactitud en el fondo y de conveniencia en la aplica- cion. Si es cierto que debe la administracion respetar la activi- dad individual, tambien es verdad que para regularizar el ejer- cicio de estas fuerzas dentro del estado, se necesita un poder ac- tivo y fuerte encargado de aplicar la ley para que todo derecho sea respetado, y protegido todo interes que lleve el sello de la legitimidad. Todos deben ser pesados en la misma balanza; por manera que la administracion ejecuta un trabajo de ponderacion y equilibrio, imposible de acabar con. solo estar dotada de un po- der negativo, de un veto que entorpece, pero no confiere auto- ridad alguna positiva. El gobierno no es solamente un escudo; es tambien una palanca. 19.—La accion administrativa se emplea ademas en las cosas, porque ya pertenezcan estos bienes al dominio público, ya for- men la propiedad particular, son siempre medios de satisfacer las necesidades de la vida; por lo cual, quien atenta contra las cosas, atenta en cierto modo contra nuestra existencia. Cuando las cosas tienen un carácter nocivo, esto es, si dañan á nuestra salud ó ponen en peligro nuestra existencia, entónces la accion administrativa interviene igualmente para destruir ó debilitar los gérmenes del mal, ó convertirlo en bien, si fuese posible. Así es , como la accion administrativa lucha aquí con los elementos oponiendo diques al mar, allí combate el rigor de los climas descepando bosques para que lleguen los rayos del sol á una tierra cenagosa, ó plantando árboles que moderen la furia de un torrente, ó protejan con sil sombra una ardiente llanura, 6. embellezcan los paseos de una poblacion. 12  _DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. La accion administrativa con respecto á las cosas es tambien positiva y negativa, como queda dicho de las personas. Ampa- rar la propiedad es remover obstáculos al desarrollo del trabajo individual, y por tanto equivale á ejercer una accion indirecta ó negativa; mas desecar una laguna para purificar una atmósfera infecta, construir un camino ó abrir un canal que pongan en con- tacto un centro de produccion con un foco de consumo, esto es obrar, no impedir; es en suma hacer uso de. un poder directo, y positivo. CAPÍTULO V. Caraetéres generales de la adminIstraelon. 20.—Verdad absoluta en la admi-  ministrativa. nistracion.  29.—Generalidad. 21.—Principios de la ciencia admi- 30.—Perpetuidad. nistrativa.  31.—Prontitud. 22.—Fundamento de sus reglas.  32.—Energía. 23.—Teoría general de la ciencia. 33.-INDEPENDENCIA. 24.—Organizacion administrativa. 34.—Potestad coercitiva de la ad- 25.—Caractéres de toda adminis-  ministracion. tracion.  35.-RESPONSABILIDAD. 26.-ANALOGÍA.  36.—Amovilidad de los agentes ad- 27.-ACTIVIDAD.  ministrativos. 28.—Condiciones de la accion ad- 37.—Itesúmen del capitulo. 20.—La ciencia administrativa enseña pocas reglas fijas y ver- dades absolutas para dirigir segun ellas la accion del gobierno que vela por los intereses públicos. Mil géneros de necesida- des todas distintas, la movilidad constante de los elementos so- ciales, su combinacion tan vária, frecuentes perturbaciones y cir- cunstancias imprevistas hacen que tal nacion exija cuidados muy diversos respecto de otra al parecer semejante, y que un pueblo hoy no se administre de igual manera mañana. Así como el in- d ividuo se renueva á cada momento de la vida, así tambien cam- bian los estados sucediéndose unas á otras generaciones como las olas en el mar, trayendo siempre algo nuevo la que se acer- ca, y llevando algo suyo la que se extingue. Por eso la ciencia de la administracion debe ser variable en los pormenores, y el poder que la aplica muy flexible. LIBRO I. DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA.  13 21 —No obstante ,la instabilidad de las doctrinas administra- tivas, todavía podemos oponer á la fluctuácion de las ideas la in- movilidad de ciertos principios. Entran á componer las teorías de la administracion dos cantidades, la una fija y constante, y la la otra variable é indefinida: aquélla constituye la verdad abso- luta y ésta la verdad relativa. 22.—En el derecho público y en la economía politica debemos principalmente buscar las reglas del arte de gobernar los esta- dos, cuidando siempre de distinguir con suma claridad lo abs- tracto de lo concreto, esto es, lo que exige la verdad científica que inquiere el filósofo, de lo que reclama la verdad de conve- niencia que debe realizar el estadista. La moral, la estadística, la filosofía, la jurisprudencia, la his- toria y aun la medicina son poderosos auxiliares de la adminis- tracion, á quien suministran un caudal de verdades y ejemplos que deben guiar sus pasos y sacarla á puerto seguro en el desem- peño de tan árduo ministerio. 23.—Como no se descubre á primera vista la analogía entre los actos del órden administrativo, puesto que su prodigiosa multitud impide clasificarlos por categorías, su aislamiento no permite establecer comparaciones exactas y su variedad infinita no consiente sujetarlos á reglas uniformes, ocurre la dificultad de exponer una teoría general y completa que resuma la ciencia administrativa. Dos obstáculos insuperables impiden formar esta síntesis, á saber : 1. , Que la mayor parte de las cuestiones administrativas son complejas, de suerte que no se pueden resolver aplicando un solo criterio; por ejemplo : la libertad del comercio es un bien; pero como es un mal la peste, el criterio de la economía cede al de la higiene pública que reclama la visita de las naves, las paten- tes de sanidad, los lazaretos ' y las cuarentenas. La instruccion primaria es un bien; mas como es un mal que el gobierno pe- netre en el hogar doméstico y dé el ejemplo de no respetar los derechos del padre de familia, unos segun el criterio de lo justo, la quieren voluntaria, y otros inspirándose en la idea de lo útil, la prefieren obligatoria. II: Que la administracion desciende á los pormenores de la Vida civil, variables cada dia y aun cada hora, por cuya razon la autoridad procede por via de reglamentos, asimismo varia- 44  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAROL. bles como las necesidades públicas que los provocan; de donde resulta que tal vez la inflexibilidad de los principios cede ante el tacto ó la prudencia del gobierno, en cuya difícil combinación estriba el don del acierto. No presentaremos, pues, máximas vagas acerca de los deberes generales de la administracion 6 doctrinas controvertibles de utilidad incierta y aplicacion dudosa. Agrupando las ideas afines podremos, sin embargo, desentrañar lo que hubiere de más co- mun en su variedad y de más constante en su fluctuación. 24.—Mas si la ciencia enseña tan poco en cuanto á la accion general de la administracion, algo de más concreto se descubre en las doctrinas tocantes á la organizacion administrativa. 25.—A cuatro pueden referirse todas las condiciones orgáni- cas de la administracion 6 los caractéres propios de la organiza- cion administrativa de chalquier estado. 26.-1. La administracion debe ser análoga alas institucio- nes políticas de cada nacion. Vico, hablando del derecho comun, asentó la máxima que los gobiernos debían ser conformes con la naturaleza de los gober- nados; y á los cambios que experimentaron los elementos cons titutivos de la sociedad romana, atribuye el sabio escritor la sil- cesion de aquellos periodos legales que los jurisconsultos llaman épocas de la jurisprudencia, y distinguen en antigua, media y nuera. Si esto es verdad en cuanto á las leyes civiles, con más razon puede aplicarse y se aplica en efecto á las instituciones adminis- trativas, las cuales, como emanan directa é inmediatamente de las políticas, nacen ó perecen, se perfeccionan ó corrompen con ellas. El código político regulariza el principio de la autoridad. de- termínalas relaciones del estado con los ciudadanos y de éstos con el estado, clasifica y distribuye los poderes: la administra cion practica lo que el código establece, anima la ley y t-  f y y rans or- ina en precepto vivo la letra muerta. La misma conexion íntima que hay entre los principios y sus necesarias consecuencias, la misma existe entre las leyes funda- mentales del estado y las orgánicas de la administracion, y entre éstas y las s ecundarias; porque si aquellas erigen los poderes, la adininistracion señala á cada uno su manera de ser y obrar. LIBRO I. DE L . A . -CIENCIA ADMINISTRATIVA.  15 munica - á todos el espíritu reinante en la ley política y les impri- me formas exteriores homogéneas y simétricas relativamente á la organizacion constitucional y á la naturaleza de sus respecti- vas facultades. Por esta razon coexisten siempre tales principios políticos con tales. instituciones administrativas que las desarro- llan; y por eso támbien se observa que cuando una constitucion se modifica, la administracion solicita al instante reformas aná- logas; de suerte que el cambio es casi simultáneo en la cabeza y en los miembros. El órden natural de las sociedades y la fuerza de los principios pugnan sin cesar por introducir la unidad en las leyes y la analogía -en las instituciones de cada pueblo, 27.—II. La administracion debe ser esencialmente activa. El poder legislativo delibera y la administracion ejecuta: su carácter es la actividad, el movimiento. 28.—Cuatro son las condiciones esenciales de la accion admi- nistrativa:. generalidad, perpetuidad, prontitud y energía. 29.—Generalidad quiere decir que la administracion aplica las leyes del fuero comun y es por tanto esencialmente civil, por- que no sólo las autoridades de este órden, abarcando la univer- salidad de los intereses sociales, representan con exclusion de otra cualquiera al gobierno en todos los centros administrati- vos, sino que en la fuerza organizada no se hallan las condicio- nes de templanza en la deliberacion y sobriedad en el mando ne- cesarias para velar por los intereses de los pueblos. Los hábitos militares son opuestos á los caractéres del buen administrador; y por eso jamás debe considerarse la fuerza pública como parte de la . administracion activa, sino como un auxiliar poderoso, _pero subordinado, que ntinca obra sin ser requerido por una au- toridad responsable á quien compete moderar su empleo. Toda autoridad civil ejerce un imperio ó una jurisdiccion de derecho comun mas un jefe militar ejerce siempre un poder de excep- , cion, el cual por-lo mismo no se extiende sino á los casos expre- samente señalados en la ley. Si tal vez el jefe militar se sobre- pone á la autoridad civil, es porque ejerce una dictadura que él. se arroga, ó de que leyes excepcionales le revisten; pero de todas suertes la sociedad se halla en una situacion anormal y transitoria. 30.—Perpetuidad, porque la gestión de los intereses públi- cos no consiente las alternativas de actividad y descanso que DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. observamos en el poder legislativo. No seria necesario ni útil tampoco dictar una ley cada dia; mas la defensa de las perso- nas, el respeto á la propiedad, el fomento de la riqueza y del bien general, requieren un poder asiduo, atento siempre á estu- diar, y muchas veces á prever las causas del progreso 6 decaden- cia de las naciones. Si la vida de los pueblos supone una modi- ficacion continua en los elementos constitutivos de la sociedad, la accion administrativa debe estar dotada de una movilidad igual á la rapidez con que so verifican aquellos cambios y mu- danzas. 31.—Prontitud, porque una administracion lenta descubre 'ó falta de saber para calcular el grado de bondad de tal providen- cia, ó falta de resolucion para llevarla á cabo. La lentitud en la accion administrativa no sólo arguye ignorancia ó debilidad en el poder, sino que priva á sus resoluciones del mérito de la pre- vision y de la oportunidad. Una disposicion tardía rara vez es bien acogida, porque rara vez cuadra á los intereses que ántes la reclamaban. Juzga la administracion lo que es por lo que fijé, y se olvida que con la variedad de los tiempos coinciden nuevas necesidades y deseos, nuevos usos y costumbres. No obstante que la administracion deba ser pronta, negocios hay árduos ó cuestiones importantes cuya resolucion pide ma- duro exámen y una deliberacion prévia corno garantías del acier- to. Por eso admite la administracion ciertos cuerpos consultivos que la ilustran en casos semejantes; pero habrán de estar de tal manera organizados y con tales atribuciones revestidos, que ni coarten la espontaneidad de la administracion, ni entorpezcan su accion más de lo justo, ni quebranten la unidad de este poder, ni menos den pretesto á la irresponsabilidad de sus actos. 32.—Energía, porque jamás debe cejar delante de los obstácu- los que opusieren á su marcha los particulares, ni aun so pre- testo de intereses lastimados ó de derechos ofendidos. La ley de- . termina cómo los intereses obtienen la merecida proteccion; y en cuanto á los derechos, señala recursos y tribunales donde se defiendan contra los atentados de la administracion misma. Una administracion lánguida, sea por defectos inherentes á su orga- nizacion accidental, ó sea por el carácter personal de los admi- nistradores, está pérdida en el concepto público; y cuando se acordare de exigir obediencia á las leyes, será tal • su flaqueza, LIBRO I. DE -LA CIENCIA ADMINISTRATIVA.  17 que ya no podrá emplear la voz que .persuade, sino acudir á la espada , que hiere y á todos los medios más duros de coaccion. La administradon, como poder paternal, debe ser justa, pero fuerte, huyendo de caer en los extremos de una humillante flo- jedad y de una violenta tirantez. El consejo debe reinar en sus deliberaciones, y en sus actos la energía. La administracion debe ser independiente. Los obstáculos invencibles al movimiento libre de la adminis- tracion comprometen los intereses públicos, cuya defensa requie- re una vigilancia asidua y una prevision constante. De aquí nace que el poder ejecutivo á cuyas manos está confiada la gestion de los intereses comunes, debe obrar con independencia absoluta del poder legislativo. No es decir que la administracion no re- conozca la superioridad de la ley, que no deba recibir de ella la organizacion conveniente, ni haya de obedecer las reglas seña- ladas á su accion, ó que pueda salvar impunemente los limites trazados á su actividad. Dejar expedito el curso de la administracion es cuanto convie- ne á la mútua concordia de ambos poderes. Una autoridad colec- tiva es apta para la deliberacion, y para la ejecucion una autori- dad unipersonal; y por eso, tan impropio seria de toda asamblea legislativa hacer, como discutir ajeno de la administracion. 34.—La independencia de la administracion estaria compro- metida, si no tuviese ninguna potestad coercitiva ó careciese ab- solutamente de facultades para exigir la fiel observancia de sus actos, imponiendo multas discreccionales y decretando el arres- to supletorio dentro de los angostos límites de una simple cor- reccion ó por via de disciplina. El poder legislativo dele g a esta parte mínima de funciones propias del órden judicial en la admi- nistracion á fin de robustecer su accion y completar su existen- cia, reservando el conocimiento de las faltas graves y de los de- litos contra la autoridad á los jueces 'competentes. 35.—IV. La administracion debe ser responsable. Todos los agentes administrativos deben estar sujetos á res- ponsabilidad, porque la administracion es un poder subordinado al poder legislativo cuya voluntad ejecuta. La ley serbia límites á la autoridad administrativa como á todos los poderes del esta- do; pero estos límites serian ilusorios y las transgresiones fre- cuentes, si no tuviese la administracion un freno en la responsa- TOMO 18  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. bilidad de sus agentes. Tanto más severa habrá de ser la respon- sabilidad, cuanto más independiente la accion administrativa, á fin de que ni el gobierno, ni sus mandatarios abusen de las fa- cultades coercitivas que la ley les confiere como necesario com- plemento de su autoridad. 36.—De esto se sigue que las autoridades y agentes administra- tivos ejercen cargos amovibles á voluntad del jefe supremo en el órden jerárquico, y que el superior asume la responsabilidad del 'subalterno. Por tanto es preciso que sea libre el nombramiento, pues á nadie se obliga á responder sino de un hecho propio ó de los actos de su mandatario. Suele la ley, no obstante, circuns- cribir la eleccion á un determinado número de personas revesti- das con ciertas cualidades; mas como nunca la eleccion queda tan limitada que falte la espontaneidad del nombramiento, y como por otra parte se acepta 6 se retiene el poder con aquella condicion, jamás una excepcion semejante es razon para atenuar la responsabilidad de quien comunica el impulso á la máquina administrativa. 37.—En suma, analo g ía con las instituciones políticas, activi- dad, independencia y responsabilidad son los caractéres comu- nes á cualquiera administracion, ó las leyes generales de toda organizacion administrativa. El exámen de dichos caractéres nos ha conducido á exponer una série de principios y doctrinas re- lativas á la administracion pura que hallarán conveniente des- arrollo y aplicacion oportuna en el discurso de esta obra. La teo- ría nos abrirá las puertas de la práctica, y la ciencia de la admi- nistracion iluminará el derecho administrativo. CAPÍTULO VI. De la centralizacion. 3 8.—Varia interpretacion de esta palabra. 39.—Fijacion de su sentido. 40.—Unidad y centralizacion, 4-1.—Centralizacion política. 42.—Breve historia. 43.—Centralizacion administra-. ti va. 44. — Sus diferentes grados. 45.—Tutela administrativa. 46. — Minoridad de las corporacio- nes populares. V.—Origen de la centralizacion administrativa. 48.—Su límite en los derechos de la provincia y el municipio. LIBRO I. DE LA CIENCIA D. — Competencia de la administra- 58 don central y la local. 50.—Competencia del poder cen- 59 tral. 51.—Descentralizo  60 52.—Principios  determinan el 61 grado con\ itiente.de centra- G2 lizácion. 53.—Influjo de la forma de go- 63 bierno. 54.—Del carácter de los pueblos.  64 55.—De la topografía. 56.—De la historia. 57.—Unidad legislativa. ADMINISTRATIVA.  19 .—Inconvenientes de la centra- lizacion. .—Preponderancia de las capi- tales. .—Peligros para la libertad. .—Medio entre los extremos. .—Coneiliacion del órden y la li- bertad. .—Ejemplos de Francia é Ingla- terra. ,—Deseentralizacion politica y centralizacion ad mi n i st r a- tiva. 38.—Hé aquí uno de los más árduos problemas de la ciencia administrativa. Nace la dificultad de dos causas principales, á saber, del sentido vago de la palabra centralizacion que signifi- cando para todos concentracion del poder no determina el gra- do, y de la multitud y diversidad de los servicios públicos, ya generales, ya' provinciales ó municipales que exigen unas veces la intervencion directa del estado, otras una mera inspeccion y vigilancia de parte del gobierno, y otras en fin la completa liber- tad de aceion en virtud de un derecho propio ó de una compe- tencia exclusiva que la ley, conforme á la razon y la justicia, otorga ó suele otorgar á las corporaciones populares. 39.—Centralizacion en su sentido más lato, es la concentra- cion en el poder supremo de todas las facultades y medios nece- sarios para dirigir los intereses públicos de un modo vigoroso' y uniforme. La suma centralizacion supone la unidad en la nacion y en el poder, á sea en-la legislacion, el territorio y el gobierno. Un régimen homogéneo y un poder central son dos condicio- nes esenciales de todo estado bien constituido. Cualquiera que sea la forma del gobierno ha de haber una ley comun y una au- toridad superior que mantenga en su fiel la balanza en la cual se pesan los derechos de la sociedad y del individuo. La monar- quia, más que otra alguna, propende á la. unidad y á la ubicuidad de su representacion; tendiendo una red de funcionarios públi- cos sujetos á una disciplina tan rigorosa, que raya en los límites de la obediencia pasiva. 40. - 44 unidad y la centralizacion son dos cosas distintas, 20  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. aunque suelen confundirse. Supone la primera mancomunidad de ideas é intereses á tal punto que todos los habitantes del ter- ritorio nacional formen un solo pueblo y sean partícipes por igual en los beneficios y las cargas del estado. La identidad de raza, idioma, historia y culto, la semejanza de carácter, leyes, usos y costumbres, la misma topografía, segun que facilita ó dificulta el trato y comunicacion de una comarca con las vecinas, son víncu- los naturales de amistad y parentesco que hacen de un pueblo una ()Tan familia. Sin cierto grado de unidad no solamente no puede existir el estado, pero ni aun una confederacion de provincias con los atributos esenciales de la soberanía y la organizacion de- finitiva de una potencia (1). Cuando además de la unidad del poder supremo y de la subor- dinacion á este principio de todas las partes del estado, es el go- bierno único depositario de la autoridad, entónces prevalece el régimen de la centralizacion política y administrativa. 41.—Consiste la centralizacion política en reunir la potestad de hacer las leyes con la de ejecutarlas, de suerte que una sola vo- luntad dicte la regla y la aplique, lo cual puede suceder lo mismo en las repúblicas que en los imperios; bien que el ideal de este sistema haya sidoy aun sea la monarquía absoluta, expresion de la perfecta unidad en el poder supremo, opuesta á la desmembra- cion de la soberanía por el influjo de las instituciones feudales. En efecto, la centralizacion política es una protesta viva y permanente contra la dislocacion del territorio y del gobierno durante la edad media, cuando el clero y la nobleza otorgaban fueros, acuñaban moneda, hacian la guerra, imponían tributos y. administraban justicia, como es la negacion de la antigua inde- pendencia municipal, cuando cada ciudad, villa ó lugar constituia (1) M. Batbie, que ha mostrado estimar en mucho más de lo que vale el Derecho admi-, nistrativo español, llegando al extremo de confesar que lo prefiere á todos los libros de administracion que conoce, disiente de su autor en un punto capital. Aceptando cuatro de los caracteres propios de la organizacion administrativa de un estado, descarta el quinto, á saber, que la administracion esté centralizada, M. Colmeiro ( dice ) va demasiado lejos, cuando considera la centralizacion esencial y como una coudícion necesaria de la administracion en todos los estados., La observacion pierde una gran parte de su fuerza, una vez que la palabra centralizacion no representa una idea precisa y bien determinada, como lo confiesa M. Dupont-White al decir que •el gobierno admite más de un modo de ser en el centro.. Como quiera ? el autor del Derecho administrativo español corrige eta este punto la ecli- clon anterior y d iscurre sobre la centralizacion en capítulo aparte. Batbie, Introd. gene- rale au droit public et administratir, avert. p. S. Block, Diction, general de la politique, verb. ADMINISTRATION. LIBRO I. DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA.  21 un estado dentro del estado con sus leyes propias, sus libertades privativas y sus magistrados populares. La centralizacion á la luz de la historia significa el triunfo del derecho comun sobre el privilegio, del órden sobre la anarquía, de la autoridad repre- sentada en la monarquía sobre la dispersion de las fuerzas vivas de la sociedad que es el carácter distintivo del feudalismo. 42.—En España fueron los Reyes Católicos quienes iniciaron la política de constituir la unidad en el poder supremo y derivar del gobierno central la autoridad amenguando las prerogativas de la nobleza, rodeando el trono de Consejos compuestos en su mayor parte de letrados por cuyas manos pasaban los negocios públicos, instituyendo la Santa Hermandad, ensayo de una mili- cia regular, disciplinada y permanente, y nombrando corregido- res que llevasen la voz real en todas las ciudades y villas prin- cipales, y entendiesen en el gobierno y la justicia inmediata de los pueblos con menoscabo de las antiguas atribuciones de los concejos, aun siendo muchas de las concedidas á estos magis- trados propias de la administracion municipal. Y no sólo cuidaron de organizar el poder de suerte que hubiese ministros de su autoridad y representantes de la monarquía en todos los lugares de mediano vecindario, sino que llevaron la accion directa del gobierno á diversas materias ajenas á toda intervencion oficial. Administraban como solícitos padres de fa- milia, sometiendo á la tutela del estado la agricultura y la ga- nadería, los montes y los riegos, las artes y oficios, el comercio y la navegacion; y apénas habia un ramo de la industria que se escapase á la opresion de los gremios y de sus prolijas ordenan- zas. Tan grande fué la centralizacion política, económica y admi- nistrativa en el siglo xvi, que poca ó casi ninguna libertad deja- ba el gobierno á las personas y corporaciones populares. En esta violenta reaccion de la monarquía contra el régimen feudal, España no hizo sino seguir la corriente de Europa. El es- píritu de la época propendía á extender la suprema autoridad á todo lo que de cerca ó de léjos era ó parecía ser materia de go- bierno, y de aquí mi grado sumo de centralizacion fundada en la falsa idea que todos los negocios públicos y muchos particulares debían reputarse negocios de estado. 43.—La centralizacion administrativa formaba parte de este sistema. Entendemos por centralizacion administrativa el régi- 9•) DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. men que consiste en arrogarse el Gobierno todas ó casi todas las facultades inherentes al poder de ejecutar las leyes relativas á los intereses públicos, desconociend o la vida propia de la provincia y del municipio, ó el derecho de intervenir en la administracion local las corporaciones populares. 44.—Entre la absoluta independencia de la administracion lo- cal, considerando que la provincia y el municipio mayormente son respecto al gobierno una persona cuya iniciativa y libertad de accion se rigen por las leyes comunes á titulo de negocios privados, y la intervencion de la autoridad superior en sus actos de menor importancia, suponiendo que constituyen una parte integrante é indivisible de la nacion y representan intereses ge- nerales, caben diferentes grados de intervención en la admi- nistracion provincial y municipal. En efecto, puede el gobierno ejercer una autoridad directa y positiva sobre los asuntos de interés local; puede contentarse con un derecho de mera inspeccion y vigilancia para que se guarden y cumplan las leyes; y en fin, puede optar por el temperamento de reputar Menores las corporaciones populares y someterlas á la tutela del estado. 45.—La intervencion directa que- excluye la iniciativa de estas c.orporaciones, se funda en la doctrina que el municipio es una mera subdivision del territorio, contra los que sostienen que es la unidad primordial y la base del estado, como la familia el fun- damento de la sociedad. Los defensores de la independencia del municipio lo reputan obra de la naturaleza, y afirman que pues existe por derecho propio y no por voluntad de la ley, y nació fintes que el estado se organizase y constituyese, la razon, la justicia y la historia son los títulos de su libertad. El régimen de la tutela administrativa reconoce el mismo principio; pero desconfiando de la capacidad de las corporaciones populares para administrar los intereses locales cuando son graves, ó la mala gestion puede causar perjuicios Irreparables ó lastimar otros intereses de órden superior que el gobierno protege y defiende, opone á una iniciativa inconsiderada un veto perentorio. Como la presunta incapacidad de las corporaciones populares no es absoluta ni perpétua, la tutela administrativa carece de limites ciertos y fijos. En proporcion que aumenten la moralidad, la cultura, la iniciativa y  • y en fin la educacion política de unpue- LIBRO I. DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA.  23 blo, la tutela del estado será cada vez ménos oficiosa; y por regla general los hábitos de libertad irán ensanchando el círculo de las atribuciones que sin peligró y sin inconveniente puede el gobierno ceder á la administracion local. 46.---Hay notorio error en justificar la tutela administrativa con la perpétua minoridad de las corporaciones populares, por- que no es necesariamente perpétua su incapacidad. Hay tambien error en rehusar toda libertad de accion á la provincia ó al mu- nicipio, porque nunca la incapacidad es absoluta, ni conviene negar á un pueblo los medios de formar ó perfeccionar su edu- cacion política, que sólo con la práctica se adquiere. No debe perderse de vista que la tutela administrativa constituye un 'ré- gimen transitorio que poco á poco se debilita hasta que espira llegado el dia de la emancipacion por la mayor edad. 47.—Hemos dicho que la monarquía levantada sobre las rui- nas del feudalismo inventó el sistema de la centralizacion admi- nistrativa, y es la verdad. Despojando á los pueblos del derecho de elegir sus magistrados y refundiendo en el gobierno las facul- tades propias de los antiguos concejos, desaparecieron de España las libertades municipales. La sustitucion de los alcaldes llamados de fuero por los corre- gidores de provision real, y más tarde la propuesta en tenia de los concejales entrantes en reemplazo de los salientes que los Ayuntamientos elevaban á la Audiencia ó Chancillería del terri- torio á quien correspondia nombrarlos suprimida la eleccion li- bre de las personas para los oficios de república por los vecinos, redujeron el municipio á una institucion sin vida, á una tradi- cion sin fuerza ni vigor (1). Así pues, no se entienda que la centralizacion administrativa data . de ayer, y ménos todavía se presuma que vino de Francia, ni tampoco que á Francia llegó como expresion de la volun- tad omnipotente de Napoleón. Luis XI, Richelieu y Luis XIV organizaron la monarquía absoluta que no consiente rivales, ni tolera libertades que impidan la dilatacion de la soberanía. Napoleon dió nueva forma á la centralizacion imprimiendo el sello de la dictadura militar al poder civil; y tal fué la obra Ver- dadera del hombre á quien cupo la gloria de restablecer el ór- -• (1) Real decreto de 17 de Abril de.1824. 24  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. len social con . el genio de un guerrero y de tm legislador (1). 48.—La centralizacion administrativa raya en lo absurdo, cuando desconoce que el municipio tiene derechos propios ante- riores á la organizacion del estado, y que negar á los pueblos toda intervencion en el manejo de sus intereses comunes, equi- vale á disolver la comunidad. Hay un principio de justicia que deslinda las atribuciones del gobierno en sus relaciones con la administracion local: suum caique. Todo lo que es general pertenece al gobierno, y á la provincia y al municipio lo particular ó privativo de estas cor- poraciones populares. 49.—Resuelta la cuestion en este sentido, todavía pueden ocurrir dudas y dificultades en el terreno de la aplicacion. Hay intereses que participan de lo general y lo local, ó son mixtos en razon de su doble naturaleza. El municipio, por ejemplo, tiene y debe tener el derecho de formar y votar su presupuesto ; pero no con libertad absoluta, sino en cuanto no se oponga ó no per- judique al sistema tributario que rige para toda la nacion. El municipio, como persona jurídica, puede comprar, vender, per- mutar y en fin disponer de sus bienes; pero no con la libertad que la ley otorga al individuo y causando perjuicios irreparables, porque la propiedad colectiva es el patrimonio de una .corpora- cion perpétua que representa á . los muertos, á los vivos y á la posteridad. El municipio debe promover la instruccion primaria; pero si en vez de abrir escuelas públicas las cierra y despide á los maestros, 6 los despoja de su propiedad bien adquirida, ó los condena á perecer en la miseria, legitima la intervencion de la 1) La errónea opinen que el Imperio dió origen á la centralizacion administrativa, sustentada en Francia por escritores de grande autoridad, halló eco en otros muchos que la siguieron sin examen. seno de una sociedad reducida á polvo (dijo Royer Collard) brotó la centralizacion. En vano buscaríamos su origen en otra parte. La centralizacion no ha llegado como tantas otras doctrinas no menos perniciosas con la frente levantada y con la autoridad de un principio : penetró modestamente en la administracion como una consecuencia., una necesidad. En efecto, alli donde no hay más que individuos, todos los negocios que no son particulares son negocios de estado. Allí donde no hay magistrados in de p endientes, no hay más que delegados del poder, y de esta suerte nos hemos conver- tido en un pueblo de administrados bajo la mano de funcionarios irresponsables, centra- lizados ellos mismos en el poder de quien son representantes.) ‹ ¿Debemos carecer de instituciones populares, de magistraturas obra de la sociedad creadas para velar por sus intereses y su defensa? No : la sociedad, tan rica en otro tiempo de magistraturas p opulares, hoy no las tiene, porque está centralizada. Toda la adminis- tracion ha pasado á las manos del gobierno : ni un solo • pormenor de policía local se le ha escapado son los d elegados del poder supremo quienes encienden los faroles y barren las calles,) LIBRO I. DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA.  25 autoridad superior en nombre de la razon, del derecho y de un interes general. Si el municipio usase siempre de su iniciativa con el celo, la discreccion y la prudencia necesarias á evitar estos ú otros seme- jantes abusos, ninguna intervencion superior seria legítima, por- que ningun inconveniente ofreceria la libertad; mas si le falta la capacidad para administrar sus propios intereses, y con sus obras acredita que realmente es menor, el régimen de la tutela administrativa está justificado. 50.—Deslindada la competencia de las corporaciones popula- res, pertenece al gobierno cuidar de que no la traspasen tomando acuerdos sobre materias ajenas á la administracion local, porque si son dignos de respeto los derechos de la provincia y del mu- nicipio, no lo son ménos los del estado. Tambien será legítima y necesaria la intervencion del poder central, siempre que los acuerdos de las corporaciones populares relativos á negocios de su verdadera y exclusiva competencia no se ajusten á las leyes establecidas, no para reformarlos, sino para impedirsu ejecucion. 51.—Algunos partidarios de la descentralizacion administra- tiva pretenden que el g obierno delegue en las autoridades que le representan cerca de las provincias una parte de las atribu- ciones hasta ahora reservadas al poder central. En esto no hay sustitucion de un sistema por otro sistema, porque delegar no es descentralizar. La administracion superior despues de la re- forma, quedaria tan poderosa como ántes respecto á las corpo- raciones populares. Toda la novedad consistiria en simplificar y abreviar el procedimiento, dejando á salvo el principio de la in- tervencion del estado en la gestion de los intereses locales, su- puestó que no hay diferencia esencial entre ejercer el gobierno una accion directa é inmediata, y revestir con la facultad de re- solver los negocios de menor gravedarl á sus delegados. Mejor discurren los que abo g an por trasladar la tutela admi- nistrativa sobre el municipio del gobierno á la corporacion que representa la provincia 6 á una diputacion permanente de su seno. En tal caso habrá verdadera descentralizaci on de las facul- tades atribuidas y reservadas hasta entónces al poder central, pero no en favor del municipio. Su autonomía (si á ella se as- pira por este camino) no se logra con trasladar la tutela admi- nistrativa, sino con suprimirla. 26  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. En Bélgica así se halla establecido y se practica sin inconve- niente. En España se ha ensayado sin ventaja para la buena ad- ministracion, ni para las libertades municipales, porque si la ley no consideró el municipio parte integrante del estado, le hizo de peor condicion todavía como parte integrante de la provincia. En buena doctrina la provincia y el municipio tienen su esfera propia, su accion distinta, sus intereses aparte, por lo cual no deben confundirse y ménos subordinarse. El gobierno está en contacto inmediato con ambas, porque es la personificacion del estado cuyos derechos defiende contra los excesos ó abusos de la administracion local, cualquiera que sea su grado. 52.—No hay una medida exacta del radio de la accion admi- nistrativa central, ningun punto fijo que sirva para trazar la lí- nea divisoria de las funciones del gobierno en sus múltiples re- laciones con las provincias y los municipios. Las primeras deben su existencia á la ley y son el producto de concesiones otorga- das á los habitantes de cierta fraccion del territorio nacional. Los segundos tienen vida propia, porque no han sido creados por el poder público, sino Tifo precedieron á la ley que lo cons- tituye, pero no lo funda. Así, pues, el problema se cifra en orga- nizar la administracion de suerte que el gobierno sea el centro del cual parte la autoridad, mas no la fuente de donde toda se deriva. Una multitud de circunstancias modifica la aplicacion de este principio á cada estado sustituyendo lo absoluto con lo re- lativo. 53.—En primer lugar debe tenerse en cuenta la forma del go- bierno, pues unas propenden á desenvolver en el órden político y administrativo la idea de. autoridad, y otras al contrario la de libertad, y de aquí las dos corrientes favorables á la centraliza- cion ó á la descentralizacion. Las libertades políticas generales promueven el desarrollo de las provinciales y municipales por- que tienen todas la misma raíz. Hay una natural tendencia á la armonía entre las instituciones que ocupan el centro y las que constituyen la administracion local. 54.—En segundo lugar importa estudiar el carácter de los pueblos, porque en unos muestra más fuerza y energía el indivi- duo, y en otros se postra y abate prevaleciendo el hábito de espe- rarlo todo de la autoridad.-En donde reinare tal espíritu de activi- dad que de los negocios particulares trascendiese á los públicos LOMO 1. DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA.  27 por efecto de la ilustracion general, del celo por el bien comun, de la opinion dominante ó de la costumbre adquirida á conse- cuencia del prolongado goce de una amplia libertad municipal, sería absurdo no respetar la fecunda iniciativa y la accion inde- pendiente de las corporaciones populares. Mas si suponemos un pueblo de escasa cultura, inerte ó perezoso, indiferente al su- fragio, descuidado en el manejo de sus peculiares intereses por hábito de obediencia pasiva, y en. fin resignado á vivir en per- pétua minoridad bajo la tutela del gobierno, la centralizacion será necesaria, no como un sistema permanente, sino como un medio de formar la educacion política del ciudadano, y despertar á ese pueblo de su letargo. No convendria en tal caso llamarle de repente al ejercicio de una libertad de accion nociva, porque pudiera ser origen de grandes abusos, sino ofrecérsela por grados, é ir aflojando poco á poco los lazos de la centralizacion hasta convertir la autoridad en vigilancia, y por último llegar á la emancipacion completa en aquellos negocios que por su naturaleza deben ser de la compe- tencia exclusiva de la administracion local. 55.—Hay circunstancias topográficas que si no imposibilitan, por lo ménos dificultan el. establecimiento de la unidad material y moral de los pueblos. Cuando mi territorio se halla • dividido en diversas regiones separadas por límites naturales, de snerte que algunas quedan como encerradas y reducidas por falta de comunicacion con las restantes de la comarca á cierto grado de aislamiento, siquiera sea durante la estacion más rigorosa del año, la descentralizacion es una necesidad, porque allí á donde no llega la mano del gobierno debe suplir su accion la autoridad local. 'Por regla general las regiones montuosas son favorables al desarrollo de las libertades municipales. Un horizonte estrecho parece que obliga á concentrar la vida en el fondo de los valles que forman las vertientes de las montañas. Sirvan de ejemplo-los cantones de la Suiza por lo . que hace á Europa , y en España las provincias Vascas, cuyos fueros todavía en vigor acreditan cómo los montañeses resisten la unidad de la legislacion y re- pugnan prestar la necesaria obediencia al poder central. Una administracion celosa é inteligente puede remover este bhstáculo á la unidad difundiendo la instruccion popular y mul- 28  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. tiplicando las vial de comunicacion, para que á favor de un co- mercio activo nazca la mancomunidad de intereses que forma de todos los pueblos esparcidos por el territorio nacional una sola y grande familia. Hoy el arte triunfa de la naturaleza al punto de romper las montañas y salvar los abismos que ántes cerraban el paso á los viajeros. Dieño el hombre de dos fuerzas tan podero- sas como son el vapor y la electricidad, dispone de dos nuevos elementos de gobierno que abrevian el tiempo y acortan el es- pacio. Los caminos de hierro y la telegrafía eléctrica prestan el doble servicio de consolidar la centralizacion necesaria en el ór- den político, y facilitar la descentralizacion conveniente en el administrativo. 56.—La historia influye asimismo en la resolucion de este problema. Un pueblo • constituido en virtud de la incorporacion sucesiva de diversos territorios ó estados independientes que re- cuerdan todavía sus príncipes, asambleas y magistraturas parti- culares, y se rigen por leyes propias, y en fin respetan las tra- diciones y las costumbres arraigadas en su antiguo solar, no se allana sin repugnancia á someterse á la ley coman. Y sin em- bargo una vigorosa centralizacion es necesaria para transformar en nacion verdadera esta confederacion de provincias. Remover un obstáculo semejante es obra del tiempo, no porque todo haya de abandonarse á la accion lenta de los años ó de los siglos, sino porque la administracion no puede ni debe usar de violencia para mudar en un dia el carácter, los hábitos, el lenguaje y los re- cuerdos de un pueblo entero. Es preciso corregir la opinion, mo- dificar los intereses, extirpar las malas costumbres y ofrecer á este pueblo en cambio de una existencia particular, los mayores beneficios con que convida un régimen derivado del principio de la nacionalidad. El egoismo local debe ceder ante el senti- miento de fraternidad que reclama la vida colectiva y despierta el amor de la patria. 57.—Cuando falta la unidad imperfecta á pesar de que sea e quien segun la constitucion del cer las leyes Es óbvio que cada pueblo debe tener su legislacion, esto es, su derecho coman (jus commune) aplicable á toda la extension del territorio nacional en reemplazo de los antiguos fueros y .priví- legislativa, la centralizacion es 1 mismo el cuerpo deliberante en estado reside la potestad de ha- LIBRO I. DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA.  29 legios (jus particulare) que aun subsisten en España á pesar del principio que un solo código regirá en toda la monarquía, es- tablecido por la primera vez en la Constitucion de 1812 y confir- mado en las de 1837, 1845 y 1869. 58.—La centralizacion, como la mejor de las leyes é institu- ciones humanas, no carece de inconvenientes y peligros que no deben disimularse. 59.—Con la centralizacion administrativa todas las fuerzas y recursos de la nacion confluyen en la ciudad donde tiene su asien- to el gobierno. De allí parte el impulso que comunica un movi- miento simultáneo y uniforme á la máquina del estado; pero tam- bien allí está la cabeza cuyas heridas enflaquecen y debilitan el cuerpo, y todo organismo pasivo es incapaz de reaccion y de la menor resistencia. Si por acaso una revolucion á una invasion 'sorprenden la capital y se apoderan de ella, el poder que se le- vanta se organiza de pronto y domina el territorio acostumbra- do á prestar dócil obediencia á la metrópoli, y la nacion entera queda á merced de una minoría turbulenta ó del enemigo de la patria. A esta fundada observacion responden los partidarios de la centralizacion que tambien en una capital preponderante se reu- nen más medios de combatir y vencer á los enemigos interiores y exteriores del gobierno establecido. Cormenin, refutando el argumento, dijo : «En un instante el gobierno quiere, el minis- tro manda, el prefecto dispone, el alcalde ejecuta, los ejércitos marchan, las escuadras navegan, se toca á rebato, retumba el eañon y Francia está de pié.» La energía y presteza que aquí se ponderan, son más propias de una fuerza militar permanente, que de un pueblo culto y la- borioso que ama la vida sedentaria, y á duras penas pierde de vista sus hogares para salir á campaña y hacer la guerra fuera del país. Francia, á pesar de su vigorosa centralizacion, no se levantó .como un solo hombre, y no corrió á guarnece r la fron- tera cuando asomaron los ejércitos de Alemania, ni logró orga- nizar la defensa, nacional despues que el enemigo victorioso penetró en el corazon de la patria. Tan cierto es que si por me- dio de la centralizacion se consigue reunir en un momento de peligro todas las fuerzas disponibles de la nacion, en cambio perjudica á la reprodu&ion de estas mismas fuerzas, por lo cual MECHO 4AMINNTR.ITIFO ESPAÑOL. 30 la caida de la ciudad asiento del gobierno, arrastra consigo la de una poderosa monarquía 6 un imperio. 60.—E1 exceso de la centralizacion suele degenerar en opre- sion de la libertad individual y poner en aventura la libertad po- lítica que con dificultad resiste á un poder que no halla freno á su autoridad en las instituciones locales. Poco importa el principio que la soberanía reside en la nacion y consultar su voluntad acudiendo á las urnas, sí el gobierno se resuelve á emplear las armas de la centralizacion para corrom- per G violentar la conciencia de los electores. Una espesa red de autoridades y agentes á quienes se puede exigir ciega obedien- cia, y una multitud de corporaciones populares sujetas al régi- men de la tutela administrativa bastan á turbar por mil medios indirectos el libre ejercicio del derecho electoral. Entónces nacen situaciones violentas que se fundan en la opresion de las mayo rías por las minorías, y se desacreditan, si no perecen, las mejo- res instituciones. El poder ejecutivo que debe estar siempre su- bordinado al legislativo, degenera en arbitrario, porque faltando la independencia á los mandatarios del pueblo, desaparece el te- mor á la censura y se hace ilusoria la responsabilidad. Todavía miéntras sea respetada la libertad de imprenta vive la esperanza de oponer al exceso ó al abuso del poder central la cor- riente de la opinion; pero un gobierno que se atreve á usurpar al ciudadano el derecho de sufragio, no formará escrúpulo de re- primir las manifestaciones del pensamiento contrarias á su polí- tica hostil á todas las libertades. 61.—Estos verdaderos inconvenientes y peligros obligan á evitar el extremo de la centralizacion, como por otras razones no ménos graves se debe huir del extremo opuesto de la descen- tralizacion. Un poder central que favorece la unidad sustituyen- do á una agregacion tan limitada corno la que forma el pueblo, otra agregacion más extensa que constituye el estado; que al mismo tiempo respeta la vida local, los intereses propios y los afectos íntimos y casi domésticos 6 familiares de una comunidad de vecinos; que los ordena y combina de suerte que coexistan sin menoscabo de los derechos y deberes del gobierno siempre atento á promover el bien general, es la justa medida de las re- laciones entre el todo y cada una de sus partes. 62,--En la ad ministracion, corno en la politica, Conviene es- LIBRO I'. DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA.  3 l cuchar a los consejos de la prudencia para conciliar el órden con la libertad. Por respeto al órden dimos al gobierno la fuerza ne- cesaria al poder encargado de :ejecutar las leyes, sometiendo á las corporaciones populares á la obediencia debida, y corrigiendo los excesos ó abusos de atribuciones 'que cometieren mediante una severa disciplina. Por respeto á la libertad otorgamos á la provincia y al municipio, no toda la que solicitan los adversarios de la centralizacion, sino la posible que desciende de la region filosófica á los pormenores de la vida de los pueblos, es decir, la justa y practicable. Adoptado este sistema, no hay temor de que el peso de los ne- gocios públicos abrume al gobierno,- ni de lentitud en el despa- cho de los urgentes, ni de largos trámites que preparen una re- solucion definitiva, si no fuesen de carácter grave. La provincia y el municipio administran en uso de un derecho propio bajo la inspeccion y vigilancia del Gobierno; y cuando el asunto requie- re la intervencion de su autoridad, delegados tiene cerca de las corporaciones populares. 63.-- . -Francia é Inglaterra son dos ejemplos que se citan á cada paso. En esta nacion el influjo de una aristocracia poderosa por su organizacion fundada en la propiedad territorial, hace las ve- ces de la accion centralizadora del gobierno, y la humilde parro quia refleja la imágen del estado. El Parlamento es allí la más alta representacion del poder central. En aquella se ha centralizado en favor (le la monarquía servida por funcionarios públicos á merced del gobierno, providencia de la nacion, sin cuyo permiso no se mueve una piedra de la calle, ni se construye una fuente para apagar la sed de un lugar de cien mil vecinos: centralizacion absurda é intolerable, que paraliza la iniciativa de las corporaciones populares, y acostumbra á los individuos á esperarlo todo del gobierno, hasta las buenas cose- chas, como si fuese el dispensador del .sol y de la lluvia que el cielo nos envia. El sistema de Inglaterra no se puede aplicar á los estados del continente, sin trasplantar á ellos las instituciones de que se de- riva: el de Francia se acomoda mejor á los pueblos de raza lati- na, pero con tal que presida cierto espíritu de moderacion y templanza para conciliar los principios de autoridad y libertad, (344—Supuesto que el gobierno representativo usual en la ma',, 32  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. yor parte de Europa, se funda en la division y limitacion de los poderes públicos, robustecer el ejecutivo á título de centraliza cion y darle la preponderancia, seria oponer á la organizacion política una organizacion administrativa que anulase de hecho la constitucion del estado. La descentralizacion política y la cen- tralizacion administrativa en grado tal que exceda de las verda- deras y legítimas necesidades del gobierno supremó de la nacion dentro de la monarquía constitucional ó régimen parlamentario, son dos polos opuestos, dos sistemas incompatibles. LIBRO SEGUNDO. DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. CAPÍTULO 1. De la naturaleza y fuentes del derecho administrativo. 63.—Relacion entre la ciencia y el derecho administrativo. 66.—Definicion del derecho admi- nistrativo. 67.—Diferencias entre este y el ci- vil. 68.—¿Por qué el derecho adminis- trativo carece de historia? , 69.—Orígenes del derecho admi- nistrativo. 70.—La ley, primera fuente del de- recho administrativo. 71.—Preceptos de la administra- cion, segunda fuente. 72.—Jurisprudencia administrati- va, tercera fuente. 73.—La costumbre, cuarta fuente. 65.—Hasta aquí hemos considerado únicamente la ciencia pura ó la administracion en abstracto; pero desde ahora concre- tamos nuestros estudios á España, y damos principio á la expo- sicion de su derecho administrativo. Si la ciencia de la administracion inquiere las relaciones natu- rales del estado con sus miembros y enseña los principios que deben guiar al soberano cuando intenta someterlas á un régimen legal, las leyes administrativas verifican la teoría dictando pre- ceptos de equidad, estableciendo reglas de órden, confiriendo derechos é imponiendo obligaciones. Hay, pues, entre la ciencia y el derecho administrativo una diferencia tan esencial y profun- da, como existe entre las relaciones naturales y las legales de la administracion con los administrados. La ciencia es absoluta: el derecho es relativo. 66.—El derecho administrativo será, pues, el conjunto de le- yes que determinan las relaciones de la administracion con los Tomo 1. 34  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. administrados; es decir, «la ciencia de la accion y de la com- petencia del poder ejecutivo en cuanto ordena y regula los inte-, reses generales.» De donde se colige que el derecho aÇlministra- tivo difiere del civil por razon de su objeto, de su, fin y de sus medios. 67.—Por razon del objeto, porque así como las leyes civiles versan sobre materias de interés privado, las administrativas miran á las cosas de interés público: ad statum reí publicce spec- tant. Por razon del fin inmediato, porque el derecho civil busca el bien general en el particular, miéntras el derecho administra- tivo labra la dicha del individuo procurando la ventura comun. Y por razon de los medios, pues la aplicacion de la ley civil, está encomendada á una magistratura independiente, poder distinto del legislativo y del ejecutivo, en tanto que el derecho adminis- trativo emana en su mayor parte de la administracion, y ella mis- ma cuida de la observancia de sus disposiciones. Otra diferencia notable se advierte entre ambos derechos pro- cedente de la base en que estriban unas y otras leyes. Fúndanse las civiles en la justicia universal; y como descansan en princi- pios de eterna verdad, á pesar de la distancia de los lugares y la sucesion de los tiempos, subsisten en la esencia sus principales aplicaciones. El derecho administrativo reconoce por fundamento la equidad, de donde nace que sea en sumo grado variable. De suerte que el derecho civil es, por decirlo así, preexistente ó terior á los códigos; y el derecho administrativo creacion de la ley, y por tanto positivo ó arbitrario. En el derecho civil predominan las reglas admitidas como jus- tas y obligatorias aparte de toda sancion pública, y necesarias como una consecuencia de la sociedad (jus) ; y en el derecho administrativo las reglas convencionales que el Gobierno esta- blece por su voluntad expresa dentro de ciertos limites discrec-, cionales ( lex). 68.—De ahí procede que el derecho administrativo no tenga una historia comun á' semejanza del civil, y que éste carezca del carácter especial y colorido propio que aquél toma en cada pue- blo. Las relaciones privadas son casi las mismas en todos tiempos y lugares; las relaciones públicas están sujetas á contínt a s y profundas mudanzas. 69.—El derecho administrativo ha existido siempre, porque LIBRO II. DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. la adMinistracion no ha - faltado nunca. El cuidado de administrar es tan antiguo come, la sociedad, y su ejercicio una condición esencial de toda existencia colectiva. Lo único que debemos á - nuestra época es la clasificacion de las leyes relativas á la admi- nistracion pública, el aislamiento de sus principios y la deduccion de una série de consecuencias pertenecientes á este nuevo órden de ideas: en suma, al espíritu analítico del siglo somos deudores de la teoría en cuanto á las doctrinas, y del sistema en cuanto á la organizacion. Sucedió con la administracion lo que con la economía pública, que ántes de ser conocido el nombre, se practicaban sus máximas con más ó ménos acierto; y en esta parte de la ciencia que pu- diéramos llamar latente, más bien sentida que explicada, es don- ' de se puede inquirir la historia y buscar los materiales del dere- cho moderno. Por eso las leyes administrativas se hallan mez- cladas y confundidas con las civiles hasta el extremo de ser necesario consultar nuestros primitivos códigos, si hemos de adquirir un perfecto conocimiento de las transformaciones del derecho administrativo; y así, por no incurrir en graves errores, al hojear las voluminosas colecciones de nuestras leyes, debemos tener Presente á cada instante, que unas son relativas al estado y cualidad de las personas, á la propiedad privada, á la represion y castigo de los delitos, cuyo conjunto forma el derecho coman, y otras tienen por Objeto el poder, la organizacion, los deberes y las atribuciones del Gobierno en negocios de interés público, las cuales constituyen el derecho administrativo. La ley ordena y establece reglas, determina los dere- chos políticos y civiles conforme á la Constitucion, decreta las cargas de los ciudadanos, autoriza los gastos, constituye la fuerza pública y mueve con su mano soberana todos los intereses so- ciales, morales, ó materiales, exteriores ó domésticos, individua- les ó colectivos» (1). La ley es regla de derecho, fuente de obli- gaciones y principio de todo recurso en justicia. Las leyes, pues, son la fuente más pura y el más alto origen del derecho admi- nistrativo . 71 .—Mas la ley es general (CowMicne prceceptlY : establece principios, no distingue casos, no desciende. á pormenores: asiera- (1) M. Vivíen, Etudes administratives; púg. a. 3(3  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. ta las reglas fundamen t a les y determina las formas esenciales del ejercici o de los derechos. La administracion es quien ejecuta, explica y acomoda el principio de la accion á las circunstancias, haciendo veces de un lazo entre el hecho y el derecho, entre lo relativo y lo absoluto. Así, pues, ejecutar la ley no es para la ad- mínistracion lo que para el juez, mantener la integridad de un texto literal, ó exigir material obediencia á un precepto, sino emplear las fuerzas vivas de la sociedad en desarrollar y animar • el pensamiento del legislador de cuyo espíritu se halla penetra- da como partícipe en su obra. La ley manda ó prohibe : es una palabra y no un acto, bien que en ella resida el principio y la fluente de la accion. Quien imprime el movimiento es la adminis- tracion, ora aplique la ley por sí misma, ora asegure la ejecucion • de las sentencias, despues que la autoridad judicial ha decidido las cuestiones de carácter privado. Las disposiciones de la administracion misma son, por tanto, la segunda fuente del derecho administrativo. 72.—El derecho administrativo tiene como el civil su legisla- cio?2, y su jurispvudencia. Componen su legislacion esa multitud de leyes y disposiciones administrativas que si bien no se hallan codificadas, sino esparcidas é incoherentes, no dejan de ser de observancia obligatoria (I). (1) Agítase entre los publicistas y jurisconsultos de allende el Pirineo la cuestion de codificar ó no codificar las leyes administrativas. Como el nombre del autor de este libro ha sonado más de una vez en la controversia, y su testimonio ha pesado en la balanza del pro y del contra, no puede excusarse en cortesía de fijar claramente su opinion. M. de Gérando se muestra favorable á la codificacion; y tan penetrado está de la bondad de su idea, que propone se adopte para el código. administrativo la forma de los demás có- digos. Institutos de droit administratif, t. I, avert. p. 6. M. Trolley estima que un código administrativo seria aun más importante que el código civil, lamenta que las leyes administrativas no se hallen codificadas, y añade que el ter- reno está barrido ; pero mal se compadece tanta facilidad con su doctrina que el derecho administrativo es esencialmente variable y arbitrario, como formado por capas á. través de mil circunstancias y vicisitudes. Traité de la hiérarchie administrativa, t. I, préf. p. 6. M. Cotelle dice que un código es un sistema de disposiciones meditado, compuesto y p ublicado por el legislador, para que tenga en todos sus textos autoridad de ley en una materia especial, y prosigue : 'Así, pues, seria muy útil que las leyes y reglamentos to- cantes á las obras públicas estuviesen codificados, es decir, compilados, ordenados y su- ,jetos á una redaccion oficial, metódica y concisa., Cours de droit administratif appliqué aux travaux p ublics, t. I, p. 185. M. Malloin, p rofesor de derecho administrativo en la facultad de Grenoble, se inclina á la negativa en sus Co nsiderations sur l'enseignement clec droit administratif. M. Laferriere, al dar cuenta de esta obra á la Academia de ciencias morales y políticas 1 dice : La cuestion es digna de un examen especial y profundo, en cuanto se enlaza con ,los intereses del estado, de la sociedad y de la enseñanza ; y en presencia de un problema tan arduo quo M. Mallein elude, d esconfiando acaso más de lo justo de la sabiduría del LIBRO II. DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.  37 Fúndase la jurisprudencia administrativa en precedentes bien observados y definidos, de cuyo exámen se derivan reglas de interpretacion que el Gobierno por sí solo, ó prévia consulta del Consejo de Estado consagra en decisiones solemnes, constitu- yendo por su multitud é importancia una segunda legislacion, >hombre y de la naturaleza movible de la administracion, prefiero, lo confieso, la reserva »de nuestro docto correspondiente D. Manuel Colmeiro, que en su libro del Derecho espa- )ol suscita la misma cuestion sin resolverla, reconociendo que importa sobre todo expo- ner con severo método el derecho administrativo.= Séances et travaux de l'Academie des scienees morales et politiques, troisieme série. t. XXIV, p, 278. La crítica del ilustre miembro del Instituto cuya pérdida deplora la ciencia, despertó en M. de Mallein el deseo de publicar un folleto con el título de ¿Faut-il codifler les lois administratives? en el cual el distinguido profesor de Grenoble se pronuncia resuelta- mente por la negativa, considerando no la imposibilidad de la codificacion, sino la vani- dad del resultado, porque el tiempo, los usos y costumbres de los pueblos inducen á fre- cuentes novedades en el derecho administrativo, y se oponen á la estabilidad y firmeza de los textos. Sigue M. Mallein el hilo de su discurso, y llega al punto de examinar la opinion del autor del Derecho administrativo espallol, segun se contiene en la introduccion. Despues de copiar algunas de sus palabras, prosigue : <Si el autor se preocupase exclusivamente »de la ciencia y de la enseñanza; si con esta doble mira no traspasase el objeto que el jul.- ›ciose de Gérando se proponia al aplicar á las leyes administrativas la idea sistemática =de Domat y de Pothier, no habria quien contradijese su opinion. =Pero sospecho que va demasiado lejos, cuando la extiende al interés de los administra- =dos, es decir, bajo el punto de vista práctico, porque (el autor) se coloca evidentemente >en la hipótesis de un código oficial, y se encierra en este dilema : 3 . (:) el código no comprenderá sino preceptos de observancia constante y general, en =cuyo caso serán tan pocos y de tan rara aplicacion que los administrados apénas Sacarán »provecho alguno ; ›Cil el código abrazará tambien reglas especiales é inconstantes, y entónces no sólo no >se disipará la confusion actual, sino que se aumentará para los administrados, quienes =pocos años despues de su promulgacion serán conducidos por un guía falso á consecuen- cia de la derogacion ó modificacion de una multitud de textos.= Faut-il codifler les lois administratives, p. 49. El dilema de M. Mallein cae por su base negando, como niega el autor español, la hipó- tesis de un código oficial. La recta interpretacion de sus palabras es la dada por M. La- ferriére, quien no admite semejante hipótesis á pesar de su evidencia. En el pasaje citado se alude en efecto á la codificacion por la autoridad pública; pero de pasada, para venir al método que si es favorable á la enseñanza, no es menos útil á los administrados en cuanto facilita el conocimiento y aplicacion do las leyes administrativas. El autor español distingue dos modos de codificar, á saber, el público ú oficial que re- comiendan MM. Trolley y Cotelle con la mejor voluntad, y el privado ó sistema doctrinal que prenerd M. de Gérando. Ha optado por el segundo, y este es el mérito (si alguno tiene) de su obra. Ha encontrado el derecho administrativo de España sumido en el caos, y ha procurado darle la forma que en su concepto le habria dado, codificando, el legislador. Mas si M. Mallein no quedase todavía satisfecho con esta explicacion y pretendiese sa- carle de la reserva advertida y notada de discreta por M. Laferriére, aun á costa de perder el derecho á tan honrosa alabanza, añadirá con harta pesadumbre que nadie, como quien se halla en el caso de repetir las ediciones de un tratado cualquiera de derecho adminis- trativo, puede juzgar de la esterilidad de toda codificacion oficial. El derecho administrativo está en su infancia, y la codificacion supone leyes que el tiempo ha madurado. Siempre habrá obstáculos poderosos á la formacion de un código administrativo ; pero hoy los obstáculos parecen invencibles. Si en Francia es una em- presa dificultosa, en España raya en delirio. La tela de Penélope tiene muy remota seme- janza con las continuas veleidades de nuestra política, centro de la administracion, 38-  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL.. 73.--La costumbre es la cuarta fuente del derecho administra- tivo, porque no solamente el derecho consuetudinario suple el silencio del legislador, pero tambien abroga sus preceptos en virtud de un consentimiento tácito ó expreso. La costumbre es más poderosa en el derecho administrativo que en el civil, por- que las reglas son ménos positivas, los intereses más variables y los accidentes y pormenores más numerosos y complicados. Así sucede con frecuencia que una ley general deje á salvo las ordenanzas y reglamentos particulares de los pueblos. CAPÍTULO II. De la independencia recíproca y mútilas relaciones de los poderes públicos. 74.—Principio fundamental del de- recho administrativo. 75.—Potestad legislativa. 76.—Actos legislativos. 77.—Derogacion de la ley. 78.—Interpretacion. 79.—Concordia del poder legislati- vo y la administracion. 80.—Usurpacion recíproca de sus facultades. 81.—Potestad ejecutiva. 82.—Extension de sus preroga- tivas. 83.—Delegacion ordinaria de la fa- cultad de interpretar la ley en el poder ejecutivo. 84.—Delegacion extraordinaria. 85.—Potestad judicial. 86.—Independencia mútila de las autoridades judiciales y ad- ministrativas. 87.—Se prestan recíproco auxilio. 88.—Quid si los actos de la auto- ridad administrativa no ema- nasen del ejercicio legítimo de sus atribuciones 6 89.— Interpretacion - doctrinal de los actos administrativos. 90.—Interpretacion por via de au- toridad. 74.—Tiene por fundamento la organizacion política conocida con los nombres de gobierno representativo, monarquía consti- tucional ó régimen parlamentario la desmembracion de la sobe- ranía, consagrando la existencia de tres altos poderes en el es- tado, á saber, el legislativo, el ejecutivo . y el judicial que mútila-. mente se limitan y moderan, pues la esfera de la - accion propia de cada uno termina allí mismo en donde empieza la Ajena com- petencia. Cómo el derecho administrativo ocupa una region media en- tre el político y el civil, pues se deriva del primero, y eh cuanto LIBRO H. DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.  39 al segundo prevalece aquella sentencia, jus privatum sub tutela juris publici latet, es llano que el poder administrativo recono- ce limites precisos y exactos que su accion debe respetar confor- me á la letra de las leyes y al espirita de la Constitucion. Con- viene, pues, exponer el texto y declarar el sentido de estas , leyes, que siendo fundamentales en cuanto al órden político, lo son igualmente con respecto al órden administrativo. 75.—La potestad de hacer las leyes reside en las Córtes (I); de suerte que el poder legislativo es, segun la Constitucion es- pañola, un poder colectivo en cuya composicion entran el Con- greso de los diputados, en donde tienen viva representacion los elementos más movibles de la sociedad, y el Senado, en donde se refugian sus elementos conservadores. El Rey y cada uno de los Cuerpos colegisladores tienen la ini- ciativa de las leyes, excepto las relativas á contribuciones, crédi- to público y fuerza militar que deben presentarse primeramente al Congreso, cuyo voto prevalece en caso de discordia (2). No sólo influye el Rey en la formacion de las leyes por medio de la iniciativa que á su nombre ejercen los ministros respon- sables, sino haciendo uso de la prerogativa de sancionar ó no sancionar libremente los proyectos de ley aprobados ya en am- bos .Cuerpos colegisladores (3). Las leyes son fundamentales, cuando ordenan la constitucion del estado; orgánicas, si tienen por objeto crear nuevas autori- dades, fijar sus atribuciones y determinar la forma de sus actos, y comunes ú ordinarias en los demás casos. Todas exigen una obediencia absoluta y tal, que ni la crítica, ni la interpretacion pueden dispensarnos de guardarlas y cumplirlas. 76.—Como el poder legislativo es soberano, nadie puede ar rogarse sus atribuciones y ménos todavía reformar sus actos; y por tanto nadie-tiene facultad para establecer leyes, modificar abolir las antiguas sino el mismo poder legislativo, principio de eterna verdad que los jurisconsultos romanos expresaban con ad- mirable concision en aquella máxima tan Sabida: Ejus est tolle- re, eujus est condene. 77.—La derogacion de una ley puede ser expresa en virtud fi (1) Constitucion de 1860, art. 31. (2) Art. 50. (3) Art. 34, 40  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. de otra ley posterior contraria, ó tácita por efecto de una costum- bre le g al. 1 4 7,1 derecho consuetudinario tiene en Espolia fuerza. de derecho escrito aun contra texto expreso, cuando reune las con- diciones requeridas (1). En tal caso existe una razon legal para dar fuerza derogatoria á la costumbre, á saber, el consentimiento presunto del soberano, y otra razon de alta conveniencia públi- ca, a, cual es la necesidad de dar firmeza y seguridad á todos los derechos antiguos, legitimándolos por medio de la prescripcion. ¿Qué derecho pudiera haber superior á toda controversia, si las costumbres legítimas no pusiesen coto á toda arbitrariedad y á tan espantoso cáos como nacería de la resurreccion de mil olvi- darlas leyes? Tambien ocurre la derogacion tácita cuando la existencia de una ley anterior es incompatible con la observancia de otra pos- terior fundada en distintos principios. Entónces la derogacion no será total sino parcial, es decir, limitada á las disposiciones con- tradictorias á irreconciliables con las últimas establecidas; mas en casos tales conviene proceder con suma cautela. No basta que una ley nueva parezca en disonancia con el espíritu de la anti- gua para tener esta por derogada ; pues si haciendo un uso in- discreto de la máxima no hay derecho contra el derecho nos creyésemos autorizados para declararla abolida, el órden social quedaria á merced del capricho de las interpretaciones individua- les. Es preciso que la oposicion exista, y sea palmaria, evidente. La derogacion expresa es parcial cuando la cláusula derogato- ria se halla concebida en esta fórmula ú otra equivalente: ()Ve - dan derogadas todas las disposiciones contrarias á la presente ley; pero si' en la cláusula derogatoria se declarasen expresa- mente abolidas todas las leyes anteriores, la derogacion seria to- tal. De. esto tenemos un ejemplo notable en la le; , de 8 de Enero de 1845, en cuyo artículo 113 y último se decian: Quedan dero- gadas todas las leyes anteriores, decretos y disposiciones vi- gentes sobre organizacion y atribuciones de los Ayuntamientos ' - y otros dos más recientes en la provincial y municipal dé 20 de de Agosto de 1870, puesto que ámbas contienen la misma cláu- sula d e r ogatoria (9). (I) Leyes, 1, 2, 3, 4 y 5, tit.  Part. I. (2) Nuestras vi cisitudes políticas i ntrodujeron grave desórden y profundas alteraciones en este punto, porque las más de las leyes dadas en Córtes siguieron la vária fortuna del LIBItO II. DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.  41 .78.—La facultad de interpretar la ley, cuando la interpreta- cion es auténtica y se fija el sentido de las palabras por via de autoridad, es atribucion propia de quien ejerce la potestad legis- lativa; y así al legislador deberá acudirse, si las leyes fueren du- dosas, oscuras ó insuficientes, para que las interprete, declare reforme (l). Sin embargo, en,la obra de la interpretacion legal cabe mucha parte al poder ejecutivo, ya sea dictando reglamentos como encargado de convertir el derecho en hecho, á cuyo tin la Constitucion otorga al Rey una autoridad tau extensa y cumpli- da cual se requiere para hacer ejecutar las leyes, ya resolviemi una duda ó decidiendo una cuestion, con lo cual no sólo dirime la controversia, sino que además establece jurisprudencia ad nistrativa (2). 79.—No obstante que el poder legislativo es soberano, y en, este concepto el administrativo le está enteramente subordinado, conviene que no se turbe la armonía constitucional por el deseo inmoderado de ensanchar sus atribuciones; arrogándose otras impropias de su índole y de su carácter puramente' preceptivo. La ley es letra muerta: todo lo que sea actividad, movimiento, es ajeno á su índole y extraño á su objeto. La Constitucion del estado determina los límites que separan la accion legislativa de la administrativa; y si todavía quedase algun terreno litigioso, es el legislador quien, aplicando los principios generales de la régimen constitucional de donde emanaban. Con la restauracion monárquica de 1814 fué abolida, no solamente la Constitucion de 1812, pero tambien declarados nulas de ningun ,valor ni efecto los decretos de las Córtes que eran depresivos de los derechos y prerog a tivas de la soberanía real ; y de hecho todos, porque la voluntad del Rey era borrar aquellos ac, tos de la memoria de los hombres y quitarlos de en medio del tiempo. Manifiesto de 4 de 'Mayo de 1814. Las Córtes de 1820 á 1823 restablecieron algunas de aquellas leyes é hicieron otras, las cuales fueron todas declaradas nulas y de ningun valor, porque el Rey, segun decia, habia carecido de libertad en toda aquella época, viéndose obligado á sancionar las leyes y á expedir las órdenes, decretos y reglamentos que contra su voluntad se medita- ban y expedian por el mismo Gobierno. Entre tanto los actos de la Junta provisional de Gobierno y de la Regencia del Reino fueron confirmados, añadiendo confusion á confusio- nes. Manifiesto de 1.° de Octubre de 1823. Publicada por tercera vez la Constitucion de 1812 en 13 de Agosto de 1836, suscitóso la _duda si por este hecho deberían entenderse restablecidas todas las leyes emanadas de las Córtes pasadas ; á, cuya duda ocurrió al Gobierno declarando qne no se considerasen vigentes otras disposiciones dictadas en las dos épocas constituciona l e s , sino las que se hubiesen mandado ó mandasen observar en lo sucesivo. Real decreto de 20 de Agosto 1836. (1) LeyeS 14, tít. 1, Part I y 3, tít. in, lib. rti. Nov. Recop. (2) Da la facultad de interpretar la ley que pertenece al poder ejecutivo, tenemos un claro ejemplo al declarar el Gobierno de su propia autoridad el sentido de la frase pré rio requerimiento contenida en el art. 64 do la ley vigente de minas. •Es muy diversa la inter- pretacion que se le da en los gobiernos de provincia, y conviene fijar su verdadera inteli- g encia., Real órden de 12 de Julio de 1864. 42  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. ciencia política, debe deslindarlo, no con Miras indiscretas de .1rro u arse más ménos facultades, sino con absoluta indepef.- ( ' lencia y ánimo imparcial, partiendo siempre de la idea más exacta y elevada que el poder legislativo y el ejecutivo, léjos de ser eternos rivales, como supuso Mably, son sinceros aliados y se -completan. Si alguna vez pudo prevalecer la opinion contra, ria, hoy no halla séquito esta peligrosa teoría de la discordia, por lo menos en aquellas naciones que gozan de libertad política y comprenden su ejercicio, porque allí hay asambleas deliberantes que trasmiten su espíritu y-hacen partícipe de sus tradiciones al Gobierno nacido en su seno y apoyado con su voto. • 80.—Todo pues, conspira á establecer una estrecha alianza-en- tre el poder legislativo y el administrativo; mas sin embargo pue- den ocurrir conflictos y aun cometerse graves usurpaciones. En estos casos, cuando sobrevienen cuestiones de dudosa solucion,. ó cuando algun poder traspasa los limites de su competencia é invade el campo ajeno, seria preferible que la administracion, y no la ley, fuese la agresora. La comun doctrina en contrario, aunque sea la regla más general, no es ciertamente la más cuer- da. Si la superioridad reconocida del poder legislativo puede dis- culpar la atraccion de facultades extrañas, esa misma superiori- dad las hace tambien más temibles. Al arrogarse la administra- cion facultades legislativas, la potestad de legislar así menos- cabada queda todavía con fuerzas bastantes para revindicar sus derechos; pero siendo la ley la usurpadora, nada más puede hacer la administracion ofendida para recobrar el ejercicio de los suyos, que pedir la reparacion del agravio en nombre de los principios, porque como la ley es soberana, no hay autoridad-su- perior que enfrene su voluntad ó la obligue á desprenderse de su conquista. -- 8! .—« La potestad de hacer ejecutar las leyes reside en el Rey, y su autoridad se extiende á todo cuanto conduce á la conserva- clon del órden público en lo interior y á la seguridad del esta- do en lo exterior, conforme á la Constitucion y á las leyes (1).» En el Rey, pues, reside la plenitud del poder ejecutivo que ejer ce por el conducto necesario de sus ministrós, quienes, con su resp onsabilidad moral ó efectiva, protegen la persona (1) Coila-. art. 61-<1. LIBRO II. DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.  43 del Monarca, sagrada é inviolable segun la Constitucion (1). 82.—En el poder ejecutivo reside exclusivamente, conforme al texto constitucional, la facultad de desarrollar el pensamiento del legislador sin corromperlo y sin atentar indirectamente á sus prerogativas, abusando del derecho de dictar leyes secunda- rias para explicar las primarias y disponer su ejecucion ; derecho inherente á la naturaleza de sus facultades que son propias de un poder activo, y en nada semejan al efecto de un instrumento ciego; ó al movimiento de tina máquina empleada en exigir obe- diencia pasiva á los preceptos del legislador. Todos cuantos intereses hay en la sociedad de carácter per- - 7- manente, como declarar los derechos del ciudadano, determinar el estado de las personas, constituir la propiedad, definir y cas- tigar los delitos etc., pertenecen. al dominio de la ley, porque la ley se dicta para que sea regla general y perpétua, y por eso no es necesario que la accion del poder legislativo sea constante sino interniitente. Y al contrario, todas cuantas disposiciones llevan impreso el sello de una conveniencia de tiempo ó lu- gar, de la equidad más bien que de la justicia, y suponen por lo mismo una instabilidad proporcionada á la rapidez ó lentitud del. movimiento social . á que están subordinadas, entran en la esfera de la administracion. Tales son los principios que suplen el si- lencio de la ley al trazar la línea divisoria de la accion legisla- tiva y administrativa. 83.—Hay, pues, una verdadera delegacion constitucional del derecho de interpretar la ley en favor del poder ejecutivo, dele- gacion necesaria cuando la interpretacion no es . auténtica ju- dicial, sino por via general y reglamentaria, si este poder ha de reunir cuantas atribuciones se requieren para administrar un es- tado. La intermitencia de la accion legislativa, las dificultades que la experiencia enseña, el desarrollo de los pormenores, la prevision de todas las hipótesis, la avenencia de las pretensiones legítimas y otros mil accidentes. son objetos que huyen á la pers- picacia del legislador y que la administracion ve y palpa, porque está más cerca de las personas y de las cosas; y por tanto no conviene, retirar absolutamente al poder ejecutivo la facultad de interpretar, dejando ' á la ley convertida en una regla inflexible (1) Cuut. art. 67, 44  DERECHO ADMINISTRA T'YO ESPA1ÑOL . ' la cual se ajusten, de grado 6 por fuerza, los intereses de todos. g:4.—Algunas veces el legislador reconoce corno insuficiente esta delega.cion ordinaria, y reviste al poder ejecutivo con más extensas facultades para interpretar la ley por medio de una de- legacion extraordinaria; y en tal caso deben aparecer claros y perfectamente definidos los líniites de esta especie de voto de confianza. . Cuando la delegacion es ordinaria, la facultad inter- pretativa no debe salir del círculo descrito por el espíritu cons- titucional, que atribuye al poder ejecutivo la autoridad bastante para satisfacer las necesidades de la administracion. Traspasar los límites de una declaracion puramente reglamentaria, seria hollar el principio constitucional de la clistincion y separacion de los poderes públicos, la esencia del gobierno representativo. 85.—La potestad de juzgar 6 aplicar la ley á las cuestiones de derecho privado reside en el cuerpo de la magistratura ó en los tribunales de justicia. El poder judicial requiere una organizacion distinta y separa- da del poder administrativo. La independencia del primero está consagrada en la Constitucion segun la cual son los jueces ina- movibles (1). La inamovilidad es la mejor garantía de la libertad y propie- dad, porque un Gobierno árbitro de la suerte de los jueces, tiene la justicia en sus manos. Sea el juez órgano. é intérprete de la ley la misma ley viva, y merezcan sus fallos respeto corno actos de conciencia y no de disciplina. 86.—El dogma constitucional de la mútua independencia de los poderes del estado se presta á muy diversas interpretacio- nes. Las relaciones entre el ejecutivo y el judicial son delicadas por extremo, pues ocurren algunas veces dudas tan graves, que corre peligro el equilibrio de la administracion y la justicia. En España hemos visto inclinarse la balanza al lado de la primera, y luego mostrarse favorable á.la segunda. No faltan ra- zones en pro y en contra, y acaso para resolver este punto de gobierno, no tanto debernos fiarnos de la rigidez de la metafísica política, cuanto remitirnos á la. observacion y experiencia, por- que las mejores leyes suelen no producir el fruto que de ellas se espera por el influjo de contrarias costumbres. umbres. (1) Const. art. 95. LT11110 11. DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.  45 Segun nuestro derecho constituido la justicia se 'administra en nombre del Rey (1), á quien corresponde cuidar de que se admi- nistre pronta y cumplidamente en todo el reino (?); y corno en la Corona «reside 'la potestad de hacer ejecutar las leyes, y su au- toridad se extiende á cuanto conduce á la conservacion del órden público en lo interior, y á la seguridad del estado en lo exterior » • se infiere claramente del texto constitucional que el Rey es su- perior comun de todas las autoridades así del órden administra- tivo corno del judicial. En este concepto dirime las competencias de jurisdiccion y de : atribuciones. El Rey modera, pues, la accion de ambos poderes que no son rivales sino independientes, y los contiene dentro de los límites de su respectiva esfera legal. Esta recíproca independencia seria quebrantada: I. Si alguna autoridad del órden administrativo ó judicial mandase en materias reservadas á las del otro órden. II. Si impidiese, coartase ó falsease la ejecucion de los actos emanados de cualquiera autoridad de órden distinto. III. Si las autoridades administrativas entorpeciesen ó dificul- tasen la accion de los tribunales de justicia para perseguir y cas- tigar á los funcionarios públicos por delitos cometidos en el ejer- cicio de sus funciones, ó las judiciales conociesen de faltas que sólo á la administracion pertenece corregir. Cuando los límites entre unas y . otras atribuciones fueren os- curos, á la administracion y no á la justicia corresponde resolver la cuestion de competencia por las graves razones que se expon- drán en lugar oportuno. 87.—Del principio constitucional de la division é independen- cia recíproca de los poderes judicial y administrativo se sigue que cada uno es soberano en su línea, y de consiguiente que ninguno puede reformar las providencias del otro, ni desobede- cerlas, ni negar el auxilio de su autoridad á la autoridad de dis- tinto órden en caso de contravencion á sus mandatos. Dedúcese igualmente del principio establecido que ningun juez puede arrogarse atribuciones propias de las autoridades adininis- 4rativas, ni impedir á éstas el ejercicio legítimo de las suyas so pena de suspension ; así corno ningun empleado del órden ad- ministrativo puede arrogarse atribuciones judiciales ó impedir (1) Const. art. 91. (2) Const. art. '71, § 5.0 DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. la ejecncion de una providencia ó decision dictada por juez com- petente bajo igual pena (1). Este cambio de servicios y este mútilo respeto entre ambos poderes constituyen á la justicia en auxiliar de la administracion, y hacen á la administracion amiga natural de la justicia. El po- der judicial presta apoyo al administrativo, cuando juzga las contravenciones á los preceptos que emanan de una autoridad á quien corresponde velar por la ejecucion de - las leyes de inte- rés público. El deber de los tribunales ordinarios en caso: seme- jantes se cifra en aplicar estrictamente la disposicion adminis- trativa, sin pararse á examinar ni su conveniencia ni su jus- ticia. 88.—Mas si la disposicion administrativa no fuere dictada le- galmente, es decir, en virtud del ejercicio legítimo de las atribu- ciones propias de, las autoridades administrativas, el juez ó el tribunal ordinario no están obligados ni deben dar cumplimiento á un acto que la ley castiga como un cielito denominado en el Código penal usurpa,cion de atilbuciones. En efecto, los tribunales no aplican los reglamentos sino en cuanto están conformes con las leyes (1). El juez, al aplicar una disposicion administrativa, no procede como delegado de la autoridad que la dictó, sino como deposita- rio del tesoro de la justicia que la ley le confía para que la dis- pense con imparcialidad. No existe, pues, un deber de ciega obe- diencia que le obligue á cerrar los ojos sobre la legalidad ó ilegalidad de los mandatos de la administracion; por el contra- rio, existe una obligacion sagrada de inquirir si tiene ó no fuerza obligatoria el precepto en cuestion y de rehusar su cumplimien- to, cuando adolece de tales vicios que anulen la providencia emanada. de una autoridad á quien no corresponde el ejercici o legítimo de las atribuciones necesarias para dictarla. No se entienda por eso que el poder judicial conoce de actos ad ministrativos y usurpa prerogativas ajenas á su autoridad. El juez ó tribunal, negándose á la aplicacion de un mandato admi- nistrativo, no reforma ni desobedece ninguna providencia de la adm inistracion; únicamente le rehusa su concurso absteniéndo- se sin embargo de prejuzgar cuestiones que no son de su com- ( 1 ) Const, art. 92, LIBRO II. DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.  47 petencia; y si acaso entorpece la accion administrativa, es en un caso particular, siendo requerido y en nombre de un texto ex- preso de la ley. El poder judicial, limitando de esta suerte el po- der administrativo, ofrece una garantía más al ciudadano, cuyos derechos no podrán ser conculcados fácilmente por ninguna ad- ministracion, aun la más centralizada, cuando una magistratura independiente los protege y los ampara. Suma discrecion y prudencia deben mostrar los jueces y ma- gistrados al hacer uso de su jurisdiccion en ocasiones tan graves, pues todo poder . , mucho más- siendo la base de su organizacion la inamovilidad, fácilmente se desliza é inclina al ensanche de sus atribuciones, y habria peligro en que la justicia, ascendiendo de grado en grado, se arrogase el derecho de ex-aminar y censurar los actos de la administracion que tambien necesita ser libre, si ha de ser responsable. 89.—Así como el Tribunal Supremo de Justicia tiene autoridad para declarar el sentido de. una ley con relacion á un caso par- ticular y establecer jurisprudencia, así tambien la tiene el Rey en Consejo de Estado para interpretar las disposiciones del órden administrativo con ocasion de un litigio por via de regla general. No se trata entónces de pronunciar nuevas palabras que mani- fiesten el pensamiento del Jegislador, ni .declarar el sentido de tal ley oscura: trátase de aplicar una disposicion existente á un asunto litigioso, empleando las formas jurídicas, como quien ad- ministra justicia, pues sin esta facultad seria imposible dirimir ninguna controversia. Si jurisdiccion es potestad para conocer de los asuntos . civiles y criminales y decidirlos sentenciando con arreglo á las leyes, y si la contravencion á las disposiciones administrativas constitu- ye ya un delito, ya una falta, al juez ordinario corresponde cas- tigar el desacato á la autoridad, y por tanto comparar el hecho punible con la providencia violada. Esta comparacion es algo más que una sencilla aplicaciou del acto administrativo al. caso ciado; es una fiel . interpretacion del precepto infringido, sin la cual no puede pronunciarse sentencia absolutoria ó condenatoria, porque no hay juicio formado acerca de la inocencia ó culpabili- dad del presunto reo. Y puesto que la interpretacion de los actos administrativos es necesaria para castigar las infracciones, á los jueces y tribunales del fuero coman debe corresponder este de- 48  DERECTIO ADMINISTRATIVO ESPAIOL. remo, porque cid juvisdietio dcltá est,. ea quo que concessa esse •identio , , sine quibus jurisclietio explicari non .potest. lista doctrina se funda, no sólo en una recta interpretacion de las leyes de competencia, sino en la letra de la Constitucion, donde declara que á los tribunales pertenece exclusivamente la t'acuitad de aplicar las leyes en los juicios civiles y criminales (1). Si la administracion ejerce alguna vez el derecho de imponer multas por via de correccion, ó decretar el arresto supletorio en caso de insolvencia por via de apremio, débese á una delegacion especial del poder legislativo, que para robustecer la acedan del administrativo, le confiere facultades coercitivas y le reviste de una jurisdiccion excepcional ceñida á términos angostos. Admitiendo una doctrina más laxa, quedaria abierta de par en par la puerta para que la administracion revindicase el derecho de interpretar sus actos en cualquier período del juicio; y esta interpretacion posterior al desacato á su autoridad, imprimirla al acto un odioso carácter de precepto retroactivo. Entónces tambien pudiera suceder que una jurisdiccion excepcional, cual es la administrativa, se extendiese tanto, que al fin se subrogase en lugar de la ordinaria, apoderándose por medios indirectos del conocimiento de las contravenciones indicadas, suspendiendo los trámites, influyendo en las sentencias, y en fin paralizando ó torciendo el curso de la justicia; con lo cual se arrogaría la ad- ministracion facultades propias de los tribunales, y llegarian ser ilusorias las garantías que la Constitucion quiso otorgar al ciudadano en ]a division y recíproca independencia de los po- deres del estado. 00.—Mas cuando procede la interpretacion de los actos admi- nistrativos por via de autoridad, no son los tribunales ordina- rios, sino la administracion misma el poder competente para de- clarar las palabras y exponer el espíritu de la ley. Una declara- cion semejante equivale á una providencia nueva; y si el poder administrativo ha de conservar intactas sus prerogativas, no debe consentir el despojo de tales facultades que sin ellas queda- se mutilada su autoridad, sancionando la irresponsabilidad de sus propios actos, ó sometiéndose á la responsabilidad de los ajenos. (1) Const. art. 91, LIBRO H. DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.  49 CAPÍTULO III. Del poder administrativo. 91.—Análisis del derecho adminis- trativo. 92.—Sujeto de la administracion. 93.—Objeto. 94.—Resultado. 95.—Poder administrativo. 96.—Sus divisiones. • 97.—Poder administrativo civil y militar. 98.—Interior y exterior. 99.—General y local. 100.—Activo y contencioso. 101.—Actos de administracion pura. 102.—Actos de administracion contenciosa. 103.—Su diferencia. 104.—Activo y deliberante. 105.—Cuerpos consultivos de la ad- ministracion. 91.—En el estudio del derecho administrativo importa eonside- . rar tres hechos que, aunque de un origen comun, son de natura- . leza muy distinta, á saber, el sujeto, el objeto y el resultado. 92.—El sujeto 6 la administracion sujetiva significa el núme- ro, distribucion y atribuciones de las diferentes autoridades á quiénes compete la ejecucion de las leyes de interés comun, y es e]. instrumento de la accion administrativa. 93.—El objeto ó la administracion objetiva declara las per- . sonas y las cosas en que recae ó debe recaer el ejercicio de la potestad administrativa, las cuales forman la materia de su ac- cion. 94.—El resultado es el producto de la accion de administrar el acto administrativo. 95.—Poder administrativo equivale á administracion sujeti- va, comprende todas las facultades inherentes al poder ejecutivo, ménos las concernientes al órden político y al judicial, está su- bordinado á la ley y es paralelo de la política y de la justicia. 96. 7 --E1 'poder administrativo se divide en civil y militar, en interior y exterior, en general y local, en activo y contencioso, en activo y consultivo ó deliberante. 97.—El poder administrativo civil abraza los intereses todos de la sociedad, excepto los relativos á la organizacion, distribu- cion y empleo de las fuerzas del ejército y armada que son de la ‘. competencia exclusiva de las autoridades militares. Esta divi- TOMO 14 50  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. sion se funda en que, habiendo llegado á ser la guerra un arte, el despacho de los negocios propios de.la milicia, la orgamzacion el mando inmediato de los ejércitos requieren estudios profe- s y ronales y una experiencia tal, que sólo pueden encontrarse en quienes han abrazado y ' seguido la carrera especial de las armas. 98.—E1 poder administrativo interior vela por la conservacion del órden público dentro del estado, procura la perfeccion de sus miembros y promueve el desarrollo de todos los elementos de riqueza y bienestar que la nacion encierra. El exterior dirige las relaciones internacionales y cuida de la seguridad del estado amenazada ó comprometida por pueblos extraños. Esta division se funda en la Constitucion misma. 99.—El poder administrativo general ocupa el centro del es- tado, y desde allí abarca con su mirada todo el horizonte de la sociedad, y ejerce su actividad en cuanto comprende ellerritorio nacional. El local supone una autoridad circunscrita á los casos de importancia subalterna, y encerrada dentro de los límites más ó ménos estrechos de una fraccion regular de aquel territorio. 100.—El poder administrativo es tambien activo ó contencioso, segun que unas veces ejerce actos de imperio y otras actos de jurisdiccion. Son actos de imperio las providencias dictadas por el poder administrativo en uso de su potestad discreccional para la ejecucion de las leyes. Mas corno al ejercer estas atribuciones depuro mando con res- pecto á los intereses ya generales, ya particulares, puede susci- tar reclamaciones que debe escuchar y decidir, en tal caso cam- bia la naturaleza de sus actos, porque si ántes de la oposicion se manifiesta en forma de -accion, despues aparece en forma de juicio. El poder administrativo, pues, se halla revestido del mero y mixto imperio: de aquél, porque tiene potestad: de éste, porque tiene jurisdiccion. La potestad sola constituye la administracion pura; la potestad con la jurisdiccion constituyen la administra- cion contenciosa (1). 101.—E1 poder administrativo, ejerciendo actos de adminis- tracion pura, emplea una acezos directa, camina inmediatamen- te á su objeto, consulta la utilidad pública, provée á los varios (1) Usamos aquí la palabra a dministracion como sinónima de poder a dministrativo y por no separarnos del lenguaje recibido, no obstante que os anfibológica. LIBRO H. DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. servicios, y unas veces obra espontáneamente, y otras provo- cada ó requerida. Entónces puede ser : I. «Organo de comprobacion para buscar, recoger y transmi- tir las luces, para inspeccionar, confrontar y apreciar los datos é informes y hacer declaraciones auténticas.» II. «Instrumento de operaciones puramente materiales que maneja los bienes y propiedades comunes, adquiere y enajena, ejecuta obras públicas, las repara y entretiene, ejerce acciones activas ó pasivas sosteniendo litigios, percibe las rentas públi- cas y paga los gastos, haciendo las correspondientes liquida- ciones.» III. «Fuerza moral con cierto .poder, aunque sin rigorosa au- toridad, que goza de la prerogativa indeterminada y eminente- mente benéfica de fomentar instruyendo, animando, recompen- sando, asistiendo, protegiendo y socorriendo á los individuos; y de vigilar, autorizar y dirigir á las corporaciones prestándoles su apoyo tutelar.» IV. « Autoridad positiva que manda en nombre del procomu- nal unas veces en ló que concierne á las cosas, como cuando por la declaracion de utilidad pública somete á ciertas servidumbres la propiedad, y otras en lo tocante á las personas, procurando en servicio de la sociedad el cumplimiento de las leyes y la obedien- cia de los agentes administrativos, ó de los contratistas de la administracion ó de los individuos particulares» (1). 102.—El poder administrativo, en los actos de administracion contenciosa, ejerce cierto grado de jurisdiccion, porque posée la facultad de aplicar las leyes ventilando derechos y pronunciando decisiones entre partes con toda la autoridad de la cosa juzgada y los efectos de una verdadera sentencia. 103.—Los actos de administracion pura son imperativos como las mismas leyes cuya ejecucion preparan; son la amplificacion del pensamiento del legislador, y tienen el carácter de leyes se- cundarias. Los actos de administracion contenciosa tambien son obliga- torios como el fallo de un tribunal, sin perjuicio de adquirir la fuerza y extension de los preceptos generales. 104.—El poder administrativo ejerce además actos de aclminis- (1) De la adotinistraeion, 251'tblica coo relacion Espar7a, por D A. Olivar'. 52  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. tracion activa, á diferencia de los actos de administracion pura- mente consultiva ó deliberante. Los primeros tienen por objeto ejecutar: los segundos ilustrar á las autoridades encargadas de la ejecucion, ó acordar lo conveniente respecto á ciertos intere- ses que la ley emancipa del poder central. 105.—No obstante que el ministerio principal del poder admi- nistrativo es ejecutar y no discutir, se ofrecen casos árduos ó ne- gocios de tal entidad, que la ley ha querido sábiamente no en- comendar su resolucion, sin deliberacion previa, á una autori- dad sola. De ahí nace que la administracion central, lo mismo que cada autoridad á ella subordinada, aparezca siempre asistida de un consejo ó cuerpo puramente consultivo que, sin debilitar su accion ni servir de escudo á su responsabilidad, ilustra al po- der con sus conocimientos facultativos ó locales, es decir, con un saber especial que en vano se buscaria fuera de aquel' recinto. Tambien ocurre que haya negocios estrechamente enlazados con la vida local, á cuyos minuciosos pormenores no puede ni debe descender el gobierno; y por eso los deja al cuidado de las cor- poraciones que representan á los pueblos y las provincias, res- petando su iniciativa, confiando en su celo y absteniéndose de intervenir en tanto que no traspasen los límites de su justa in- dependencia. Este doble mecanismo produce un movimiento complejo ó una accion paralela, y da origen á la division de los actos adminis- trativos arriba establecida, cuyas inmediatas aplicaciones se des- cubrirán en los capítulos siguientes. CAPÍTULO IV. De la division territorial. 1 0 6.—Extension del!poder adminis- trativo. 107.— Territorio nacional. 108.—E1 territorio, condicion de toda existencia social. 109.—E najenaciones ó desmem- braciones de territorio. 110 . — Importancia de toda división t erritorial.  • 111.—Su dificultad. 112.—Reglas generales. 113.—Uniformidad. 114.—Igualdad. 115.—Medios de comprobarla. 116.—Superficie. 117.—Poblacion. 118.—Riqueza. 119 .—Consecuencia de su exámeti. LIBRO II. DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.  53 120.—Proporcion. 121.—Confines. 122.—Capitales. 123.—Territorio español. 124.—Historia de nuestra division territorial. 125.—Antigua division de España. 126.—Division civil moderna. 127.—Subdivision en términos mu- nicipales. 128.—Otras divisiones. 129.—Política. 130. —Judicial. 131.—Fiscal. 132.—Literaria. 133.—De obras públicas. 134.—Forestal. 135.—Militar. 136.—Marítima. 137.—Eclesiástica. 138.—Autoridad competente para establecer ó alterar la divi- sion territorial 139.—Carácter de las unidades de 149.—Reforma conveniente. 106.—El derecho administrativo español es la ciencia misma de la administracion aplicada á nuestra pátria, por lo cual debe- mos empezar su estudio describiendo el círculo de la accion pro- piadel poder administrativo en el reino de España. 107.—Todas las naciones poséen en comun una extension de- terminada de tierra ó una parte de la superficie del globo, en cuya propiedad colectiva están enclavadas las propiedades de las provincias, de los pueblos, de las familias y de los individuos. Esta propiedad colectiva á la cual llaman territorio nacional, es anterior á la propiedad privada, porque la idea de aquella nació entre los pueblos cazadores, y la necesidad posterior del cultivo produjo ésta, pasando el hombre de la vida errante á la vida se- dentaria, de la caza á la agricultura. Hay todavía tríbus salvajes que desconocen la propiedad particular y mueven guerras á otras tríbus vecinas por violaciones de territorio. 108.—El territorio es tan inseparable de la nacion, como son inseparables del hombre sus medios de existencia. Un pueblo á quien se arrebatase su territorio, perdería tambien su nacionali- territorio llamadas provin- cias y municipios. 140.—El gobierno es incompetente para alterar los limites de las provincias. 141.—Creacion de nuevos Ayunta- mientos y supresion de los antiguos. 142.—Agregaciones y segregacio- nes de pueblos ó territorio habitado. 143.—Importancia suma de estos actos. 144.—Rectificacion de limites. 145.—Indole de esta operacion ad- ministrativa. 146.—Autoridad competente para declarar los límites provin- , ciales y municipales. 147.—Apeo ó deslinde de terri- torio. 148.—Ventajas de uniformar la di- vision territorial. DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL, dad, y caeria en la servidumbre del usurpador, cuando no fuese exterminad o , como los primitivos pobladores de la América del Norte, raza que se va extinguiendo, y acabará por desaparecer muy pronto ante la creciente invasion de los Estados Unidos. El único pueblo del mundo que carezca de territorio nacional es el hebreo, cuya dispersion y vida errante impiden la obediencia á unas mismas leyes, la constitucion de un gobierno, y en suma, la formacion de un estado. El ciudadano, dentro del territorio nacional, vive como el hombre privado en la casa que habita y en el campo que culti- va: fuera de él es un extraño tolerado ó tal vez protegido, pero nunca considerado como miembro de la gran familia llamada na- cion. El gobierno de su pátria no le sigue de ordinario fuera del territorio, porque al tocar sus confines se extin g ue casi siempre la fuerza de las leyes y muere la autoridad de la administracion. El poder administrativo viene á ser, pues, un poder esencial- mente doméstico, más inherente al territorio de la nacion que á sus propios moradores. Si hay ciertas leyes, como las relativas al estado y capacidad de las personas, que tal vez obligan al ciu- dadano en tierra extranjera y por eso las llaman personales, dé- bese á las convenciones y tratados celebrados entre los gobier- nos que constituyen el derecho internacional : son leyes pura- mente positivas que pueden no existir sin que la equidad se re- sienta ni se ofenda la justicia. 109. —La legislacion de todos los pueblos cultos da suma im- portancia á los actos que pueden producir la desmembracion del territorio nacional ó la segregacion de alguna de sus partes. Se- gun un artículo constitucional necesita el Rey estar autorizado por una ley especial para enajenar, ceder ó permutar cualquiera porcion del territorio español y aun para incorporar en él otro territorio (1); pero puede ajustar tratados de límites con las po- tencias extranjeras sin necesidad de semejante autorizacion, por- que no implican cambio de dominio, sino una sencilla rectifica- cion de las fronteras (9). I 10.—La primera condicion de un buen sistema administra- (2) Const., art. '74, §§ 1 y 2. 9 ) Tratado de límites ajustado con Francia el 2 de Diciembre de 1856 y sus anejos rati- ficada% en I.° de Abril de 1859; convenio entresp l a. 8 - , a y Marruecos ampliando los térmi- nos juri sdiccionales de Melilla de 24 de Agosto de 1859, y tratado de paz y amistad entre dichas potencias firmado á 26 de Abril do 1860. LIBRO II. DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.  55 tivo es una acertada division territorial, ó la distribucion de la esfera comun de la accion administrativa en cierto número de esferas particulares que juntas se muevan en armonía y en vir- tud de un solo impulso. Si ha de reinar el órden en la adminis- tracion; si su vigilancia ha de ser constante; infatigable su acti- vidad y su presencia posible, es fuerza repartir los cuidados de tal manera, que toda la administracion corresponda á todo el territorio y una fraccion á cada fraccion. Clasificar las atribucio- nes administrativas por servicios y por distritos, es aplicar el método á la administracion y simplificar su mecanismo, sefialan- do á cada autoridad el círculo de su poder y los límites de su competencia. 111.—Una division territorial es obra difícil, porque hay que consultar principios, intereses y necesidades muy divergentes. La administracion debe oir, ántes de dictarla, el consejo de per- sonas ex p erimentadas en varios ramos . del servicio público y en- tendidas en geodesia, porque hay que fijar la vista alternativa- mente en la sociedad y en la naturaleza. 112.—Expondremos las reglas que conviene tenga la admi- nistracion presentes al introducir ó reformar la division del ter- ritorio, no porque sean las únicas, sino por considerarlas prin- cipales. 113. —I. La division territorial debe ser uniformé.— La igualdad que debe presidir al repartimiento de los derechos y deberes entre los ciudadanos, así como la sencillez y celeridad de la accion administrativa, exigen la adopcion de un sistema de division territorial aplicable á toda , la superficie de la nacion sin excepciones ni privilegios. El mayor bien de la centralizacion administrativa fué y será debilitar, sin extinguir, la vida local, sustituyendo á este egoismo colectivo un sentimiento más puro y expansivo en el amor de la pátria. Una division territorial fun- dada en el reconocimiento de antiguos fueros, en las tradiciones de independencia remota ó en inveteradas y abusivas costum- bres, no satisfaría las necesidades de la política ni las de la ad- ministracion, y seria un anacronismo en estos tiempos en que las ideas más propenden á la formacion de grandes estados to- mando por base el principio de las nacionalidades, que á fomen- tar las ya olvidadas pretensiones de aislamiento con sus tenden- cias siempre hostiles.. 56  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. No sólo conviene aplicar la regla de la uniformidad á todas las fracciones del mismo territorio subordinadas á la administra- cion civil, sino que debe extenderse á todos los servicios públi- cos; de suerte que la administracion fiscal, la militar, la eclesiás- tica ' y cuantas otras pudieran imaginarse, se ajusten á una sola division territorial. 114.-11. Los términos deben ser iguales.—No es decir que la distribucion del territorio en fracciones se haga con igualdad matemática, sino con aquella exactitud prudencial que la admi- nistra.cion consulta en todos sus actos. Un territorio dividido en círculos desiguales forzosamente estaria mal administrado, por- que unos serian demasiado grandes y otros demasiado pequeños.. 115.—Mas ¿qué criterio deberá prevalecer para determinar' el grandor proporcionado y medir cada fraccion del territorio? Tres se ofrecen, á saber, la superficie, la poblacion y la riqueza. I16.—La superficie no es una medida aceptable, porque los deberes de la administracion no se multiplican segun que el ter- ritorio se dilata; sino conforme crecen las necesidades sociales. Adoptando este sistema habria términos excesivamente labo- riosos y poblados, y otros incultos y casi desiertos, y la accion administrativa distribuida con igualdad aparente, estaria en rea- lidad desigualmente repartida. La administracion no guardaria proporcion en sus miembros, ni en sus fuerzas equilibrio. 117.—La poblacion tampoco es una base conveniente, pues el poder administrativo no atiende tan sólo á las personas, sino además á las cosas. Hay multitud de razones naturales que de- ben tomarse muy en cuenta al dividir el territorio nacional en círculos administrativos. Un rio caudaloso, una montada inacce- sible, son un límite que la naturaleza opone á la comunicacion de los hombres, y por consiguiente al influjo de la autoridad local. Las condiciones económicas establecen tambien diferencias esenciales en cuanto al carácter y extension de la accion adminis- tratva á los pueblos. En donde predomina la industria la pobla- cion está aglomerada, las relaciones de los habitantes son más extensas y complicadas, el comercio es activo, la circulacion rá- pida y las i nstituciones de crédito muy frecuentes. Allí hay más actividad social, y por tanto se requiere que la accion adminis- trativa obre de más cerca y abarque ménos territorio. En donde prepondera la a g ricultura la poblacion se halla dispersa, su ca- LIBRO II. DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.  57 rácter es pacífico, el tráfico escaso, lenta la circulacion y el cré- dito adquiere poco desarrollo. Allí ha y 'Dénos actividad social, y como bastan ménos fuerzas, la administracion puede colocarse en centros más remotos. Una division territorial fundada en la igualdad de poblacion adolecería de un gravísimo inconveniente, cual seria descansar en una base incierta y movible en sumo grado. La autoridad de cada agente administrativo crecería ó menguaría al tenor del movimiento ascendente ó descendente de la poblacion, y tanta movilidad se baria insoportable á la administracion que necesi- ta sujetar á reglas fijas su poder, y señalar límites ciertos á cada jurisdiccion. Los administrados, por otra parte, vivirían en per- pétua incertidumbre acerca de la autoridad de quien dependerán y del pueblo al cual los agregarán como á su nueva capital. Esta movilidad contínua, apagando todo sentimiento de amor local y destruyendo toda comunidad de intereses, extinguiria aquella vida propia que los pueblos deben tener dentro de la comun existencia. 11_8..---La riqueza no es tampoco un signo de la igualdad de necesidades sociales, por cuya razon no debe ser adoptada por base única de la division territorial. Esta base es incierta como la poblacion, y variable como las condiciones económicas de los pueblos.  , Si el catastro fuese el signo de la riqueza, la division territo- rial seria una tarea inmensa por la extension de sus trabajos y por su excesivo coste. Una vez arreglada, todavía quedará sujeta á tantas alteraciones como. rectificaciones se hubieren de hacer en la operacion catastral. Si la cuota de las contribuciones directas fuese el dato preferi- do, caducaria la base de la riqueza_ excluyendo del cálculo los impuestos indirectos que en los pueblos industriales, es decir, en los más ricos, componen el mayor número. Cuando la adminis- tracion intentase reformar el sistema de imposicion ó reparti- miento de las contribuciones, cejaria siempre ó las más veces ante un obstáculo de tanta gravedad como seria e] trastorno de la division territorial establecida, resultando de aquí que las ren- tas públicas disminuyesen ó la proporcion del impuesto se al- terase. 199.---La consecuencia de este exámen es que importa no p.(1-- 58  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. ludir la superficie ni la poblacion ni la riqueza como bases úni- cas de una perfecta,. ó por lo ménos, aceptable division territo- rial. Todas tres suministran datos importantísi mo s cuya influen- cia exclusiva debe repelerse, pero cuyo concurso simultáneo conviene aprovechar para la solucion de este interesante proble- ma de administracion pública. 12.0.-111. Los términos deben ser medianos,—Muy grandes, la administracion estaria léjos de los administrados, no venia sus necesidades y su accion llegaria floja y lánguida á los extremos. Muy pequeños, la administracion intervendria en negocios mí- nimos cayendo en el vicio de la impertinencia, seria costosa y su a.ccion pecaria tambien de torpe y lenta, defectos necesarios cuando el mecanismo administrativo se complica . con la añadi- dura de ruedas inútiles que resultan perjudiciales. Aunque es difícil dictar á este propósito una regla fija, se pre- sume que en un estado de 5 á 10.000 leguas cuadradas de super- ficie, y con una poblacion entre 5 y 10 millones de habitantes, como son los estados medios de Europa, pudiera dividirse en grandes distritos de á 100.000 habitantes en un territorio de 100 leguas cuadradas, y estos términos subdividirse en círculos de á 5.000 habitantes en una extension de 5 leguas tambien cuadra- das. Esta division, fundada tan sólo en las bases de superficie y poblacion, deberia ser modificada sin embargo por el influjo de la tercera ó la riqueza. 121.-1V. Los límites . deben favorecer la unidad administra- tiva.---De modo que en una nueva division territorial no conviene consultar sino las necesidades presentes ó futuras de la sociedad, dando de mano á las pretensiones fundadas en el espirítu de ais- lamiento y de independencia local que ántes pudiera predominar en cada fi accion del territorio. Si alguna vez se transige con estos sentimientos, es porque se prefiere á combatirlos con violencia, el método más suave de extirparlos con lentitud. La unidad en la administracion, y si se quiere, la necesidad de cierto g rado de ce ntraliz acionue una buena division territorial b exiQ'en que los límites de los antiguos estados, respetando los derechos ane- jos á una vida local, subordinada al principio de la nacionalidad y al interés de una política elevada que se propone formar un solo pueblo regido por unas mismas instituciones. El sistema contrario puede convenir á un estado federal ó á una confedera- LIBRO  DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. cion de estados; pero seria impropio de un pueblo que aspirase á constituir un todo bajo un gobierno unitario. 122.--V. Las capitales deben fijarse en los centros de activi- dad social.—Es seguramente muy de apetecer que el centro de actividad coincida con el centro del territorio; mas siendo distin- tos, el foco de la accion administrativa debe colocarse, no en el. punto matemático, sino en el punto por decirlo así, estratégico, para atender desde allí á todas las necesidades públicas, dar im- pulso á todos los movimientos y dirigir el servicio en todos los ramos. Las ciudades capitales, ántes de obtener este título ó preemi- nencia de la ley, descuellan ya entre los pueblos inmediatos. Allí tienen su asiento el saber, la grande fabricacion y el grande co- mercio del territorio cóntíguo : de allí parten las carreteras y allí terminan: los ríos y canales enlazan tambien estas ciudades con las villas y lugares de la comarca, y su poblacion ejerce un influ- jo moral, y acaso un verdadero predominio, en los habitantes del campo y de los pueblos circunvecinos. Apoderada la administra- cion de esta llave, gobierna el territorio anejo con facilidad, porque á donde no alcanza su mano, llegan pronto las órdenes que comunica desde el punto de su residencia. 123.—El territorio español se compone de la Península é Islas adyacentes y los preciosos restos de los dorninios de Ultramar. De estos no hablaremos, porque como nuestro régimen colonial constituye una legislacion excepcional que llaman de Indias, fun- dada en la especialidad de los intereses que allí prevalecen, forma tambien un estudio "aparte. La Constitucion, anunciando refor- mas en el gobierno de nuestras provincias ultramarinas, mantie- ne en su fuerza y vigor las leyes especiales (1). 124.—E1 territorio . de la Península é Islas adyacentes estuvo muy desigualmente dividido hasta nuestros dias, conservándose aun los límites señalados por las antiguas nacionalidades y hasta sus mismas denominaciones de reinos, principados y señoríos. Despues de la incorporacion de las dos coronas de Aragon y Cas- tilla era preciso adoptar prontamente una nueva division terri- torial que consolidase la grande obra del redondeamiento de la Península española; mas sea que el Gobierno hubiese entrevisto (1) Colvst., arLs. 108 y' 109. 60  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. obstáculos insuperables en la obstinada resistencia de los estados anti cr uos á cambiar de nombres, de confines y de leyes, ó que desconociese la urgente necesidad de tal reforma, es lo cierto que hasta fines del siglo pasado no se pensó sériamente en ella. Aun entónces los trabajos caminaron con lentitud, y si produjeron al c run resultado de utilidad incontestable para el efecto de reunir datos estadísticos, dejaron mucho que desear en cuanto al in- tento de dividir el territorio. 125.—Dividíase á fines del siglo pasado el territorio . de España en nueve reinos - á saber: Andalucía, Aragon, Córdoba, Galicia, Granada, Jaen, Murcia, Valencia y Navarra; los principados de Asturias y Cataluña; el señorío de Vizcaya, y diez y seis provin- cias de Castilla, esto es, Ávila, Búrgos , Zamora, Ciudad-Real, Cuenca, Extremadura, Guadalajara, Leon, Madrid, Palencia, Sa- lamanca, Segovia, Soria, Toledo, Toro y Valladolid, con las exentas de Alava y Guipúzcoa y las Islas Baleares y Canarias. Así continuaron las cosas hasta que las Córtes de 1820 á 1823 hicieron la primera division territorial ajustada á principios y capaz de satisfacer las necesidades de la administracion (1) ; pero su obra vino á tierra al espirar el breve período constitucional que la produjo. Desde entónces no se hizo innovacion alguna hasta una época reciente y muy señalada en la historia de nues- tro derecho administrativo por grandes novedades é importantes reformas. El real decreto que establece el derecho vigente en la mate- ria, planteando la division civil del territorio « como base de la administracion interior y medio para obtener los beneficios que el Gobierno meditaba hacer á los pueblos, » es uno de los actos que anunciaron la regeneracion política y administrativa de Es- paña (2). 126.—Segun el citado decreto el territorio español de la Pe- nínsula é Islas adyacentes se divide en 49 provincias que toman el nombre de sus capitales, excepto las de Navarra, Alava, Gui- púzcoa y Vizcaya que conservan sus antiguas denominacio- nes (3). El ánimo del Gobierno fué sin duda no herir con esta (1) Decreto de las mismas de 27 de Enero de 1822. (2) Expedido en 30 de Noviembre de 1833, y confirmado por la ley de 25 de Setiembr e de 1863, art. 1, liczsta que una ley especial determine otra cosa. (3) Art. 1. LIBRO II. DEL DERECHO A DMINISTRATIVO.  61 reforma á los pueblos más sensibles en su amor provincial y más apegados á sus tradiciones ; pero una experiencia harto cruel enseñó lo inútil de semejante cautela. En dicho decreto se fijan los límites de cada provincia, enten- diéndose que si un pueblo situado á la extremidad de una pro- vincia tiene parte de su territorio dentro de los confines de la contigua, este territorio pertenece á la provincia donde se halla- re sito el pueblo, aun cuando la línea divisoria los separe en la apariencia (I). La division sobredicha no se introdujo con ánimo de limitarla al órden administrativo, sino para que se arreglasen tambien ella las demarcaciones militares, judiciales y de Hacienda segun así se verificó en lo sucesivo (2). I27.—Las grandes fracciones de territorio llamadas provin- cias están subdivididas en distritos ó términos, que son los círculos administrativos que reconocen por centro de autoridad un pueblo cabeza de todos los comarcanos y asiento de la admi- nistracion municipal (3). Cada provincia comprende un número mayor ó menor de términos municipales; por manera que el territorio español se ajusta, para el servicio general de la administracion, á una sen- cilla division de dos grados. 128.—Además de la division civil hay otras que se acomodan ó se acercan á esta fundamental, cuyo objeto es regularizar cier- tos ramos especiales del servicio público, y son las siguientes: 129.-4. La política, que se propone ordenar el ejercicio del derecho de eleccion inherente á la cualidad de ciudadano acti- vo.—E1 territorio se divide para este efecto en un número deter- minado de colegios electorales, que pueden subdividirse en sec- (1) Art. 3, y reglamento de 25 de Setiembre de 1863, art. 1. (2) Art. 4. (3) Al finalizar el ario de 1841 habia en España 10.594 Ayuntamientos. Real decreto de 1. de Diciembre de 1817. En 1866 existian 9.366 así clasificados : Con inénos de 100 vecinos  De 101 á 300. . . . . • . •  . De 301 á 500.  De 501 en adelante. 2.666.  3.841.  1.181. 1.618. Desde entónces acá faltan noticias oficiales que nos permitan rectificar esta cifra, pues nada consta acerca del número de Ayuntamientos creados y suprimidos. La estadística administrativa deja mucho que desear. 02  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. ciones para facilitar la emision del sufragio, todo á juicio del respectivo Ayuntamiento (1). 130.—II. La judicial, que tiende á dejar expedita la adminis- tracion de justicia.—La Península se divide en distritos, parti- dos, circunscripciones y términos municipales (2). La fiscal para regularizar la imposicion, reparti- miento y cobranza de las rentas públicas.—El territorio se di- vide en 49 administraciones de provincia y 13 administracio- nes de partido (3). 139.—IV. La que reclama el servicio de la instruccion públi- ca, para cuyo buen desempeño se divide el territorio en 10 dis- tritos universitarios, siendo cabeza de cada uno la Universidad respectiva (4). 133.—V. La que exige el servicio general ú ordinario de las obras públicas, con respecto al cual se divide la Península en 10 distritos ordinarios, 2 de ferro-carriles y otros 2 de trabajos hidrológicos, el primero de las vertientes al Mediterráneo, y el segundo de las vertientes al Océano (5). 134.—VI. Para el mejor servicio de los montes se divide el territorio en 10 inspecciones subdivididas en 46 distritos (6). 135.—VII. La que pide el servicio militar, en 14 capitanías generales, 2 comandancias generales en Ceuta y el campo de Gibraltar, y en tantos gobiernos militares cuantas son las pro- 'vincias, con más los gobiernos de las plazas, las comandancias de fortalezas y castillos, y las de armas en los pueblos cabeza de partido judicial, exceptuando las capitales de provincia ó puntos de residencia de un gobernador militar (7). 136.—VIII. La relativa al servicio de la marina, en los tres (1) Ley electoral de 20 de Agosto de 1870, art. 113. (2) Ley provisional de organizacion del poder judicial de 15 de Setiembre de 1870, artícu- lo 11, En esta ley se anuncia la publicacion de otra de division judicial que no llegó á ver la luz ; de suerte que aun continúa rigiendo la antigua division en 15 Audiencias y 496 par- tidos judiciales. Reales decretos de 26 de Enero y 21 de Abril de 1834. (3) Real decreto de 15 do Junio de 1845 para organizar la administracion de la Hacienda pública, cap. II. (4) Ley de 9 de Setiembre de 1857, art. 259. (5) Real decreto de 1.° de Julio de 1847, real órden de 1. 0 de Octubre de 1853, reales de- cretos de 14 de Enero y 11 de Marzo de 1851 y 21 de Diciembre de 1859, y reales órdenes de 23 de Diciembre de 1859 y 24 de Julio de 1865. (6) Real orden de 1. 0 de Diciembre de 1865. (I) Reales decretos de 1.° de Agosto de 1841 y 3 de Setiembre de 1844, real órden de 4 de Julio de 1846 y real decreto de 18 de Diciembre de 1847. LIBRO II. DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.  6:3 departamentos de Cádiz, Ferrol y Cartagena divididos en 10 tercios navales, 29 provincias, y 95 distritos. 137.—IX. Y en suma, la eclesiástica, segun la cual para la ad- ministracion del culto se divide el territorio español en 8 arzo- bispados y 55 obispados que quedarán reducidos á 45 u seun el segun Concordato ajustado con la Santa Sede en 16 de Marzo de 1851, subdivididos en el número conveniente de arciprestazgos y par- roquias. 138.—Sabida la division administrativa del territorio español, importa fijar dos puntos muy interesantes en el derecho, á saber, quién puede establecerla y modificarla, y á quién incumbe reco- nocer y declarar los límites dudosos. Antes de resolver esta cuestion es preciso asentar el principio que no hay verdadera division territorial sino la civil de dos grados (provincias y términos municipales), pues las otras sólo sirven para ordenar y distribuir ciertos servicios sin partir for- malmente el territorio, y por lo comun se avienen á la estable- cida para la administracion. general considerándola como el fun- damento de todas. 139.—Una provincia, un municipio son demarcaciones terri- toriales ó distritos administrativos; pero además tienen el ca- rácter de sociedad política, por cuanto' constituyen una corpo- racion cuyos individuos ejercen colectivamente ciertos derechos políticos y forman una persona moral con propiedades y apro- vechamientos comunes, cuya adquisicion, conservacion y tras- mision son actos puramente civiles. Y como sólo la ley puede definir las cuestiones tocantes al estado de las personas y á sus derechos políticos y civiles, dé ahí nace que sólo el poder legis- lativo sea competente para establecer una nueva division terri- torial ó alterar la ya establecida. 140.—La doctrina anterior deberia ser de rigorosa aplicacion con respecto á las provincias cuyos límites invariables dan esta- bilidad á la administracion, regulan el ejercicio de los derechos políticos y trazan á cada autoridad judicial el círculo de su com- petencia. Sin embargo, puede el gobierno, en virtud de una delegacion 1 ‘ de la potestad legislativa, alterar los límites de las provincias 'de conformidad con los Ayuntamientos y Diputaciones interesa- das y de acuerdo con el Consejo de Estado. Tan necesario es ci 64  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. voto conforme del Gobierno y las referidas corporaciones, que en caso de discordia no procede la alteracion sino por obra de la ley (1). 141.—El espíritu de reforma que al calor de nuestras discor- dias civiles penetró en la política, mostrándose favorable á la descentralizacion administrativa, fué causa de conceder muy la- tas atribuciones respecto -á la creacion y supresion de términos municipales á nuestras corporaciones populares. 142.—Como es natural, el mismo principio ha prevalecido en cuanto á la agregacion y segregacion de pueblos ó secciones ha- bitadas de un término municipal. Son las Diputaciones provin- ciales quienes resuelven los expedientes de esta naturaleza to- mando acuerdos ejecutivos en caso de conformidad entre los interesados, y en el de disidencia la resolucion debe ser objeto de una ley (2). Algo más conviene saber en la materia; pero exige el método reservar los pormenores para el capitulo destinado al estudio de los Ayuntamientos. 143.—La creacion y supresion de municipios y la reunion segregacion de pueblos es un acto en que debe brillar la pru- dencia suma de la administracion, porque afecta á las pasiones más vivas y á los sentimientos más delicados del hombre. Sepa- rarnos del pueblo que nos vió nacer, excluirnos de toda partici- pacion en las propiedades de que fuimos siempre condueños, alejarnos de la pila donde recibimos el agua santa del bautismo y del sepulcro donde descansan los huesos de nuestros mayores, son sacrificios dolorosos que la administracion rehusará impo- ner, miéntras un reconocido interés público no lo exija con em- peño. 114.—La rectificacion de limites es una operacion puramente administrativa. La administracion en tal caso respeta el órden establecido, pues no crea, ni destruye derechos relativos á la propiedad ó á los aprovechamientos comunes, ni traslada perso- nas de uno á otro territorio, ni señala nuevos confines á la juris- diccion de cada autoridad, sino que el acto se limita á declarar si ciertas porciones de territorio pertenecen segun la ley á tal cual provincia G pueblo. (1) Ley p rovincial de 20 de Agosto de 18-M, art. 3. (2) Ley municipal de 20 de Agosto de 1870, arts. 3 y sil. LIBRO II. DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.  63 145.—Tal vez ocurran dudas fundadas acerca del verdadero carácter de esta operacion que si la administracion la violenta, puede degenerar en un acto in constitucional, arrogándose el po- der ejecutivo la facultad de reformar la division del territorio aunque la reforma sólo proceda eh virtud de una ley. Algunos publicistas pretendieron distinguir la rectificacion de límites del señalamiento de otros nuevos por la circunstancia de estar 6 no habitado ó poblado el terreno controvertido é incorporado; mas semejante razon no satisface, porque ni es legal, ni está fundada en los principios de la ciencia, segun los cuales la division admi- nistrativa se funda en la idea de distribuir en círculos el territo- rio, y no en la de clasificar por grupos las personas. Añádase á lo dicho otra razon decisiva, á saber, que variando los confines del territorio se trastornan los limites señalados por la ley á la competencia judicial, y se verá claro cuán fütil es la distincion y cuán débil la base. La operacion de rectificar los límites debe ser en el hecho, como es en el derecho, un acto interpretativo de la ley de divi- sion territorial; por consiguiente parece opinion más cuerda que la administracion se atenga á la letra y al espíritu del texto, del cual se desviará muy poco prolongando la línea divisoria por el espacio oscuro, de suerte que una entre si ambos extremos co- nocidos por medio de una recta. Si hay obstáculos naturales á esta direccion, será prudente colegir que los límites de la natu- raleza son tambien los limites de la ley. 146.—Cuando se suscitan dificultades en punto á los límites de dos ó más provincias contiguas, cada gobernador instruye expediente en averiguacion de los confines de sus términos mu- nicipales, á cuyos datos acompaña cuantos documentos puedan reunirse y conduzcan á la mayor ilustracion del asunto, así como el informe del Ayuntamiento ó Ayuntamientos interesados y el dé las Diputaciones provinciales. Los gobernadores se ponen de acuerdo y resuelven lo que pro- ceda. Si no hay conformidad, remiten los antecedentes al Minis- terio de la G-obernacion con su informe razonado, y el ministro decide la competencia. Tambien dicta la resolucion definitiva, cuando se reclama contra las providencias de los gobernadores en caso de conformidad. El deslinde de los términos municipales se prepara disponien- 5 TOMO 1. 66  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. do los uobernadores que los alcaldes asistidos de peritos proce- dan á (jecutar la operacion con arreglo á las instrucciones que se les comuniquen respecto á los datos y documentos que deban tener á la vista. Cada alcalde da cuenta del resultado al gober- nador de quien depende. Si al g uno de los Ayuntamientos no se conforma con el des- linde, acude al gobernador de la provincia á que pertenece el otro distrito municipal interesado; y esta autoridad, oyendo al del territorio á que corresponde el pueblo reclamante, resuelve lo que estima justo. De su decision se puede apelar por la via con- tenciosa ante la Comision provincial de aquella en donde nace - el agravio verdadero ó presunto (1). Esta doctrina se deriva del principio que el Gobierno ha dele- gado expresamente en los gobernadores las facultades necesa- rias para resolver todos los asuntos de interés provincial y mu- nicipal que no afectan de un modo directo al estado, y no obsta á las facultades que hoy tienen las Diputaciones y los Ayuntamien-' tos en cuanto á la variacion de los límites de las -provincias y de los términos municipales. Repetimos que son cosas muy distin- tas señalar nuevos limites y verificar los antiguos : aquello es un acuerdo, y esto la aplicacion de una regla establecida (2). 147.—En efecto, el apeo ó deslinde del t e rritorio de una pro- vincia ó término municipal no induce la menor novedad, puesto que solamente se trata de mantener el statu quo respectivo. Siendo un acto de mera ejecucion, los gobernadores y los alcal- des que representan la administracion activa, son las autorida- des competentes para ejecutar la ley ó el acuerdo que los señala de antemano. 148.—Las restantes divisiones territoriales ya dijimos que no tienen la importancia ni la estabilidad que la civil ó administrati- va. Hay dos, sin embargo, dignas de mencion, aunque ajenas á nuestro exámen, porque nos llevaría al estudio de materias que no caben en los límites de esta obra: la judicial y la eclesiástica. La primera está enlazada con las leyes relativas á la organi- Zacion de los tribunales y á la competencia judicial, y por tanto debe ser objeto de un acto legislativo. (1) R eglamento de 25 do Setiembre de 1863, arts. 2 y sig. y real decreto de 20 de Enero de 1875. (2) Real decreto de 17 de Octubre do 1863, art. 1. LIBRO II. DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.  67 La segunda pertenece á la clase de las materias mixtas, ó es asunto propio de la jurisdiccion espiritual y temporal á un mis- mo tiempo. Seria de apete er que las provincias civiles fuesen tambien provincias eclesiásticas, y esperamos que el Gobierno, de acuerdo con el Jefe de la Iglesia (cual cumple en una nacion católica), procurará se rectifiquen los límites extraños é irregu- lares de nuestras diócesis, ajustando todo lo posible su territorio al de los grandes círculos administrativos, y colocando una silla episcopal en la ciudad donde residiere la autoridad superior de aquella demarcacion, miéntras sea esto posible. Lo espiritual y lo temporal reclaman con urgencia esta reforma, en la que debe resplandecer la perfecta concordia de las dos potestades entre quienes se divide el imperio del mundo, rigiendo una la opinion y otra gobernando la conciencia (1). 1.49.—Bien seria que el Gobierno pensase sériamente en refor- mar la division del territorio por medio de una ley, no sólo para darle la estabilidad de que carece, sino porque hay muchas y graves cuestiones administrativas cuya resolucion pende de este dato, en lo cual apenas se ha pensado. La ley especial está ofre- cida, y desde entónces subsiste lo existente con el carácter de interino ó provisional ; razon de más que milita en apoyo de la reforma. (1) La primera base do la ley que autorizó al Gobierno para que, de acuerdo con la San- ta Sede, verificase el arreglo general del clero, era establecer una circunscripcion de dió- cesis acomodada, en cuanto fuere posible, á la mayor utilidad y conveniencia de la Iglesia y del Estado, procurando la armonía correspondiente en el número de las sillas metropo- litanas y sufragáneas. Ley de 8 de Mayo de 1849. Conforme á este principio, deberán su- primirse diez obispados para ser incorporados á otros; con lo cual, si no se establece una completa uniformidad en la division del territorio de la Iglesia y del Estado, á lo menos se logra acercar las diócesis á las provincias. Concordato de 16 de Marzo de 1851. LIBRO TERCERO. DE LA ORGANIZACION Y ATRIBUCIONES DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. TÍTULO I. DE LAS AUTORIDADES ACTIVAS. SECCION I. AUTORIDADES CENTRALES. CAPÍTULO I. De la organizacion administrativa en general. 150 .—Organizacion administrativa 151.—Jerarquía, administrativa. 152.—Sus caractéres. 153.—Uniformidad. •  . 154.—Régimen especial de las pro- vincias Vascongadas. 155.—Subordínacion. 156.—Deber de la obediencia. 157.—La obediencia jerárquica ¿es una obediencia pasiva? 158.—¿Cuándo el mandato supe- rior exime de responsabili- dad? 159.—Leyes conservadoras de la subordinacion jerárquica. 160 .—Amovilidad de las autorida- des y agentes administrati- vos. 161.—Suspension, enmienda y re- vocacion de los actos del inferior. 162.—Responsabilidad. 163.—Extension de la responsabi- lidad administrativa. 164.—Responsabilidad judicial de los funcionarios públicos. 165.—Autorizacion para procesar á los agentes del Gobierno. 166.—Hoy "és innecesaria. 167.—Presencia. 168.—Observacion final. 150.---No basta que el poder administrativo exista: es preciso además que para corresponder á su objeto tomé formas adecua- das á la naturaleza de sus funciones; es necesario, en fin, que tenga una or ganizacion conveniente. LIBRO III. ORGANIZ. Y ATRIL. DF,' LAS AUTORIDADES.  69 La organizacion administrativa debe fundarse en. el principio que la administracion es una é indivisible, y que la autoridad emana de un poder central responsable, quien la transmite de grado en grado hasta los últimós agentes de esta escala, unidos entre si como eslabones de una misma cadena. 151.—Hay; pues, un órden jerárquico en la administracion ó una verdadera jerarquía administrativa que definiremos « la série ordenada de autoridades que bajo la direccion y responsa- bilidad del poder central, están encargadasde ejecutar las leyes de interés comun.» 152.—De la definicion expuesta se colige que la jerarquía ad- ministrativa debe estar de tal modo constituida, que reuna cuatro circunstancias, á saber: uniformidad, subordinacion, responsa- bilidad y presencia de las autoridades en todos los grados del órden jerárquico. 153.—Sin uniformidad no será la jerarquía administrativa una série ordenada, sino disposicion confusa y repartimiento desigual de las fuerzas de la administracion. La uniformidad se manifiesta en la existencia de unas mismas autoridades en unos mismos distritos con idénticas atribuciones, sea respecto á la accion, ó sea en cuanto al consejo. Así vemos que nuestra jerarquía administrativa observa esta ley de la uni- formidad al establecer el Consejo de Estado y varios consejos especiales cerca del Gobierno: un gobernador en cada provincia, asistido de una Diputacion provincial, y un alcalde en cada pue- blo rodeado de su Ayuntamiento. 154.—La uniformidad de nuestra administracion no es com- pleta, ni las reformas introducidas para establecerla datan de larga fecha. Navarra tuvo su régimen especial económico, judi- cial y militar hasta el convenio de Vergara , y las provincias Vascongadas gozaron ,íntegramente de sus fueros hasta igual época. Entónces se publicó la ley de Córtes que confirmó . estos fueros y los de Navarra sin perjuicio de la unidad constitucional de la, monarquía (1). • Las Córtes de aquel tiempo, apoyándose en el principio de la unidad constitucional, extendieron el régimen administrativo comun á Navarra, salvas algunas diferencias más bien en cuan- (1) Ley de 25 de Octubre de 1839, art. L 70  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAROL.. to al nombre que con respecto á las cosas (1); y esta es,la legisla- cion vigente en dicha provincia. Las Vascongadas disfrutaron de sus fueros y costumbres hasta que se mandó que con ningun mo- tivo ni pretexto se sujetasen al pase y uso de la Diputacion foral las providencias del Gobierno supremo ni las ejecutorias de los tribunales; y más adelante, como extension de la ley de 16 de Agosto, declaró el Regente del Reino, que si bien ,no aceptaba el principio de una centralizacion extremada que ahogase los intereses provinciales y municipales bajo el peso de la mano fiscal, defendia sin embargo la unidad administrativa y la de- pendencia efectiva de sus agentes en todo lo concerniente á las funciones que le corresponden segun la Constitucion : «de otro modo (añade), ni el Gobierno seria posible, ni tampoco la res- ponsabilidad ministerial» (2). Y en efecto, la integridad de los fueros no sólo coartaba la libre accion del poder ejecutivo, sino además la del mismo poder legislativo, porque en rigor tambien las leyes votadas por las Córtes con asistencia de los representantes de dichas provincias, y despues sancionadas por la Corona, quedaban sujetas al pase foral; y el mismo poder judicial se veia cohibido y humillado por cuanto era permitido á la administracion provincial impedir la ejecucion de los fallos de la justicia. «El pase (prosigue el Go- bierno), conspira contra la divisian armónica de los poderes del estado, contra la dignidad de la Corona y del Gobierno y contra la independencia judicial y la autoridad de la cosa juzgada.» En consecuencia de estos principios los fueros de las provincias Vas- congadas quedaron en parte abolidos, aunque la. palabra aboli- cion no se haya pronunciado. Posteriormente el Gobierno de la Reina, sea que cediese al (1) »Las atribuciones de los Ayuntamientos relativas á la administracion económica interior de los fondos, derechos y propiedades de los pueblos se ejercerán bajo la depen- dencia de la Diputacion provincial con arreglo á su legislacion especial Art. d. En todas las demás atribuciones los Ayuntamientos estarán sujetos á la ley general.) Art. 7. La Diputacion provincial, en cuanto á la administracion de los productos de las pro- piedades, rentas, efectos vecinales, arbitrios y propiedades de los pueblos y de la provin- cia, tendrá las mismas facultades que ejercían el Consejo de Navarra y la Diputacion del Reino, y además las que siendo compatibles con éstas, tengan ó tuvieren las demás Dipu- taciones pr ovinciales de la monarquía.» Art. 10. V. ley de 16 de Agosto de 1841. (2) Orden de la Regencia de 5 de Enero de 1841. Las Diputaciones p rovinciales ejercerán las funciones que hasta aquí han desempeñado en las provincias V ascongadas las Diputaciones y Juntas forales...» Decreto del Regente de 29 de Octubre de 1811, art. 6. LIBRO III. ORGANIZ. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  71 imperio de las circunstancias políticas, ó que prefiriese el siste- ma de introducir lentamente la unidad administrativa influyendo primero en las costumbres, declaró que el estado de cosas creado por la ley de 16 de Agosto no podia ser considerado definitivo, sino puramente transitorio é interino, y que su intencion era eje- cutar lealmente- la de 25 de Octubre; y miéntras no se proceelia á la formacion de un proyecto que resolviese para siempre esta cuestión, acordó que los gobernadores de Vizcaya, Álava y Gui- púzcoa presidiesen las Juntas generales de dichas provincias con el carácter de corregidores políticos, se conservasen las Diputa- ciones forales y su nombramiento se hiciese en la forma antigua ó segun fuero, y tuviesen las mismas facultades que las Diputa- ciones provinciales en lo restante .del Reino, cuyos cuerpos sub- sisten sin embargo, más bien por respeto al principio de la uni- dad, que por ser allí necesarios para el gobierno económico de los pueblos. Los Ayuntamientos gozan, ínterin no se hace el arreglo definitivo de los fueros, de las mismas atribuciones que les correspondian ántes del decreto de 29 de Octubre, salvo en aquellos pueblos que á peticion suya prefiriesen sujetarse á la legislacion comal, la cual rige con graves excepciones en punto á rentas, y completamente en cuanto á las aduanas, proteccion y seguridad pública y administracion de justicia (1). La última ley para el gobierno y administracion de las pro- vincias rige en Navarra en lo compatible con la de 16 de Agosto de 1841, y en las Vascongadas en cuanto no se oponga á sus fueros que continúan en observancia miéntras pueda «conciliar- se con el interés general de la nacion y la constitucion de la mo- narquía,» conforme á la ley de 25 de Octubre de 1839. Inútil nos parece repetir con esta ocasion que la unidad legis- lativa es necesaria para constituir la unidad nacional. 155.—La subordinacion consiste en la dependencia sucesiva de la autoridad menor de la mayor, y en el cumplimiento de los deberes de obediencia y respeto para con todas las superiores en grado. La administracion, como la milicia, tiene su disciplina, cuya base es este deber más ó ménos estrecho de la obediencia, sin la cual no hay órden ni disciplina posibles. Así como el poder central obedece á la ley, la ejecuta y la (1) Reales decretos de 16 do Noviembre de 1839 y 8 do Julio de 18E, 72  DERECHO ADMINISTRATIVO EIPAÑOL. hace cumplir bajo su responsabilidad, así las autoridades provin- ciales le obedecen á él, y á las de provincia las municipales. Rota la cadena no habria unidad en el pensamiento, ni regularidad en la accion, ni podria exigirse la responsabi l id a d moral ó legal á Gobierno alguno. 156.—El deber de la obediencia está expresamente consigna- do para todas las autoridades en la ley que declara responsable á todo general, junta, Audiencia ó cualquier otro superior á quien incumba dar cumplimiento á las órdenes del Gobierno y los cas- tiga con la privacion de sus respectivos empleos, si por culpable omision, negligencia ó tolerancia dejaren de ser ejecutadas (1), y en cuanto á las autoridades del órden administrativo en par- ticular, este deber se halla textualmente confirmado : I. En la ley de administracion provincial segun la que las Di- putaciones y las Comisiones provinciales obran bajo la dependen- cia del Gobierno cuando ejercen atribuciones que no les son pro- pias ó de su competencia exclusiva, y aun siéndolo, están obliga- das á prestar la obediencia debida para que el Gobierno pueda usar de su derecho de inspeccion, á fin de impedir los actos con- trarios á la Constitucion y á las leyes generales del estado (2). II. En la de administracion municipal segun la que el ministro de la Gobernacion es el jefe superior de los Ayuntamientos, los cuales, así como los alcaldes y regidores, están bajo la autoridad y direccion administrativa del gobernador de la provincia y de la Comision provincial en todos los asuntos que no son de su pro- pia y exclusiva competencia (3). 157. —El deber de la obediencia es una condicion necesaria de la disciplina administrativa. Cuando el funcionario público revis- te el carácter de representante y delegado del Gobierno, la obe- diencia es más rigorosa, porque los actos de la autoridad no ema- nan de la voluntad propia y personal de quien los ejerce, sino de un mandato tácito 6 expreso del superior respectivo. La obediencia, así de los funcionarios públicos que participan más 6 menos del poder ejecutivo, como la que obliga á las cor- poraciones populares cuyo mandato procede de la eleccion, nun- (1) Decreto de las Córtes de Cádiz de 14 de Julio de 1811, restablecido por la ley de 31 de Enero de 1837. (2) Ley de 20 de Agosto de 1870, art. .88. (3) Ley cit., art. 170. LIBRO HL ORGANIZ. Y ATRIL DE LAS AUTORIDADES.  73 ca fué ciega y pasiva. Para llegar á tal extremo seria forzoso par- tir de la monarquía absoluta como forma de gobierno, y de la ausencia de todo criterio moral en el ejercicio de la soberanía. La variedad de circunstancias y de intereses locales reclama á menudo introducir ciertos cambios que no están al alcance de la administracion central ó provincial; novedades de pormeno- res que no alteran la ley, pero modifican los actos de ejecucion. En casos semejantes el funcionario público se halla colocado en- tre dos deberes, el de una obediencia estricta y el de ilustrar á la autoridad superior acerca de la necesidad ó conveniencia de atender á éstos cuidados locales. El mejor medio que se ofrece de conciliar ambos deberes, es acordar la ejecucion provisional y representar exponiendo las dificultades ó peligros de aquella disposicion administrativa; mas si de la ejecucion, aunque mo- mentánea, pudiesen resultar graves perjuicios de naturaleza ir- reparable, no repugna la doctrina que aconseja suspender la eje- cucion ilustrando á la autoridad superior en punto á los moti- vos que provocan tal acuerdo. Esta es una cuestion de pruden- cia y de celo que jamás podrá resolverse por principios generales. La doctrina expuesta no es en modo alguno subversiva del órden jerárquico, ni relaja el principio de la obediencia á las au- toridades superiores, como se colige de hallarla expresamente consignada en un servicio tan rigoroso cual es de las rentas del estado. En un Real decreto para la organizac5on de la adminis- tracion central y provincial de la Hacienda pública sé dice: «Los administradores obedecerán las órdenes del intendente; pero si alguna de ellas alterase las reglas establecidas para el servicio, suspenderán su cumplimiento y le harán presentes las obser- vaciones que crean convenientes. Si el intendente, no obstante, mandase llevar á efecto lo dispuesto, el administrador obedecerá dando cuenta de todo por el correo más próximo al director ge- neral de quien dependa. Los jefes de la administracion partici- parán de la responsabilidad de los intendentes, cuando no le hayan manifestado oportunamente los perjuicios que pueden producir sus providencias; y cuando habiendo hecho esta ex- posicion no hayan dado cuenta inmediatamente al director ge- neral» (1): de todo lo cual se infiere que la disciplina jerárquica dista mucho de la obediencia pasiva. (1) Real deereto l de 23 de Mayo de 1845, art. 54. 74  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL.' Trazar con mano segura el circulo de la justa y debida obe- diencia administrativa es una empresa no exenta de dificultades, porque siempre ocurren muchas y muy graves cuando i ndo se procu- p - o i mantener en su fiel la balanza entre los principios de autori- dad y de libertad. El exceso de la obediencia permite al Gobierno disponer de un ejército de empleados sujeto á una severa disci- plina, grado sumo de centralizacion ocasionado á peligros para la libertad política y civil; así como el defecto, relajando los vínculos de la autoridad, puede privar al Gobierno de la fuerza necesaria á la conservacion del órden legal. 158,—Conforme al derecho positivo el . mandato superior no exime á los fiincionarios públicos de responsabilidad en los casos de infraccion manifiesta, clara y terminante de un precepto cons- titucional. En los demás sólo exime á los agentes que no ejerzan autoridad (1). Síguese de aquí que el deber de la obediencia obliga á todas las autoridades y agentes administrativos sin excepcion, con la dilbrencia que cesa para aquéllas cuando el mandato superior envuelve una infraccion cualquiera de un precepto constitucio- nal, y para éstos sólo cuando la infraccion es palmaria. , La aplicacion del texto legal abrirá la puerta á mil arbitrarias interpretaciones, porque no es tan llano como parece resolver los casos dudosos, ni deja de ofrecer inconvenientes constituir al inferior juez de los actos del superior. Por otro lado es con- trario á los buenos principios dispensar de la obediencia á los agentes que participan mucho ni poco del poder ejecutivo, que obran sin voluntad propia, y en fin que son meros instru- mentos en manos de la autoridad. Mejor solucion seria declarar que la obediencia al mandato superior no es debida, cuando hay infraccion manifiesta, clara y terminante de un precepto constitucional, pues no merecen res- peto los actos ilegítimos, y ménos todavía los que violan de un modo patente la ley fundamental del estado. Este principio apli- cable á las autoridades administrativas, no debería regir para los agentes del mismo órden, ya porque no la ejercen (y si la ejerciesen, mudarían de carácter), y ya porque es el autor del mandato quien asume la responsabilidad. (I) Const,, ftrt. 30. LIBRO III.- ORGANIZ. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  75 159. Conservan la subordinacion jerárquica dos clases de dis- posiciones administrativas:  - I. Las relativas al método que debe observarse en la corres- pondencia con las autoridades . superiores en más de un <nado 1 grado quienes nunca pueden las inferiores dirigirse sino por mano de las intermedias, como los Ayuntamientos que no pueden repre- sentar al Gobierno sino por conducto del gobernador, ni á éste ó á la Diputacion provincial sino por medio del alcalde, fuera de los casos de alzarse en queja contra dichas autoridades (1). Tam- poco los alcaldes pueden corresponderse directamente con el Go- bierno, salvo si hubiesen de comunicar alguna noticia importante y urgente cuyo conocimiento se retardaria de seguir los trámi- tes ordinarios (2). II.- Y las que facultan á las autoridades superiores para dete- ner, modificar y revocar los actos de las subalternas y suspen- derlas en el ejercicio de sus funciones ó destituirlas de sus car- gos, cuando proceda y en la forma que determinan las leyes. 160.—Las autoridades y agentes administrativos son por re- gla general amovibles á voluntad del Gobierno, porque si fuesen inamovibles no habria obediencia jerárquica, ni el poder seria flexible ni responsable. El Gobierno escoge sus mandatarios co- mo quien debe dar cuenta de su eleccion. Los actos del último funcionario público son actos de una autoridad delegada cuya responsabilidad pesa sobre el jefe superior. que la instituye, si mí la declina legalmente. La amovilidad de los funcionarios Mielas dista mucho de la arbitrariedad en punto á instituirlos, trasladarlos ó removerlos. Si la autoridad administrativa más celosa é ilustrada es sustituida sin razon por otra, sus proyectos, sus trabajos empezados, el fruto tardío de sus conocimientos lo- cales, todo es perdido para los pueblos; y si esta movilidad nace del justo deseo que el Gobierno abriga de recompensar ascen- diendo á sus mejores servidores, obra bien, pero olvida que el fin es el bien, y el hombre es el medio. La administracion superior ejerce esta facultad sin más límites que los de la ley, la justicia y la conveniencia pública: los jefes inmediatos los tienen ya más estrechos. 161.—Cuando el gobernador de una provincia suspende, mo- (1) Ley de 20 de Agosto de 1870, art. 76. (2) Real decreto de 1. 0 de Diciembre de 1845, art. DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. 76 difica (5 revoca segun las circunstancia s los actos de las autori- dades, corporacione s y agentes á él subordinados, debe mirar no se opongan á ello las leyes ó los decretos y órdenes del Gobier- no. Suspender de empleo sólo puede en casos urgentes, dando sin demora cuenta al mismo de la providencia y sus motivos. La separacion no procede sino en los pocos casos en que le cor- responde el nombramiento, y en general si hubiere delegacion superior. 162.—La responsabilidad del poder administrativo es una condicion esencial de la libertad política, y se funda en la Consti- tucion que declara sagrada é inviolable la persona del Rey y res- ponsables los ministros, en quienes residen la autoridad y la fuerza necesarias para ejecutar la ley en todo el ámbito del terri- torio nacional (1). Á las Córtes corresponde exigir la responsabilidad ministerial; pero además de esta alta responsabilidad política, hay otra infe- rior á que están sujetos todos los funcionarios públicos delegados del Gobierno. 163.—En efecto, las faltas y delitos cometidos por las autori- dades y corporaciones populares en el ejercicio de sus atribucio- nes inducen á responsabilidad administrativa ó judicial. La primera nace de causas leves, tales como error, negligen- cia ó daño fácilmente reparable, la exige el superior por la via gubernativa, y termina en una amonestacion, apercibimiento, multa, suspension ó destitucion (salvas las excepciones que di- remos en su lugar) que no se reputan penas, aunque así suelen llamarlas, sino actos de una mera potestad de correcclon y dis- ciplina. La segunda se origina de hechos punibles, por ejemplo, deso- bediencia pertinaz, extralimitacion de facultades, fránde, exac- cion ilegal y otros análogos que los tribunales de justicia casti- gan con arreglo al Código penal. La responsabilidad directa es tan esencial á la organizacion ad ministrativa, que está prohibido á los empleados públicos en- trar en c ontestaciones por medio de la imprenta sobre asuntos del servicio (2). (1) Art. 6i. (2) Reales órdenes de 15 de Setiembre de 1842 y 17 de Noviembre de 1862, ley provincial de 20 de Agosto de 1810, arts. 88 y si g. y ley municipal de la misma fecha, arts. ni y sig . LIBRO III. ORGANIZ. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  77 En caso de mediar delito, el superior debe pasar el tanto de culpa á los tribunales competentes para la formacion de causa. 1 64.—Pueden tambien los tribunales de oficio ó á peticion de parte, ó á excitacion del Ministerio fiscal, llamar á juicio á los funcionarios públicos, y absolverlos de los cargos que se les impu- tan, ó condenarlos como verdaderos delincuentes, porque siendo una cuestion penal, sólo á los jueces instituidos por la ley corres- ponde administrar justicia. Mas como por otro lado, si , se conce- diese al poder judicial sin limitacion alguna la facultad de proce- sar á las autoridades y agentes administrativos, llegaria á cono- cer indirectamente de los actos de la administracion turbando la armonía constitucional que estriba en la recíproca independencia de los poderes del estado, de ahí que la accion de la justicia se pare en su camino cuando le sale al encuentro una cuestion pré- via del órden administrativo que sólo la administracion es com- petente para resolver. Mas si la administracion hubiese pasado ya el tanto de culpa al juez ó tribunal, por este solo hecho se en- tiende haberse desprendido del conocimiento del asunto, y se halla incapacitada para detener el procedimiento criminal (1). 165.--Fue opinion muy seguida que no debia ser procesado ningun funcionario público por delitos oficiales, esto es, cometi- dos en el ejercicio de sus funciones, sin prévia autorizacion ad- ministrativa ó permiso del superior. Decíase que nadie sino la administracion misma puede apreciar exactamente el acto del funcionario, porque sólo la administracion sabe si obedece una órden superior ú obra por su propio impulso, y sólo ella conoce los deberes de cada servicio, sus necesidades y sus reglas; que la autorizacion prévia es un medio de conservar la unidad en la administracion y la responsabilidad en el Gobierno, así como una garantía eficaz y una justa proteccion que el Gobierno dispensa á los funcionarios para que no sean molestados ni perseguidos por personas que se obstinan en ver un agravio en tal acto ri- goroso, no siendo sino el exacto cumplimiento de un deber, duro acaso, pero asimismo indeclinable; que abrogada esta garantía to- das las autoridades y agentes administrativos serian víctimas de su obediencia, y quedarian expuestos á. las reclamaciones más insensatas, á los procedimientos más severos y al enojo de los (1) Reales decretos de 6 de Febrero de 1872 y 20 de Enero de 18'73. DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. tribunales; que el temor de ser procesados, encarcelados y sen- tenciados sin poder el Gobierno impedirlo, haria que fuesen flo- jos y tímidos en el desempeño de sus deberes, y la administra- clon se resentiria de la lentitud y languide z de sus miembros; y en fin que esta garantía contra las acusaciones apasionadas y recriminatorias de los particulares no es una excepcion en favor de los funcionarios del órden administrativo, pues en el órden político los diputados y senadores gozan de igual ó mayor protec- cion, y los magistrados la tienen en la inamovilidad de sus car- gos y en la independencia del poder judicial. A estas razones oponian los adversarios el menoscabo de la necesaria y legítima independencia del poder judicial, la máqui- na formidable de la centralizacion, los peligros de la libertad, el fácil abuso de una garantía cercana á la impunidad, lo odioso del privilegio, el daño de convertirla sumision y disciplina de los delegados del Gobierno en obediencia ciega y pasiva, y por últi- mo el ejemplo 'de Inglaterra, Bélgica y otros estados en donde los funcionarios públicos responden de su conducta ante los tri- bunales sin que embargue la accion de la justicia ninguna auto- rizacion prévia, y sin que hasta ahora se hayan notado los in- convenientes de este sistema. 166.—No está la cuestion tan muerta que no merezca Venti- larse como punto de doctrina, acatando el derecho positivo segun el cual no es necesaria la prévia autorizacion para procesar ante los tribunales ordinarios á los funcionarios públicos, cualquiera que sea su delito (1); ni á decir verdad, hacemos á la ley un pe- noso sacrificio abandonando del todo una opinión que sólo á me- dias nos era acepta. Y no solamente es hoy innecesaria la autorizacion prévia, sino que el Gobierno ha prevenido á los gobernadores de pro- vincia que léjos de poner impedimento alguno á la autoridad judicial en el ejercicio de sus funciones, cuando se trate de de, litos cometidos por funcionarios públicos, les presten y hagan prestar por sus subalternos el más eficaz concurso facilitando la accion de la ley (2). (1) Real órden de 17 de Marzo de 1856. En efecto, la ley de 25 de Setiembre de 18613 r6 el uso de la au torizacion para procesar á los gobernadores de provincia casi en los tér- minos pr opuestos por el autor. No es la única Vez que su doctrina pasó al derecho consti- tuido. (21 Orden circular de 11 de Junio do 1870. LIBRO III. ORGANIZ. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  79 167.—La presencia de las autoridades administrativas es ne- cesaria en todos los grados de la jerarquía, porque la adminis- tracion es perpétua vigilancia y accion contínua. Donde el poder central no está presente, allí envia mandatarios que inspeccio- nen y ejecuten en su nombre, ó informen y comuniquen lo que excediere de sus atribuciones. Esta ubicuidad de la administracion lleva consigo el deber de la residencia impuesto á todas las autoridades , del órden admi- nistrativo; por cuya razon se fija el término perentorio de un mes contado desde la fecha del nombramiento para entrar en ejercicio de las funciones públicas, y está prohibido ausentarse del lugar de su destino sin la licencia competente (1). Por igua- les y todavía más poderosos motivos, no pueden los gobernado- res de provincia salir de la capital sin autorizacion prévia del Go- bierno, aun cuando se propongan apreciar el estado de la opinion pública, la manera como se hubiese ejecutado alguna disposicion importante, sus consecuencias en bien ó en mal de los pueblos ú otros fines análogos, pues si bien estas autoridades están obliga- das á girar visitas dentro del territorio de su mando, deben consultar ántes al Gobierno y obtener su permiso. No obstante, cuando sobrevenga en cual q uier punto de la pro- vincia un acontecimiento grave & imprevisto, como la perturba- cion del órden ó alguna calamidad pública, los gobernadores deberán acudir inmediatamente por sí ó por medio de sus subor- dinados, segun la necesidad lo exija ó lo aconsejen las circuns- tancias, á los puntos de su territorio amenazados ó invadidos, sin esperar la autorizacion del Gobierno (2), porque importa que la accion administrativa sea rápida y enérgica en proporcion que el mal es intenso, temible el contagio y los peligros más ciertos y mayores. 168.—Tales son las propiedades esenciales ó los caractéres fundamentales d'e la organizacion administrativa; y si entre ellos no contamos; como suelen respetables autores, la unidad y la centralizacion, es porque de una y otra hemos dicho ya lo con- veniente en su lugar; y si tampóco incluimos la moralidad y la capacidad, atribúyase á que son estas condiciones de los agentes de la administracion y no- reglas de la jerarquía administrativa. (1) Real órden de 29 de Junio de isn, y real decreto de 23 de Febrero de 1848. (2) Real órden circular de 4 do Noviembre ce 1846. SO  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. CAPÍTULO II. De los empleados públicos. 169.—Ingreso y ascenso en la car- rera administrativa. 170.—Empleado público y funcio- nario público. 171.—Reglas generales. 172.—Circunstancias que deben reunir los empleados. 173.—Varios modos propuestos para hacer una buena elec- cion. 174.—Derechos de los empleados. 175.—El empleo es un mandato revocable. 176.—Ley de empleados. 177.—Reglas vigentes. 178.—Excepciones. 169.—Sirvan de complemento á la doctrina expuesta en el ca- pitulo anterior los principios que deben regular el ingreso y as- censo en la carrera administrativa. Poco se adelanta con orga- nizar bien los poderes del estado, si las personas llamadas á darles vida y transmitir su accion carecen de las dotes necesa- rias para ejercer la autoridad de que se hallan revestidas, y mu- chas veces sucede que por la culpa de los hombres se desacredi- tan las mejores instituciones. 170.—Antes de entrar en materia fijemos el sentido de algu- nas palabras que no lo tienen bastante claro y determinado, porque una es la acepcion vulgar, y otra la que adquieren trans- portadas al lenguaje de la ciencia. Segun el uso comun empleado público y funcionario público son sinónimos; pero en la administracion distan mucho de sig- nificar lo mismo. Toda persona á quien se encomienda una fun- cion pública, esto es, el cumplimiento de ciertas obligaciones derivadas de un carácter oficial, es funcionario público. En dicha categoría entran los ministros y los directores, los gobernadores, los alcaldes y regidores, los magistrados, los profesores y los in- genieros, y en general los que sirven en las oficinas en calidad de subalternos ó auxiliares de los que ejercen autoridad. El empleado se diferencia del funcionario en que es un agente del Gobierno, y como tal un instrumento del poder ejecutivo. Los ministros, los alcaldes, los profesores y magistrados no son empleados públicos como los que prestan sus servicios en la ad- ministracion civil y económica, ó en la instruccion y obras pu'- LIBRO III. ORGANIZ. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  81 hutas sin pertenecer al cuerpo docente ó al personal facultativo. 171 . — Prescindiendo del exámen de las leyes y reglamentos especiales por que se rigen algunas carreras del estado, fijaremos nuestra atencion en las reglas generales para el ingreso y ascen- so de los empleados públicos, como asunto perteneciente á la or- ganizacion administrativa. Asentado el principio que ni la economía ni el buen servicio consienten crear ó sostener empleos innecesarios, y dando por supuesto que la . moralidad es la primera condicion del empleado, resta averiguar qué otras circunstancias deben reunir los agen- tes del Gobierno. 172.—La edad, la aptitud y el celo, si no son las únicas dotes del empleado, por lo ménos son las principales. La edad porque supone razon madura y recto juicio, y además inspira respeto á los administrados. La aptitud ó sea la capacidad para los negocios mediante el estudio de la legislacion aplicable á cada servicio, la experiencia adquirida en el desempeño de cargos anteriores. El celo, es decir, la solicitud que constituye el hábito de consultar el bien público y obliga á cumplir los deberes oficiales con toda la exactitud y el esmero que exige una conciencia escrupulosa. 173.—Varios son los medios propuestos por los autores ó en- sayados por los Gobiernos, de hacer una eleccion acertada entre la multitud de pretendientes á los diversos empleos de la carrera administrativa. La oposicion ó el concurso en unos casos, y en otros títulos científicos ó literarios ó exámenes prévios para el ingreso, y en cuanto á los ascensos los buenos servicios y prin- cipalmente la antigüedad, todo es preferible á lo arbitrario. Puede suceder que falten las pruebas ó los indicios de la capa- cidad algunas veces; pero al fin habrá una regla, un principio de justicia, un ' manifiesto deseo de procurar el bien coman en lugar del desórden y el abuso de convertir los empleos en patri- monio de ciertas personas . ó familias privilegiadas, de preferir la ignorancia atrevida é importuna al mérito modesto que vive en la oscuridad y carece de protección, ó de conceder favores y fin- gidas recompensas á personas inhábiles á costa de un pueblo resignado á conllevar las cargas del estado cuando goza de los frutos de una administraciori pura, inteligente, solícita, benévola y casi paternal , pero mal sufrido si llega á sospechar que sus sacrificios son estériles, porque los empleos no representan ser- TOMO 1. 8"  DERECHO ADMINISTRATIV O ESPAÑOL. vicios útiles, sino sueldos inútiles ó salarios que no obligan al trabajo. 174.—Si los empleados públicos tienen deberes rigorosos que cumplir, tambien adquieren derechos dignos del mayor respeto. Una remuneracion proporcionada á sus servicios, los ascensos merecidos y la estabilidad ó la garantía de que no serán remo- vidos sin causa legítima, son las condiciones ordinarias. La remuneracion deberá ser justa, huyendo los extremos de la liberalidad incompatible con una severa economía, y de la escasez ocasionada á las tentaciones de la pobreza. Los ascensos sirven de estímulo y recompensa á un mismo tiempo ; y la es- labilidad no sólo es prenda segura de la probidad del empleado, sino tambien de su aptitud especial para el buen desempeño de ciertos servicios. 175.—Pretenden algunos 'sustituir la débil garantía de la es- tabilidad con otra de mayor eficacia, á saber, la inamovilidad de todos los funcionarios públicos. Los hay en efecto que pueden y deben ser inamovibles, como aquellos que ingresan por opo- sicion ó pertenecen á cuerpos facultativos; mas los empleados propiamente dichos que, por cuanto participan del poder ejecuti- vo, escoge el Gobierno con entera libertad, ejercen un mandato revocable. La inamovilidad de esta clase de empleados no se compadece con la responsabilidad de los ministros, si ha de ex- tenderse, como es justo, á toda su gestion administrativa. 170.—Vna ley de empleados que pusiese coto á deplorables abusos y enfrenase la temeraria ambicion de la multitud de pre- tendientes que engendraron nuestras discordias civiles, fué el arbitrio imaginado por algunos políticos con mejor deseo que fortuna. Algo hizo el Gobierno para regularizar el ingreso y as- censo en la carrera de la administracion civil, que pronto des- hizo (1). Miéntras la política oprima la administra.cion hasta aho- garla, nada de esto prevalecerá, porque un partido derribará la obra de otro partido. 177.—Las únicas reglas tocantes á la organizacion de la carre- ra administrativa que subsisten, son que los empleados en la ad- m inistracion general del estado no puedan servir sus cargos en (1) Real decreto de 18 de Junio de 1852, leyes de p resupuestos do 25 de Junio de 1864 y 15 de Julio de 1865, r eglamento de 4 do Marzo de 1866, derogado por real decreto de 13 de Ju- lio del mismo año, y decreto de 26 de Octubre de 1868 derogando las leyes citadas. LIBRO III. ORGANIZ. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  83 las provincias de su naturaleza, ni en aquellas en que hubieren adquirido vecindad dos años ántes de su nombramiento, ni en otras cualesquiera en donde posean bienes raíces ó ejerzan al- guna industria, granjería ó comercio. 178.--Exceptúanse de esta prohibicion los empleados cuyo suel- do no exceda de 1500 pesetas, los pertenecientes á la adminis- tracion central y á la provincia de Madrid, los gobernadores, los obligados á prestar fianza, y los secretarios de las Universidades y de las Juntas de Instruccion pública (1). CAPÍTULO III. Del Rey. 179.—E1 Rey jefe supremo de la administracion. 180.—Sus prerogativas como supe- rior jerárquico del órden ad- ministrativo. 181.—Promulgacion de las leyes. 182.—Desde cuándo son obligato- rias. 183.—Fórmula de promulgacion. 184.—Potestad reglamentaria. 185.—Potestad general y local. 186.—Reales decretos. 187.—Reglamentos, instrucciones y ordenanzas. 188.—Diferencias entre estos actos reglamehtarios y los actos legislativos. 189.—Reglamentos inconstitucio- nales por razon de la mate- ria. 190.—Cláusula penal de los regla- mentos. 191.—Los reglamentos desenvuel- ven el espíritu de la ley. 192.—Reglamentos inconstitucio- nales por razon de la forma. 193.—Quid si el Gobierno dictase reglamentos inconstitucio- nades? 194.—Derecho constituido. 195.—Ordenes. 196.—Circulares. 197.—Administracion de justicia. 198.—Division de la justicia. 199.—Potestad real con respecta . la justicia comun. 200.—Potestad del Rey para deci- dir las competencias entre las autoridades administra- tivas y judiciales. 201.—Derecho de gracia. 202.—Declaracion de guerra y ce- lebracion de la paz. 202.—Mando de la fuerza armada. 204.—Direccion de las relaciones exteriores. 205.—Acmlacion de la moneda. 206.—Aplicacion de las rentas pú- blicas. 207.—Nombramiento de emplea- dos públicos. 208.—Concesion de honores. 209.—Nombrami ento y remocion de los ministros. 210.—E1 Rey no administra. (1) Decretos de 21 de Mayo de 1874 y 8 de Febrero de 1875 84  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. 179.—No examinamos en este lugar todas las prerogativas de la Corona; solamente consideramos al Monarca como jefe supre- mo de la administracion, y en este concepto exponemos sus atri- buciones constitucionales. En la potestad real se contiene la plenitud de la autoridad en- cargada de ejecutar las leyes (I). «La persona del Rey es sagrada é inviolable, y no está sujeta á responsabilidad: son responsables los ministros» (2); y como consecuencia de este principio, «todo lo que el Rey mandare ó dispusiere en el ejercicio de su autoridad, deberá ser firmado por el ministro á quien corresponda, y ningun funcionario pú- blico dará cumplimiento á lo que carezca de este:requisito» (3). Tales son las leyes fundamentales relativas á la institucion del poder ejecutivo. 180.—Siendo el primero en el órden jerárquico de la admí nistracion, corresponde al Rey: 181.—I. «Promulgar las leyes» (4).--Este acto no es legisla- tivo como la sancion, sino puramente ejecutivo ó administrativo. La promulgacion es la voz del legislador que proclama un pre- cepto soberano y exige la debida obediencia á los súbditos: es la publicacion solemne de su voluntad que no puede ser cumplida, miéntras no llegue á noticia de todos. Las leyes, pues, aunque sancionadas y perfectas, no son obligatorias ántes de su notifica- cion al pueblo á quien se imponen. La promulgacion es el pri- mer acto del poder encargado de la ejecucion de las leyes. 182.—Es muy esencial fijar el momento en que empiezan á ser obligatorias las leyes y las disposiciones generales del Gobierno; y con todo eso hay algo de vago é indeciso acerca de la materia en nuestro derecho constituido. Primero rigió el principio que los reales decretos, órdenes é instrucciones del Gobierno que se publicasen en la Gaceta bajo el articulo oficial fuesen obligatorias desde el día de su publica- cion para toda clase de personas en la Península é Islas adyacen- tes, debiendo las autoridades y los jefes de cualquiera clase, sin distincion de ministerios, apresurarse á darles cumplimiento (5): (1) Coust., art. 69. (2) Const., art. 67. (3) Const., art. 81 (4) Const., art. 34. 5) Real órden de 22 de Se tiembre de ISM LIBRO III. ORGANIZ. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  85 precepto nada conforme á la justicia, pues mal se puede exigir la responsabilidad por ' desobediencia á quien, por razon de la distancia, ignora el contenido de la Gaceta con ignorancia in- vencible hasta pasados algunos ó muchos dias. Luego se ordenó que las leyes y disposiciones de general ob- servancia empezasen á tener fuerza obligatoria para cada capital de provincia desde que se publicasen oficialmente en ella, y cua- tro dias despues para los demás pueblos de la misma provin- cia (1); y por último el Gobierno, sin considerar que una ley sólo puede ser derogada por otra ley, restableció de su propia autori- dad el sistema anterior (2). Verdaderamente la mayor facilidad y rapidez de las comuni- caciones permiten abreviar los plazos y acercarse al estableci- miento de una regla general; pero siempre deberá tenerse en cuenta la distancia que separa la Península de las islas Baleares, y sobre todo de las Canarias. 183.—La fórmula hoy en uso para la promulgacion de las le- yes, comprende tambien el acto legislativo de la sancion, y sue- le redactarse en estos términos : D. N. por la gracia de Dios y la voluntad nacional Rey de España; á todos los que las pre- sentes vieren y entendieren SABED: que las Córtes han decreta- do y Nos sancionado lo siguiente... Por tanto mandamos d to- dos los tribunales, justicias, jefes, gobernadores y demás auto- ridades, así civiles como militares y eclesiásticas, de cualquier clase y dignidad, que guarden y hagan guardar, cumplir y ejecutar la presente ley en todas sus partes. Al pié aparecen el nombre y la rúbrica del Monarca en señal de adhesion á este acto . que refrenda el ministro del ramo en calidad de consejero responsable de la Corona. 484.—II. «Hacer reglamentos para el cumplimiento y aplica- cion de las leyes, previos los requisitos que las mismas seña- len» (3). La inmensa variedad de actos administrativos que emanan del Rey, exige que tenga potestad para dictar providencias genera- les de interés público, reglas particulares á cada servicio y re- soluciones de carácter privado. En esto se funda la facultad de (1) Ley de 28 de Noviembre de 1831. (2) Real orden de 4 de Mayo de 1838. (3) Const., art. 75, 86  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. expedir reales decretos, reglamentos, instrucciones, ordenan- zas, órdenes y circulares, otorgada por la Constitucion al poder ejecutivo. 185.—Dividen comunmente esta potestad en general y local, segun que se refiere á los actos de la administracion central, ó á las disposiciones de las autoridades encargadas del gobierno de las provincias y de los pueblos; pero nosotros hablaremos aqui tan sólo de la primera, dejando el estudio de la segunda para lu- gar más oportuno. 186.—No hay una jurisprudencia cierta á que debamos atener- nos para distinguir los caractéres de cada una de estas disposi- ciones del poder ejecutivo, y ménos todavía podemos señalar con precision rigorosa qué actos administrativos exigen esta ó la otra forma. No obstante, en los reales decretos se descubren tres cir- cunstancias especiales que los distinguen de las demás disposicio- nes, á saber; llevan el sello de la autoridad real, van rubricados por el Monarca y contienen resoluciones de grave importancia ó que conviene revestir con cierta solemnidad. Los actos graves y solemnes relativos á la politica ó la admi- nistracion, como convocar y prorogar las Córtes, disolver el Congreso ó el Senado, el nombramiento y la separacion de los mi- nistros y otros altos funcionarios, por ejemplo, embajadores, con- sejeros de Estado, capitanes generales y gobernadores de pro- vincia, así como todas las resoluciones importantes para procu- rar la ejecucion de las leyes, son materia de un real decreto. 187.—Los reglamentos, instrucciones y ordenanzas sólo se diferencian entre sí en el nombre, pues participan del mismo carácter : son actos de la potestad reglamentaria inherente al poder ejecutivo; no intervienen en casos especiales ó en negocios de interés privado, sino que encierran un pensamiento de utilidad comun, y por eso se dijo que habia cierta generalidad en su ob- jeto; no son provocados por demanda ó reclamacion alguna, sino que el Rey, usando de su derecho de iniciativa en cuanto á pro- veer á las necesidades públicas, los dicta esp ontáneamente: mi- ran al porvenir á semejanza de la ley, aunque no son regla tan constante y p ermanente; y por último, tienen fuerza obligatoria para los ciudadanos y para las autoridades en todo lo relativo al servicio público que ordenan. Todas estas d isposiciones qué podemos comprender en el nom- LIBRO III. ORGANIZ. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES. bre genérico de reglamentos de administracion pública, siguien- do el lenguaje comunmente recibido, tocan tan de cerca á la ley, que seria fácil la confusion; y así conviene señalar claramente los límites entre la autoridad legislativa y la potestad reglamen- taria, á fin de conservar inalterable la base del órden constitu- cional, é intacto el principio de la division y recíproca indepen- dencia de los poderes públicos. 188.—Cuándo la potestad reglamentaria invadirá las atribu- ciones legislativas, no es posible determinarlo con precision, aunque se colige de las:siguientes diferencias entre los actos del legislador y las disposiciones reglamentarias. I. La ley proclama máximas generales del derecho, establece principios : los reglamentos prevén, deducen consecuencias, re- mueven obstáculos, descienden á pormenores. II. La ley es perpétua é inmutable: los reglamentos varían segun los tiempos y se modifican al tenor de las circunstancias. III. La ley manda y el reglamento obedece. IV. La ley contiene lo sustancial y el reglamento lo acciden- tal del precepto : la una se propone un fin, y el otro excogita los medios de llevar el pensamiento del legislador al cabo. Miéntras la potestad reglamentaria se mantenga dentro de estos límites, los reglamentos serán constitucionales : si excede de ellos, sus actos llevarán el vicio de inconstitucionales. I89.—Este vicio procede: I. De la materia, cuando disponen en cosas ajenas á la com- petencia de la potestad reglamentaria. II. De la forma, cuando faltan los requisitos exteriores que la ley exige en su formacion. Son inconstitucionales los reglamentos en cuanto á la mate- ria; si crean poderes públicos, ó autorizan impuestos, ó definen delitos, ó establecen penas, ó perjudican á los derechos políticos de los ciudadanos, ó limitan sus derechos privados de otro modo que el permitido para desenvolver los principios cuyas conse- cuencias les confian las leyes. 190.—Sin embargo, aunque la potestad de establecer penas corresponde al poder legislativo, y al judicial la de aplicarlas, alguna vez sucede que los reglamentos contengan cláusula penal, y acaso tambien la autoridad administrativa se atribuye el dere- cho de castigar las infracciones. Estas excepciones se fundan en 88  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. una delegacion expresa de la ley, ó en  al poder  la necesidad de armar der ejecutivo con facultades coercitivas dentro de los estre- ch o os limites de la correccion y disciplina. Publicado el Código penal, que es la regla comun de los delitos y las penas, conservan sin embargo las autoridades administra- tivas la facultad de imponer gubernativamente las multas y cor- recciones señaladas en las leyes, ordenanzas y reglamentos an- teriores, sujetándose á las disposiciones de aquel respecto al tanto de multa ó correccion literalmente previstas (1); de forma que pueden ocurrir tres casos en punto al ejercicio de la potestad coercitiva de la administracion á saber : I, Cuando las multas ó correcciones establecidas por los regla- mentos administrativos y bandos de buen gobierno estuvieren señaladas en el Código penal y fueren aquellas mayores que éstas. II. Cuando dadas las mismas circunstancias fueren menores. III. Y cuando no estuvieren previstas en manera alguna. En el primer caso no deben aplicarse á los contraventores multas ó correcciones más graves que las señaladas en el Códi- go penal, donde se fija el máximo del castigo. En el segundo el uso de la potestad coercitiva debe ajustarse á los límites puestos de antemano por la administracion misma al ejercicio de su de- recho; y en el tercero cabe el prudente arbitrio de la autoridad procurando guardar la conveniente analogía y proporcion en el castigo de aquellas faltas. Por lo demás, en los reglamentos administrativos y bandos de buen gobierno posteriores á la publicacion del Código penal, de- ben las autoridades no innovar lo establecido, ciñéndose á la aplicacion de las multas y correcciones señaladas por el legisla- dor, y sólo suplir su silencio, cuando las faltas previstas por la administracion carezcan de la sancion necesaria para exigir la debida obediencia á los administrados. 191.—Pues que el objeto de los reglamentos de administracion pública es suplir el silencio de la ley, claro está que no pueden s uspenderla, viciar su sentido, dispensar de su ejecucion y mu- cho menos derogada. Pero ¿podrá un reglamento alterar las dis- posiciones regl amentarias contenidas en una ley?—Tampoco. ‘1) Real órden de 11 de Marzo de 1850. LIBRO III. ORGANIZ. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  89 porque aun cuando por su naturaleza habrian de ser reglas va- riables y transitorias, el legislador ha querido darles estabilidad y firmeza elevándolas á la categoría de leyes. 192.—Son inconstitucionales los reglamentos por razon de la forma, cuando no han sido consultados con el Consejo de Esta- do, segun dispone la ley orgánica de este alto cuerpo consulti- vo, donde dice que deberá ser oído necesariamente y en pleno sobre los reglamentos é instrucciones generales para la aplica- cion de las leyes y cualquiera alteracion que en ellos haya de hacerse (1). Así, pues, todos los reglamentos generales deberian contener la fórmula oido el Consejo de Estado, sin la cual pudiera poner- se en duda su legitimidad. La intervencion del Consejo de Estado no coarta la iniciativa del Gobierno, puesto que se limita á ilustrarle con su dictámen sin privarle de su libertad de accion, ni obsta á que prevalezca su , pensamiento. 193.—Dudaron los autores sí los reglamentos constitucionales debian ser obedecidos por respeto al principio de autoridad sin perjuicio de pedir su reforma, y aun de exigir la responsabilidad á los ministros, ó si por el contrario era lícito resistir en tales casos al Gobierno dentro de los límites de la resistencia pasiva. 194.—En el terreno del derecho constituido se halla resuelta la cuestion, puesto que los tribunales no deben aplicar los regla- mentos generales, provinciales y locales, sino en cuanto estén conformes con las leyes (2). De esta suerte el ciudadano se halla bajo la proteccion de la justicia, porque como la administracion carece de potestad para aplicar penas, debe remitir al desobediente á su juez natural á fin de que le castigue. El juez examinará si el acto desobedecido es ó no constitucional, y no lo siendo, absuelve al acusado y en- cierra dentro de sus justos límites á la autoridad invasora. Alía- dimos con cautela que la infraccion constitucional debe ser ma- nifiesta. Objétase que esto es destruir la independencia de la adminis- tracion y otorgar al poder judicial el derecho de examinar y ca- lificar sus actos ó impedir su ejecucion; mas semejante réplica (1) Ley de 17 de Agosto de 1860, art. 45, § 1.° (2) Const,, art. 92, 90  DERECHO APCSIINiltRATEVO ESPAÑOL. no parece fundada, supuesto que el juez no declara la nulidad del filamento inconstitucional ni lo reforma, y solamente se abs- tiene de aplicarlo y de castigar al desobediente, visto que segun la palabra expresa de la ley no puede prestar la administracion el auxilio que de él reclama. Siempre hemos profesado esta opi- nion, aunque por muchos combatida, estimando las garantías que ofrecen la independencia del poder judicial, y prefiriendo á todas las más tranquilas y ordenadas, como tambien las más seguras y eficaces (1). No olvidemos que la centralizacion ex- tremada adolece de graves inconvenientes y oculta verdaderos peligros. In—Las órdenes son disposiciones administrativas ménos importantes que los reales decretos y los reglamentos, porque carecen de la solemnidad de aquellos y de la generalidad de és- tos : son actos espontáneos del ministro qué las expide sin con- ferir con el Rey ni consultar al Consejo de Estado, y recaen en pormenores de la administracion, ya resuelvan alguna cuestion ó duda por punto general, ya contengan alguna instruccion ó advertencia á las autoridades, ya decidan reclamaciones de' ca- rácter privado. El epíteto de reales que las acOmpaila no es propio de unos documentos extraños á la autoridad del Rey, pues, segun obser- va un publicista contemporáneo, «cuando éste no' firma, existe delegacion : los ministros obran por si, en interés del Rey, de sus prerogativas constitucionales, en su nombre, si se quiere, pero no de órden suya.» Por tanto no hay necesidad, y aun puede ser contradictorio, que los ministros concluyan siempre sus ofi- cios con la fórmula de real órden (2). 196.—Las circulares no son sino órdenes ya del ministro, ya de otros jefes de la administracion que se trasmiten á todas las autoridades encargadas de cierto ramo del servicio público á quienes compete su ejecucion. y se encarga su cumplimiento. 197.-111. « Cuidar de que en todo el reino se administre pron- ta y cumplida justicia» (3). El Rey es fuente de la justicia, y admi- nistrarla una antigua prerogativa de la Corona. El Concilio de Leon de 1020, siguiendo las leyes y costumbres (1) Siguenla Sirey , F oucart,Dufour, Gougeon y otros. (2) Estudios P r ácticos de ad ministracion, por D. Francisco Agustin Sil y ela, pfig. 324. (3) Const., art. '13. LIBRO III. ORGAN1Z. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  91 de los Godos, dice : Omnés judices sint electi á Rege; y en uno de nuestros códigos más antiguos se lée : «Estas cuatro cosas son naturales al señorío del Rey que non las deve dar á ningund ome, nin las partir de, sí, ca pertenescen á él por razon del se- ñorío natural, justicia, moneda, fonsadera é silos yantares.» D. Alonso el Sabio ordenó que «señorío para facer justicia non lo puede ganar ningund orne por tiempo»; como si quisiera vin- cular perpétuarnente este derecho en la Corona (1). El principio constitucional de la division de los poderes pú- blicos no consiente que el Rey sea juez ; pero instituye y des- tituye á los jueces conforme á las leyes, y vela sobre la adminis- tracion de la justicia. El derecho de gracia z qué es sino un resto de la alta jurisdiccion de los reyes en materia criminal? En efec- to, quien remite toda ó una parte de la pena, corrige la senten- cia, y quien corrige la sentencia ejerce un acto propio de tribu- nal superior. 198.—Suelen dividir los publicistas la justicia en administrativa y ordinaria: aquélla, ó la potestad de decidir los asuntosconten- ciosos de la administracion, llámanla con más ó ménos exactitud retenida, porque el Rey se reserva su ejercicio corno complemen- to necesario del poder ejecutivo; y ésta, ó la potestad de cono- cer y juzgar las cuestiones civiles y criminales, la denominan delegada, porque el Rey, aunque jefe del órden judicial, no ad- ministra directamente la justicia, sino por medio de jueces insti- tuidos segun la ley, inamovibles é independientes de toda auto- ridad (2). 199.—La potestad del Rey en cuanto á la justicia comun ú or- dinaria, se concreta á cuidar de que sea administrada pronta y cumplidamente en todo el reino por medio de una magistratura independiente en el ejercicio de su ministerio, haciendo uso de un mandato irrevocable. De lo dicho se sigue que ni el Rey, ni autoridad alguna dele- gada extraordinariamente por él pueden sentarse en un tribu- nal y administrar justicia, ni exigir un fallo, ni variar los trá- mites, ni cometer el conocimiento de urna causa á un juez incom- petente, ni entorpecer la ejecucion de una sentencia, ni atentar (1) Coneil. Leg., cap. 18, Fuero Viejo de Caailla, lib. I, tít.  ley 1 y ley 6, tít. 29, Part. III. 12) Const., arta. 91 y 95. 92  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. contra la santidad de la cosa juzgada, tu en suma menoscabar le cualquier modo la independencia del poder judicial. 200.—Mas el Rey tiene potestad para decidir soberanamente las competencias entre las autoridades administrativa y judicial, por- que siendo cada una independiente de la otra, en ninguna hay la superior necesaria para dirimir cualquiera cuestion sobre atri- buciones respectivas que se suscitare, pretendiendo ambas ser competentes ó incompetentes respecto de un asunto determina- do. Sólo el Rey como jefe supremo de toda justicia, árbitro de to- dos los poderes y regulador de todas las jurisdicciones, tiene au- toridad para restablecer la concordia entre estos dos órdenes pa, ralelos y alguna vez rivales. 201.—IV. «Indultar á los delincuentes con arreglo á las le- yes» (1).—Si no todos, casi todos los publicistas convienen en que el derecho de gracia es un atributo de la soberanía. En Es-- paha se introdujo al mismo tiempo que la monarquía, ó cuando ménos reinando Chindasvinto. Segun el Fuero Juzgo el príncipe tenia derecho de hacer merced ó remitir la pena á los culpados por su voluntad ó por Dios con el consejo de los sacerdotes y de los mayores de la córte. Ejemplos notables hay del ejercicio del derecho de gracia durante la edad media; y no sólamente usa- ron de magnanimidad los reyes de Castilla en casos particula- res, pero Cambien otorgaron la merced por via de perdon general á peticion de los procuradores del reino en las Córtes de Medina del Campo de 1328, y en las de Briviesca de 1387 se hicieron ordenamientos para templar la justicia con la misericordia (2). Suelen llamar al derecho de gracia la más bella prerogativa de la Corona; y sin poner en duda que la clemencia sea una virtud propia y digna de un ánimo real, conviene no olvidar el consejo del político Saavedra Fajardo en aquellas palabras: «Ninguna cosa hay más dañosa que un príncipe demasiadamente miseri- cordioso, porque no es ménos cruel el que perdona á todos, que el que á ninguno; ni es ménos dañosa al pueblo la clemencia d esordenada que la crueldad, y á veces se peca más con la abso- lucion que con el delito» (3). (1) Const., art. 13, § 6. (2) Ley 6, tít. 1, lib. 6 del Fuero Juzgo ; Córtes de Medina del Campo, pet, 63 , y Opdana, miento de leyes hecho en Briviesca, trat. 3, ley 4, (3) Empresas p oliticas, empr. XXII, LIBRO III.. ORGANIZ. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  93 Por eso (puesto que hasta en la clemencia cabe el abuso) el Rey debe ejercer su prerogativa con arreglo á las leyes que la limitan. Hoy debe necesariamente ser nido el Consejo de Estado en pleno para otorgar el Rey indultos generales (1). 202.—V. «Declarar la guerra y hacer y ratificar los tratados de paz, dando despues cuenta documentada á las Córtes» (2).— Estas facultades pertenecen al género de las que constituyen la administracion exterior. Si el Rey vela por la seguridad del es- tado, debe declarar la guerra ó hacer la paz libremente bajo la responsabilidad de sus ministros. La intervencion del poder legis- lativo, por más que parezca necesaria en actos de tan grave im- portancia y consecuencia, no debe ser directa, sino indirecta, ni anterior, sino posterior. El Rey, para emprender una guerra, ne- cesita hombres y recursos que no puede obtener sino de los pue- blos por medio de contribuciones de sangre y de dinero. El po- der legislativo, negándose á votar los impuestos que el Gobierno pide á fin de atender á los gastos extraordinarios de la guerra, le incapacita para intentar ó proseguir una peligrosa aventura; y sin menoscabar la independencia del poder ejecutivo en cuanto á la accion, deliberando le encierra dentro del círculo trazado por la razon y la conveniencia pública. 203.—VI. «Disponer de las fuerzas de mar y tierra» (3).—E1 Gobierno nunca es coactivo por esencia, sino racional, ni debe por consiguiente hacer alarde de fuerzas para requerir la obedien- cia de los súbditos, sino obtener su voluntaria sumision emplean- do con preferencia los medios morales; por cuyas razones tanto más perfecto será un régimen político, cuanto más se apoye en la opinion general, y ménos necesite hacer uso del rigor. Casos hay, sin embargo, en que agotados todos los recursos de la per- suasion y el consejo, es preciso reprimir con mano dura y tal vez sangrienta los conatos de desórden, y domar con energía ciertas voluntades rebeldes ó ciertas pasiones enemigas de la sociedad, y entónces el poder ejecutivo tiene el derecho y el deber de ape- lar á la coaccion para protegerla y salvarla de los peligros que la amenazan. (1) Leyes de 17 de Agosto de 1860, art. 45, 24 de Mayo de 1870 y 9 de Agosto de 1873, y decreto de 12 de Enero de 1874. (2) Const., art. 70. (3) Ibid. 94  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. Para esto se ha instituido el ejército permanente que coopera al mantenimiento de la paz de los pueblos y los defiende contra las agresiones extrañas. Y como al Rey toca velar por la conser- vacion del órden público en lo interior y por la seguridad del estado en lo exterior, á él tambien deben corresponderle el mán- do y distribucion de la fuerza armada como instrumento nece- sario para el logro de ambos fines. El Rey, no obstante, carece de una potestad ilimitada en cuan- to al ejercicio de esta atribucion constitucional, porque no puede aumentar el ejército á su placer, pues las Córtes fijan todos los años la fuerza militar permanente de mar y tierra (1), ni tam- poco admitir tropas extranjeras en el reino, á no estar autoriza- do para ello en virtud de una ley especial (2). 204.—VII. «Dirigir las relaciones diplomáticas y comerciales con las demás potencias» (3). La diplomacia ó el arte difícil de las negociaciones se funda en adivinar los intentos de un gabi- nete, precaver los sucesos, aprovechar los accidentes, conducir tal cuestion complicada á un desenlace feliz, granjearse la con- fianza de los Gobiernos extranjeros, convencerlos y determinar- los á tomar un partido. Apreciar la situacion política de un estado y tratar con su so- berano, son cosas que no pueden concluirse sino en la intimidad y en el silencio de los gabinetes, por lo ménos hasta la ratifica- cion y el canje segun los usos diplomáticos; y por eso en todos tiempos y en todas las naciones la guerra, la paz, las alianzas y tratados se han confiado á los Gobiernos solamente, porque sólo entre ellos es posible guardar un inviolable secreto. Sólo, pues, el Rey debe poseer la facultad de conducir las relaciones con las potencias extranjeras por medio de su ministro de Estado ó de las personas acreditadas al efecto, sin tener la representacion nacional otra participacion que la de examinar la conducta de los consejeros de la Corona y acusarlos, si hubiere motivo bas- tante para exigirles la responsabilidad. 205.—VIII. «Cuidar de la acuñacion de la moneda, en la que se pondrá su busto y nombre» (4). Acuñar moneda es una pre- (1) Const., art. 106. (2) Const., art. 74. (3) Const., art. 73. (4) Const., art. 73, § 1.0 LIBRO III. ORGANIZ. Y ATRIL DE LAS AUTORIDADES.  95 rogativa del soberano desde los tiempos más remotos de nuestra monarquía, y así quien labra moneda falsa no sólo comete hurto r y defrauda el tesoro, pero tambien usurpa los derechos reservados al príncipe segun las leyes fundamentales del reino. La efigie del príncipe y el escudo ó sello de armas impresos en el anverso y reverso garantizan la fé pública y atestiguan la verdad de los contratos. El Rey, pues, debe ejercer exclusivamente la facultad de acuñar moneda; principio reconocido en todas las edades, porque si alguna vez los ,señores feudales gozaron de tan alta prerogativa, fué en calidad de partícipes que eran de ta autori- dad soberana, ó por privilegios y mercedes especiales que ar- rancaron á los reyes en aquellos días borrascosos en que la no- bleza ejercia tan fuerte preponderancia y estaba tan humillado el trono. Los Reyes Católicos revocaron las mercedes otorgadas por sus antecesores, y principalmente por Enrique IV, en punto á labrar moneda, incorporando este derecho en la Corona, y es- tableciendo penas muy severas contra los monederos falsos. Hoy la legislacion es más suave, porque no se considera este delito atentado contra la soberanía del príncipe, sino falsedad que cunde á todo el comercio, desterrada la fé pública que repre- senta la moneda legal, de todos los contratos (1). 206.—IX. «Decretar la inversion de los fondos destinados á cada uno de los ramos de la administracion pública.»—E1 poder legislativo vota las contribuciones; el poder ejecutivo las aplica á cada servicio: el uno considera las necesidades sociales en su conjunto; el otro atiende á sus minuciosos pormenores: aquél, agrupando cuotas individuales, forma las rentas públicas; éste, invirtiendo las rentas públicas, promueve el desarrollo de la ri- queza individual. De muy antiguo viene en Castilla el otorgamiento de pechos y servicios por las Córtes, pues así quedó asentado por la primera vez en las de Valladolid de 1307, sobre lo cual hizo ordenamiento Fernando, IV á peticion de los procuradores de estos reinos que solicitaron y obtuvieron su confirmacion en las de Medina del Campo de . 1328, en las de Madrid de 1329, 1391 y 1393, y en otras posteriores. Mas si votar las, contribucione s es una prero- gativa del poder legislativo, ya se considere su ejercicio corno (I) Código penal, art. 294 y sin. 96  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. una garantía constitucional, ya se mire en el impuesto una (lis- miniicion de los derechos de la propiedad que la ley establece y sólo la ley puede menoscabar, la gestion de la fortuna del estado es un acto administrativo, y administrar incumbe exclusivamen-i te al Monarca segun la Constitucion y los principios fundamen- tales del régimen representativo. Si los Cuerpos colegisladores llevan á las regiones del Gobier- no abundante caudal de luces y doctrina, su voto es y debe ser puramente deliberativo, puesto que ni los muchos son apropósito para ejecutar, ni debemos suponer la mayoría de los represen- tantes de la nacion muy versada en la práctica de los negocios, ni tan conocedora como el Gobierno de la situacion política, mo- ral y económica de los pueblos, ni por tanto dotada del tino para el mando que no se halla de seguro en los hombres especulati- vos, sino en los adoctrinados con la , experiencia de cada dia y cada hora. 207.—X. «Conferir los empleos civiles y militares con arre- glo á las leyes» (1). El Rey posée la plenitud de la potestad eje- cutiva, y debe por tanto estar revestido de las facultades nece- sarias para ejercer su autoridad. El primer medio es crear una jerarquía administrativa, compuesta de autoridades superiores y subalternas encargadas de dar cumplimiento á las órdenes que les fueren comunicadas; y como estos funcionarios, en vez de favorecer la marcha de la administracion la entorpecerian, si no hubiese unidad en el pensamiento, sumision al poder, di- ligencia para ejecutar y entereza para vencer toda resistencia á la voluntad del Monarca, de ahí nace la necesidad de otorgar al Rey la prerogativa de nombrar ó remover los empleados pú- blicos. Para escogerlos con acierto debe quien los nombra estudiar los deberes especiales de cada cargo, inquirir las cualidades de las personas útiles y comparar estas noticias: pormenores y cui- dados propios de la administracion solamente; y para remover- los del servicio proceder con suma discreccion y prudencia, sin amor ni odio, considerando cuánto vale la experiencia para el buen despacho de los negocios, y la confianza que inspiran el celo y aptitud para arraigar los hábitos de moralidad y las pren- (1) Const., art. ''73, LIBRO III. ORGANIZ. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  97 das de carácter, más ó ménos necesarias en todos los g rados de la jerarquía administrativa. 208.—XI. «Conceder en igual • forma honores y distincio- nes» (I).—Los honores y distinciones son recompensas otor- gadas al mérito contraido en el servicio del estado; y como no habria justicia en el premio si la distincion 6 el honor no guar- dase la proporcion debida con la magnitud é importancia de los servicios, resulta que sólo el Rey, único capaz de conocer y apre- ciar los actos administrativos, puede y debe decretar las recom- pensas. Hay otra razon poderosa para atribuir exclusivamente al Mo- narca esta facultad constitucional, á saber, la responsabilidad á que están sujetos todos los actos del poder ejecutivo; responsa- bilidad "que, si bien no alcanza á la persona del Rey, sagrada é inviolable segun la Constitucion, pesa de lleno sobre sus minis- tros, por lo cual á ellos les toca aconsejar y proponer al jefe del estado el nombramiento y reinocion de los funcionarios públicos y la concesion de las recompensas á que se hicieren acreedores, pues no hay responsabilidad ni moral ni efectiva donde no hay hechos imputables, y no son imputables sino los actos propios ó los de nuestros mandatarios. El poder legislativo, _sin embargo, debe señalar los límites den- tro de los cuales habrá el Rey de ejercer esta prerogativa que no es absoluta, ni convendría quedase á merced del arbitrio minis- terial, sino moderada de tal suerte, que sin destruir la justa li- bertad de premiar el mérito y los servicios al estado, se ponga coto á las demasías del poder y no degeneren las recompensas en favores palaciegos, recompensas políticas ó gracias vitupera- bles; y eso mismo significa la expresion final con avreglo d las leyes. 209.—XII. «Nombrar y separar libremente los ministros» (2). Esta facultad constitucional no sólo se deriva naturalmente de la anterior, sino que se funda en el carácter de poder moderador inherente á la autoridad real. Sabido es que solamente en el Rey reside la potestad de hacer ejecutar las leyes; pero esta potestad no la ejerce por sí mismo, sino que la delega á sus ministros res- ponsables. Cuando graves cuestiones dividen á los poderes (1) Const., art. 73. (2) lbid. TOMO 1. 98  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. blicos y su concordia aparece turbada, el Rey es árbitro entón- ces de estas diferencias, y cambia su ministerio para poner en consonancia el poder ejecutivo con el legislativo, 6 disuelve la Cámara 6 las Cámaras sometiendo la decision de la contienda al juicio de la nacion. Estas prerogativas del Rey dan tal flexibili- dad al régimen representativo, que si le suponemos por un ins- tante despojado de ellas, la existencia de la monarquía constitu- cional será imposible. Aunque en rigor de principios el Rey es dueño de nombrar, despedir y reemplazar á sus ministros, las prácticas parlamenta- rias ó el espíritu más que la letra de las leyes constitucionales, coartan su libre albedrío y le hacen consultar la situacion política que atraviesa, es decir, le obligan á tener en cuenta la mayoría de las Córtes, el estado de la opinion pública, la conveniencia de los pueblos y cuantas circunstancias pueden influir en tan grave determinacion y en sus resultados. En ningun acto se manifiesta más claramente el carácter que el Rey tiene de jefe supremo de la administracion, que en el ejercicio de esta facultad constitucional. 210.—Ora el Rey reine y . no gobierne, ora reine y gobierne, es un axioma constitucional que no administra, porque bien se puede gobernar de léjos, pero no cabe administrar sino de cerca; de modo que aunque la potestad de ejecutar las leyes reside en el Monarca, la ejerce siempre por el conducto de sus Ministros responsables, autoridades y agentes subalternos. CAPÍTULO M. De los ministros. 211.—Carácter de los ministros. 21 2,—Administracion superior du- rante la monarquía goda. 213.—y en la época de la recon- quista. 214.— Novedad introducida por don Alonso VII. 215 . — Reforma de clon Juan I. • 216.--Régimen ad ministrativo ba- ' jo los Reyes Católicos y la casa de Austria. 217.—Origen de los ministerios al advenimiento de la casa de B.orbon. 2 18.—Cambios y arreglos de secre- tarías hasta la fecha. 2 19. — Necesidad de un Ministerio en los gobiernos representa- tivos. 220.—Es un cuerpo intermedio con autoridad delegada. 221:—Clasificacion de los negocios LIBRO HL.' ORGAN1Z. Y ATR ad kiinistrati-v os. 222. — Necesidades generales de los pueblos. 223. — Distribucion de los ministe- rios segun estas necesida- des. . 224.—Atribuciones de los minis- tros. 225.—Cornunes: 220. —Instrucciones ministeriales. 227.—Disposiciones mandatos. 228.—Decisiones. 229.—Actos . de gestion. 230.—Especiales. 231.—Enumeracion de los ministe- rios de España. 232.---Atribuciones de la secreta- ría de Estado. 233.—De Gracia y Justicia. 234.—De Guerra. 111. DE LAS •AUTORIDADES  99 235.—De Hacienda. 236.—De Marina. 237.—De Gobernacion. 238.—De Fomento. 239.—Da Ultramar. 240.—Á quién compete modificar esta distribucion. 241.—Unidad del ministerio. 242.—Consejo de ministros. 243.—Presidente del Consejo. 244.—Ministros sin cartera. 245.—Cada ministro es superior jerárquico en la administra- cion de su ramo. 240.—Revocacion y enmienda de los actos ministeriales. 247.—Responsabilidad de los mi- nistros. 248.—Es individual ó colectiva. 249.—Reformas convenientes. 211:—Son los ministros de la Corona jefes superiores de la administracion que bajo la direccion inmediata del Rey ejercen el poder ejecutivo. Los ministros son, pues, delegados próximos é indispensables de la potestad real, y despees del Monarca ocu- pan el primer grado en la jerarquía administrativa. Su autoridad sé extiende á cuanto alcanzan las atribuciones constitucionales del Rey de quien son consejeros naturales y al mismo tiempo sus medianeros. 212.—No siempre se ha reconocido la necesidad ó la conve- niencia de nombrar estos secretarios del Rey ni en España ni en otras naciones. La legislacion visigoda, imitando la organizacion administrativa del Imperio Romano, encargaba el gobierno uni- versal principalmente á dos altos funcionarios, el conde de los notarios cuya obligacion era extender las cartas y privilegios reales, y el conde de los tesoros ó del erario público; títulos que no eran de honor, ni significaban tampoco meros oficios palati- nos, sino además cargos públicos 6 dignidades del estado. Con la ruina de aquella monarquía desaparecieron 6 se ocul- taron al estruendo de las armas las instituciones y dignidades anteriores á la irrupcion de los Sarracenos, si bien tornaron en breve; tiempo, pues consta que D. Alfonso II, llamado el Casto, 100  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. restableció en su córte de Oviedo los usos y costumbres de los Godos, así en , el órden civil como en el eclesiástico, volviendo las cosas á la antigua usanza de Toledo. -13.—Esta sencillez primitiva del gobierno gótico subsistió en la época de la reconquista por espacio de algunos siglos, pues la facilidad , de atender á las necesidades públicas no requería tam- } poco una administracion más complicada. Escasos eran los pue- idos de realengo en proporcion al gran número que pertenecia á las clases de abadengo, de señorío solariego y de behetría. Pue- blos habia contribuyentes (villas tertlas ó mandationes) y pue- blos exentos (villas ingenuas) ; y aunque segun la antigua cons- titucion de los Godos sólo el Rey ejercía el alto señorío de la justicia y el supremo imperio por medio de magistrados civiles, políticos y militares, andando el tiempo la autoridad real se des- prendió de muchas de sus anteriores prerogativas, ya conce- diendo á los señores jurisdiccion, ya otorgando á las comunida- des el privilegio de proveer al gobierno económico de cada pue- blo y su alfoz por medio de alcaldes jurados y demás oficiales de los concejos de eleccion popular. 214.—Con tales , concesiones quedaba la administracion cen- tral muy descargada de negocios y podia confiarse á pocas ma- nos. En el siglo mi hízose proclamar Emperador el Rey Don Alonso VII en las Córtes de Leon . de 1135. Entónces empezó á conocerse el título de Canciller, á cuya dignidad correspondía la custodia del sello real, desde que empezó á usarse por este tiem- po para autorizar con él los privilegios y cartas reales. 215.—Don Juan I alteró en parte la forma antigua de la admi- nistracion central, decretando y publicando en las Córtes de Va- lladolid de 1385 el plan de un consejo de gobierno, de donde tuvo orígen el famoso Consejo de Castilla. No era dicha institu- cion un consejo privado como ántes solían tener los monarcas, sitio una rueda muy importante de la máquina administrativa, motivando el Rey su introduccion, entre otras razones, en la si- guiente bien significativa de la participacion directa que le daba en la a dministracion pública : «et si nos oviésernos de oir é li- brar lodos los negocios del refino, non podríamos facer la guer- ra, Mil las cosas que pertenecen á ella, segun que á nuestro ser- vicio é á nuestra honra cumple. » Y en efecto, auxiliaba al Rey no sólo d eliberando, sino con sus grandes atribuciones activas, LIBRO III. ORGANIZ. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  101. cuyo ejercicio ya no porfia concentrarse en una sola persona dignidad, pues ensanchado el territorio, aumentada la pobla- cion y creciendo la riqueza, necesariamente habian de multipli- carse los negocios hasta el punto de requerir el Rey el concurso de otras fuerzas que le ayudasen á soportar las cargas del go- bierno. Tan cierto es este ministerio primitivo del Consejo, que Felipe II en la instruccion que dió á su presidente en.I58 9 le de- Cia : «El oficio del Consejo Real es tener cuidado de los nego- cios del reino, y los pleitos accesorios al Consejo, y no su propio oficio. » 216.—Multiplicáronse desde el tiempo de los Reyes Católicos los Consejos sobremanera, pues además del antiguo de Castilla, fueron creados sucesivamente el de Estado, Órdenes, Guerra, Ha- cienda, Inquisicion, la Cámara, Aragon, Italia, Flandes é Indias. Los Reyes gozaban de un. gran poder y lo ejercían por sí, va- liéndose de sus privados como de instrumentos. dóciles á su vo- luntad, y siendo el ministro en aquel tiempo un secretario sin facultades propias y sin atribuciones designadas por ley alguna. Los Consejos ejercian gran parte de las funciones gubernativas y -á veces disputaban sus derechos con el Monarca; y aunque la muchedumbre de estos cuerpos, sus facultades no bien.definidas, los trámites dilatorios y las fórmulas de la justicia se avenian mal con la marcha expedita de la administracion, resultaba el benefi- cio de templar la potestad de los Reyes y poner coto á la volun- tad personal 'de sus privados. Así fué que el Conde-Duque de Oli- vares, por evitar estos escollos, imaginó crear juntas particu- lares compuestas de gente devota á su fortuna, que sacando las cosas de quicio, favorecian los cálculos y miras de su ambi- cion. 217.--Felipe V introdujo en España con otras novedades el sistema administrativo de Francia, creando en el año '1700 dos .secretarias ó ministerios, al uno de los cuales atribuyó el despa- cho de todos los negocios concernientes á Guerra y Hacienda y al otro cometió los restantes. Esta innovacion encerraba no sólo un pensamiento administrativo, sino tambien la oculta. mira. de enflaquecer la autoridad del Consejo de Castilla y debilitar su in- flujo, despojándole poco á poco de sus facultades gubernativas tan impropias de toda corporacion, y libertar al. Gobierno (1(-i aquella . especie de tutela, constituyendo la unidad del poder, ro- 02  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. prestigio y subordinando su movimiento deándoto de fuerza y de pres „.„ al impulso del Monarca. 918.--En 1714- hízose un nuevo arreglo y distribucion de to- dos los negocios del estado entre cuatro Secretarías del despacho una Intendencia universal, perteneciendo á una los negocios Y  I  á  Justicia y exteriores de Estado, a otra los de Justicia y asuntos ec esiás ticos, á otra los de Guerra, á otra los de Indias y Marina, y á la intendencia librar los de Hacienda. En 1715 redujéronse á tres los ministerios, de Estado, de Guer- ra y Marina, de Gracia, Justicia .y Hacienda. En 1754, bajo el reinado de Fernando VI, agregáronse á la Secretaría de Estado la Superintendencia general de correos y otros asuntos- inconexos con su objeto especial y primitivo, y se atribuyeron á las otras Secretarías nuevas facultades. Cárlos III, en 1777, estableció dos Secretarias para el despa- cho de los negocios de Indias, una de Gracia y . Justicia y otra de Guerra, Hacienda, Comercio y Navegacion; pero Cárlos IV en 1790 reunió los negocios de Indias á los ministerios análogos. Las Córtes de Cádiz crearon un nuevo ministerio llamado de la Gobernacion de la Península, al cual agregaron el negociado de Correos y Postas que más adelante fué devuelto al de Estado. 'hui mbien instituyeron el ministerio de la Gobernacion de Ultra- mar, y con tan poca fortuna, que el primero cué suprimido en la reaccion política de 1814, y el segundo reemplazado por el anti- guo ministerio universal de Indias, para que al fin desapareciese del todo, repartiendo el Gobierno sus negocios entre los sobre- vivientes (1). Restablecida la Constitucion de 1812 en 1890 reapareció el ministerio de la Gobernacion y hundióse nuevamente con el ré- gimen constitucional de la segunda época. En 1833 resucitó con el nombre de ministerio del Fomento, que despues mudó en el de lo Interior, y al fin fué denominado de la Gobernacion del Reino. En 1847 se creó un nuevo ministerio llamado de Comercio, Instruccion y Obras públicas, que tomó el nombre de Fomento, aplicado el título antiguo -á cosas nuevas; y por último, en '1863 se añadió el de Ultramar (2). [) Co ustitucion de 1812, art. 222, y reales decretos. de 20 de Julio y 3 de Agosto de 1814 y 18 do Setiembre de 1815. (2) Reales decretos de 5 de Febrero de 1817, 20 de Octubre de 1851 y 20 de Mayo de 1860. LIBRO III. ORGA-NiZ. Y ATRIB. DE • LAS - AUTORIDADES.  '103 219.—En los gobiernos representativos es de necesidad la institucion de esta especie de cuerpo intermedio al cual apelli- dan Ministerio, para salvar el dogma constitucional (le la invio- labilidad del Rey y hacerlo compatible con la responsabilidad del poder ejecutivo: por manera que los ministros aparecen ya como consejeros, ya como secretarios, y ya como delegados del. Monarca. 220.—En cuanto consejeros de la Corona ilustran la concien- cia del Rey siempre que ocurre hacer uso de sus altas preroga- tivas: en calidad de secretarios despachan con el Rey y refren- dan sus decretos; y con el carácter de delegados administran por sí propios cuando expiden órdenes ó circulares, comunican instrucciones, hacen advertencias. á las autoridades y agentes que de ellos dependen, ó . resuelven asuntos de interés general. En el ejercicio de estas funciones no deben invocar el nombre del soberano, pues ya se supone delegada en los ministros vir- tual y constantemente la potestad real para todo aquello en que el Monarca no interviene, puesto que no administra. Así pues, todo el peso de la administracion descansa en los hombros de los ministros. Son tambien los Medianeros necesarios entre el Rey y el po- der legislativo, porque presentan en su nombre y defienden los proyectos, y aceptan ó combaten las proposiciones de ley que se discuten en las Córtes: medianeros entre el Rey y la nacion, porque se encargan de ejecutar las mismas disposiciones que someten á la aprobacion de la Corona, y medianeros en fin entre el. Rey y las autoridades y los agentes administrativos, pues ins- tituyen y destituyen á los funcionarios públicos y les transmiten sus mandatos. 221. —Siendo los cuidados de la administracion infinitos y de tan vária especie, para mejor cumplir los deberes que á los agen- tes administrativos competen, se ha tomado el partido de clasi- ficar las facultades inherentes al ejercicio del poder ejecutivo segun su analogía, y dividir la administracion central en cierto número de círculos, regido cada. uno por un jefe superior (5 mi- nistro del ramo, con sujecion sin embargo á . la voluntad colec- tiva del Ministerio en aquellos asuntos que por su gravedad de- ben considerarse cuestiones, no de administracion pura, sino de gobierno. 10-1  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. Esta. distribucion de"los negocios entre diferentes ministerios, 9rn corresponde r á su -ohjeto que es dirigir y vigilar todos p, los ramos del servicio y regularizarlo, debe fundarse en la cla- sificacion natural de las necesidades públicas, en cuyo conjunto lescuellan tres, acaso las primitivas, á saber: la paz, la parece ( uestion de la fortuna general .y el fomento de los intereses del estado. 72 9 .—La paz interior ó la conservacion del órden, primera necesidad de los pueblos, requiere el empleo de medios ya pre- ventivos, ya represivos segun los casos. Precave con su vigilancia para impedir los atentados contra la seguridad ylranquilidad del estado y contra las personas y la propiedad, de los ciudadanos: reprime usando de la fuerza para reducir á la debida obediencia á los rebeldes. La gestion de la fortuna pública y el desarrollo de los elementos de la prosperidad general, exigen tambien una serie de actos administrativos que se refieren á la imposicion, repartimiento y cobranza de las rentas públicas y al fomento de la instruccion y riqueza nacional. 223.—Resulta, pues, del precedente análisis, que en todo es-' lado de poblacion regular y de territorio algo extenso, debe haber un ministerio de Relaciones exteriores, otro de Justicia, otro de Gobierno, otro de Rentas públicas, otro de Fomento, otro de Guerra y otro en fin de Marina. Pueden ser más, sin em- bargo, ó ménos los necesarios; más cuando la multitud de los negocios ó ciertas atenciones especiales reclaman, por ejemplo, mi. ministerio de Agricultura, de Comerció ó de Policía; y mé- nos, si la. sencillez de un ramo de la administracion permitiese agregarlo á otro análogo, v. gr., si se refundiesen en uno solo los ministerios de Guerra y Marina., ó los de Fomento y Gober- nacion. Corno quiera, siempre será verdad que cuanto más pros- peren las naciones, tantos más centros especiales de actividad administrativa ó ministerios necesitarán, porque la civilizacion multiplica las relaciones sociales cada dia, y con ellas los de- beres del Gobierno y los gastos públicos; daño verdadero, si hien co mpensado con. el progreso sucesivo de la riqueza contri- 'huye n. te . 224. ---Cualquiera que sea la clasificacion admitida. es llano que cada ministro será parte del ente colectivo llamado Ministe- rio, y jefe superior de todos los ramos asignados á su respecti- LIBRO HI. ORGANIZ. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  1 05 y o departamento, correspondiéndoles en este concepto la auto- ridad y atribuciones propias de aquel cargo (1). Como individuos de la comunidad llamada Consejo de minis- tros, deliberan juntos y resuelven colectivamente las cuestiones de mayor gravedad; y como jefes superiores de taló cual servi- cio administrativo, obran con entera independencia y deciden los negocios p lenos graves de su propio ministerio; pues para evitar dilaciones y competencias perjudiciales al servicio públi- co fueron declaradas todas las Secretarías del despacho libres y recíprocamente independientes en el ejercicio de sus particula- res atribuciones (2). De aquí procede la sencilla division de sus facultades en comunes y especiales. 225.---Son comunes las que se derivan de la cualidad de mi- nistro, sin tener en cuenta el ministerio que cada uno desempe- ña, y especiales las inherentes á la autoridad privativa de jefe superior de todos los servicios públicos cuyo conjunto forma un departamento ministerial. En todos los ministros se descubren dos caractéres, el uno principal ó predominante, y secundario ó excepcional el otro: el primero es de agente de la administracion, y el segundo de juez administrativo. De esta jurisdiccion puramente excepcional ha- blaremos en otra parte. Cuando el ministro procede corno agente administrativo, los actos ministeriales se distinguen en instrucciones, disposiciones ó mandatos, decisiones y actos de gestion. 226.—El objeto de las instrucciones es dirigir la ejecucion•de las leyes y reglamentos y obtener la obediencia de todos los su- bordinados; y ora aparezcan en forma de resoluciones genera- les, ora en la 'de decisiones particulares dictadas por via de regla general, hablan siempre con las autoridades administrativas á quienes ilustran, y declaran el sentido de las disposiciones cuya fiel observancia procuran, expresan una determinacion superior, señalan al subalterno la línea de conducta que debe seguir, sin añadir nada á las leyes y reglamentos establecidos. 227.—Las disposiciones ó mandatos ministeriales son provi- dencias de órden y utilidad pública, de conveniencia momentá- nea y aplicacion fugitiva, ó decisiones en asuntos privados. (1) Real decreto de 1.° de Junio de 1850. (2) Real decreto de 13 do Diciembre de 1814. 106  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. • Las primeras son á los reglamentos de administracion , leyes las á éstos que lo es decir, suplen el silencio • de aqué- ca Ilas, disipan la oscuridad de sus palabras, colman sus vacíos, tie- nenla fuerza y el valor de la ley ó del decreto que comentan, y las autoridades encargadas de su cumplimiento deben observar- las corno un precepto. «Autores presuntos de las disposiciones que dictan en nombre del Rey ó de que toman la iniciativa en los Cuerpos colegislado- res, los ministros se suponen poseidos del espíritu de aquellas disposiciones y preparados á llenar con medidas supletorias el vacío que presenten, ó á salvar con aclaraciones motivadas los inconvenientes de las interpretaciones arbitrarias. De esta pre-. suncion natural y legítima se deriva desde luego la consecuen- cia que corresponde á los ministros la resolucion de las dudas que pueden ocurrir en la ejecucion de las leyes» (1). 228.—Las decisiones ministeriales son tambien actos admi- nistrativos obligatorios para todos los ciudadanos y para todas las autoridades políticas y judiciales. Su objeto es conceder ó ne- gar algo que se le pida por via de gracia ó de justicia, de suerte que el ministro, consultando el bien público, dieta una providen- cia en una cuestion promovida á instancia de un particular. Es- tos actos emanan del ministro requerido ó provocado, y es pre- ciso quepan dentro de los límites de su poder cliscreccional para no degenerar en actos de jurisdiccion. La autorizacion para to- mar agua (5 establecer una fábrica á orillas de un rio, la solici- tud de privilegios de invencion ó perfeccion, los empleos, as- censos, honores, pensiones y otras gracias cualesquiera ó pre- tensiones de justicia provocan eslas decisiones ministeriales. No hay forma ninguna establecida para intentar, proseguir y resolver estos asuntos. El ministro comunmente "recibe el me- morial, y si alguna vez decide en el acto, las más ordena ins- truir expediente, oye el dictámen de la autoridad ó cuerpo seña- lado por la ley ó por las reglas y prácticas de la administracion, y decide con pleno conocimiento de causa.' actos de gestion los relativos á la conserva- cion y f omento del patrimonio (5 fortuna del estado, y son ver- daderos contratos civiles, tales • como compras, ventas, arrien- (1) Ideas de admh tistracion, por el Sr. Bürgo,s'. LIBRO  ORGANIZ.  ATR1B, DE LAS ,AUTORIDADES.  1.Q7 dos y permutas, cuyo objeto es asegurar el • servicio público . , en todos sus ramos. Sólo en los ministros reside la personalidad ó la representacion necesaria para contraer tales obligaciones en nombre del estado, .cada uno en su respectivo ministerio. Las cuestiones á que dieren márgen la validez ó interpretacion de estos actos, constituyen verdaderos litigios entre la. administra- cion y los interesados cuyo exámen aplazarnos para lugar más opo muno. Los actos de gestion no necesitan en rigor ser autorizados por notario, pues ya interviene la fé pública en estos contratos, re- presentada. en el carácter tambien público de los ministros. Sin embargo, suele autorizarlos para mayor firmeza y solemnidad. 230.—Tales son las atribuciones comunes de los ministros; sus kcultades especiales se derivando las leyes y reglamentos ad- ministrativos que distribuyen el servicio público entre varios ra- mos ó ministerios; de suerte que en este punto la legislacion es positiva, y la jurisprudencia se funda en la recta interpretacion• de los principios consignados en dichas leyes y reglamentos y •., en bien observadas analogías. 231.—En España son ocho los ministerios ó Secretarías de es- taclo   • y del despacho entre las cuales están hoy distribuidos todos los negocios del reino , á saber : Estado, Gracia y Justicia, Guerra, Hacienda, Marina, Gobernacion, Fomento y Ultra- mar, cuyas respectivas atribuciones son las siguientes : 232.—I. El de Estado tiene á su cargo: 1.° La correspondencia con las córtes extranjeras. 2.° El nombramiento de ministros residentes. 3.° Los tratados internacionales. 4.° Las representaciones, quejas y solicitudes de los que no son súbditos del Rey, ó de ministros de príncipes extranjeros en materias pertenecientes á estado ó regalías. 5.° Los decretos para gastos que se hayan de hacer por razon de estado, ó paga de dependientes ó ministros que residan de órden del Rey fuera del reino, y la expedicion de sus despachos, cédulas ó patentes. 6.° La correspondencia con las personas de la Real Familia.. 7. 0 Las concesiones de .grandezas de España, sus honores y habilitacion ó declaracion de sus clases. 8.° Todo lo perteneciente á la insigne órden del Toison, sus 1 08  DERECHO ADMINISTRATIV O ESPAÑOL. estatutos y oficiales, como asimismo á las chuces de las distin- guidas órdenes española de Cárlos III y americana de Isabel la ' Católica, sus asambleas y secretaría, é igualmente la autoriza- cion para usar condecoraciones extranjeras. 9.° El Tribunal (le la Rota. 10.° La Agencia general de preces á Roma. .° La Secretaría de la interpretacion de lenguas. 12.° El refrendo de todos los documentos y pasaportes para el extranjero. 13.° Y por último, todas las resoluciones á las consultas ó re- presentaciones que en cualquiera de estas materias se hicieren al Rey, tanto por los tribunales de oficio, corno por otras juntas y ministros particulares, y la redaccion de los decretos y órdenes que el Rey mandare expedir en los negocios de esta naturaleza (1). 233.-11. Al de Gracia y Justicia corresponden: I.° Los reales nombramientos para las plazas de jueces y ma- gistrados, excepto las de los Supremos Consejos de Guerra y de Marina y del Tribunal de Cuentas, sus ascensos, lraslacion, sus- pension y destitucion, el ministerio fiscal y el notariado. 2.° Todo lo tocante al gobierno de los tribunales y las órde- nes ó resoluciones tocantes á promover ó activar la recta ad- ministracion de justicia. 3.° Las gracias de indulto, inclusas las que se otorgan por- de- litos de contrabando y defraudacion de los intereses de la Ha- cienda pública. 4.° El registro civil y el de la propiedad. 5.° Todos los negocios del Real Patronato con las contestacio- nes de jurisdiccion eclesiástica en lo que no tenga conexion con los derechos y rentas reales. 6.° Lo concerniente á puntos de religion, de reforma y de dis- ciplina eclesiástica y la conservacion de las regalías de la Corona. 7.° Las presentaciones para arzobispados, obispados, preben- das y beneficios eclesiásticos. 8.° - Los Seminarios conciliares. 9.° Los establecimientos de casas de comunidades religiosas. 10.° Las mercedes de títulos de Castilla. 11.° La pro y ision de las encomiendas militares. (1) Ley '7, tít, vi. lib. in, Nov. Recop. y Ordenes posteriores. LIBRO III. ORGANIZ. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  109 _  as 12.° El Vicariato general castrense, las juntas investigad de memorias y obras pías, la obra pía de Jerusalen, el nombra- miento de eclesiásticos para los establecimientos públicos de be- neficencia ú otros costeados en todo ó en parte por el- estado, y la intervencion que al Gobierno compete en las funciones ecle- siásticas ejercidas en establecimientos sostenidos exclusivamen- te por las provincias, pueblos ó particulares. 13.° Y por último, la Notaría mayor de los reinos, en cuya calidad el ministro de Gracia y Justicia interviene en los matri- monios, nacimientos y defunciones de las personas reales, en to- dos los actos de cesiones, renuncias, obligaciones y poderes de las mismas, legaliza todos los testimonios de documentos pú- blicos que reclaman los tribunales extranjeros ó se remiten á los mismos, y presenta á la sancion real todos los proyectos de ley aprobados por las Córtes, sea cualquiera el ministerio á que cor- respondan (I). 234.-111. Al de la Guerra corresponden: 1.° Los asuntos militares y la correspondencia oficial con los capitanes generales de ejército y provincia, directores genera- les de las distintas armas y el cuerpo de inválidos. 2.° Todo lo relativo á la conservacion, aumento ó disminucion de tropas de la Casa Real y del ejército y lo concerniente á su servicio, régimen, movimientos y subsistencia en guarnicion, cuarteles ó campaña. 3.° Los estados mayores de plazas, vestuarios, víveres y uten- silios, cuarteles, forraje, alzamientos, itinerarios y demás par- tes correspondientes á la fuerza, armamento, entretenimiento y buena asistencia del ejército. 4.° Todo lo relativo á la Hacienda militar, nombramiento de intendentes militares, comisarios 'ordenadores y de guerra y de- más individuos de este cuerpo. 5.° La artillería en todas sus partes, el cuerpo de ingenieros y sus escuelas especiales. 6.° La concesion de empleos, grados y honores por servicios de guerra, excepto aquellos cuya ejecucion corresponda á otro ministerio, en cuyo caso debe oficiar al que hubiere de expedir los decretos. ( 1 ) Ley 8, tít: vi, lib. III; Nov. Recop. y reales decretos de 10 de Junio, 241 de Octubre 16 de Diciembre de 1851, y decreto de 5 de Julio de l870. 110  DERECRO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL- 7.° La provision de las vacantes que ocurran en el Consejo Suprem o de la Guerra • y en el cuerpo jurídico militar. S.° El cuerpo de Sanidad militar. 9.° El servicio presidial de las plazas menores de África. 10.° Y las mercedes de hábitos de las Órdenes militares, pero dirigiéndose al ministerio de Gracia y Justicia para que . cOmuni- que los nombramientos al Tribunal de las Órdenes (1). 235.—IV. Toca al ministerio de Hacienda: 1.' La imposicion, repartimiento, cobranza y distribucion de. las contribuciones ordinarias y extraordinarias en ambos hemis- ferios. 2.° Los negocios de las casas de moneda. 3. 0 Las fábricas de tabacos. 4. 0 Los resguardos de mar y tierra. 5.° La vigilancia sobre todas las oficinas de cuenta y razon y administracion de Hacienda pública. 6.° La administracion de los bienes mostrencos y nacionales, sea de rentas y arbitrios de amortizacion, como asimismo de los maestrazgos y encomiendas de las Órdenes militares inclusa la de San Juan de Jerusalen. 7.° Las loterías y todos los demás derechos y efectos de la Ha- cienda pública. 8. 0 Los nombramientos de  ' directores. asesores y todos los demás jefes y subalternos dependientes de este ministerio. 9.° Las ordenaciones de pagos de la presidencia del Consejo de ministros y de los ministerios de Gracia y Justicia, Goberna.- cion y Fomento (2). 236. Son atribuciones del ministerio de Marina: i.° Todo lo concerniente á los arsenales y astilleros de la real armada, construccion de bajeles, armamentos y expediciones. provisiones de víveres, pertrechos y municiones de guerra, pes- ca, naufragios, presas y todo lo demás comprendido en la juris- diccion de marina, segun se previene en las ordenanzas genera- les del ramo. 2.° Las disposiciones relativas al armamento, distribucion. , (1) Ley 14, tít. vr, lib. lit, Nov. Recop. y real órden de 21 de Octubre de 1847. (2) Leyes 10 y 12, tít. vi, lib. nr, y ley 6, tít. ix, lib. vi, Nov. Recop.; real decreto de 4 de Julio ó i nstruccion de 18 de D iciembre de 1825, reales órdenes de 29 de Octubre de 1814 y 25de Noviembre de 1839, y decreto de 6 de Setiembre de 1870. LIBRO Hl. ORGANIZ. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  111 mando y empleo de las fuerzas navales y el servicio de los guar- da-costas. 3.° La Junta del Almirantazgo, el Supremo Consejo de la Ar- mada, el nombramiento de generales de departamento, coman- dantes de tercios navales, de arsenales y capitanes de puerto, de auditores asesores y fiscales, intendentes y contadores de marina. 4.° El colegio naval militar, la escuela de condestables, el Ob- servatorio astronómico de San Fernando y el Depósito hidro- gráfico. 5.° Y el cuerpo de capellanes de la armada (I). 2 37.—VI. Al de Gobernacion del Reino pertenecen : 1.° Las relaciones con el Consejo de Estado, Diputaciones pro- vinciales y Ayuntamientos. 2.° Las competencias. 3.° Los propios y comunes de los pueblos. 4.° Los pósitos. 5:° La policía administrativa en todos sus ramos, y por con- siguiente la seguridad pública y personal, la Guardia Civil y la municipal, los espectáculos y reuniones públicas y la policía ur- bana. 6. 0 Las quintas, alojamientos, bagajes, cargas y servicios pú- blicos. 7.° Los secuestros, indemnizaciones, conservacion, repara- clon y obras de los Cuerpos Colegisladores, y la division terri- 8.° La beneficencia pública, y por consiguiente, los hospitales, hospicios, casas de refugio y de socorro, casas de maternidad, establecimientos de dementes y sus análogos, montes píos, li- mosnas y socorros públicos, cajas de ahorros y las calamidades públicas. 9.° Los establecimientos de correccion como cárceles, presi- dios y demás penitenciales.  . 10.° . La sanidad, policía sanitaria y baños minerales. 11.° Todo lo perteneciente á la construccion de las nuevas lí- neas telegráficas de cualquiera especie cuyo establecimiento se determine. (1) Ley 9, tít. tv, lib. ni, Nov. Recop., ordenanzas del cuerpo, real árdea de 25 de Setiem- bre de 1845, reales decretos de 2 de Diciembre de 1846,5 de Febrero de 18-17 y 7 de Mayo de 1851 y otras disposiciones. -112  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. 12.° Los correos y la declaracion de los derechos reconocidos (5 que se reconozcan á Pavor de este ramo en las leyes y disposi- ciones generales de ferro-carriles y en las especiales de cada nueva concesion. 13.° Organizar los trenes-correos, fijar las horas de salida, su marcha y detenciones segun las necesidades del servicio, y si ocurriesen dificultades facultativas, removerlas poniéndose de acuerdo con el ministerio de Fomento. 14.° Y por último, la contabilidad de todos los ramos depen- dientes de Gobernacion (1). Este ministerio se reserva para el despacho personal: 1.° Todo lo que haya de someterse á la. resolución de la Co- rona. 2.° Todo lo relativo á nombramiento de senadores y á eleccio- nes de diputados á Cortes, de Diputaciones provinciales, Ayun- tamientos y al personal de estas corporaciones. 3.° Todo lo tocante á la política, al orden público, á la seguri- dad pública y personal, estados excepcionales y fuerza armada dependiente de su autoridad. 4.° Lo concerniente á la libertad de imprenta. 5.° El personal del ministerio. 6.° Y los demás asuntos que por circunstancias especiales juz- gare oportuno reservarse (2). 238.—VII. Al de Fomento incumben: I." Todos los negocios y establecimientos relativos al comer- cio, como sus tribunales y juntas: los asuntos relativos al au- mento ó reduccion de los derechos de importacion y exportacion y al recargo ó supresion de arbitrios, cuyas decisiones en último resultado corresponden al ministerio de Hacienda: la mejora y fomento del cabotaje: el arreglo de pesos y medidas: los expe- dientes gubernativos sobre el cumplimiento del Código de co- mercio y ley de enjuiciamiento las casa-lonjas ó bolsas de co- mercio, los bancos y sociedades de crédito y las consultas del ministerio de Estado sobre los tratados de comercio é incidencias del ramo con las demás naciones. 2.° La instruccion pública, y por tanto el Consejo, las Univer- sidades, Institutos de segunda enseñanza y colegios de humani- (1) Reales decretos de 20 de Octubre de 1841, 15 de Ahr il de 1857 y de Febrero de 186.9. (2) Real decreto de 25 de Agosto de 1819, art. 5, LIBRO III. ORGANIZ. Y ATRIL DE LAS AUTORIDADES.  113 dades: la instruccion primaria: los colegios de sordo-mudos y de ciegos: las escuelas de veterinaria: las Academias y demás so- ciedades científicas y literarias, escuelas de bellas artes y las es- peciales de ingenieros de caminos, canales y puertos, de minas, de comercio é institutos industriales: las bibliotecas; archivos, museos, los Conservatorios de artes y de música y declamacion, la propiedad literaria, premios á sábios, literatos y artistas y la Comision de monumentos históricos y artísticos. 3.° Las carreteras y ferro-carriles, salvo lo reservado al mi- nisterio de la Gobernacion en punto á trenes-correos: los cami- nos provinciales y vecinales, canales de navegacion y de riego, acequias, obras públicas y privadas de los ríos navegables y flo- tables y policía de los caminos: el desagüe de las lagunas y for- macion ó desecacion de pantanos: las obras de mar, faros y to- das las accesorias de los puertos, su limpia y conservacion, fo- sos, hoyas y valizas: la Junta consultiva de estos ramos: el cuer- po de ingenieros civiles y su escuela especial: los portazgos, pontazgos, barcajes, aranceles y tarifas de peaje y transporte de toda via pública, administracion de , sus productos, y las conce- siones y contratas de estos servicios, así como la construccion de monumentos y edificios costeados por el Estado. 4.° La proteccion y fomento de los diversos ramos de la agri- cultura: los proyectos de ley para . su mejora y desarrollo : la en- sefianza y perfeccion de los procedimientos agrícolas: la intro- duccion de nuevos y útiles cultivos: las escuelas especiales de agronomía: la destruccion de las plagas del campo, premios y recompensas á los cultivadores, uso y aprovechamiento de los productos rurales, ganadería lanar, cria caballar y acotamientos: los montes, baldíos y sus disfrutes y la policía rural. 5.' La industria, en general, su proteccion y fomento : la con- cesion de privilegios de invencion y perfeccion, establecimientos industriales, la direccion del ramo . especial de minería y la es- tadística (1). 239.—V111. Es privativo del ministerio de Ultramar 1.° Modificar la organizacion ó régimen administrativo de las provincias ultramarinas. 2.° Fijar ó variar el presupuesto anual de ingresos y gastos, (1) Reales decretos de 5 de Febrero, 16 de Junio, 11 de Agosto, 20 de Octubre y 9 de Di- ciembre de 1841 y 18 de Octubre de 1850, y decretos de 26 de Abril y 5 de Julio de 1870. TOMO I.  8 11  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. 4 3.° Disponer de los productos sobrantes de Ultramar, á pro- puesta del ministro de Hacienda, pero comunicándose las libran- zas por el ramo. 4.° Adoptar cualquiera disposicion relativa al establecimiento supresion de impuestos. 5.° Proponer personas para el desempeño de los cargos de Go- bern.adores y Capitanes generales, Intendentes, Regentes de las Audiencias y Presidentes de los Tribunales de Cuentas. 6.° Conceder grandezas de España ó títulos de Castilla á em- pleados 6 personas residentes en Ultramar. 7.° Adoptar cualquiera providencia que afecte al régimen ex- terior de la Iglesia ó al Real Patronato. 8.° Decidir cualquier asunto de gravedad á juicio del ministro. 9.° Instruir los expedientes preparatorios de resoluciones que den lugar á gastos ó anticipacion de fondos por el Tesoro público de la Península, cuyas resoluciones competen al ministerio de Hacienda. 10.° Transmitir las comunicaciones de los ministros de Esta- do, Guerra y Marina á las autoridades de aquellas provincias, y las de éstas á los ministros respectivos (1.). 240.—La distribucion de los negocios públicos entre los dis- tintos ministerios incumbe al poder ejecutivo, pues es un medio de ordenar la administracion y procurar la fácil ejecucion de las leyes; y por eso cabe dentro de la autoridad real variar la linea divisoria de cada secretaría, y atribuir á una facultades pertene- cientes á otra. Tambien puede el Rey crear nuevos ministerios, si las necesidades de la administracion los reclaman, y con tal que sus gastos no traspasen el límite constitucional de los pre- supuestos. 241.—E1 ministerio, aunque dividido para el despacho de los negocios, debe mantener la unidad de pensamiento y accion en su seno, formar un cuerpo homogéneo y compacto, y organizar- se de una manera adecuada á este fin, y debe por último recono- cer un . jefe que sea la personificacion viva del Gobierno. 242.—De ahí la necesidad del Consejo de Ministros cuyas fre- cuentes reuniones sirven para extender y conservar . la unifor- midad en las ideas y en los actos del ministerio, al mismo fiera- (1) Real decreto de 25 de Mayo de 1863. LIBRO HL ORGANIZ. Y ATRIL DE LAS• AUTORIDADES.  115 po que delibera acerca. de los asuntos árduos de cada secretaría y resuelve colectivamente los más graves, sean cuestiones de gobierno ó negocios de pura administracion. Ya Felipe V habia acudido al remedio de esta necesidad crean- do el Consejo de Gabinete, sábia reforma que no prosperó, pues guiado del mismo intento vemos que Cárlos III establece la Junta Suprema de Estado que tampoco alcanzó larga* vida. En tiempos más cercanos se organizó definitivamente el Consejo de Minis- tros como una condicion del acierto, y se mantiene como una consecuencia del sistema representativo (1). • 243.—De ahí tambien la necesidad de un presidente del Con- sejo de Ministros que encabeza el Ministerio, le imprime direc- cion y con. frecuencia le da su nombre. Bajo un régimen absoluto es el Rey jefe del ministerio, porque los ministros son meros - se- cretarios suyos y ciegos servidores. En los regímenes represen- tativos tiene el Ministerio una vida propia que el Monarca puede darle ó quitarle; pero miéntras existe es libre, porque es res- ponsable. La presidencia del Consejo de Ministros estaba ántes unida á la Secretaría de Estado, cuyo ministro llevaba el título y reunia el carácter de primer secretario de Estado y del Despacho uni- versal (2) ; pero hoy es una dignidad personal, y no inherente á ningun Ministerio en particular. Aquel de los ministros á quien se considera. la representacion genuina de cierto sistema polí- tico ó pensamiento de gobierno, es el jefe natural del gabinete, cualquiera que sea el ministerio puesto á su cuidado, ó aunque no desempeñe ninguno ó sea ministro sin cartera,. El Rey le nombra presidente del Consejo, y á falta de él preside el Minis- terio el ministro- á quien le corresponde segun el órden de su precedencia. 244.—La institucion de los ministros sin ministerio, si bien á primera vista parece anómala, se justifica observando que su ob- jeto es dar entrada en el gabinete á tal personaje que la opi- nion reputa la encarnacion viva de la política dominante en las altas regiones del .estado, á fin de consagrarse con más liber- tad y afinco á la realizacion de sus ideas y ejercer con más fuer- (1) Reales decretos de 30 de Noviembre de 1114, 8 de Julio de l'781 y 19 de Noviembre de 1823. (2) Real decreto de 81 de Diciembre de 1824. 116  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. za un influjo decisivo ó preponderante. Exento del despacho or- dinario de los negocios, queda desembarazada su iniciativa y expedita su accion para dar color é imprimir la direccion conve- niente al Gobierno, así en cuanto á la política como respecto á la administracion. Por eso acompaña siempre á la dignidad de ministro sin. cartera la presidencia del Consejo de Ministros. Sin embargo, hay ciertos asuntos cuyo despacho no corresponde á este (5 el otro ministerio, sino tan sólo á la presidencia del Con- sejo, como todas aquellas resoluciones que tienen el carácter de inter-ministeriales, por ejemplo, la traslacion de un negociado dependiente de un ministerio á otro, el deslinde de su respecti- va competencia y otros que las leyes determinan (1). 245.—Supuesto que cada ministro es superior jerárquico de todas las autoridades encargadas de los servicios administrativos inherentes á su ministerio, claramente se manifiesta que es una de sus principales facultades vigilar, suspender, reformar ó revo- car los actos de todos los funcionarios sujetos á sus órdenes, bien proceda espontáneamente, bien á peticion de los agraviados. Es tambien consecuencia del carácter que los ministros tienen de autoridad superior su independencia reciproca, es decir, que nin- guno puede conocer de los actos del otro, alterarlos ni corregir- los, aunque esté en sus atribuciones darles cumplimiento; pero puede cada ministro reformar sus propios actos y los de sus an- tecesores salvo en ciertos casos de excepcion, á saber: 1.° Cuando la resolucion ministerial causó estado, porque una decision administrativa que pone término á un asunto, debe te- ner la misma fuerza que una sentencia ejecutoriada: 2.° Si hubiese constituido derecho en favor de tercera perso- na, porque la ley lo protege y lo defiende contra todo acto del poder discreccional que ya seria arbitrario. 3. 0 Si la resolucion hubiese prestado fundamento á un fallo ju- dicial, porque se opone á la reforma el respeto debido á la santi- dad de la cosa juzgada. 246.—De suerte que el ministro, considerado no como juez y sí como autoridad administrativa, decide sin sujeccion á otra al- guna en los actos de simple gestion, de potestad reglamentaria, de poder d iscreccional, y dicta las providencias de utilidad co- (1) tteal decreto de 11 de Mayo dé '11:114. LIBRO III. ORGANIZ. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  117 mun. En suma, de todas cuantas disposiciones emanen de su po- testad dentro de los límites de la administracion pura, no queda á los interesados otro recurso que acudir nuevamente al minis- tro mejor informado. Mas si de sus várias disposiciones, en vez de intereses lastimados, resultare algun derecho ofendido, puede el agraviado pedir la revocacion del acto; y si su queja no hiere escuchada, desde entónces empieza un juicio contradictorio en- tre el particular y el ministro, y ya cae el negocio dentro de la jurisdiccion contencioso-administrativa. 247.—Los ministros son constitucionalmente responsables de sus actos y de los de sus mandatarios ó agentes subordinados; y por eso también los nombran, suspenden y destituyen con arre- glo á las leyes, y aprueban ó desaprueban su conducta como fun- cionarios públicos dependientes de su autoridad. 248. —Esta responsabilidad es individual ó colectiva segun que el acto que la provoca emana de las atribuciones especiales de un solo ministro, ó nace de una resolucion propuesta al Rey por acuerdo del Consejo de Ministros; y aunque la firma indica desde luego la persona contra quien debe dirigirse la acusacion, se extiende tambien á los no refrendarios, si aparece haber el Rey adoptado aquella disposicion inconstitucional oido el Consejo de Ministros, ó aunque no aparezca dicha fórmula, si resulta haber sido deliberada, resuelta y aconsejada á la Corona por todo el Ministerio. Por manera que la responsabilidad viene á ser soli- daria en los actos de gobierno en general, y personal únicamente en aquellos negocios en que proceden los ministros con absoluta independencia, en uso de las atribuciones especiales comprendi- das en la esfera administrativa que las leyes y reglamentos han trazado á cada ministerio. 249.—Séanos lícito manifestar el deseo de que la administra- cion superior se organice algun dia de tal suerte que adquiera un grado mayor de uniformidad y fijeza. Quisiéramos ver claramen- te definidas en una ley las atribuciones ministeriales, los lími- tes de esta autoridad, la forma de sus actos, los casos en que pro- cede la revocacion ó la enmienda de sus providencias, los re- cursos de los agraviados, las materias mixtas y el modo de pre- caver y dirimir los encuentros ó competencias. Quisiéramos ade- má.s que los ministerios tuviesen una organizacion análoga, y fuesen unas mismas las facultades comunes de los subsecretarios, .1S)  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPA1OL. directores y otros auxiliares cualesquier a ; en fin, que desapare- ciese de una vez y para siempre lo vago, lo incierto, lo arbitra- rio, lo incompatible con el espíritu del gobierno representativo, y se fijasen las reglas que deben concertar los tres elementos que entran en la composicion de cada ministerio, á saber: el mi- nistro que manda, los consejos llamados á ilustrarle y las ofici- nas que instruyen los expedientes y preparan la resolucion de tos negocios. CAPÍTULO IV. 11)e los subsecretarios. 250.—Ministerios más importan- tes en el estudio del dere- cho administrativo. 251 . —Subsecretarios . 252.—Origen y motivo de su insti- tucion. 253.—Carácter de los subsecreta- rios en Inglaterra. 254.—Naturaleza de sus atribucio- nes en los demás pueblos re- gidos por un gobierno repre- sentativo. 255.—Atribuciones comunes y es- peciales. 256.—Facultades del subsecreta- rio de Hacienda. 257.—De Gobernacion. 258.—El ministerio de Fomento no tiene subsecretario. 259.—De Ultramar. 260.—Otros ministerios. 261.—Subsecretarios, como minis- tros interinos. 262.—Forma de nombramiento de los subsecretarios. Y50.—Aunque el derecho administrativo comprende la expo- sicion de las leyes y reglas secundarias relativas á todo el ser- vicio público, concretaremos, sin embargo, nuestros estudios al exámen de las facultades inherentes á los ministerios de Hacien- da, Gobernacion y Fomento y á sus más íntimas conexiones con los restantes, de los cuales tornaremos sólo cuanto fuere análo- go á nuestro propósito, que es la administracion general del, reino. El ministerio . de Gracia y Justicia ejerce funciones enca- minadas al órden civil: el de Estado cuida de la administracion exterior: los de Guerra y de Marina tienen á su cargo servicios especiales y facultativos, y el de Ultramar atiende al gobierno y a dministracion de remotas posesiones sujetas á un régimen pecial; de suerte que únicamente los tres primeros deben ser objeto directo de nuestras investigaciones. 251.—Despues de los ministros siguen en el órden jerárquico LIBRO III. ORGANIZ. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  119 los subsecretarios de los ministerios, agentes auxiliares é inter- medios, y órganos de instruccion y comunicacion inmediatamen- te subordinados á los jefes superiores de cada grande rama del servicio administrativo. 252.—Los subsecretarios de los ministerios son una reciente importacion de Francia, que á su vez los tomó de Inglaterra, en donde nació la institucion como una necesidad del régimen par- lamentario. El Gobierno motivó la creacion de las subsecreta- rías en la conveniencia de descargar á los ministros de los asun- tos de poca monta ó que se reducen á meros trámites de ins- truccion de los expedientes, á fin de que pudiesen dedicarse á introducir en los diversos ramos de la administracion reformas importantes, y asistir á las Córtes generales del reino con la fre- cuencia que el servicio del estado reclamaba (1). 253.—En Inglaterra no son los subsecretarios, como en Fran- cia y en España, meros auxiliares de los ministros, sino los mi- nistros verdaderos en la acepcion administrativa de esta palabra, quedando á cargo de los titulares presentar los proyectos de ley y dirigir las discusiones en el Parlamento; organizacion que si bien puede parecernos extraña, tal vez convenga á las circuns- tancias singulares de aquel país, en donde el principio aristo- crático, las poderosas corporaciones, un régimen municipal esen- cialmente distinto del nuestro, y la poca centralizacion adminis- trativa requieren esta distribucion de facultades entre el ministro y el subsecretario, si la accion del Gobierno ha de ser fuerte, re- gular y uniforme. 254.—En las demás naciones donde prevalece el sistema re- presentativo, son los secretarios de estado quienes administran y dan cuenta de sus actos; de suerte que á ellos solos correspon- den juntamente la direecion de los negocios públicos desde el fondo de su gabinete, y la defensa de su política ante la represen- tacion nacional. Por efecto de hábitos constitucionales mal com- prendidos, se ha considerado la discusion el deber principal de los ministros, y la administracion cual si fuese un trabajo acce- sorio; de donde ha nacido que no pudiendo darse sustitutos en la tribuna, se les han nombrado auxiliares para el despacho. Sólo en Francia se usaron por via de ensayo ministros oradores é) (1) Real decreto de 11 de Junio de 1834. 1 20  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. - ministros sin cartera especialmente encargados de representar el gabinete y defender la política del Gobierno ante las Cámaras; pero el régimen imperial distaba mucho del régimen parlamen-• tario. Al fijar, pues, las atribuciones de los subsecretarios, túvose presente el principio que eran, aunque jefes de la administracion, agentes subordinados, y huyóse por lo mismo de conferirles tales facultades que pareciesen tutores y los ministros sus pupilos; combinacion tanto más inadmisible, cuanto que aquéllos posee- rian todo el poder para administrar, y éstos soportarían toda la responsabilidad de los actos administrativos. Por manera que las funciones de los subsecretarios deben pertenecer naturalmente á un órden secundario ó puramente reglamentario, y referirse á la parte ménos móvil de los negocios; es decir, á la tramitacion y resolucion de los asuntos leves y de los que ofrecen fácil des- pacho, aplicando las reglas claramente establecidas. 255.—Estos altos funcionarios pertenecen á la administracion activa y central por el carácter de sus facultades, de las que, á semejanza de las propias de los ministros, unas son comunes y otras especiales. Son comunes las de firmar de órden del ministro todas las co- municaciones preparatorias relativas á la instruccion de los ex- pedientes hasta que se hallen en estado de resolucion, y los tras- lados de todas las resoluciones definitivas cuya comunicacion principal suscribe el ministro (1). Son especiales las que les corresponden segun la organizacion de cada secretaría, ó las particulares que en ellos delegan los ministros. 256.—Al subsecretario de Hacienda pertenecen: I. Firmar los traslados' de las resoluciones definitivas adop- tadas por el ministro, cuando se dirijan á los demás ministerios 6 á las direcciones y jefes de la administracion central que depen- den del de Hacienda. II. Ejercer las atribuciones que el ministro juzgue convenien- te delegarle respecto al acuerdo y firma de los expedientes de mera aplicacion de las leyes, decretos, órdenes y reglamentos ú otros c ualesquiera que no ofrezcan dificultad. (1) Real decreto de 11 de Junio de 1834. LIBRO III. ORGANIZ. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  121 III. Instruir y despachar aquéllos para cuya resolucion no al- canzan las facultades de los directores por ser necesario dirigir- se á alguno de los demás ministerios, ó por conducto de éstos á las autoridades dependientes de los mismos (1). 257. —Al de Gobernacion corresponden dos clases de atribu- ciones, unas que se derivan de su carácter en cuanto jefe supe- rior inmediato de la secretaría, y otras del que reviste como de- legado especial del ministro. En este segundo concepto lleva la correspondencia oficial, di- rige, inspecciona y organiza los trabajos • de la secretaría, firma las reales órdenes comunicadas correspondientes á resoluciones de tramitacion y traslados de las 'definitivas, autoriza las copias y documentos que no requieran la firma del ministro, preside los remates y subastas cuando éste no lo hace por sí mismo, etc. (2). Él subsecretario de Gobernacion tiene e] carácter de inspector general del cuerpo de administracion civil, y corno á inmediato subordinado al ministro le pertenece todo lo concerniente í la inspeccion del personal en sus diversos ramos, y está obligado á • proponer las reformas que estime oportunas en su organiza- don (3). El espíritu reinante en este conjunto de- facultades es la dele- gacion en el subsecretario de aquellas atribuciones propias del ministro de las cuales puede desprenderse sin mengua de su autoridad, y contribuir por este medio á la más rápida expedicion de los negocios, como el despacho y firma de los expedientes, la mera aplicacion de las leyes, decretos, reales órdenes y regla- mentos y otros cualesquiera de. fácil resolucion: principio hace tiempo consignado en nuestro derecho administrativo (4). 258.—•El ministerio de Fomento ha considerado que podia dis- pensarse del concurso de un subsecretario, cuya necesidad, no se dejará sentir miéntras el desarrollo progresivo de la pública pros- peridad no multiplique las atenciones del Gobierno hasta el punto de fatigar el ánimo del ministro con los pormenores de un prolijo despacho, distrayéndole de otros más árduos negocios y graves (1)' Reales decretos de 16 de Junio de 1834, 14 de Enero de 1848, 21 de .Innio de 1850 y 5 de Enero de 1875. (2) Real decreto de 11 de Junio de 1856, art. 5, decreto de 6 de Agosto de 18"i4 y regla- mentos de 20 de Abril y 16 de Setiembre de 1875. (3) Real decreto de 8 de Enero de 1844. (4) Real decreto de 20 de Octubre de 1847, art. 5. 122  DERECHO mrtlINISTRATIVO ESPAÑOL. cuidados de la administracion, y estorbándo le seguir el curso de las cuestiones constitucionales (1). 259.—El subsecretario de Ultramar se halla revestido de las mismas facultades que el de Gobernacion, además de las que el ministro juzgue conveniente delegar en él para el más breve des- pacho de los negocios (2). 260.—Tienen asimismo subsecretarios los ministerios de Esta- do, Gracia y Justicia y Guerra, y por fin un secretario general el de Marina (3). 261.—Algunas veces los subsecretarios desempeñan interina- mente el ministerio en ausencia del ministro ó en caso de vacante, prévia la autorizacion del Rey expedida en forma de real decreto. 262.—Es consecuencia de la elevada categoría de dichos fun- cionarios que hayan de ser nombrados por decreto del Rey. Mu- elo ganaria la adininistracion en que los subsecretarios no fue- sen hombres políticos, ya porque una mayor estabilidad les per- mitiria adquirir larga experiencia de los negocios, ya porque gozarian de grande autoridad como depositarios de la tradicion, y ya en fin para suplir las ausencias y distracciones de los mi- nistros preocupados con la guerra de las carteras, achaque del régimen parlamentario en España y en otros estados de Eu- ropa. CAPÍTULO V. De las direcciones. 263 . —Necesidad de las direcciones. 261.—Argumentos en contra. 265.—Bases para la organizacion de las direcciones. 266.—Carácter y facultades de los directores. 267.--Direcciones pertenecientes al ministerio de Hacienda. 268.— Organizacion. 269.—Facultades de los directores generales de Hacienda. 270.—Direcciones del ministerio de la Gobernacion. 271.—De Fomento. 272.—De Ultramar. 273.—Antiguas direcciones. 203. Es achaque del gobierno representativo que sean lla- mados al peder más bien hombres políticos ó parlamentarios, que personas dotadas de conocimientos especiales y prácticas en (1) Real decreto do 29 de Octubre de 1851. (2) Reales decretos de 20 de Mayo y 23 de Junio de 1863 y 30 de Enero de 1875, y regla- monto do 1. 0 de Marzo del mismo año. (3) Real decreto do 13 de Octubre de 1861 y reglamento de 1. 0 do Diciembre de 1813.. LIBRO Itt. OftilAWIZ . Y ATM. DE LAS AUTORIDADES.  1 23 el despacho de los negocios. Tambien es condicion de este régi- men la mayor movilidad de les_ jefes superiores de la adminis- tracion, que cambian segun el viento de la opinion pública, y caen ó se -levantan al impulso de una tal vez débil ó acciden- tal mayoría. La necesidad, pues, de aliviar á los ministros del peso de infinitos pormenores; la conveniencia de segregar los servicios menos análogos y señalar á cada cual una esfera dis- tinta regida por un jefe experimentado; hábil ó facultativo, y el interés general que exige dar unidad y firmeza á los pen- samientos y actos administrativos, poniéndolos á cubierto has- ta cierto punto de los vaivenes y oscilaciones de la política, fueron las causas poderosas del. establecimiento de las direc- ciones. 264.----Objétase que las direcciones embarazan la accion admi- nistrativa, descentralizan el Gobierno, y son un obstáculo para que prevalezcan en el despacho de los negocios públicos la uni- formidad y el acuerdo convenientes; mas estas objeciones, si tie- nen fuerza contra los defectos de su organizacion, dejan á salvo la institucion misma, pues ni las direcciones deben obrar con absoluta independencia, ni resolver los negocios arduos, ni par- ticipar del carácter instable de los ministros. 265.—Para que las direcciones correspondan á su objeto de- ben: reunir dos circunstancias : primera, que sean oficinas gene- rales . y formen una seccion de cada secretaría, á fin de sujetarlas á la inmediata dependencia y vigilancia continua del ministro de quien parte el impulso que mueve todos los resortes de la administracion; y segunda,. que no tengan la forma de cuerpos • encargados de ejecutar, sino el carácter de autoridades uniper- sonales auxiliadas con el consejo de los jefes próximamente subordinados, de suerte que, en suma, las direcciones se convier- tan en' directores individualmente responsables de sus actos al ministro. De esta manera desaparecerán la accion independiente, la di- versidad y aun contradiccion de reglas para casos semejantes, las excusadas y molestas dilaciones, una organizacion viciosa. y la responsabilidad colectiva tanto más ilusoria cuanto más va- e fa, defectos de que adolecian casi todas las antiguas direcciones. ' En vez de dichos inconvenientes habremos llevado la regulari- dad al servicio, la brevedad y el acierto al despacho de los no- 124  DERECHO ADMINISTRATI V O ESPAÑOL.* ;ocios, la responsabilida d efectiva á los actos, y la administra- c . ion habrá adquirido algunos grados más de solidez é indepen- dencia, asegurándola un tanto contra las veleidades de la política. No obsta el ejemplo de Inglaterra donde hay consejos (boards) que administran con independencia los ramos puestos á su cui- dado y constituyen verdaderos ministerios, porque és un gobier- no lleno de anomalías y despegado de todo sistema. 266.—Las direcciones ó los directores son, como los subsecre- tarios, agentes auxiliares y órganos de instruccion y comunica- cion y suceden á éstos en grado : no ejercen ningun poder no- minal, pero tienen muchas veces un poder real fundado en sus conocimientos facultativos, en su probada experiencia y en su fidelidad á las reglas establecidas. Sus funciones, aunque modes- tas, porque están encerradas en el estrecho recinto de un gabi- nete, no son ménos útiles que aquellas á las cuales la publicidad da mayor brillo, pues no sólo contribuyen á ejecutar las órdenes superiores, sino que preparan los negocios, los resuelven dentro de ciertos límites, dictan disposiciones relativas á la instruccion de los expedientes, declaran dudas, piden datos á las autorida- des, vigilan el cumplimiento de las leyes y reglamentos admi- nistrativos, y proponiendo las mejoras convenientes á su ramo, provocan la accíon del Gobierno. Tales son las facultades inherentes á la índole de las direccio- nes. Sí otras cualesquiera de distinta naturaleza les pertenecen, las desempeñan en virtud de una delegacion especial del mi- nistro. 267.—El ministerio de Hacienda está repartido en siete s direc- ciones generales: 1. a. del Tesoro: 2.' de la Deuda pública : 3. a de Aduanas : 4.' de Contribuciones é Impuestos indirectos: 5.' de Rentas estancadas : 6.' de Propiedades y Derechos del Estado: de la Caja de Depósitos (1). 268.—Cada direccion se divide en varios negociados á cuyo frente se halla un jefe responsable de todos los trabajos de su dependencia. Los directores con el subsecretario forman el con- ( ) Reales decretos de 23 de Mayo de 1845, 11 de Junio de 1847, 14 de Enero de 1848, 21 de Junio de 1850, 21 de Mayo de 1851, 29 de Setiembre de 1852, 3 de Junio de 1853, 29 de Diciem- bre de 1854, 27 de Agosto de 1855, 3 de Enero y Real Orden de 20 de Enero de 1858, reales de- cretos de 1.° de Marzo y 28 de Noviembre de 1865, decretos do 18 de Diciembre de 1868 y 30 de Junio de 1809, real decreto de 17 de Enero de 1811, decretos de 29 de Mayo de 1873 y 6 de Octubre de 1874 y real decreto de 5 de Enero de 1875. LIBRO III. ORGANIZ. Y ATRIL DE LAS AUTORIDADES.  195 sejo del ministro de Hacienda que lo convoca y preside, ó por su delegacion el subsecretario. Este consejo está llamado á emi- tir su parecer, cuando se le pide, en los asuntos de gravedad; pero sus facultades son siempre consultivas y no resolutivas (1). 269.—Los directores generales de Hacienda han solido tener facultades más extensas que los de los demás ministerios, siem- pre relativas al cumplimiento y comunicacion de las órdenes su- periores, á la vigilancia de sus dependencias, á la instruccion de los expedientes tocantes á los ramos de que se hallan encarga- dos, á la proposicion de medidas generales, á la declaracion de dudas y resolucion de consultas, á la réclamacion de datos y noti- cias para apreciar el estado del servicio que dirigen, y á todo lo concerniente al gobierno interior de sus oficinas. Tambien propo- nen al ministro la traslacion, cese, separacion ó jubilacion de los jefes y empleados y nombran los de . categoría inferior, é instru- yen por sí y bajo su firma los expedientes tocantes á su ramo hasta ponerlos en estado de resolucion definitiva del ministro, salvo si hubiere necesidad de dirigirse á cualquiera de los otros ministerios, ó por conducto de ellos á las autoridades subalter- nas; mas su primer y principal deber es procurar la recaudacion integra de las contribuciones é impuestos de su cargo, el fomento de las rentas públicas de producto eventual y el puntual ingreso de unas y otras en las cajas del Tesoro (2). 270.—Las direcciones generales dependientes del ministerio de la Gobernacion son : t a de Política y Administracion: 2. a de Beneficencia y Sanidad: 3." de Establecimientos penales: 4." (le Comunicaciones. Las principales facultades de estos directores son las siguien- tes: 1. a dictar las resoluciones de instruccion y trámites clara- mente previstas en las leyes, reglamentos y disposiciones ge- nerales ó especiales del ramo : 2.' dar las instrucciones necesa- rias para la pronta y cabal ejecucion de los reglamentos y reales órdenes : 3. 1 corresponderse con todos sus inferiores, así como con las autoridades y funcionarios públicos de igual 6.inlerior categoría: 4.' examinar y anotar, despues de los oficiales de se- cretaría, todos los expedientes de resolucion del Rey y redactar (1) Real decreto de 21 de Junio de 1850, reglamento de 18 de Febrero de 1871 y real de- creto de 5 de Enero de 1875. (2) Instr. cit., arts. 1 y 2, y real decreto de 21 de Junio de 1850, art. 3. .1.26  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. sus decretos, así como las reales órdenes de grave importancia y los reglamento s é instrucciones de su ramo, conformándose á lo que les prevenga el ministro y salva la autoridad de éste: 5.' in- formarle, cuando se lo ordenare, acerca de cualquier punto de la administracion y proponerle cuanto crea conveniente al bien del estado : 6.' dirigir siempre é inspeccionar, si se le previene, los establecimientos de su dependencia, dictando las medidas urgen- tes en el acto, y proponiefindp á la superioridad las demás refor- mas ó providencias que el bien del servicio reclame: 7. a presidir los remates y subastas pertenecientes á sus respectivos ramos, cuando no lo hicieren, el ministro 6 el subsecretario (1). 271.—El ministerio- de. Fomento está dividido en tres direccio- nes: L a de Instruccion pública: 2." de Obras públicas : 3. a de Agricultura y Comercio. con 'su Ordenacion de pagos.. Cada direccion se compone de un director y cierto número de oficiales de distintos grados. En caso de enfermedad ó ausencia • (le los directores, son subdirectores los oficiales de secretaría más antiguos de cada direccion. Los directores tienen facultades propias, no solamente para la tramitacion é instruccion de los expedientes, sino tambien para dictar las disposiciones que estimen oportunas y decidir los ne- gocios que no exijan real resolucion conforme á los decretos y reglamentos. Tambien despachan con los ministros los asuntos que, además de su importancia, exigen ser resueltos por el Rey mediante decretos ó reales órdenes. En fin, sus facultades se igualaron en todo á las que gozan los subsecretarios de los de- más ministerios segun las disposiciones vigentes (2). La Ordenacion de pagos sustituye á la extinguida direccion de Contabilidad, así como ésta reemplazaba á la antigua Junta 'de centralizacion de fondos de Instruccion pública, llevando la cuen- ta y razon de éstos y de los pertenecientes á la tambien supri- mida direccion general de Caminos, Canales y Puertos (3) . 272.—Los negocios de Ultramar se dividen: en tres seccio- (1) Reales decretos de 25 de Agosto de 1849, 11 de Junio de 1851, 23 de Febrero, 10 de Julio y 21 de Octubre de 1853, 11 de Julio de 1856, 6 de Noviembre de 1857 y 7 de Abril de 1858, y r eglamentos de 1. 0 de Julio de 1874, 20 de Abril y 16 de Setiembre de 1865, y real decreto de 29 de Setiembre del mismo ato. (2) Reales decretos de 18 de Febrero de 1849, 21 de Enero de 1852, 9 de Agosto de 18M, 4 de Noviembre de 1863 y 29 de Mayo de 1874, y reglamento de 17 de Julio del mismo (3) Real decreto de 7 de Abril de 1841 LIBRO III. ORGANIZ . Y ATRIL DE LAS AUTORIDADES.  '127, nes, de A dministracion y Fomento, Gracia y Justicia y Hacienda, á la cual va unida la Ordenacion de pagos. El subsecretario, los directores y el ordenador de pagos constituyen la Junta de jefes del ministerio; en la cual se discuten los negocios graves que el ministro ó el subsecretario ó alguno de los directores con su vénia, consideren oportuno someter al examen de este cuerpo consultivo (I). 273.—Tales son las direcciones que hoy sustituyen al consi- derable número de cuerpos con vida propia á los cuales estaba en otro tiempo cometido el encargo de ejecutar las leyes y regla- mentos tocantes á ciertos servicios públicos: en ellas se hallan ahora refundidas con ventaja sus atribuciones. La antigua direccion general de Presidios fué suprimida, y sus atribuciones incorporadas á una de las existentes en el mi- nisterio de la Gobernacion : la de Correos tambien suprimida, pasando la administracion de este ramo á la misma secretaría: la de Estudios trocada en direccion de Instruccion pública, una de las que componen el ministerio de Fomento : la (le Caminos absorbida de igual modo, mudado el nombre en direccion de Obras públicas, y la de Minas quedó extinguida, despachando ahora sus negocios el director de Agricultura, Industria y Co- mercio (2). SECCION II. AUTORIDADES LOCALES. CAPÍTULO VI. De los gobernadores de provincia. 277.—Variaciones en tiempo de don Alonso VII. 278.—Adelantados mayores. 279.—Corregidores. 280.—Política de los Reyes Católi- cos. 281.—Autoridad de los corregido- res. 274.—Intereses generales y loca- les. 275.—La administracion los pro- mueve por medio de autori- dades y agentes subalter- nos. 276.—Antiguo sistema de adminis- tracion provincial. (1) Reales decretos de 23 de Junio de 1863 Marzo del mismo año. (2) Ley de 11 de Abril y reglamento de 31 y 30 de Enero de 1815 y reglamento de L" de de Julio de /849. [Document text truncated for crawler view.]