Regeneración urbana en perspectiva andaluza. Los programas ARB (1996-2012)

Artículos • Manuel Fernández-García • 67 • REGENERACIÓN URBANA EN PERSPECTIVA ANDALUZA. LOS PROGRAMAS ARB (1996-2012) URBAN REGENERATION FROM AN ANDALUSIAN PERSPECTIVE. THE ARB PROGRAMS (1996-2012) Manuel Fernández-García [email protected] Universidad Pablo de Olavide Recibido: 20-11-2018 Aceptado: 19-02-2019 • http://dx.doi.org/10.12795/anduli.2018.i17.04 Cómo citar: Fernández-García, Manuel (2018). “Regeneración urbana en perspectiva andaluza. Los programas ARB”. ANDULI, Revista Andaluza de Ciencias Sociales 17, 67-88. http://dx.doi.org/10.12795/anduli.2018.i17.04 Resumen Desde la transferencia parcial de competencias en materia de vivienda y suelo, la Administración Autonómica Andaluza puso en marcha diversas iniciativas que podemos definir como Proyectos de Regeneración Urbana entre las que destacan los programas ARB (áreas de rehabilitación de barrios) que englobaban actuaciones enfocadas tanto a la rehabilitación de viviendas como a la mejora del entorno urbano, así como otras medidas de carácter social. Este artículo analiza el desarrollo de esta iniciativa a través del análisis de los proyectos puestos en marcha entre 1996 y 2012. Se analizan de manera comparada, a través de los documentos de programación de los proyectos y fuentes de datos secundarios, características relativas a las condiciones de partida de las áreas intervenidas, la agenda de estos y sus redes de gobernanza, para describir el Modelo de Regeneración desarrollado por la Junta de Andalucía caracterizado por una agenda integral y por la capacidad de adaptarse a los diferentes contextos donde opera. Palabras Clave: políticas urbanas, regeneración urbana, políticas de área, integralidad, redes de implementación Abstract Since the partial transfer of competencies in the field of housing and land, the Andalusian regional administration has launched various initiatives that can be defined as urban regeneration projects. Among these initiatives, the ARB (neighborhood rehabilitation areas) programs are particularly noteworthy. Through these programs, comprehensive actions focused on specific urban areas have included the rehabilitation of housing and enhancement of the urban environment, as well as other social measures. This article analyses development of this initiative through the analysis of the projects launched between 1996 and 2012. To achieve this, we have used programming documents of the projects and secondary data sources to do a comparative analysis of the starting conditions in the intervened areas, the agendas applied to these areas and governance networks involved in these projects. The aim is to describe the specific Andalusian regeneration model, characterized by a comprehensive agenda and its adaptability to the variety of intervention contexts. Keywords: urban policies, urban regeneration, area policies, comprehensiveness, implementation network Anduli • Revista Andaluza de Ciencias Sociales Nº 17 - 2018 • 68 • Introducción El estudio de políticas urbanas, en general, y de las políticas de regeneración urbana, en particular, cuenta con una tradición en el campo de la sociología urbana. Diferentes autores desde múltiples enfoques han investigado acerca de las teorías del cambio urbano que estas políticas representan, los actores que participan en ellas y como estos actores se relacionan entre sí o los efectos e impactos que estas intervenciones tienen sobre las ciudades y sus beneficiarios. Las políticas de regeneración urbana están en la agenda de los gobiernos e instituciones a todos los niveles. En Andalucía, entre los años 1996 y 2012, impulsado desde el gobierno regional funcionó, bajo diferentes denominaciones, un programa de rehabilitación en barrios con un enfoque integral. El objetivo de este artículo es analizar la génesis y desarrollo de este programa, sus áreas de intervención, y la diversidad de actuaciones puestas en marcha, para tratar de caracterizar el modelo de regeneración integral puesto en marcha por el gobierno autonómico andaluz. En el texto se hará, en primer lugar, un repaso de las perspectivas teóricas en el análisis de los proyectos de regeneración urbana. A continuación, se comentará el contexto estatal y europeo en los que se puede enmarcar la política de rehabilitación andaluza. Respecto al análisis de la política, se analizarán la evolución del concepto en los documentos de programación de la política de vivienda y suelo de la Junta de Andalucía que son los sucesivos Planes de Vivienda y Suelo promulgados durante el periodo de estudio con un mirada específica a la idea de gobernanza presente en esta política. Por último, se analizarán dos dimensiones de los proyectos de rehabilitación integral, estas son, las condiciones de partida de las áreas intervenidas por los proyectos y la agenda de los mismos a través de sus actuaciones. 1. Perspectivas teóricas en el análisis de programas de Regeneración Urbana Las políticas de regeneración urbana pueden definirse como aquellas intervenciones públicas integrales que pretenden lograr una mejora duradera de la situación económica, física, social y ambiental de un área urbana sujeta a procesos de declive urbano y caracterizada por una concentración de altos niveles de vulnerabilidad (Roberts & Sykes, 2000) . Si bien la mejora de las áreas urbanas afectadas por malas condiciones de vida ha sido una preocupación histórica de las políticas sociales, es a partir de la última mitad del siglo XX tras la devastación provocada por la II Guerra mundial cuando comienzan a desarrollarse en Europa primero y más tarde en Norteamérica, políticas de reconstrucción urbana. Estas políticas fueron impulsadas por las autoridades nacionales locales y se enfocaban en reconstruir y extender las áreas de las ciudades históricas fomentando el crecimiento suburbano, en ocasiones, de manera descontrolada. El concepto fue evolucionando hasta llegar en los 60 y 70 a las políticas de revitalización y renovación (urban renewal) que contaron con la paulatina entrada del sector privado. Este modelo se hizo dominante en los años 80 bajo el paradigma del desarrollo económico (urban redevelopment). Estas políticas pretendían hacer frente a la creciente crisis urbana y fueronllevadas a cabo, principalmente, por gobiernos de inspiración neoliberal como el de Margaret Thatcher en Reino Unido (Davies, 2002). En cambio, a partir de los años 90, comienza a hablarse de regeneración urbana, con un enfoque más centrado en la colaboración con diferentes actores (partnership) Artículos • Manuel Fernández-García • 69 • y con formas de política y práctica cada vez más integrales (Jones, 2003; Roberts & Sykes, 2000). Esta evolución del policy frame de las políticas orientadas a la mejora de las áreas urbana viene acompañada de cambios en las alianzas y redes de gobernanza que despliegan los actores públicos y evolucionando durante su implementación (Navarro et al., 2016) desarrollándose coaliciones de gobernanza especificas orientadas a las objetivos de la política. A nivel analítico, las políticas de regeneración urbana son un buen exponente de lo que se han denominado ‘políticas de área’; esto es, políticas orientadas a mejorar las condiciones de vida de la población a través de la intervención en el contexto (en este caso el barrio o área urbana) más que en los factores individuales propios de los residentes en dichas áreas. Así, el objetivo de este tipo de políticas sería alterar la estructura de oportunidades que supone residir en un barrio frente a hacerlo en otro. La teoría subyacente a este tipo de políticas está especialmente relacionada con la evolución del concepto mismo de exclusión social, que ha ampliado su definición más allá de dimensiones socioeconómicas como la pobreza y el desempleo, hasta cuestiones relacionadas con la habitabilidad (la vivienda, el comportamiento antisocial, la delincuencia, la seguridad, el tráfico, la contaminación...) o la exposición o acceso a determinados programas o servicios públicos. En resumen, se parte de la suposición de que los problemas sociales de los individuos en las ciudades (es decir, la exclusión social) pueden, hasta cierto punto, atribuirse a las características de los barrios donde habitan estas personas (van Gent, Musterd, & Ostendorf, 2009) Las políticas de regeneración urbana han sido un campo significativo de innovación política (Martí,et al., 2016) especialmente en dos sentidos: por una parte, en lo que respecta a la gobernanza (actores implicados y las redes de colaboración públicoprivada) y en segundo lugar, respecto a la agenda de actuaciones que despliegan con una vocación cada vez más integral. Respecto a las innovaciones con respecto a los mecanismos de gobernanza, en la literatura especializada existe un consenso acerca de que el éxito de los proyectos de regeneración depende tanto de la colaboración con otras organizaciones que prestan servicios y desarrollan actividades en el mismo territorio, así como de la implicación activa de los residentes (Taylor, 2007). Si bien la política de regeneración urbana puede ser puesta en marcha por instituciones estatales o regionales, han desplegado en la práctica una lógica más pegada a lo local, fomentando la participación de los residentes y el empoderamiento de la comunidad (Geddes, 2000; Goodlad, Burton, & Croft, 2005). Los proyectos de regeneración urbana son, en general, un buen laboratorio donde observar los mecanismos de gobernanza colaborativa en acción, ya que estas relaciones no ocurren solo durante el diseño de la política, sino que la colaboración entre actores y técnicos sobre el terreno es imprescindible durante la aplicación de la misma, dando lugar a la conformación de una ‘coalición de implementación’; esto es, una red de actores orientados a la política (policy network) donde los actores que se integran, interesados en las iniciativas que pretenden desarrollarse, aportan recursos relevantes para su puesta en marcha (Rhodes & Marsh, 1992). Dicho con otras palabras, un conjunto de aliados en torno a una agenda que conforman procesos y coaliciones de gobernanza (Navarro & Rodríguez-García, 2015a). Por otro lado, respecto a la agenda que despliegan este tipo de programas, como se ha comentado con anterioridad, la evolución de las políticas destinadas a las mejoras de las condiciones materiales de las áreas urbanas han evolucionado desde una concepción más restringida acerca de su ámbito de actuación, centrado en factores Anduli • Revista Andaluza de Ciencias Sociales Nº 17 - 2018 • 70 • físicos o socioeconómicos, hacia un enfoque multisectorial en el que se han venido introduciendo nuevas áreas (medio ambiente, salud, desarrollo comunitario o interculturalidad) y, sobre todo, una preocupación creciente acerca de la integralidad de las políticas. Es decir, la concepción de que, ante la complejidad de los problemas enfrentados, es necesaria una mayor articulación de las diferentes áreas de actuación más allá de la simple enumeración, es decir, reconociendo su alto grado de interrelación. Así, al diseñar las acciones, tienden a asumir la necesidad de participar en estos problemas y desafíos utilizando enfoques integrales. La propia nomenclatura comúnmente utilizada en este tipo de proyectos (Proyecto Integral, Áreas de Rehabilitación Integral, etc.) refleja este objetivo de integralidad, aunque en la práctica los programas pueden ser muy diversos tanto por la cantidad de temas que se abordan como por la calidad de estos (Parés et al., 2012). 2. Las políticas de Regeneración urbana en Andalucía en el marco estatal y europeo 2.1 El marco estatal y europeo. De la carta de Ámsterdam a los Planes EDUSI En el año 1975, en un contexto influenciado por la crisis económica de 1973, los ministros europeos del Consejo de Europa proclamaron la Carta de Ámsterdam que establecía que la rehabilitación urbana era la forma debida para la conservación del patrimonio y defendía la extensión de la consideración patrimonial a barrios de ciudades y pueblos que tienen interés histórico o cultural, el tratamiento general de la ciudad como conjunto y la necesidad de incluir en los planes de ordenación los principios de “equilibrio social” y de prioridad de mantenimiento de los habitantes. Este sería el punto de partida de la aplicación de políticas específicas de lo que se ha venido denominando regeneración urbana en el marco europeo (Castrillo, et al.,2014). Paulatinamente, las políticas destinadas a la regeneración y renovación de barrios han ido ocupando un lugar destacado en la agenda de muchos países europeos desde principios de los años noventa, sobre todo, en Francia (Politique de la ville), Gran Bretaña (New deal for communities) y Alemania (Programm Soziale Stadt), pero también en países más pequeños como los Países Bajos (Grotestedenbeleid). Todos ellos se basan en un enfoque territorial e intersectorial de los problemas urbanos y tratan de combinar los aspectos físicos, económicos y sociales de la vida urbana (Widmer & Kubler, 2014). Además, a partir de 1994 la Unión Europea comienza a desarrollar sus propios programas de regeneración urbana con enfoque integral. Se trataría de la iniciativa URBAN, desarrollada en el marco de la política regional de la Unión Europea y financiado por fondos de cohesión. En estos programas, las entidades locales proponen un planeamiento integrado que debe incluir un conjunto de medidas de desarrollo económico, integración social y medioambientales (García Jaén, 1998). A través de este programa, replicado en el año 2000 con la iniciativa URBAN II, se introduce un nuevo enfoque (la denominada metodología Urban) que ha supuesto un importante grado de europeización de las políticas de regeneración urbana en España (De Gregorio, 2014). Esta iniciativa fue replicada con fondos europeos, pero ya bajo gestión del gobierno español con el lanzamiento de la iniciativa Urbana (2007-2013) y más tarde con los Fondos EDUSI (Estrategia de Desarrollo Urbano Sostenible e Integrado) con una lógica similar, aunque con ciertas variaciones en la agenda de actuación. En España, siguiendo las recomendaciones de la Declaración de Ámsterdam, a principios de los años 80 la política estatal de vivienda incorpora como objetivo la Artículos • Manuel Fernández-García • 71 • integración en la ciudad de los barrios objeto de rehabilitación o renovación (RD 2555/1982). A partir de este momento se desarrolló un programa específico para dar cabida a actuaciones de rehabilitación sobre áreas concretas: el programa de Áreas de Rehabilitación Integral (ARI). Mediante este programa se facilitó la intervención tanto en los cascos históricos como en los polígonos de vivienda de la periferia. A principios de los años 90, el programa de ARI se incorporó como un programa más dentro de los planes de vivienda estatales (Hernández-Aja et al.,2014). Posteriormente, debido a la diversidad de problemas a los que habían de hacer frente y la influencia de los programas europeos que se venían desarrollando sobre el territorio, surgieron nuevos planes y acciones complementarias (de participación, de accesibilidad, de fomento del comercio o del empleo) que buscaban atender a los problemas no tratados desde el marco general fijado para la rehabilitación. En paralelo a esto, comienzan a surgir diferentes programas autonómicos que incorporan una perspectiva de regeneración urbana con un enfoque más integral como puede ser el caso de la llei de barris en Cataluña (Parés & Martí-Costa, 2014) o, como veremos, los programas desarrollados en los planes de Vivienda y Suelo de la Junta de Andalucía a partir del año 1996. 2.2 Desarrollo urbano y programas de regeneración en Andalucía Andalucía ha sido definida históricamente como un ’país de ciudades’ (Domínguez Ortiz, 1983) debido a la importancia de su sistema de ciudades caracterizado por la presencia tanto de ciudades de tamaño grande con áreas metropolitanas de extensión variable (Feria, 2015), como por un nutrido y rico componente de poblamientos de tamaño medio que representan un porcentaje significativo de la población andaluza. Concretamente, ya en el año 2009 casi un 80% de la población residía en entornos urbanos (Martínez & Escolano, 2010)we can address a political analysis on spatial planning has been carried out in democratic Andalusia. Fully developed legislatively (LOTA, LOUA, etc.. En este contexto, los problemas derivados del hecho urbano en relación con el parque de vivienda pueden agruparse, a grandes rasgos, en dos categorías. Por una parte, la rica historia de sus ciudades grandes y medias dan como resultados conjuntos históricos de gran valor patrimonial, urbano y cultural que responde al modelo de ciudades mediterráneas (compactas, eficientes, complejas…) propio del sistema de ciudades andaluz (Rodríguez Galadí & Salmerón Escobar, 2010). Pero, al mismo tiempo, estos centros históricos se ven aquejados de una serie de problemáticas específicas que incluyen un caserío degradado, pervivencia de infraviviendas; envejecimiento, abandono o expulsión de la población; déficit de infraestructuras, espacios públicos y zonas verdes o alta concentración de problemas sociales. Por otro lado, en las grandes ciudades de la comunidad autónoma de Andalucía, las políticas desarrollistas del estado franquista en materia de vivienda de los años 60 y 70 (muchas veces en connivencia con un sector privado especulador) dieron como resultado la construcción de grandes polígonos de vivienda donde se acumuló gran parte del crecimiento poblacional impulsado por la emigración rural, en ascenso hasta iniciados la década 70 (Salmerón Escobar & Rodríguez Galadí, 2010). Estos polígonos de vivienda estaban aquejados desde sus inicios de una falta de servicios básicos, equipamientos, espacios verdes y una estructura viaria inadecuada a las necesidades urbanas. El desarrollo urbano posterior intentó integrar dichas áreas en la vida de la ciudad con mayor o menor éxito, pero ciertos problemas permanecieron: vivienda de mala calidad, traspasos irregulares de vivienda pública, problemas de convivencia, degradación de las zonas comunes, aislamiento físico, problemas de índole socioeconómico que provocan una alta concentración de desigualdad, etcétera. Anduli • Revista Andaluza de Ciencias Sociales Nº 17 - 2018 • 72 • Así, las zonas más desfavorecidas de las principales ciudades andaluzas coinciden, en su mayor parte, con barriadas construidas en la segunda mitad del siglo XX. Para afrontar ambas problemáticas, se han puesto en marcha diferentes programas y políticas impulsadas por distintos ámbitos estatales, comunitarios y autonómicos. La política de rehabilitación integral impulsada por el ministerio de Fomento y Vivienda tuvo presencia en Andalucía desde de la delimitación de las primerasARI, más adelante el Estado ha coparticipado en diferente medida en distintos proyectos de regeneración en suelo andaluz. Respecto a la contribución comunitaria, Andalucía como región prioritaria en los objetivos de convergencia de la política regional europea, ha sido beneficiaria de diferentes ayudas, especialmente de los planes englobados bajo la iniciativa URBAN, que en su primera convocatoria incluyó áreas de cuatro ciudades andaluzas: Cádiz, Sevilla, Málaga y Huelva. Esta intervención estuvo caracterizada por abarcar áreas de actuación bastantes diferentes (cascos históricos y barriadas degradadas) y produjeron resultados dispares debido a diferentes problemas detectados durante su implementación (García-Jaén, 1998). En la segunda convocatoria de URBAN fueron intervenidos los cascos y arrabales históricos de Granada y Jaén y en las sucesivas convocatorias de la Iniciativa URBANA las ciudades andaluzas han estado representadas, incorporándose ciudades medias de diferentes contextos como Linares, Jerez, Motril o Alcalá de Guadaira. Desde el nivel autonómico se han puesto en marcha diferentes iniciativas orientadas a la mejora de las áreas urbanas aquejadas por altos niveles de concentración de problemas sociales. Así, desde las diferentes consejerías con responsabilidades en materia de bienestar social se ha venido impulsando desde 1998 el programa de Zonas de Transformación Social (ZNTS), este programa se plantea como objetivo mejorarla inclusión social de las zonas intervenidas mediante actuaciones con carácter integral que desarrollen socialmente a las ZNTS y rompan los desequilibrios territoriales de los municipios. Por otro lado, a partir de las transferencias en materia de vivienda y suelo por medio de los diferentes planes andaluces de vivienda, así como de la Ley 1/2010, Reguladora del Derecho a la Vivienda, la administración andaluza ha tratado de intervenir en la construcción del hábitat urbano en Andalucía, al menos, desde dos perspectivas generales (Navarro et al., 2016). Por un lado, actuando sobre el mercado de la vivienda para garantizar el acceso a las mismas, o cuando menos, para garantizar un acceso más equitativo mediante distintos programas (promoción de vivienda o alquiler). Por otro lado, mejorando las condiciones habitacionales y del entorno urbano de la población andaluza a través de diferentes programas de rehabilitación. A continuación, se detalla la evolución de idea y los instrumentos de la regeneración urbana en los diferentes Planes de Vivienda y Suelo de la Junta de Andalucía. 3. La idea de la rehabilitación integral urbana en los Planes Andaluces de Vivienda y Suelo La programación de la política de vivienda de la Junta de Andalucía desde el año 1992 se ha realizado a través de los planes de vivienda. Estos documentos que recogen las actuaciones autonómicas en materia de vivienda y suelo incluyen específicamente apartados dedicados a la rehabilitación. En el primer Plan Andaluz de Vivienda (1992-95) ya se establece explícitamente un programa de ‘Rehabilitación Autonómica’. Este programa consistía básicamente en la concesión de ayudas para actuaciones de iniciativa privada (los propietarios/usuarios de las viviendas) Artículos • Manuel Fernández-García • 73 • encaminadas a la mejora y conservación de viviendas en municipios declarados de rehabilitación preferente (Decreto 119/1992, de 7 de julio, art. 41), estableciendo para ello convenios con ayuntamientos locales. En este plan de vivienda también se incluía un programa orientado a las actuaciones singulares de vivienda. Este programa estaba enfocado a la eliminación de la infravivienda, la remodelación de tramas urbanas consolidadas o de centros históricos, además de contemplar la atención a colectivos que necesitaran especial protección y fomentar la permanencia de los residentes tradicionales. Se trata, pues, de un programa de rehabilitación, pero sin especificar un carácter focalizado en áreas específicas (Navarro et al., 2015). Será el II Plan Andaluz de la Vivienda (1996-1999) el que incluiría ya de forma explícita las ‘Áreas de Rehabilitación’ como instrumento para la intervención integral en zonas degradadas. Así, en este plan aparece de forma explícita las denominadas Áreas de Rehabilitación Concertada definido como: [El] instrumento global de intervención en ámbitos determinados, con objetivos de impulso, coordinación e integración de los distintos programas que los agentes públicos y privados pretendan desarrollar para la recuperación urbana y residencial de sectores concretos de la trama urbana, centrales o periféricos sobre parques residenciales públicos o privados. (Decreto16/1996, de 23 de enero, por el que se aprueba el II Plan Andaluz de Vivienda y Suelo para el cuatrienio 1996/1999) Se trata, por tanto, del instrumento para el desarrollo integral de la política y programas de vivienda en zonas que presentan necesidades más específicas, así como para garantizar la coordinación con los programas y actuaciones de otras administraciones, y especialmente, con la municipal. Para ello, las actuaciones se desarrollarán bajo el principio de flexibilidad porque los distintos programas del Plan Andaluz de la Vivienda, tanto de acceso, como de rehabilitación de la vivienda, podrán aplicarse y adaptarse en función de las características, necesidades y objetivos existentes en cada Área de Rehabilitación. Además, en este Plan se consolida la Figura de las Oficinas de Rehabilitación ya presentes en el territorio, pero sin un respaldo legislativo, al considerarlas como ‘un instrumento de probada eficacia en la gestión y ayuda técnica de los distintos programas de Rehabilitación de normativa estatal o autonómica’ (Decreto16/1996). Estas oficinas posteriormente dependerán funcionalmente de la Empresa Pública de Suelo de Andalucía (EPSA) y de la Agencia de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía (AVRA) aunque en ocasiones se establecerán oficinas concertadas a través de acuerdos con las autoridades locales. Las oficinas de rehabilitación serian pues el agente de implementación principal de los proyectos de regeneración, se tratan de órganos que poseen cierta autonomía de gestión y suponen, específicamente, la creación de un organismo descentralizado para la gestión coordinada de las actuaciones en las diferentes áreas. Además, funcionarán como el instrumento para canalizar la información a la ciudadanía e integrar su participación en el desarrollo de las actuaciones, así como para coordinar la participación de diferentes presencias en el territorio, ya se traten de diferentes organismos, servicios institucionales u organizaciones de la sociedad civil. La actuación integral y flexible, mediante coordinación inter-administrativa, a través de procesos de descentralización y participación mediante órganos de gestión descentralizada (la Oficina de Rehabilitación) serán los dos rasgos que resumen las orientaciones básicas del ‘modelo de rehabilitación integral’ en Andalucía que, en buena medida, se mantendrá hasta la actualidad (Navarro et al., 2015). En el III Plan Anduli • Revista Andaluza de Ciencias Sociales Nº 17 - 2018 • 74 • de Vivienda y Suelo de Andalucía (1999-2002) se recoge la Figura del ‘Área de Rehabilitación Concertada’, con el mismo objetivo procedimental de fomentar la colaboración inter-administrativa, pero añadiendo explícitamente a los objetivos sustantivos referidos a las necesidades habitacionales otros aspectos de carácter urbanístico o social vinculados a la concepción amplia de habitar (Decreto 166/1999, art. 80.1) y, por tanto, ampliando los ámbitos o áreas de actuación a desarrollar más allá de los referidos estrictamente al espacio físico, al hábitat urbano. El IV Plan Andaluz de Vivienda y Suelo (2003-07) incluye, además de las ‘Áreas de Rehabilitación Concertada’, la ‘Rehabilitación Integral de Barriadas’, como: “Instrumento global de intervención en áreas en proceso de degradación, afectadas por graves problemas habitacionales y de integración social, con los objetivos de mejorar las condiciones de alojamiento y otros aspectos de carácter urbanístico y social” (Decreto 149/2003, art. 86.1). De su gestión se encargará la Empresa Pública de Suelo de Andalucía (EPSA). De esta manera, se trataría de poner en marcha un programa específico para intervenir en áreas que destacan por la conjunción de vulnerabilidad social y habitacional, entendiendo la estrecha relación que existe entre ambos aspectos. No se trata sólo de un instrumento para la gestión coordinada e integral de las actuaciones, sino también un instrumento de mejora tanto de la dimensión física como social de la realidad urbana en espacios especialmente vulnerables. En el que sería el quinto plan, denominado esta vez ‘Plan Concertado de Vivienda y Suelo (2008-2012), se establecen las Áreas de Rehabilitación de Barrios y Centros Históricos, que comparten los principios del modelo, incluyendo las ‘Áreas de Rehabilitación Integral’ que serían el equivalente a la Rehabilitación Integral de Barriadas; así como ’las Áreas de Rehabilitación Concertada por iniciativa municipal’, programa que canaliza las propuestas que provienen de la administración municipal. Tabla 1 evolución de los instrumentos rehabilitación integral en los planes de vivienda de Andalucía. II Plan Andaluz de Vivienda y Suelo (1996-1999) IV Plan Andaluz de Vivienda y Suelo (2003-2007) Plan Concertado de vivienda y suelo de Andalucía (V Plan) (2008-2012) Áreas de rehabilitación concertada (ARC) Áreas de rehabilitación concertada (ARC) Áreas de rehabilitación de Barrios y Centros Históricos (Incluyendo Áreas de rehabilitación integral) ARBCH/ARI Rehabilitación integral de Barrios (RIB) Fuente: Proyecto RUCOSA a partir de datos de la Consejería de Fomento y Vivienda En resumen, los diferentes planes de vivienda han venido definiendo con diferentes denominaciones los instrumentos de rehabilitación integrada, abarcando diferentes contextos. Para simplificar su análisis y mejorar la claridad de la exposición, denominamos los diferentes programas como Áreas de Rehabilitación de Barrios (ARB). En total entre 1996 y 2012 se pusieron en marcha en Andalucía un total de 30 programas englobados dentro de esta caracterización. Estas Áreas de Rehabilitación constituyen el instrumento de intervención integral a través del cual se desarrolla de manera principal la política de vivienda en la Comunidad Autónoma andaluza en Artículos • Manuel Fernández-García • 75 • áreas urbanas concretas. No obstante, debe considerarse que, por un lado, no la agotan, pues los distintos programas y medidas de rehabilitación recogidos en los Planes de Vivienda no se desarrollan únicamente en las áreas delimitadas, y por otro, la orientación de sus actuaciones ha ido adaptándose a los cambios introducidos en los sucesivos Planes (Navarro et al., 2016). Siguiendo el desarrollo del concepto de la rehabilitación integral en los sucesivos planes de Vivienda y Suelo de la Junta de Andalucía, podemos señalar como objetivos principales de los programas ARB en primer lugar, la mejora de las condiciones de habitabilidad y sociales en áreas urbanas aquejadas de una acumulación de problemas, prestando atención tanto al ámbito privado (las viviendas) como al ámbito público (el entorno urbano). En segundo lugar,mejorar las condiciones socioeconómicas y de integración social de sus habitantes. Por último, a través de estas intervenciones se pretende generar las condiciones materiales (tanto en materia de vivienda física como en la mejora de las condiciones socioeconómicas) que favorezcan la permanencia de los residentes tradicionales de las áreas intervenidas. Para llevar a cabo estos objetivos sustantivos el programa establece una serie de objetivos procedimentales que incluyen una aplicación flexible de tales programas en atención a las necesidades y objetivos planteados para cada área, promover la complementariedad de esfuerzos entre distintos programas y/o administraciones mediante el establecimiento de convenios y, como veremos a continuación, integrar la participación de los residentes y otros actores en los procesos que se desarrollan en las Áreas de Rehabilitación 3.1 Innovaciones en la Gobernanza de la regeneración urbana, Actores y redes de implementación en los programas ARB Como se ha indicado, la gestión de las Áreas de Rehabilitación ha residido en la Consejería con las competencias en materia de Vivienda de la Junta de Andalucía, siendo la Empresa Pública de Suelo de Andalucía (EPSA) y actualmente la Agencia de Vivienda y Rehabilitación (AVRA), las encargadas directas de su gestión. De esta última entidad es de las que dependen funcionalmente las Oficinas de Rehabilitación. Pero la participación de otros actores tanto institucionales como sociales es fundamental en todas las fases de su desarrollo. De los actores institucionales destacan en gran medida la colaboración entre la administración autonómica y los gobiernos locales, llegando en muchas ocasiones a tratarse de planes de rehabilitación concertados entre ambas administraciones, aunque también puede encontrarse presencia de la administración estatal, básicamente en la financiación. Actualmente, en las Áreas de Rehabilitación de Cascos Históricos y Barrios cerca de 60% de la financiación de las actuaciones provienen de otras administraciones diferentes a la municipal, variando en función de la existencia o no de otros programas de actuación de diferentes administraciones en la misma área Aunque la propuesta (o solicitud) de un Área puede venir de la administración municipal, su declaración la realiza la administración autonómica. Hasta el año 2008 el diseño del Plan de Actuación era responsabilidad de la administración autonómica, en colaboración con los ayuntamientos. A partir de esa fecha, se establece formalmente la posibilidad de que la administración local inicie la solicitud y diseñe el plan de actuación, pudiendo asumir también la gestión de su desarrollo en coordinación con la administración Autonómica. Pero, en general, el inicio, diseño y gestión corresponde a la administración autonómica, a través de EPSA/AVRA. Ahora bien, en todos los casos, además de establecer mecanismos de coordinación entre diferentes departamentos de la administración autonómica y las diferentes administraciones Anduli • Revista Andaluza de Ciencias Sociales Nº 17 - 2018 • 82 • Por último, se añaden varias variables que dan cuenta del nivel socio-económico y de vulnerabilidad en los barrios. Respecto a cómo medir la vulnerabilidad y la desigualdad en los barrios hay una larga discusión en la literatura sociológica. En general, estos acercamientos al análisis de la desigualdad urbana han partido de la premisa de que el estatus socioeconómico, como resumen del conjunto de recursos que poseen los residentes, es el factor más importante para analizar la desigualdad socio-espacial, el elemento que da cuenta de las pautas de diferenciación y segregación residencial. Además, con el desarrollo del enfoque de la vulnerabilidad urbana se introducen otras dimensiones relacionadas con el hábitat y con el acceso de servicios públicos. Por otro lado, existe una limitación respecto el acceso a los datos secundarios disponibles. Por ello se ha tomado como referencia el Indicador de Nivel Socioeconómico validado para realizar comparaciones entre áreas urbanas en un mismo momento de tiempo y/o mediante estudios longitudinales (Fernandez et al, 2018). En la tabla 7 se han introducido por tanto las variables constitutivas de dicho índice (Desempleo, personas sin estudios, trabajadores sin cualificación y viviendas en mal estado) además de otras variables, porcentaje de extranjeros no comunitarios y paro juvenil que pueden dar información de problemáticas específicas de los barrios intervenidos. Tabla 7. Nivel socioeconómico y vulnerabilidad N % Extranjeros no comunitarios % Paro Juvenil % Paro % Personas sin estudios obligatorios % Trabajadores sin cualificación % Edificios en mal Estado Índice de Nivel Socioeconómico Total ARB 30 1,79 32,44 24,88 27,35 18,05 21,79 23,02 Centro Histórico ciudad media 15 0,93 27,82 21,36 29,40 16,98 15,35 20,77 Centro Histórico gran ciudad 7 1,97 35,54 24,14 16,68 11,04 27,01 19,72 Barriada gran ciudad 8 3,24 38,39 32,13 32,84 26,17 29,28 30,10 Sigf. ,214 ,006 ,002 .000 .000 0,011 .000 Eta2 ,108 ,318 ,370 ,480 ,452 ,284 ,450 Fuente: Elaboración propia a partir de las delimitaciones de los ARB del proyecto RUCOSA y datos del Censo 2001. Negrilla: significativo para p<0,05. En general, son las barriadas las que presentan valores más altos en todas las variables, se trataría pues del contexto más vulnerable de los tres estudiados. En cuanto a las ciudades medias si bien presentan mejores cifras respecto al estado de conservación de edificios y desempleo en las variables que dan cuenta del nivel formativa o empleo cualificado queda por detrás de los centros históricos de las grandes ciudades que muestran, de media, un capital humano, en general, más formado y con ocupaciones más especializadas. 4.3. Contenido y orientación de las actuaciones de los programas ARB Tal y como se ha indicado más arriba, las Áreas de Rehabilitación suponen el programa o instrumento de gestión para el desarrollo de procesos de intervención integral en áreas urbanas específicas. Por tanto, a través de ellas se han venido desarrollando Artículos • Manuel Fernández-García • 83 • las diferentes actuaciones contempladas en los Planes de Vivienda en Andalucía, tanto las referidas a la rehabilitación, como las otras referidas a la vivienda y el suelo en general. Atendiendo específicamente a los procesos de rehabilitación, y aunque han ido apareciendo y/o modificándose a lo largo del tiempo, podemos establecer claramente los programas de actuación y sus objetivos principales. A partir de los textos de los diferentes planes de vivienda y de la memoria de gestión de los proyectos se han definido los diferentes tipos de actuaciones que corresponde con programas específicos que han ido apareciendo explícitamente en los sucesivos Planes de Vivienda y Suelo. Estas actuaciones se suman a las actuaciones de promoción de vivienda pública, ya sea en régimen de venta o alquiler, que es el otro instrumento con el que la consejería con competencias en materia de vivienda opera en el área. A este respecto debe recordarse que las áreas suponen la aplicación integral, pero también flexible, de los programas de rehabilitación, así como su complementación con otros programas y actuaciones que redunden en la mejora habitacional y social de las zonas en las que se desarrollan, que suelen presentar niveles considerables de vulnerabilidad. Pero también que esos programas, que suponen fundamentalmente la concesión de ayudas económicas a particulares, pueden aplicarse en otras zonas, aunque no existan áreas de rehabilitación. Las áreas de actuaciones definidas serian, por tanto: la transformación de infravivienda, que recogería el objetivo de mejorar las condiciones de habitabilidad de infraviviendas mediante la combinación de obras de rehabilitación, nueva planta, urbanización y trabajo social, de manera que propicie la integración social y el mantenimiento de la población residente en el barrio. La rehabilitación de vivienda con el objetivo de ayudar a familias con recursos limitados que promuevan actuaciones de conservación y mejora de viviendas, mediante pequeñas y medianas intervenciones. La rehabilitación de edificios que perseguiría la rehabilitación del patrimonio residencial, mediante la ayuda a comunidades de propietarios o asociaciones de vecinos con recursos limitados que promuevan actuaciones de conservación y mejora de elementos comunes de edificios residenciales, incluyendo elementos estructurales. La rehabilitación singular enfocada a la rehabilitación y mejora de dotaciones e instalaciones de los elementos comunes de edificios plurifamiliares, fundamentalmente mejora de la accesibilidad, impermeabilidad y aislamiento. La mejora infraestructuras y dotaciones (reurbanización) que incluiría la reurbanización de los barrios, ejecución de espacios públicos y equipamientos, fomento de actividades económicas y accesibilidad a centros históricos. Por último, a partir del III Plan de Vivienda se mencionan actuaciones de integración social que incluirían ayudas para realojos transitorios, regularización propiedad de viviendas, apoyo a la constitución de comunidades, programas de inserción social, cláusulas de inserción socio-laboral en procedimientos de obras, convivencia y entorno (pedagogía del hábitat). Siguiendo a Navarro et al. (2016) a través del análisis de los informes de gestión del Área de Rehabilitación de la Consejería de Fomento y Vivienda es posible reconstruir la extensión de estos programas (esto es cuanto aparecen cada uno de los programas en el conjunto de los proyectos ARB) así como su intensidad (qué porcentaje del presupuesto del proyecto está dedicado cada programa). Es necesario señalar que, aunque en la definición del programa se señala la posibilidad de desarrollar actuaciones en otras áreas de carácter social, la documentación relativa a la gestión de este programa no recoge esta información. Anduli • Revista Andaluza de Ciencias Sociales Nº 17 - 2018 • 84 • Tabla 8. Áreas de actuación en el programa ARB: extensión e intensidad. N Extensión (% de Proyectos) Intensidad (% presupuesto del Proyecto) Promoción de vivienda pública (Venta y alquiler) 30 83,33 44,56 Transformación de infravivienda 30 66,67 13,49 Rehabilitación autonómica de vivienda 30 90 8,71 Rehabilitación singular 30 76,67 12,13 Rehabilitación de edificios 30 46,67 6,92 Reparación Parque Público de Vivienda 30 23,33 4,58 Actuaciones de reurbanización 30 66,67 9,6 Fuente: Adaptado de (Navarro et al, 2016) elaborado a partir de datos de la Consejería de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía. Respecto a la extensión, la actuación más extendida es la referida a la rehabilitación de vivienda (como se observa en la tabla), que se realiza en casi la totalidad de los proyectos (el 90%), seguida de la promoción de vivienda y alquiler (83%), la rehabilitación singular (77%), transformación de infravivienda (67%) y actuaciones de reurbanización que se realizan en el 67%. El programa de rehabilitación de edificios se hace en la mitad de los proyectos (47%) y en el 23% de ellos actuaciones que suponen la reparación del parque público de viviendas. En cuanto a la intensidad, debida a la propia naturaleza de las actuaciones, la intensidad de cada una de ellas sobre el total del esfuerzo público de los proyectos es diferente. Así, destaca en primer lugar, la promoción de vivienda en venta y alquiler, que supone, como media, el 45% del presupuesto de los proyectos (ver tabla 9); a lo que le sigue la transformación de infravivienda (14%), la rehabilitación singular (12%), las actuaciones de reurbanización (casi el 10%), las actuaciones de rehabilitación de vivienda y de edificios (9% y 7%, respectivamente) y por último, aquellas orientadas a la reparación del parque público de viviendas (cerca del 5%). Tabla 9. Intensidad del programa ARB por contextos de intervención NVenta y alquiler Transformación de infravivienda Rehabilitación autonómica de vivienda Re-habilitación singular Re-habilitación de edificios Reparación Parque Público de Vivienda Actuaciones de re-urbanización Barriadas 8 33,01 0,23 4,52 8,85 19,93 16,55 16,91 Centros Históricos Ciudades medias y grandes 22 48,76 18,3 10,24 13,32 2,18 0,22 6,96 Fuente: Proyecto RUCOSA Elaborado a partir de datos de la Consejería de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía. Artículos • Manuel Fernández-García • 85 • En cuanto a las diferencias en la agenda de los proyectos según el contexto de intervención, como puede verse en la tabla 9, en el caso de los centros históricos destaca, sobre todo, la intensidad del programa de transformación de infravivienda, así como el acceso a la vivienda y su rehabilitación (vivienda o singular); mientras que en las barriadas lo hacen el programa orientado a la rehabilitación de edificios, la reparación del parque público de viviendas y la reurbanización. Esto muestra que los programas orientados a mejorar los hogares mediante la mejora de sus viviendas o el acceso a las mismas predominan en entornos que presentan un claro grado de vulnerabilidad urbanística, frente a una más clara orientación al entorno urbano en aquellas barriadas que presentan un alto grado de obsolescencia tanto de la vivienda y edificios, como del espacio público. 5. Conclusiones: el Modelo de rehabilitación integral de la Junta de Andalucía Entre los años 1996 y 2012 se pusieron en marcha 30 proyectos de rehabilitación englobados en lo que hemos denominado Áreas de rehabilitación de Barrios. Las políticas de austeridad impuestas por la crisis económica impusieron una pausa al programa, si bien, sobre todo en los barrios con mayor presencia de vivienda pública en manos de la administración autonómica, se mantuvieron funcionando algunos de los programas en marcha. Estos programas han supuesto una innovación importante en las políticas urbanas en la comunidad autónoma andaluza, han pasado de una simple intervención enfocada en la rehabilitación de edificios y viviendas a convertirse en verdaderos programas orientados a la transformación de la vida de las ciudades a través de la mejora de las condiciones materiales de sus barrios. El estudio de las condiciones de partida de las áreas intervenidas muestra la multiplicidad de problemas y retos a los que se enfrentan los entornos urbanos en Andalucía, no solo las barriadas periféricas estigmatizadas con el adjetivo de marginales, sino también los cascos históricos y las ciudades de tamaño medio. En cuanto a la agenda desplegada por los proyectos se observa una tendencia hacia el desarrollo una política integral lo que proviniendo de una consejería especializada en la rehabilitación ‘física’ de los entornos supone un marco de actuación muy interesante. Sería necesario estudiar con más profundidad las medidas sociales incluidas dentro de los programas, así como su interrelación con las unidades de trabajo social, así como con otros programas presentes en las zonas intervenidas. Aun así, las variaciones en la intensidad de las actuaciones en relación al tipo de contexto en el que se opera dan cuenta de la flexibilidad en la aplicación de los programas, una de la característica más destacada de esta política. Por otro lado, la apuesta por una intervención integral en estas zonas, desde el punto de vista del urbanismo y la rehabilitación, supone que la administración autonómica se coloca como un actor determinante en las políticas urbanas en Andalucía, las relaciones con otros actores institucionales así como las coaliciones de implementación con técnicos y asociaciones sobre el terreno que ponen en marcha las oficinas de rehabilitación suponen una innovación en el modelo de gobernanza de las políticas urbanas en Andalucía. Para concluir, es posible afirmar que el modelo de rehabilitación integral que se ha venido desarrollando por la consejería de vivienda de la Junta de Andalucía ha introducido novedades importantes en las dimensiones estudiadas, dotándoles de características propias (integralidad, flexibilidad, adaptaciones a los contextos de Anduli • Revista Andaluza de Ciencias Sociales Nº 17 - 2018 • 86 • las ciudades medias) aunque para comprobar la especificad del modelo andaluz sería conveniente ponerlo en relación con otros modelos autonómicos a través de un análisis en perspectiva comparada. Por otro lado, aún queda por ver con detenimiento sus efectos e impactos, mediados sin duda por el desarrollo de la crisis económica de 2008 y sus consecuencias que afectaron de manera determinante a las áreas intervenidas y que supusieron en última instancia la paralización del proyecto. Artículos • Manuel Fernández-García • 87 • Referencias Bibliográficas Castrillo, M., Matesanz, Á., Sanchez-Fuentes, D., & Sevilla, Á. (2014). ¿Regeneración urbana? Deconstrucción y reconstrucción de un concepto incuestionado. Papeles de Relaciones Ecosociales y Cambio Global., 126, 129–139. Retrieved from https://www. fuhem.es/media/cdv/file/biblioteca/revista_papeles/126/Regeneracion_urbana_M_ Castrillo_A_Matesanz_D_Sanchez_Fuentes_A_Sevilla.pdf Davies, J. S. (2002). The governance of urban regeneration: A critique of the “governing without government” thesis. Public Administration, 80(2), 301–322. https://doi. org/10.1111/1467-9299.00305 De Gregorio Hurtado, S. (2014). La Iniciativa Comunitaria URBAN como factor de transformación de la práctica de la regeneración urbana: aproximación al caso español. Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales. Domínguez Ortiz, A. (1983). Andalucía ayer y hoy. Planeta, Barcelona. Feria, J. M. (2015). 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