Esquirlas: estallido urbano privatista y su onda expansiva sobre territorios naturales y paisajes relevantes

DOI: https://doi.org/10.5821/siiu.13026 SIIUXIII This work is licensed under a Creative Commons License CC BY-NC-ND 4.0 ESQUIRLAS Estallido urbano privatista y su onda expansiva sobre territorios naturales y paisajes relevantes SPLINTERS Privatist urban explosion and its expansive wave on natural territories and relevant landscapes Daniel Alonso Reigía Facultad de Arquitectura, UdelaR. Uruguay [email protected] RESUMEN La ciudad latinoamericana ha estallado. Como consecuencia de esta explosión de urbanidad, emergen las esquirlas; polos logísticos, asentamientos precarios, urbanizaciones privadas, son algunas de las tipologías de los fragmentos liberados por la onda expansiva sobre territorios naturales y rurales. En Uruguay asistimos a un verdadero auge de proyecto y ejecución de urbanizaciones privadas como mecanismo de reproducción de ciudad y modo de habitar preferente para los estratos sociales altos. La flexibilización normativa, grupos desarrolladores cada vez más poderosos y la ausencia de debate público son algunas de las claves para entender la multiplicación de este tipo de desarrollos. Se realiza un encuadre sintético del tema analizando los procesos urbanos y territoriales más evidentes asociados a estos emprendimientos y su avance sobre entornos naturales relevantes del país. Finalmente se ensayan alternativas para el estudio de los impactos acumulativos con visión prospectiva e integradora de recursos naturales, ecosistemas y preexistencias. Palabras clave: urbanizaciones privadas, expansión urbana, entornos naturales, Uruguay. Bloque temático: análisis y proyecto territorial ABSTRACT The Latin American city has exploded. As a consequence of this urbanity explosion, splinters emerge; logistics poles, precarious settlements, private urbanizations, are some of the typologies of the fragments released by the expansive wave on natural and rural territories. In Uruguay we are assisting to a “boom” in planning and execution of private urbanizations as a mechanism for city reproduction and a preferred way of living for the upper social strata. Regulatory flexibility, increasingly powerful developer groups and the absence of public debate are some of the keys to understanding the multiplication of this type of development. In this paper are marked some synthetic definition of the topic by analyzing the most evident urban and territorial processes associated with these kind of urbanization and their advance on relevant natural environments of the country. Finally, are proposed some alternatives for studying cumulative DOI: https://doi.org/10.5821/siiu.13026 SIIUXIII This work is licensed under a Creative Commons License CC BY-NC-ND 4.0 impacts with a prospective and integrative vision of natural resaqources, ecosystems and preexistences Keywords: private urbanizations, urban expansion, natural environments, Uruguay. Topic: analysis and territorial project DOI: https://doi.org/10.5821/siiu.13026 SIIUXIII This work is licensed under a Creative Commons License CC BY-NC-ND 4.0 1. Urbanizaciones privadas y la disputa por los significados No existe una única definición sobre barrios (urbanizaciones) privados. Incluso la enorme cantidad de eufemismos asociados al nomenclátor de este tipo de emprendimientos 1 hacen compleja la tarea de configurar una definición integral o de consenso. A los efectos de este trabajo, tomamos en cuenta la definición efectuada en la publicación: “los de arriba. Estudios sobre la riqueza en Uruguay”: “(…) podemos decir que un barrio privado se conforma como un desarrollo inmobiliario, de más de una hectárea de tamaño, donde se ubican viviendas dentro de un mismo predio y cuenta con el atributo de ser diseñado y construido bajo un esquema de cierre con control (auto segregación), que prohíbe la libre circulación por sus calles y espacios comunes de agentes externos al emprendimiento. (Pérez, Ravela, 2019:106)” Para este caso, el hecho de que los desarrollos posean o no “cerramiento perimetral” no será impedimento para incorporarlos al análisis, en el entendido de que una urbanización puede ser cerrada “de hecho” o “de derecho”, con las mismas consecuencias en cuanto a libertad de usos y circulación. Asimismo, analizaremos emprendimientos privados que pudiendo ser cerrados o no, cumplen con las siguientes características: • Incorporan viviendas de uso permanente. • Se implantan en paisajes o ecosistemas de referencia para la protección ambiental. • Proyectan inmuebles de alta categoría y elevado valor de mercado. Para estratos sociales altos y medio-altos. Se trata de propuestas impulsadas por privados, que operan en favor de un stock residencial para una población de altos recursos sobre entornos naturales potencialmente vulnerables. Las denominaremos “urbanizaciones privadas”, quitando el término “barrio” de la ecuación; en el entendido de que un barrio requiere de una cierta temporalidad histórica y reconocimiento socialcontextual que no aplica para este tipo de desarrollos “burbuja”. Partimos de la premisa de que este tipo de modelo de expansión de ciudades es: socialmente injusto, territorialmente voraz y políticamente peligroso: • Socialmente injusto: Priorizando el acceso a suelo para grupos de alto poder adquisitivo o riqueza. A costo de unas ciudades más desiguales y segregadas. De acuerdo al artículo de Marcelo Pérez Sánchez, Juan Pedro Ravela (¿ciudades burbujas?: el fenómeno de los barrios privados), “la superficie ocupada por los barrios privados en el país es de 4661,8 hectáreas, lo cual resulta significativa si tenemos en cuenta que (…) supera la superficie ocupada por asentamientos irregulares en el país”. Actualmente la superficie de territorio ocupada por este tipo de emprendimientos duplica la que ocupan los asentamientos irregulares. Al paso que vienen eclosionando las urbanizaciones privadas esta brecha solo tenderá a ampliarse. • Territorialmente voraz: Consumiendo suelo sin servicios y en general a muy bajas tasas de densidades de ocupación proyectadas. Contra-efectivo en cuanto a acceso a bienes y servicios y desplazamientos/movilidad, independientemente del tipo de medios de transporte y emisiones. 1 Country, chacras, marinas, barrio jardín, etc. DOI: https://doi.org/10.5821/siiu.13026 SIIUXIII This work is licensed under a Creative Commons License CC BY-NC-ND 4.0 • Políticamente peligroso: ¿Qué implica la reproducción de este tipo de estrategias de ocupación de suelo para la soberanía de los Gobiernos Departamentales sobre los territorios? Delegar las operaciones urbanas a los privados ejerciendo únicamente una función de contralor de procesos, puede resultar riesgoso para la administración y gestión de las ciudades. 2. Desigualdad y segregación: los invisibles “vip” En las últimas décadas la desigualdad económica en Uruguay se ha acentuado, esto tiene su expresión territorial tanto en el aumento del número de asentamientos irregulares, como también en la cara menos observada en términos de problemática social: la riqueza, la acumulación de capital y los desarrollos urbanos privados (o “privatistas”) como modelo de expansión de urbanidad para sectores de altos recursos. Las políticas públicas también se han reformulado en clave de atender la problemática del acceso a la vivienda y la desigualdad. Ejemplos de esto son la elaboración de la Estrategia Nacional de Acceso al Suelo Urbano (ENASU) y la creación de la Dirección de Integración Socio Urbana (DINISU), dentro del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT). En el caso de la ENASU, el diagnóstico y los lineamientos emergentes son asertivos en relación a la problemática de la expansión de las ciudades, asentamientos irregulares y acceso a la vivienda para sectores medios y bajos. No obstante, se omite o desprecia el efecto de los barrios privados y megaurbanizaciones cerradas en la expansión reciente de las ciudades. Cabe recordar en ese sentido, que actualmente la superficie de territorio capturada por los desarrollos urbanos privados supera a la de los asentamientos irregulares; esto observado bajo la obviedad de que el recurso de suelo es finito, conlleva a un evidente problema en cuanto a consumo de territorio libre disponible. Fig. 01 Recorte de Diagnóstico del documento de Estrategias Nacionales de Acceso al Suelo Urbano (ENASU). Todos los problemas identificados se ven agravados por el crecimiento y expansión de las urbanizaciones privadas. Fuente (DINOT, 2018) DOI: https://doi.org/10.5821/siiu.13026 SIIUXIII This work is licensed under a Creative Commons License CC BY-NC-ND 4.0 El problema de las urbanizaciones privadas se ve agravado a la luz de la escasa irreversibilidad en cuanto a usos de suelo que permiten una vez operativos: en general se implantan sobre un suelo rural o natural correspondiente a un único propietario, para desarrollar una urbanización destinada a varios nuevos dueños, haciendo más dificultosa una eventual negociación por parte de los Gobiernos Departamentales o el Gobierno Nacional para modificar/revertir los procesos urbanizadores internos de cada intervención. Incluso se han comenzado a observar ingenierías financieras poco exploradas en el país para el desarrollo urbano privado como son los fideicomisos. Este tipo de mecanismos aplicados al desarrollo inmobiliario también complejizan la eventual intervención del Estado vía negociación, ya que la figura del fiduciario “enmascara” la propiedad múltiple del suelo. 3. El debate que no está siendo Es cierto que la expansión de ciudades mediante asentamientos irregulares conduce a un desarrollo insostenible, tan cierto como que la reproducción al máximo del modelo de urbanizaciones privadas peri-urbanas o enclavadas, conducen a una visión de ciudad cancelada, fragmentada y profundamente antidemocrática. Como sociedad no se ha instalado aun el debate en relación a la pertinencia de este tipo de desarrollos privados como recurso para expandir ciudades; mientras tanto, las piezas urbanas cerradas se siguen desplegando sobre los entornos naturales, capturando para sí enormes superficies de suelo. Se podrá aducir que el despliegue de este tipo de urbanidades sobre los territorios naturales es una forma de proteger los territorios, ya que los usuarios tenderán a cuidar y conservar los entornos donde residen. Esta visión altruista, para ser de recibo, en principio debería estar acompañada al menos de criterios técnicos generales y específicos asociados a la preservación de los diferentes ecosistemas y mecanismos de control solidos (reales) para estos emprendimientos. Hasta el momento no está en debate este tipo de alternativas y controles sobre las urbanizaciones privadas. De todas formas, insistir con estos mecanismos de urbanidad enclavada/conurbada/distante; no soluciona la problemática en términos de expansión urbana, movilidad, traslado de servicios básicos, y fundamentalmente al respecto del acceso democrático al uso y goce de los paisajes y entornos naturales. 4. El tema, el ámbito y el recorte Al respecto del ámbito territorial seleccionado para este análisis, se considera relevante tomar la región Este del Uruguay, en particular los espacios asociados a la costa oceánica: paisajes de playas, lagunas costeras y serranías. 4.1 Paisaje Costero: Lagunas y playas En cuanto a los territorios asociados a las lagunas costeras, las mismas presentan entornos de enorme relevancia ecosistémica para una gran cantidad de especies. En ese sentido se hace pertinente estudiar estos contextos y los impactos de las urbanizaciones, partiendo de la base de la definición postulada por el Ministerio de Ambiente: “Únicas por su gran DOI: https://doi.org/10.5821/siiu.13026 SIIUXIII This work is licensed under a Creative Commons License CC BY-NC-ND 4.0 biodiversidad y productividad, las lagunas costeras contribuyen al abastecimiento de acuíferos, la atenuación del impacto del cambio climático global y la regulación del sistema hidrológico. En Uruguay la Laguna Garzón y Laguna del Sauce se encuentran protegidas por normativas nacionales y la Laguna de Rocha por normativa internacional (Sitio Ramsar).” 2 4.2 Paisaje Serrano El entorno serrano presenta una gran naturalidad, y cualquier operación territorial en este tipo de contextos altera “de forma evidente la configuración paisajística primigenia” (Medina, 2015). Como se señala en el texto de M. Medina al respecto de eventuales transformaciones sobre el paisaje serrano; “Se destacan básicamente dos situaciones cuando la transformación implica un gran consumo de territorio (por ejemplo, grandes cultivos, forestación), y cuando esta difiere sustancialmente por la ajenidad de su morfología y expresividad (por ejemplo, líneas de alta tensión, edificaciones, etcétera). (…) Estas drásticas modificaciones de la escena territorial tanto por escala como por contraste, convierte al paisaje existente en una realidad otra.” (Medina, 2015:40) En el caso de urbanizaciones privadas de este tipo, se cumplen parcialmente las dos condiciones descritas: la de gran consumo de territorio y la de ajenidad de morfología y expresividad en relación al entorno. En este mismo capítulo se señala que “Partiendo entonces de la representatividad de este paisaje en el departamento, toda transformación importante afectará sustancialmente cualquier situación paisajística de este. Lo anterior permite definir a los paisajes serranos como áreas de alta vulnerabilidad paisajística” (Medina, 2015:40) Esta afirmación expresada para las serranías en el departamento de Maldonado, bien puede replicarse para otros contextos con paisajes similares. Todos estos emprendimientos cancelan decididamente el acceso democrático a los recursos naturales y paisajísticos, obturando el uso y goce de estos entornos naturales en favor de un grupo reducido de personas que capturan grandes superficies de estos territorios para sí. Por su parte esta región del país es coincidente con una alta densidad de áreas naturales de interés: “Áreas definidas según declaraciones de Monumento Histórico Nacional de la Comisión de Patrimonio Cultural de la Nación, estudios arqueológicos presentados al Área de EIA del MA, publicaciones científicas y capas de interés arqueológico del SNAP.” (DINOT, 2022) 2 Sitio web: https://www.gub.uy/ministerio-ambiente/politicas-y-gestion/lagunas-costeras DOI: https://doi.org/10.5821/siiu.13026 SIIUXIII This work is licensed under a Creative Commons License CC BY-NC-ND 4.0 Fig 02. Captura del visualizador web del Observatorio Ambiental Nacional del Ministerio de Ambiente. En amarillo las áreas de interés consideradas por el MA para la región Este del Uruguay. Fuente: (DINOT, 2022) 5. Una tentativa para el trabajo sobre Costas En particular, los ecosistemas costeros, se ven sensiblemente afectados por este tipo de urbanizaciones que modifican los usos de suelo, alterando entre otras cosas la vegetación existente (en tipo y cantidad) y generando nuevas dinámicas sobre las cuencas de aporte y descarga a las playas. Modificar, sustituir, alterar la vegetación y/o impermeabilidad del suelo, repercute en el caudal y velocidad del escurrimiento de las aguas, impactando sobre ecosistemas e infraestructuras aguas abajo. Contar con una herramienta que identifique los ecosistemas existentes y priorice aquellos que cumplan con servicios estratégicos para la cuenca; resultaría determinante en la reducción de riesgos de inundación, control de impactos sobre infraestructuras hidráulicas y viales, mitigación de afectaciones a sistemas dunares y arcos de playa, entre otros múltiples beneficios. 5.1 Ecosistemas, cobertura de suelo, caudales Como base para el análisis de los escenarios actuales en cuanto a usos de suelo y ecosistemas, se parte de estudio “Caracterización de la vegetación costera y prioridades de conservación” (Mai, 2019) y la información de cobertura de suelo (metodología LCCS), disponible en el Sistema de Información Territorial (SIT) de la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial (DINOT) 3 . El estudio de ambas fuentes permite componer un escenario actual de usos de suelo para la totalidad de las cuencas costeras. Identificados los ecosistemas, resulta determinante conocer de qué forma cada uno de ellos impacta en la escorrentía de las aguas y en definitiva como afectan el caudal de la cuenca en su conjunto. 3 Sitio web: https://sit.mvotma.gub.uy/js/sit/ DOI: https://doi.org/10.5821/siiu.13026 SIIUXIII This work is licensed under a Creative Commons License CC BY-NC-ND 4.0 En ese sentido, es importante conocer entre otros factores, el grado de permeabilidad/escorrentía del territorio (para un evento de lluvia) con sus usos de suelo actual. Para definir esos parámetros es posible recurrir a valores de Numero de Curva 4 con base en el manual de Diseño de Sistemas de Aguas Pluviales Urbanos (Mvotma, 2009) 5 y ajustando a la tipología de ecosistemas analizados. El Número de Curva depende de ciertas propiedades generadoras de escorrentía: • tipo hidrológico de suelo; • uso de la tierra y tratamiento; • y condición previa de humedad. Para realizar análisis prospectivos sobre eventuales aumentos o reducciones de caudal sobre las cuencas, será necesario asignarle Numero de Curva a cada tipo de suelo identificado. Fig 03. Gráfico descriptivo de capacidad de infiltración de los ecosistemas. Fuente: (IDU - Dinagua 2023) Determinando los números de curva actuales dentro de cada cuenca, es posible aproximarse a los escenarios futuros emergentes de alterar/modificar/sustituir/agregar usos de suelos, simulando una 4 “El número de curva es un parámetro hidrológico que permite caracterizar el potencial de escorrentía en una cuenca hidrográfica y se determina a partir de algunas características físicas del territorio (…)”. http://www.scielo.org.co/pdf/inde/v35n2/2145-9371-inde-35-02-00452.pdf 5 Publicación: https://montevideo.gub.uy/sites/default/files/biblioteca/manualdinasa.pdf DOI: https://doi.org/10.5821/siiu.13026 SIIUXIII This work is licensed under a Creative Commons License CC BY-NC-ND 4.0 saturación de ocupación de acuerdo a la normativa vigente. En particular se pueden identificar impactos posibles sobre infraestructuras y playas al aumentar el caudal en la cuenca. Fig 04. Identificación de ecosistemas presentes, servicios ecosistémicos y elaboración de números de curva. Fuente: (IDU - Dinagua 2023). Teniendo una aproximación a los parámetros de Número de Curva actual y Número de Curva futuro es posible identificar aquellas cuencas más sensibles de verse afectadas por intervenciones antrópicas. Si bien en general las urbanizaciones privadas no aumentan significativamente la impermeabilidad de suelo en cuanto a ocupación edilicia (propuestas de baja densidad); en ocasiones pueden alterar de forma significativa los ecosistemas o tipos de suelos preexistentes. Principalmente para el desarrollo de los espacios exteriores (“amenities”) de los emprendimientos. Este tipo de transformaciones se dan frecuentemente sustituyendo montes, bosques o humedales por césped corto para campos de golf, canchas de deportes, entre otros. Por último, resulta importante conocer en cada caso la situación de la desembocadura o descarga de los cursos de agua a la playa: estado y capacidad de infraestructuras existentes, ecosistemas existentes a valorar o en peligro, el estado de la playa (signos de erosión, afectación al cordón dunar, presencia de arena húmeda, entre otros) Con los usos de suelo, los números de curva asociados y las características de las descargas, es posible realizar análisis de impactos vinculados a la implantación de urbanizaciones privadas de acuerdo a las “capacidades” de cada cuenca. 5.2 Hacia una herramienta de análisis prospectivo