La doctrina del Tribunal Constitucional sobre el Estado social

LA DOCTRINA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SOBRE EL ESTADO SOCIAL * JAVIER PÉREZ ROYO SUMARIO: INTRODUCCIÓN.—El. ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN LA DOCTRINA ALEMANA.— El. ESTADO SOCIAL EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL FEDERAL.—La DOCTRINA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ESPAÑOL SOBRE EL ESTADO SOCIAL: Referencias positivas. Referencias negativas. Referencia mixta.—CONCLUSIÓN. INTRODUCCIÓN En la conferencia sobre «La Constitución como fuente del Derecho», pronunciada en las jornadas organizadas por la Dirección General de lo Contencioso del Estado en 1979, y refiriéndose a la recepción de la garantía del «contenido esencial» del artículo 19 de la Ley Fundamental de Bonn por nuestra Constitución (1), RUBIO LLÓRENTE ponía de manifiesto cómo.«por •estas y otras vías» la Constitución nos obliga a los juristas españoles a «germanizarnos» (2). Obviamente una de estas «otras vías» es la del Estado Social de Derecho, de la que he de ocuparme. En efecto, como es bien sabido, la expresión Estado Social de Derecho arranca del constitucionalismo alemán posterior a la segunda guerra mundial, de las constituciones de algunos Lander inicialmente (3) y de la Ley Fundamental de Bonn después, la cual, en dos artículos singularmente importantes, * Texto de la conferencia pronunciada en la Universidad «Menéndez y Pelayo» en el verano de 1983. (1) F. RUBIO LLÓRENTE: «La Constitución como Fuente del Derecho», en IM Constitución Española y las Fuentes del Derecho. Dirección General de lo Contencioso del Estado. Instituto de Estudios Fiscales. T. I, p. 49-74, Madrid, 1979. (2) F. RUBIO LLÓRENTE: Op. cit., p. 67. (3) Constituciones de Baden-Würtemberg, artículo 23,1; de Baviera, articulo 3,1; de Bremen, artículo 65; de Hamburgo, articulo 3,1. Revista Española de Derecho Constitucional Año 4. Núm. 10. Enero-abril 1984 JAVIER I'F.REZ ROYO el 20 y el 28, aunque no utiliza expresamente el concepto «Estado Social», sino solamente el adjetivo «social» (4), establece, según opinión que es hoy pacífica en la doctrina (5), que el principio de Estado Social es uno de los principios estructurales básicos a los que tiene que responder el orden constitucional de la República Federal de Alemania en general, así como el de los Lánder en particular (6). Con ello se consagraría lo que, en palabras de uno de los más autorizados comentarios de la GG, es simultáneamente «una de las formulaciones más esenciales de la GG» (7) y «el principio político y jurídico-constitucional más polémico todavía hoy de todo el panorama político de la República Federal de Alemania» (8), principio cuya interpretación y concreción, por lo que al contenido se refiere, depara las mayores dificultades al intérprete de la Constitución y en especial a la justicia constitucional (9). No es de extrañar, en consecuencia, que la preocupación por el tema haya sido constante en la comunidad científica alemana y que ello se haya traducido en una literatura jurídica inmensa, que no ha dejado de producirse desde los primeros años de vigencia de la GG hasta nuestros días (10). De ahí que, cuando se ha de enfrentar el tema en relación con una constitución como la española, con pocos años de vigencia y con la doctrina de un Tribunal Constitucional que apenas si lleva tres años de actividad, parezca obligado proceder antes que nada a ese ejercicio de «germanización» al que RUBIO LLÓRENTE nos incitaba. (4) " MAIÍNZ-DÚRIG-HERZOG-SCHOLZ: Grumlgeseiz-Kommentar. Bd. II, Münchcn. 19761980 (años entre los cuales están redactadas las páginas dedicadas al articulo 20 GG. obra de HERZOG). p. 303; K. STRRN: Das Swatsrechl cler Bimtlesrepublik Deulsihlaml. Bd. I, Miinchen, 1977, p. 682. (5) MAUNZ-DÚRIG-HKRZOG-SCHOLZ: Op. cii., p. 303: K. STERN: Op. cii.. p. 682. (6) El artículo 20 es el que define a la RFA como un «listado social federal», y el 28. el que impone que el orden constitucional de los l.ander tiene que responder a los principios «del Estado social de Derecho en el sentido de esta I.ey Fundamental». (7) MAUNZ-DL'RIG-HERZOG-SCHOI.Z: Op. cii., p. 303. (8) MAIJNZ-D¡;RIG-HERZOC;-SCHOI.Z: Op. cil., p. 303. (9) MAUNZ-DÜ'KIG-HERZOG-SCHOI.Z: Op. cil., p. 303. (10) Se podría diferenciar en grandes líneas tres fases en la literatura sobre el tema: una primera, durante los primeros años de vigencia de la GG y que cubre hasta mediado de los sesenta, dedicada a precisar el carácter y el alcance de la fórmula Estado Social, muy bien ilustrada por el volumen editado por E. FORSTHOFK: Rechlssiaailichkeii muí Sozialstaotlichkeii. Darmstadt, 1968; una segunda, en la que el tema, a partir de la mitad de los sesenta, se trata en relación con el de la «planificación», sobre el que puede consultarse la obra de K. STERN: Crmulfragen der globalen Wirtschaftssteunmg, Berlín, 1969, y también su Staaisrecht. Bd. I. páginas 703 y ss.; y una tercera, en la que se pone el énfasis en el tema de la «crisis» y de sus posibles repercusiones sobre el Estado Social de la GG, de la que el comentario de HERZOG al artículo 20 en la obra codirigida por MAUNZ-D'JRIG-HERZOG-SCHOLZ, ya citada, sería un buen ejemplo. 158 DOCTRINA DHL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN LA DOCTRINA ALEMANA A finales del siglo pasado, y refiriéndose al concepto de Estado de Derecho, OTTO MAYER escribía: «La palabra ha surgido una vez que la cosa estaba ya en marcha. Debe designar algo que no existe todavía, que, en cualquier caso, no existe como algo acabado, que tiene que convertirse en tal todavía. Por eso oscila, varía, tanto el concepto, porque todo el mundo se siente inclinado a introducir en él sus ideales jurídicos» (11). Pienso que recordar estas palabras puede ser útil por dos motivos: En primer lugar, porque con el Estado Social ocurre, por lo menos en la misma medida en que ocurrió con el Estado de Derecho, que el hecho precede al concepto y que éste es una expresión relativamente tardía para un fenómeno que venía manifestándose desde muchas décadas antes (12). Pero, en segundo lugar, y sobre todo; conviene recordarlas en estos momentos en los que se tiende a contraponer el Estado de Derecho al Estado Social, resaltándose el carácter de fórmula cerrada y precisa del primero frente al de fórmula abierta, vaga e imprecisa del segundo, como si esto hubiera sido así siempre, olvidándose que el Estado de Derecho ha necesitado de un período de casi ciento cincuenta años para «precisarse» en la forma en que hoy lo entendemos (13), en tanto que el Estado Social en cuanto fenómeno jurídico-constitucional, tiene un período de existencia de poco más de treinta años. Con esto no quiero, en modo alguno, afirmar que con el simple paso del tiempo tenga que ocurrir con el Estado Social lo que ocurrió con el Estado de Derecho, aunque sí convenga recordar que el momento de formalización jurídica de cualquier problema político exige un notable grado de maduración del mismo. Transformar un problema político en uno jurídico ha sido, por lo general en Europa —a diferencia en buena medida de lo que ocurrió en los Estados Unidos de América, que tanto llamó la atención de TOCQUEVILLE (14)— un proceso largo y no exento de retrocesos, sobre todo cuando lo que está en juego es de importancia para el conjunto de las fuerzas sociales. Así ha ocurrido con numerosas instituciones de nuestro Derecho público (15). Y no es de extrañar, en consecuencia, que también ocurra a propósito del Estado Social. (11) OTTO MAYHR: Deutsclws Verwaltungsrechi, Bd. I, 1985. p. 61. (12) A ello se refería expresamente FORSTHOFF. «Begriff und Wcsen des sozialen Rcchtsstaates», en Reclusslaalluhkeil.... p. 164: «Si el Estado Social no fuera una realidad, el Estado Social de Derecho no sería un problema jurídico-constitucional». (13) E. W. BÓ'CKENF5RDE: «Entstchung und Wandel des Rcchtsstaatsbcgriffs», en Siaat Gcielhchaft-Freiheii. Frankfurt, 1976. pp. 65-93. (14) ALEXIS DE TOCQUEVILI.E: De la Démocraiie en Amériqi/e, Oeuvres completes, T. I, París, 1961, pp. 99 y ss. (15) Sin ir más lejos con la propia Constitución, tema al que de pasada pero muy correctamente F. RUBIO LLÓRENTE, «Sobre la relación entre Tribunal Constitucional y Poder Judicial en el ejercicio de la Jurisdicción Constitucional», en REDC, número 4, pp. 54-55. Esta 159 JAVIER PÉREZ ROYO Con todo, no se puede desconocer la diferencia que existe entre las dificultades que se interponían en el camino de la «supresión de los ideales jurídicos» que impedían la concreción jurídica del Estado de Derecho o, para decirlo de manera más precisa, las dificultades que se interponían en el camino de la reducción de los distintos ideales jurídicos a un común denominador fijado jurídicamente de manera precisa, que es lo que finalmente se conseguiría con el concepto de Estado Democrático de Derecho (16), y las que se interponen en el mismo camino respecto del Estado Social. Ciertamente en el propio carácter del Estado en cuanto forma política histórica que surge con la «revolución burguesa» (17) están ya implícitas las características de lo que hoy se entiende por Estado de Derecho —el rechazo de toda fundamentación transpersonal del poder, la reducción del Estado a una «institución social», la afirmación de la igualdad y, como consecuencia de ella, de la libertad de todos los individuos, la desvinculación del poder político de la propiedad y el consiguiente carácter «representativo» del Estado, la reducción de intermediarios entre el ciudadano y el Estado y la unificación del poder, el derecho como producto de ese poder único y, por lo tanto, él mismo como un orden unitario, coherente y completo (18)—, hasta el punto de que el proceso de «concreción» del Estado de Derecho puede entenderse en cierta medida como el proceso de remoción de obstáculos que impedían que el Estado fuera jurídicamente lo que conceptualmente debería ser (19). Por el contrario, esto no ocurre con el Estado Social. El proceso en este caso es más bien el inverso. No se trata de eliminar los obstáculos heredados de la organización social y política anterior, sino de responder a las exigencias generadas por el propio desarrollo de la sociedad nueva, de la sociedad civil. El proceso de constitución del Estado de Derecho era en buena medida el proceso de liberación de la sociedad civil de las ataduras del antiguo régimen (20). El Estado Social hace referencia a la sociedad civil totalmente liberada y que se mueve según sus propias leyes. cuestión la he desarrollado detenidamente en un estudio sobre «La Reforma de la Constitución», realizado en cumplimiento de uno de los «Contratos de Investigación», concedidos por el Centro de Estudios Constitucionales en 1982. (16) El elemento democrático, la reconducción de la voluntad del Estado a la mayoría generada a partir de la propia sociedad, que desde un punto de vista estrictamente lógico debería haber sido el elemento inicial del Estado de Derecho, ha sido históricamente el último, el cual sólo se afirma de manera general bien entrado el siglo xx. (17) J. PRKEZ ROYO: Introducción a la Teoría del Estado, Barcelona. 1981. (18) Prácticamente todos estos elementos están ya en los clásicos de la Teoría del Estado y fundamentalmente en la obra de HOBBES, de cuyo Leviathan se han extraído las características mencionadas en el texto. (19) El tema lo trata BO'CKENPORDE en el artículo citado en la nota 13, en el que señala cómo se va poniendo progresivamente el énfasis por la Teoría del Estado de Derecho en aquello que queda por conseguir, en ir eliminando las esferas que permanecían inmunes al control mediante formas jurídicas. (20) H. BOLDT: Deutsche Staatslehre im Vormarz, Dusseldorf, 1975. plantea expresamente el proceso de constitución del Estado en este sentido. 160 DOCTRINA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Desde un punto de vista político la cuestión está relativamente clara. Con los datos de que hoy se dispone, pienso que se puede afirmar de manera pacífica que ha sido el propio desarrollo de la sociedad industrial el que ha conducido: 1.° A la separación prácticamente absoluta de los individuos de sus condiciones inmediatas de trabajo y de subsistencia, de tal suerte que el ser humano en cuanto individuo se reproduce no en el intercambio con la naturaleza, sino en el intercambio con la sociedad (21) y, en consecuencia, depende en su vida ordinaria cada vez en mayor medida de prestaciones sociales, de prestaciones suministradas por el representante de la sociedad, por el Estado (22); 2'° A la socialización del proceso productivo, como resultado de lo cual aumentan las condiciones generales de la producción individual que tienen que ser suministradas por la sociedad en su conjunto, es decir, por el Estado, lo cual conduce al consiguiente incremento de la actividad estatal y a la importancia cada vez mayor del sector público (23), y 3.° A la creación de un orden mundial, planetario, en el que el tema de la seguridad interna aparece inextricablemente unido al de la seguridad exterior, a las relaciones internacionales, con el consiguiente reforzamiento del poder del Estado (24). Este es el proceso histórico que subyace al Estado Social y es .un proceso que, con las'peculiaridades históricas lógicas de cada formación social, se ha (21) FORSTHOFF utiliza para designar este proceso la distinción entre «espacio vital dominado por el individuo», y «espacio vital efectivo» («Vcrfassungsproblcme des Sozialstaats», en Rechlsslaatlicltkeil..., pp. 146 y ss.). poniendo de manifiestoel cambio que se ha producido en la relación entre ambos desde el siglo xix y que ha conducido a la práctica desaparición del primero y a la extraordinaria ampliación del segundo. En realidad, se trata de una idea antigua. Tanto que MARX diceen Las Teorías sobre la Plusvalía (MEW, T. 26,1, p. 11, Berlín, 1967). a propósito de sir JAMES STEUART, que uno de los motivos por los que tiene que ser incluido entre los fundadores de la Economía Política es por su comprensión del proceso de constitución histórica del capital como proceso de separación de los trabajadores directos de sus condiciones de trabajo. (22) FORSTHOFF: Verfassungsprobleme..., pp. 147 y ss. (23) La realidad ha ido superando de manera ininterrumpida los límites que los economistas consideraban que podía alcanzar el sector público. En 1926. KEYNES estimaba imposible «desde un punto de vista político» que los gastos públicos pudieran alcanzar el 25 por 100 del producto nacional (KniNUS, Estáis ele persuasión. París. 1933. p. 74. Se trata de una «Carta abierta» al ministro francés de Finanzas dirigida en 1926). Hoy en día esa cifra parece casi ridicula en la mayor parte de los países industrializados. (24) PlERRE ROSANVAI.I.ON. La Crise de l'Elat-providencc. París, 1981, pp. 28-30. «Si el Estado-providencia progresa a saltos, especialmente con ocasión de las crisis, es porque estos períodos constituyen tiempos de prueba a favor de los cuales se produce una reformulación más o menos explícita del contrato social. La experiencia de la guerra es particularmente significativa... Si el Estado-providencia'se reafirma y se extiende en la experiencia del conflicto armado, es porque parece como si la sociedad volviera a sus orígenes imaginarios, a la formulación del pacto social. El cambio simbólico del contrato original entre los individuos y el Estado se reafirma en estos períodos. La deuda de protección contraída por el Estado se enuncia en estos momentos de manera más visible (véase, por ejemplo, todo el problema de la deuda contraída con las víctimas de la guerra, que ha jugado un papel histórico decisivo en la constitución de los sistemas de protección social)». REVISTA ESPAÑOLA DE DERECHO CONSTITUCIONAL— 11 JAVIER PÉREZ ROYO producido en todos los países de nuestro ámbito histórico y cultural (25). Aquí no parece que existan grandes discrepancias. Los problemas surgen a la hora de traducir este proceso en fórmulas jurídicas, y más todavía si se trata de fórmulas jurídico-constitucionales, pues es lógico que todo el mundo intente primero traducir sus ideales políticos en ideales jurídicos, y procure, después, incluir tales ideales jurídicos en la fórmula del Estado Social. Por eso pienso que las palabras de Ono MAYER citadas anteriormente son plenamente suscribibles para definir la situación actual, por lo que al Estado Social se refiere. Ello no quiere decir, sin embargo, que en el curso de estos decenios no se hayan decantado unas posiciones básicas en torno a las cuales se pueden agrupar las diversas teorías individuales acerca del Estado Social, así como, sobre todo, que no se haya producido una interpretación bastante coherente de la cláusula del Estado Social de la GG por parte del Tribunal Constitucional Federal Alemán. Y de ahí que si, a primera vista, la inmensa literatura sobre el tema puede producir una cierta perplejidad e inducir a confusión, en la práctica esa primera impresión puede ser superada con una lectura más atenta (26). Hay, ante todo, una serie de puntos en los cuales la coincidencia de posiciones en la doctrina es prácticamente absoluta. Serían los siguientes: I." Situar los orígenes de la teoría del Estado Social en el pensamiento reformista conservador del siglo pasado y de manera muy particular en la obra de LORENZ VON STEIN (27). 2.° Resaltar la multiplicidad y la diversidad de fuentes de las cuales la fórmula del Estado Social puede reclamarse, lo cual facilitó notablemente su inclusión en la GG (28). 3.° El carácter que tiene la fórmula en la GG, la cual, a diferencia de lo que ocurre con los otros principios estructurales del orden constitucional, carece de «normas de desarrollo» en el propio texto constitucional, apareciendo, por lo tanto, escuetamente en cuanto tal principio sin ulterior especificación (29). (25) Ch. STERCK: «lst der kategorische Imperativ cin Prinzip des Sozialstaates?», en Zéitschrift fúr Rechispolilik. 1981, Heft 5, p. 97. Habla del «Estado Social» como de un «fenómeno de la civilización occidental en su conjunto». (26) Una reseña de esa literatura, limitada fundamentalmente a la incluida por FORSTHOFF en el volumen Rechtsstaatlichkeit..., la ofrece L. PAREJO ALFONSO, Estado Social y Administración Pública, Madrid, 1983, pp. 34 y ss. (27) BOCKENFORDE: Lorenz von Stein ais Theoretiker der Bewegung von Staat und Gesellschaft zum Sozialstaat. en el volumen citado en la nota 13, pp. 146-185; ROMÁN SCHNUR (Hrsg): Staat und Gesellschaft. Studien über Lorenz von Stein. Bcrlin, 1977, en especial el trabajo de K. H. KASTNER: Von der sozialen Frage über den sozialen Staat zum Sozialstaat, pp. 381-402. (28) K. STF.RN, Op. OÍ., pp. 686 y ss. (29) El concepto «normas de desarrollo» procede de HERZOC en el comentario al articulo 20, en MAUNZ-DURIG-HERZOG-SCHOLZ, Op. <•//., p. 308. 162 DOCTRINA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Las discrepancias se centran fundamentalmente en el alcance de la fórmula Estado Social en el sistema constitucional de la República Federal de Alemania, cuestión en torno a la cual pueden delimitarse básicamente dos posiciones. La primera, absolutamente minoritaria, ejemplificada inicialmente por la posición de ABENDROTH (30) (prescindimos de la teoría de IPSEN, ya que el ' propio autor la ha modificado en escritos posteriores) (31) y con desarrollos ulteriores por parte de RIDDER (32), SUHR (33), RONER (34) o KUTSCHA (35), según la cual el principio de Estado Social debe significar una extensión del principio democrático y singularmente del principio de igualdad de la esfera del Estado a la esfera de la sociedad, lo cual puede suponer, en combinación con el artículo 15 de la GG, la posibilidad de modificaciones importantes en los principios de constitución económica de la sociedad (36). Todo ello, naturalmente, bajo la premisa indiscutida de que los ritmos de un tal proceso tendrían que ser fijados mediante formas políticamente democráticas (37), pero admitiéndolo como posible y como coherente con la GG, justamente a partir del principio del Estado Social. La segunda, absolutamente mayoritaria, tiende a negar esa posibilidad de transformación de los principios de constitución económica de la sociedad a partir de la cláusula del Estado Social y pretende más bien presentar a dicho Estado como un «tipo» específico de organización política equidistante tanto del Estado capitalista liberal clásico cómo de los Estados fascistas o dé la Europa oriental. Para decirlo con palabras de KI.AUS STERN: El principio de Estado Social es «la respuesta de largo alcance de una constitución estatal a los problemas de una sociedad de masas, pluralista, articulada en base a una división del trabajo técnico-industnialy respuesta que se mantiene equidistante (30) W. AHENDKOTII: «Zun Begriff des demokratischcn und sozialen Rcchlsstaates ¡m Grundgcsctz der Bundcsrcpublik Dcutschland», en Forsihoff (Hrsg) Rechisstaatlkhketi..., páginas 114 y ss. Í3I) lnicialmenlc en su intervención en la Reunión de los Profesores Alemanes de Derecho del Estado en 1951. IPSIÍN interpretaba la cláusula del Estado Social como un mandato del constituyente que, en relación con el estatuto de la propiedad, significaba.una «Configuración nueva y diferente del imperio de la propiedad, que podía conducir hasta una nueva distribución de la misma» [Entcignung und Sozialisierung. VVDStRL 10 (1952) p. 75]. Sin embargo, en su trabajo Gehunclene Soziahtaatlichkeii (Festschrift für K. ZWEIC.ERT, Tübingen, 1981), afirma que «resulta más que dudoso, que del principio de Estado Social se pueda deducir un mandato y una competencia a favor del Estado para modificar en lo fundamental la situación de la sociedad», p. 754. (32) H. RIDDF.R: Zur verfassungsrechtltchen Siellung der Gewerkschafien im Sozialslaat nach dem Grundgeselz für die Bundesrepublik Deulschland, Stuttgart. 1960; NACHWORT: en O. E.; KEMPEN (Hrsg): Sozialslaalsprinzip und Wtrlschafisordnung, Frankfurt. 1976. (33) D. SUHR: Rechisslailichkeit und Sozialsiaatlichkeit, Der Staat 9 (1970). (34) P. ROMER (Hrsg): Der Kampf um das Grundgeselz, Frankfurt, 1977. (35) M. KUTSCHA: Vom zcitgemo'ssen Sozialstaatsvcrstandnis, Kritische Justiz, 1982, Heft 4. (36) W. ABENDROTH: Op. cii., pp. 123 y 127-128. (37) W. ABENDROTH: Op. cii., p. 127. -i 163 JAVIER PÉREZ ROYO tanto del principio del laissez-faire, laissez-aller, como de los conceptos del Estado totalitario nacionalista o socialista. No se trata del triunfo de una restauración burguesa, sino de un equilibrio razonable entre el liberalismo excesivo y el colectivismo de procedencia socialista o comunista» (38). Dentro de esta concepción de base general se han planteado, sin embargo, diferencias, centradas fundamentalmente en los dos siguientes extremos: primero, la compatibilidad del Estado de Derecho con el Estado Social, y segundo, el carácter jurídico o no de la fórmula constitucional Estado Social. Ambas cuestiones fueron suscitadas por primera vez por una polémica intervención de FoRSTHOFFen la Reunión Anual de los Profesores Alemanes de Derecho del Estado de 1953 (39). Según FORSTHOFF, el «problema central» (40) del debate era el de si el Estado Social podía ser considerado o no como «un componente de nuestro Derecho Constitucional» (41). Problema que FORSTHOFF resolvía resaltando la incompatibilidad del Estado de Derecho y del Estado Social a nivel constitucional y admitiendo la eficacia de la fórmula sólo a nivel infraconstitucional, es decir, en el terreno de la legislación y, sobre todo, de la Administración. Pues, como él decía, «prácticamente todas las instituciones de nuestro Derecho público que han caracterizado al Estado como Estado Social, son el resultado de la legislación y la administración» (42). Pues el Estado de Derecho, en su estructura aseguradora de la libertad, está vinculado a garantías inmediatas e insoslayables de tal libertad y en especial a la triada que integran la igualdad jurídica, la libertad de industria y la propiedad, principios todos que tienden a poner el énfasis en la defensa de los individuos frente al Estado. Por el contrario, las «garantías de naturaleza jurídico-social van ante todo en la dirección no de fijar límites, sino en la de prestaciones positivas, no en la de la libertad, sino en la de la participación» (43). En consecuencia, «el Estado de Derecho y el Estado Social son, por la propia naturaleza de lo que pretenden conseguir, completamente distintos, por no decir que son contradictorios» (44). Ambos se caracterizan por instituciones, formas y conceptos que son absolutamente inconciliables. De ahí que, a nivel de los principios, es decir, a nivel constitucional, sea preciso optar por uno u otro. FORSTHOFF opta por el Estado de Derecho como un componente esencial del sistema constitucional de la GG, negándole tal carácter al Estado Social. «La fórmula "Estado Social", dice, no es un concepto jurídico en el sentido de que designa un concepto particular de (38) K. STERN:: Op. cil., p. 692. (39) E. FORSTHOFF, BECRIFF...: En Rechissiaailichkeii..., pp. 165 y ss. (40) E. FORSTHOFF: Op. cit., o. 166. (41) E. FORSTHOFF: Op. cil. (42) E. FORSTHOFF: Op. di. (43) E. FORSTHOFF: Op. cil. (44) E. FORSTHOFF: Op. cii. p. 166. p. 171. p. 178. p. 179. 164 DOCTRINA IJEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Estado de Derecho de cuño institucional propio y de contenido material específico. Exclusivamente a partir de esta fórmula no se pueden fundamentar ni derechos ni obligaciones, ni deducir instituciones (como el derecho de cogestión)» (45). La fórmula Estado Social no afecta a la forma estructural ele la República Federal..., Estado de Derecho y Estado Social, en consecuencia, no se mezclan a nivel constitucional (46). Unidamente en la vinculación de la constitución con la legislación y la administración se articulan el Estado de Derecho y el Estado Social. «Aquí, como descripción general que determina el tipo de Estado, el Estado Social tiene su plena justificación» (46 bis). Con la Constitución del Estado, con el Estado de Derecho, se alcanza la «forma» de la libertad. Y esto es lo máximo que se puede conseguir a nivel constitucional. El «contenido» de la libertad tiene que caer fuera de la Constitución, ya que «una Constitución», dice FORSTHOFK apoyándose en Smend, «no puede ser una ley social» (47). Esta es la tarea de la legislación en'primer lugar y de la administración después. En términos generales, se puede afirmar que esta postura de FORSTHOFF se ha mantenido como una postura minoritaria, por no decir solitaria (48). La práctica totalidad de los autores alemanes afirman tanto la compatibilidad de las fórmulas de Estado de Derecho y Estado Social como el carácter jurídico de esta última. Así en el comentario a la GG dirigido por INGO VON MUNCH se dice tajantemente que el Estado Social «no es ni un concepto en blanco carente de sustancia ni se le puede negar carácter jurídico» (49), tratándose de «derecho inmediatamente vinculante» (50). En el dirigido por MAUNZ-DURIG-HERZOG-SCHOLZ se afirma que «no se trata de una norma programática, sino de una auténtica directriz de la actividad estatal que vincula a todos los poderes públicos» (51). Y KLAUS STERN, en el apartado dedicado a la naturaleza jurídica del Estado Social, dice textualmente: «Ya desde época muy temprana fue refutada la tesis del carácter programático y reconocida la cualidad jurídica del principio del Estado Social. En las observaciones previas a este capítulo el principio del Estado Social es incluido entre los principios estructurales. Con ello se clarifica ya que es más que un principio político rector sin posibilidad de sanción judicial. Se trata de una decisión de valor jurídico-constitucional, que es susceptible de ser concretada y que necesita ser concretada, pero posee carácter jurídico y es, por lo tanto, vinculante para todos los poderes del Estado» (52). Las citas podrían multiplicarse. Pero no creo que sea necesario. (45) E. FORSTHOFK: Op. <•//., pp. 188-189. (46) E. FORSTHOFF: Op.'cit., pp. 191-192. (46 bis) E. FORSTHOFF: Op. cii., p. 192. (47) E. FORSTHOFF: Op. cii., p. 180. (48) «Singulá'r» es el término que utiliza K. STERN: Op. cil., p. 689. (49) INGO VON MJJ'NCH (Hrsg): Gnmdgesetz-Kommenter, MUnchen, 1975, Bd. I, p. 627. (50) INGO VON MÜNCH: Op. cit., p. 627. (51) MAUNZ-DURIG-HERZOG-SCHOLZ: Op. o'/., p. 304. (52) K. STERN: Op. di., p. 713. 165 JAVIER l'EREZ ROYO Con ello, la cuestión acerca del carácter jurídico o no jurídico de la fórmula Estado Social, que tanta importancia tuvo en los estudios iniciales sobre el tema en Alemania, se ha convertido en una cuestión absolutamente pacífica en nuestro país, resuelta de manera inequívoca. Pero, como he dicho, estas consideraciones generales, aunque pertinentes por razones obvias en el estudio de la jurisprudencia del TCE sobre el Estado Social, no han sido formuladas por dicho Tribunal en relación directa con el tema, sino a propósito de otras cuestiones. Y de ahí que aquí se haya aludido simplemente a ellas como marco general dentro del cual hay que situar la auténtica jurisprudencia sobre el Estado Social. Dicha jurisprudencia podría clasificarse en tres apartados. Uno primero, en el que se incluiría la parte más importante de la misma, y en el que se contendrían lo que podríamos llamar referencias posilivas del TCE al Estado Social, es decir, en el que se contendría el análisis que hace el TCE de la incidencia que la recepción de la fórmula tiene para el ordenamiento jurídico español en general y para la actuación de los poderes públicos y los ciudadanos en particular. Uno segundo, en el que se contendrían las referencias negativas, entendiendo por tales aquellas en las que el TCE determina qué es lo que no es legítimo deducir de la cláusula del Estado Social o qué es incluso incompatible con la misma. Y, por último, uno tercero, compuesto por una única referencia del TCE, que no es clasificable, en mi opinión, en ninguno de los otros dos, y que, por llamarla de alguna manera, la denomino referencia mixta. Veámoslos por separado. . Referencias positivas Aunque la mayor parte de las referencias positivas al Estado Social en la jurisprudencia del TCE se centran en el marco de las relaciones económicas en sentido amplio y más concretamente .en las estrictamente laborales, no sólo en este contexto se ha ocupado el TCE del tema. Así en la Sentencia número 27/1981, de 20 de julio, el TCE alude al tema en relación con los principios constitucionales del artículo 9.°,3 (irretroactividad, seguridad, interdicción de la arbitrariedad, etc.) (92); en la número 32/1981, de 28 de julio, en conexión con la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas-(93); en la número 41/1982, de 2 de julio, en relación con el instituto de la prisión provisional (94); o en la 42/1982, de 5 de julio, en relación con la asistencia letrada al ciudadano (95). En ellas se sientan principios importantes acerca de cómo se ha de articular la cláusula del Estado Social con el derecho a la autonomía, señalando específicamente (92) F.l 10. BJCnúm. 6, p. 413. (93) FJ 5, BJC núm. 6. p. 423. (94) FJ 2, BJC núms. 16-17, p. 629. (95) FJ Segundo, BJC núms. 16-17, p. 633. 172 DOCTRINA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL el TCE, a partir del análisis de lo que ha de entenderse por legislación básica, lo siguiente: «el tratamiento común de los administrados que preceptúa el artículo 149, 1, 18.a ha de entenderse en el Estado social y democrático de Derecho que configura la Constitución (art. 1.", 1) con un alcance no meramente formal, sino también, del modo que determine la Ley, con un contenido sustancial en forma de pautas de prestaciones mínimas que deben proporcionarse a todos los ciudadanos» (96); o acerca de la necesidad de «reinterpretar», a la luz de la cláusula del Estado Social, «las normas existentes sobre asistencia letrada» (97). Pues «la idea del Estado Social de Derecho (art. I.°,l CE) y el mandato genérico del artículo 9.°,2, exigen seguramente una organización del derecho a ser asistido de letrado que no haga descansar la garantía material de su ejercicio por los desposeídos en un numus honorificum de los profesionales de la abogacía, pues tal organización tiene deficiencias que desgraciadamente han quedado muy de relieve en el presente caso» (98). Pero, como digo, es en el terreno de las relaciones económicas y más concretamente en el de las relaciones laborales donde el TCE se ha pronunciado de manera más clara sobre el alcance de la cláusula del Estado Social. Precisamente por eso conviene detenerse en las sentencias recaídas en estas materias, a fin de precisar la jurisprudencia del TCE en torno a esta cuestión. En general, la casi totalidad de las sentencias abordan el tema en relación con el principio de igualdad y con el mandato constitucional a los poderes públicos del artículo 9.°,2, planteamiento lógico y sobre cuyas posibilidades ya se pronunció tempranamente GARRORENA (99). Desde esa perspectiva, aunque naturalmente la intensidad de la conexión entre esos elementos sea distinta, según los casos, el TCE resuelve cuestiones muy diversas. Puesto que hay otra intervención en el Curso, la del profesor I. de OTTO, dedicada a la doctrina del TCE sobre el principio de igualdad, aquí sólo haré referencia a este último, en la medida estrictamente indispensable para precisar la doctrina del TCE acerca del Estado Social. Las dos primeras sentencias de este grupo, desde un punto de vista cronológico, tratan del derecho de huelga. Se trata, por un lado, de la Sentencia número 11/1981, de 8 de abril, que resuelve el Recurso de Inconstitucionalidad contra el Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo, regulador del derecho de huelga y de los conflictos colectivos de trabajo (100), y por otro, la Sentencia número 26/1981, de 17 de julio, que resuelve dos Recursos de Amparo acumulados sobre la actuación de la dirección de RENFE, en relación con una huelga convocada por los trabajadores (101). (96) Sentencia 28 de julio de 1981, FJ 5, BJC núm. 6, p. 423. (97) Sentencia 42/1982. de 5 de julio, FJ Segundo, BJC núms. 16-17, p. 633. (98) Sentencia 42/1982, de 5 de julio. FJ Segundo, BJC núms. 16-17, p. 633. (99) A. GARRORENA: Op. rii, pp. 41 y ss. (100) BJC núm. 2. (101) BJC núm. 5. 173 JAVIER PÉREZ ROYO t En la primera de ellas, el TCE se ocupa, en términos generales, de definir el lugar que ocupa el derecho de huelga en nuestro sistema constitucional, destacando fundamentalemcnte los tres aspectos siguientes Io. El TCE afirma expresamente que el derecho de huelga ha sido introducido en la CE «como un elemento de realización de la democracia social y del principio de igualdad» (102). En consecuencia, tal expresión de la voluntad del constituyente debería abonar, desde un punto de vista político, una concepción más amplia y generosa del derecho de huelga que la mantenida por el legislador (103). Pero esta es una opción política adoptada por el legislador que, siempre que se mantenga dentro de ciertos límites, resulta incontrolable desde un punto de vista jurídico —único legítimo— por parte del TC( 104). 2.° Tras esta primera manifestación de «autocontrol», el TCE pasa a analizar de manera más precisa la configuración concreta que el constituyente ha hecho de la huelga, configuración que se caracteriza por la definición del mismo como derecho constitucional además de como derecho subjetivo, deducciones ambas que son consecuencia inmediata del principio de Estado Social, el cual «entre otras significaciones, tiene la de legitimar medios de defensa a los intereses de grupos y estratos de la población socialmente dependientes, y entre los que se encuentra el de otorgar reconocimiento constitucional a un instrumento de presión que la experiencia secular ha mostrado ser necesario para la afirmación de los intereses de los trabajadores en los conflictos socioeconómicos, conflictos que el Estado Social no puede excluir, pero a los que sí puede y debe proporcionar los adecuados cauces institucionales» (105). 3." Consecuentemente con esta interpretación del derecho de huelga como un derecho constitucional autónomo, el TCE aborda el tema de lasrelaciones entre el derecho reconocido en el artículo 28 CE y «el derecho a adoptar medidas de conflicto colectivo» reconocido por el artículo 37 CE a trabajadores y empresarios, destacando la primacía del primero sobre el segundo y extrayendo la conclusión de que «el ordenamiento jurídico en nuestro país no se funda en el principio que con expresión alemana se conoce como de la Waffengleichheit, también llamado de la Kampfpariiá't, esto es, de la igualdad de armas, de la paridad en la lucha, de la igualdad de trato o del paralelo entre las medidas de conflicto nacidas en campo obrero y las que tienen su origen en el sector empresarial» (106). Y esto lo desarrolla el TCE más adelante en relación con el lock-out en un párrafo sumamente elocuente en relación con nuestro tema, en el que dice textualmente: «Las diferencias son también muy notorias en lo que se refiere al fundamento de una y otra (102) (103) (104) (105) (106) FJ FJ FJ FJ FJ 7. BJC 7, BJC 7, BJC 9. BJC núm. núm. núm. núm. 22, BJC núm 2. p. 93. 2. p. 93. 2, p. 93. 2. p. 94. . 2, p. 101. 174 DOCTRINA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL figura. Como se ha dicho acertadamente, la huelga es un "contrapeso", que tiene por objeto permitir que las personas en estado de dependencia salarial establezcan una nueva relación de fuerzas en un sentido más favorable para ellas. Tiende a restablecer el equilibrio entre partes de fuerza económica desigual. En cambio,el lock-out es una mayor dosis de poder que se otorga a una persona que tenía poder ya desde antes. He aquí por qué el régimen jurídico no puede ser idéntico» (107). A partir de esta interpretación del derecho de huelga en la CE, el TCE se enfrenta de nuevo con el problema, pero ya de manera concreta, en los Recursos de Amparo a los que antes he aludido, llegando a conclusiones de indudable importancia. Concretamente a las siguientes: cuando se trata de la limitación del derecho de huelga y aun «sin negarle a la autoridad la prerrogativa de probidad y de actuación racional» (108), no se puede considerar en modo alguno que exista una presunción a favor del comportamiento correcto de los poderes públicos que limitan el derecho de huelga, sino que, por el contrario, estos tienen que motivar necesariamente su decisión (109), tienen que correr con la carga de la prueba (110), atenuándose, incluso de manera notable, su poder discrecional en cuestiones que en principio podrían parecer exclusivamente técnicas (111). A primera vista puede parecer que no hay nada excesivamente destacable en esta decisión del TCE. Sin embargo, cuando se la compara con la jurisprudencia de otros Tribunales Constitucionales, concretamente con la del TCF alemán, entonces se pone claramente de manifiesto lo llamativo de la misma. Específicamente es de destacar que en esta Sentencia el TCE utiliza una argumentación que difiere redicalmente de la utilizada por el TCF en un caso, ciertamente distinto, pero no tan alejado, ya que se trataba de una cuestión referente al derecho al trabajo, como para que no se haga patente el diferente talante con que uno y otro se enfrentan con el principio del Estado Social. El supuesto al que me refiero es el contemplado en la Sentencia número 27, de 29 de abril de 1954 (112), en la que, en la resolución de una Verfaxxungxbexchwerde en sentido negativo; el TCF valora la necesidad de tomar en consideración la opinión de la Hauptfürsorgestelle en los casos de despido de trabjadores con defectos físicos importantes como consecuencia de la guerra (la legislación que lo exigía es de 1920 y 1947), distinguiendo entre el sector público y el sector privado y eximiendo de tal requisito a la decisión de las autoridades públicas, a favor de las cuales juega una presunción de (107) (108) (109) (110) (111) (112) FJ FJ F.I FJ FJ 3, 22. BJC núm. 2 XVI. XIV. XVI. XV, 337 v . BJC núm , BJC núm. , BJC núm. BJC núm. ss. • P 5. 5. 5. 5, . 102, PPPPP 346. 345. 346. . 345-346 175 JAVIER PÉREZ ROYO comportamiento correcto justamente a partir de la cláusula del Estado Social déla GG (113). En una limitación de derechos constitucionales y concretamente del derecho al trabajo, pienso que el TCÉ difícilmente admitiría una presunción de este tipo a favor de los poderes públicos. Y por supuesto jamás la deduciría del principio de Estado Social. También es de destacar en este sentido la posición del TCE en relación con el propio poder legislativo en cuanto primer destinatario de la cláusula del Estado Social, en cuanto que también se diferencia de manera importante de la mantenida por el TCF alemán. En efecto, en la jurisprudencia de este último, como vimos, es una constante resaltar la libertad prácticamente absoluta del legislador para extraer las consecuencias que estime oportuno del principio del Estado Social. Esto es casi una cláusula de estilo en todas las Sentencias del TCF en las que se refiere al tema (114). Incluso cuando, como ocurre en la Sentencia número 17, de 12 de noviembre de 1974, se declara inconstitucional una ley (115), el TCF afirma expresamente que «no se pone en cuestión el margen de discrecionalidad del legislador» (116), sino que simplemente se indica que éste tiene que respetar el principio de igualdad (117). El TCE, por el contrario, se pronuncia sobre el tema con más decisión. Ciertamente, el TCE reconoce también, y de manera expresa, la libertad del legislador para hacer efectivo el principio de igualdad y extraer consecuencias en este sentido del principio de Estado Social. Pero condiciona dicha libertad tanto desde un punto de vista positivo, indicando las pautas que tendría que seguir el poder legislativo, como desde un punto de vista negativo, marcando los límites a los que está necesariamente sometido. Así, por un lado, el TCE señala que la libertad del legislador en la realización del principio de igualdad puede e incluso debe exigirle, para ser coherente con el principio de Estado Social y con las exigencias del artículo 9.°, 3, diferenciar situaciones distintas y darle un tratamiento distinto (118). Pero, sobre todo, de loque el TCE se ocupa es de señalar los límites a los que está sometido el legislador en este terreno, resaltando la importancia de los mismos en mucha mayor medida que el TCF alemán. «La apreciación de en qué medida la Ley ha de contemplar situaciones distintas que sea procedente diferenciar y tratar desigualmente o, desde otra perspectiva, que no deben ser tratadas igualmente, queda, con carácter general, confiada al legislador. Pero tal valoración tiene (113) 3,380-381. (114) En todas las Sentencias citadas en el apartado dedicado a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal se incluye una referencia, casi siempre en los mismos términos, a dicha libertad del legislador. (115) 38, 187 y ss. (116) 38, 197. (117) 38, 197. (118) Sentencia 34/1981, de 10 de noviembre, FJ 3, B, BJC núm. 7, p. 513. 176 DOCTRINA DEI. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL unos límites, ya que no puede dar lugar a un resultado que vaya contra derechos y libertades reconocidos en la Constitución (art. 53, 1), ni en general contra cualquier precepto o principio de la misma (art. 9, números 1 y 3, relativos a la sujeción a la Constitución de todos los Poderes Públicos y a la interdicción de la arbitrariedad), ni, como resulta obvio, contra la esencia del propio principio de igualdad que rechaza toda desigualdad que por su alcance sea irrazonable y por ello haya de calificarse de discriminatoria» (119). Pero, posiblemente, la jurisprudencia más relevante del TCE sea la que se refiere de manera directa a las relaciones entre el Estado Social y el principio de igualdad o, para decirlo con más exactitud, aquella en la que, a partir de la definición de España como un Estado Social y Democrático de Derecho, el TCE extrae consecuencias importantes para la interpretación del principio de igualdad. Así, por ejemplo, en la Sentencia 81/1982, de 21 de diciembre, en la que el TCE utiliza el concepto de Estado Social como elemento básico del «mecanismo que se ha de utilizar para restablecer la igualdad» vulnerada (120) y equiparar al personal masculino y femenino de la Seguridad Social en lo que a percepción de horas extraordinarias por trabajo en días festivos se refiere. «Dado el carácter social y democrático del Estado de Derecho que nuestra Constitución erige y la obligación que al Estado imponen los artículos 9.", 2 y 35 de la Constitución de promover las condiciones para que la igualdad de los individuos y los grupos sean reales y efectivas y la promoción a través del trabajo, sin que en ningún caso pueda hacerse discriminación por razón de sexo, debe entenderde que no se puede privar al trabajador sin razón suficiente para ello de las conquistas sociales ya conseguidas. De esta manera, en el presente caso, no debe restablecerse la igualdad privando al personal femenino de los beneficios que en el pasado hubiera adquirido, sino otorgando los mismos al personal masculino que realiza idénticos trabajos y actividad profesional, sin perjuicio de que en el futuro el legislador pueda establecer un régimen diferente del actual, siempre que respete la igualdad de los trabajadores» (121). O en las Sentencias 3/1983, de 25 de enero, y 14/ 1983, de 28 de febrero, en las cuales se justifican las desigualdades contenidas en el derecho laboral respecto de empresarios y trabajadores a partir del principio de Estado Social: «Estas ideas encuentran expresa consagración en el artículo 9.°, 2 de la CE cuando impone a los poderes públicos la obligación de "promover las condiciones para que la libertad y la igualdad de los individuos y de los grupos en que se integran sean reales y efectivas", pues con esta disposición se está superando el más limitado ámbito de actuación de una igualdad meramente formal y propugnando un significado del princi- . pió de igualdad acorde con la definición del artículo 1.", que constituye a (119) Sentencia 34/1981. de 10 de noviembre, FJ 3, B, BJC núm. 7, p. 513. (120) FJ 3, BJC núm. 21,'p. 71. (121) FJ 3, BJC núm. 21, p. 71. REVISTA ESPASOl.A Df: DERECHO CONSTITUCIONAL—12 JAVIER PÉREZ ROYO España como un Estado Democrático y Social de Derecho, por lo que, en definitiva, se ajusta a la Constitución la finalidad tuitiva o compensadora del Derecho laboral en garantía de la promoción de una igualdad real, que en el ámbito de las relaciones laborales exige un mínimo de desigualdad formal en benéfico del trabajador» (122). O en la Sentencia 19/1982, de 5 de mayo, en la que el TCE, utilizando de manera combinada los artículos l.°-l, 9.°-2 y 50 de la CE, resuelve positivamente en Recurso de Amparo sobre compatibilidad de pensiones (123). Por último, para finalizar este apartado de referencias positivas, habría que mencionar el voto particular formulado por el Magistrado DÍEZ PICAZO • y al que se adhieren los Magistrados Dínz DE VEI.ASCO y FERNÁNDEZ VIAGAS a la Sentencia 37/1981, de 16 de noviembre, en la que, sin llegar en lo que aquí nos afecta a una conclusión diferente de la mantenida en la Sentencia (124), sí la fundamenta de manera distinta, al afirmar expresamente que «la imposición de una obligación de contratar o de una contratación forzosa, como la que resulta en el caso debatido en esta Sentencia, no atenta contra el principio de libertad de empresa cuando tiene por objeto precisamente defender a los pequeños empresarios privados, como empresarios libres, y dar transparencia al mercado en que se mueven» (125) Como puede verse, para el corto espacio de tiempo en que lleva desarrollando su actividad, la jurisprudencia del TCE en lo que afecta al Estado Social resulta notable, siendo de destacar sobre todo la tendencia a recurrir frecuentemente al principio de Estado Social como elemento al que se ha de ajustar la interpretación de todas las normas del ordenamiento jurídico y que impone incluso la reinterpretación de tales normas, así como también el hecho de que a partir del mismo se puedan extraer conclusiones acerca de la constitucionalidad o no de determinadas normas o de la justiciabilidad del comportamiento de los Poderes Públicos. Referencias negativas Las referencias que he calificado de negativas son menos numerosas y de menor importancia. Concretamente son tres, dos de ellas en relación con la interpretación del artículo 20 de la CE y en conexión con el tema de los medios de comunicación de titularidad estatal, y otra en relación con el tema de los derechos adquiridos y del principio de irretroactividad del artículo 9.", 3 de la CE. Las dos Sentencias que interpretan el artículo 20 de la CE son la 6/1981, de 16 de marzo, y la 86/1982, de 23 de diciembre, en la primera de las cuales. (122) FJ Tercero de anibas Sentencias, BJC núm. 22. p. 153, y núm. 23. p. 285. (123) FJ 6, BJC núm. 13. p. 349. (124) FJ 2, BJC núm. 7, p. 503. (125) BJC núm. 7, p. 507. . . 778 " . ' . DOCTRINA DE1. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL el TCE se enfrenta con un Recurso de Amparo promovido por los trabajadores de La Voz de España y Unidad contra el Acuerdo del Consejo de Dirección del Organismo Autónomo «Medios de Comunicación Social del Estado» por el que se suspendió la publicación de ambos diarios, y en el segundo con el Recurso de Inconstitucionalidad contra la Ley 1.1/1982, de 13 de abril, sobre Supresión del Organismo Autónomo «Medios de Comunicación Social del Estado». Eri arribos casos, aunque en la segunda Sentencia no se afirme de manera expresa, el TCE llega a la conclusión de que no es legítimo deducir del derecho a la libertad de expresión en relación con el principio de Estado Social un «derecho de prestación», que «legitime» a los profesionales del ramo a «exigir de los poderes públicos, la creación o el mantenimiento de Medios de Comunicación a través dejos cuales puedan expresar sus opiniones o comunicar información» (126). Pues-aun cuando «la cláusula del Estado Social (art. l.°,l) y, en conexión con ella, el mandato genérico contenido en el artículo 9.°,2 imponen sin duda actuaciones positivas de este género» (127), sin embargo, «no cabe derivar de esta obligación, en él derecho a exigir el apoyo con fondos públicos a determinados medios privados de comunicación social o la creación o el sostenimiento de un determinado medio del mismo género y de carácter público» (128). - En este punto hay que destacar el voto particular del Magistrado DÍEZ DI-. yui.ASCO en la segunda Sentencia mencionada, voto que debería de haber incluido en el apartado de las referencias positivas, ya que dicho Magistrado, a partir del principio de Estado Social, efectúa una interpretación del artículo 20 de la CE, que le lleva a disentir del TCE por estimar anticonstitucional la Ley 11/1982, de 13 de abril (129). Por lo que a la otra cuestión, derechos adquiridos y principio de irretroactividad, se refiere, el TCE se pronuncia sobre ella en la Sentencia 27/1981, de 20 de julio, en la cual, tras sentar la importante tesis de que «los principios constitucionales invocados por los recurrentes: irretroactividad, seguridad, interdicción de la arbitrariedad, como los,otros que integran, el artículo 9.°,3 de la Constitución —legalidad, jerarquía normativa, responsabilidad— no son compartimientos estancos, sino que, al contrario, cada uno de ellos cobra valor en, función de los demás y en tanto sinva a promover los valores superiores del ordenamiento jurídico que propugna el Estado Social y Derno.- crático. de Derecho» (130), se afirma expresamente lo siguiente: «desde el punto de vista de la constitucionalidad, debemos rehuir cualquier intento de aprehender la huidiza teoría de los derechos adquiridos, porque la Constitución no emplea la expresión "derechos adquiridos", y es de suponer que los constituyentes la soslayaron, no por modo casual, sino porque la defensa a - -(126) (127) (128) (129) (130) FJ F.l FJ Cuarto. Quinto. Quinto. BJC BJC BJC BJC núni. 21. pp FJ 10, BJC núm. núm. núm. núm. 23 y 6, p. 2. p. 2. p. 2. p. 24. 413. ¡33. 133. 133. 179 JAVIER PÉREZ ROYO ultranza de los derechos adquiridos no casa con la filosifía de la Constitución, no responde a exigencias acordes con el Estado de Derecho que proclama el artículo 1.° de la Constitución» (131). Referencia mixta Es la que se contiene en la Sentencia 22/1981, de 2 de julio, en la que el TCE llega a la conclusión de que una política de pleno empleo, que es obviamente uno de los instrumentos básicos de realización del principio de Estado Social, puede entrañar limitaciones al derecho individual al trabajo. Pues «en su dimensión colectiva, el derecho al trabajo implica además un mandato a los poderes públicos para que lleven a cabo una política de pleno empleo, pues en otro caso el ejercicio del derecho al trabajo por una parte de la población lleva consigo la negación de ese mismo derecho para otra parte de la misma» (132). Ahora bien, «esta política de pleno empleo supone una limitación de un derecho individual consagrado constitucionalmente en el artículo 35. pero esa limitación resulta justificada, pues tiene como finalidad un límite reconocido en la Declaración Universal de Derechos Humanos, en su artículo 29,2 —el reconocimiento y respeto a los derechos de los demás—, •y se apoya en principios y valores asumidos constitucionalmente, como son la solidaridad, la igualdad real y efectiva y la participación de todos en la vida económica del país (art. 9.° de la Constitución)» (133). CONCLUSIÓN Suele ser frecuente en un tipo de trabajo como este finalizarlo con algunas conclusiones extraídas de lo que se ha expuesto a lo largo del mismo. Sin embargo, en este caso, aparte de la propia dificultad de extraerlas, ya que el principio de Estado Social, justamente por ser uno de los principios inspiradores del texto constitucional, es uno de esos elementos al que se puede recurrir en cualquier momento y sobre el cual, al mismo tiempo, no se centra ninguna decisión de manera específica, pienso que no es necesario, ya que han sido anticipadas en buena medida en el curso de la exposición. No obstante, sí me interesaría destacar antes de concluir, que el TCE no ha recurrido al principio de Estado Social de forma retórica, sino que únicamente se refiere al mismo cuando le es necesario para fundamentar una decisión, sin utilizarlo jamás para «compensar» o «dulcificar» una decisión desfavorable. La coherencia entre su afirmación de que no es una norma programática y la forma en que el propio TCE lo utiliza es notable. (131) FJ 10. BJC núm. 6. p. 414. (132) FJ8. BJCnúm. 4, p. 251. (133) FJ9, BJCnúm. 4. p. 251. 180 DOCTRINA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y en este sentido es de resaltar que el reproche que parte de la doctrina alemana ha hecho a la utilización «rutinaria» del término «social» por parte del TCF (134), en modo alguno se podría efectuar en relación, con la jurisprudencia del TCE. Más bien se podría decir en este caso lo contrario: que el esfuerzo del TCE por precisar la fórmula del artículo 1.° de la CE ha sido notable. (134) KARI. DOEHRING: «Alternativen des Sozialstaats», en Detlef Manen und Rudolf Morsey (Hrsg.) 30 Jahre Grundgesetz, Berlín, 1979. p. 125.m