Um Contributo para Análise das Parcerias Público-Privadas Rodoviárias em Portugal

Um con ibu o pa a análise das Pa ce ias Público-P i adas odo iá ias em Po ugal po Helena Fe nando Disse ação do Mes ado de Economia Á ea de Especialização – Regulação e Conco ência O ien ado a: Isabel Soa es 2013 i NOTA BIOGRÁFICA Helena Pa ícia Bo ges Fe nando nasce a 7 de Dezemb o de 1988 em Oli ei a de Azeméis, Dis i o de A ei o. Te mina o ensino secundá io em Vale de Camb a no ano le i o 2005/2006 e ing essa na Faculdade de Economia do Po o no ano le i o 2006/2007, na licencia u a de Economia. Em 2009, e e a opo unidade de equen a um es ágio de e ão no banco BPI, o qual se iu como p imei o con ac o ao me cado de abalho. O in e esse no desen ol imen o e ap o undamen o dos concei os na á ea ing essada em licencia u a conduziu ao p olongamen o dos es udos, endo ing essado seguidamen e no Mes ado de Economia na á ea de especialização de Regulação e Conco ência. No en an o, es e oi conjugado com a ca ei a p o issional, is o po que ing essou no San ande no ano 2011, expe iência que oi p olongada em 2012 a é à da a. Es as duas unções nem semp e áceis de conjuga , em i ude das ele adas exigências de ambas, se i am de complemen o no desen ol imen o das suas compe ências pessoais e p o issionais. ii RESUMO É no á el o c escimen o exponencial da u ilização das Pa ce ias Público-P i adas ao longo do empo nos países eu opeus. Po ugal apa ece des acado em elação a es e ipo de con a os, o que se e le e em á ios indicado es, ais como axas de u ilização, peso no PIB (P odu o In e no B u o) que se si uam acima da média, bem como dos ele ados ní eis de inanciamen o ace aos es an es casos eu opeus. Es e oi o a o impulsionado pa a a elabo ação des a disse ação. O con ex o económico a ual, não apenas nacional mas de ca á e global, aumen a a p essão sob e cada país quan o ao cump imen o das me as o çamen ais. Nes e con ex o, Po ugal em a ag a an e de ap esen a p oblemas es u u ais que, conjugados com a c ise económica, despole a uma si uação ex emamen e delicada em elação aos comp omissos assumidos nes e ipo de con a os. O obje i o des e abalho eside na análise económico- inancei a das PPP em Po ugal especi icamen e no se o dos anspo es odo iá ios. Na o igem da nossa escolha es á a ele ada alocação de in es imen os em PPP nes e se o . Fo am u ilizados ela ó ios anuais sob e as PPP com is a à undamen ação e enquad amen o des e ema em Po ugal ace aos es an es. Pe cebe-se que o g ande p oblema eside na ele ada ine iciência de alocação de ecu sos e execução des e ipo de con a os, com des aque pa a o ele ado peso das enegociações no alo o al de in es imen os. De aco do com o abalho desen ol ido nes a disse ação, as enegociações e o çam g ande pa e dos iscos enume ados. Pala as-Cha e: In es imen o; Pa ce ias Público-P i adas; In aes u u as JEL Codes: E62; G32; H54 iii ABSTRACT I ’s no iceable he exponen ial g owing o he use o PPP along ime in Eu opean coun ies. Po ugal appea s highligh ed in hese kinds o con ac s, which e lec s in mul iple ma ke s, like use axes, in luence on GDP, ma ke s ha places abo e he a e age, as like he high le els o inancing ace he emaining Eu opean cases. Tha was he impulsion ac o he making o his disse a ion. The ac ual economical con ex , no only na ional bu in a global scale, inc eases he p essu e on each coun y in he compliance o he budge a y a ge s. In his con ex , Po ugal has he agg a a ing o p esen ing s uc u al p oblems ha , mixed wi h he economic c isis, igge s an ex emely delica e si ua ion ela i ely o he commi men s assumed in his kind o con ac s. The pu pose o his wo k esides in he economic and inancial analyses o he PPP in Po ugal, speci ically in he oad anspo s sec o . In he o igin o ou choice was he high alloca ion o PPP in es men s in ha sec o . The e we e used annual epo s abou he PPP in o de o jus i y and amewo k o his heme in Po ugal ace o he emaining. I ’s pe cep ible ha he big issue li es in he high ine iciency o he ecou ses alloca ion and execu ion o hese kinds o con ac s, wi h highligh o hea y weigh o enego ia ions in he o al alue o in es men s. Acco ding wi h he wo k de eloped in his disse a ion, enego ia ions ein o ce a big pa o he announced isks. Key-wo ds: In es men ; Public-P i a e Pa ne ships; In as uc u e JEL Codes: E62; G32; H54 i ÍNDICE DE CONTEÚDOS NOTA BIOGRÁFICA................................................................................................... i RESUMO ..................................................................................................................... ii ABSTRACT ................................................................................................................ iii ÍNDICE DE CONTEÚDOS .........................................................................................i ÍNDICE DE QUADROS ............................................................................................... ÍNDICE DE GRÁFICOS .............................................................................................. i LISTA DE ABREVIATURAS ................................................................................... ii Capí ulo I ...................................................................................................................... 1 Capí ulo II ..................................................................................................................... 3 1. Enquad amen o Teó ico ...................................................................................... 3 1.1. Pa ce ias ...................................................................................................... 3 1.2. Pa ce ias Público-P i adas ........................................................................... 3 Capí ulo III .................................................................................................................. 20 1. Con ex o Eu opeu ............................................................................................. 20 2. E olução........................................................................................................... 21 2.1. In es imen o .............................................................................................. 21 2.2. Peso no PIB ............................................................................................... 24 2.3. Di e si icação po se o es .......................................................................... 25 2.4. Financiamen o PPP ia Banco Eu opeu de In es imen o desde 1990 ......... 27 Capí ulo IV ................................................................................................................. 32 1. Enquad amen o Legal em Po ugal ................................................................... 32 2. Análise de cus os po anos ................................................................................ 35 3. Se o odo iá io ................................................................................................ 52 3.1. Modelos ..................................................................................................... 54 3.2. Endi idamen o ........................................................................................... 69 Capí ulo V - Conclusão ............................................................................................... 73 Re e ências Bibliog á icas ........................................................................................... 75 ÍNDICE DE QUADROS Quad o i:Mon an e de inanciamen o ao BEI em núme o e mon an e ........................... 27 Quad o ii: Financiamen o ao BEI em PPP pa a Po ugal .............................................. 30 Quad o iii: Enca gos com PPP em 2008 po se o es ..................................................... 36 Quad o i : Enca gos com o Se o Rodo iá io pa a 2008 .............................................. 37 Quad o : Enca gos com PPP em 2009 po se o es ...................................................... 39 Quad o i: Enca gos com o se o odo iá io pa a 2009 ................................................ 41 Quad o ii: Enca gos com PPP em 2010 po se o es .................................................... 42 Quad o iii: Enca gos com o se o odo iá io pa a o ano 2010 .................................... 43 Quad o ix: Enca gos com PPP em 2011 ....................................................................... 46 Quad o x: Enca gos com o se o odo iá io pa a 2011 ................................................. 47 Quad o xi: Pa icipação dos eequilíb ios nos cus os pa a 2008, 2009, 2010 e 2011 ..... 49 Quad o xii: Lis agem dos con a os PPP pa a o se o odo iá io .................................. 52 Quad o xiii: Ma iz de isco po modelo de pa ce ia .................................................... 58 Quad o xi : Quad o Sín ese dos Modelos de Pa ce ia .................................................. 62 Quad o x : Soma ó io de enca gos b u os com as PPP po modelo de pa ce ia ............ 64 Quad o x i: Soma ó io de enca gos líquidos com as PPP po modelo de pa ce ia ........ 65 Quad o x ii: Endi idamen o das PPP pelo se o inancei o esiden e pa a cada pe íodo.......................................................................................... 69 Quad o x iii: Di isão do endi idamen o ao se o inancei o esiden e po se o de a i idade ...................................................................................................................... 70 i ÍNDICE DE GRÁFICOS G á ico i: Saldos o çamen ais em Po ugal e em ou os países da á ea em pe cen agem do PIB ......................................................................................................................... 16 G á ico ii: E olução do núme o de p oje os PPP na Eu opa ......................................... 21 G á ico iii: E olução do alo dos p oje os PPP na Eu opa, em milhões de eu os ........ 22 G á ico i : E olução po países do peso do núme o de pa ce ias e do alo pelos o ais ................................................................................... 23 G á ico : In es imen o Go e namen al em PPP, em pe cen agem do PIB .................. 24 G á ico i: In es imen o de Po ugal em PPP po se o es pa a os anos 2008, 2009, 2010 e 2011 ......................................................................... 25 G á ico ii: Núme o (em cima) e Valo (em baixo), no Reino Unido (Esque da) e nos es an es 24 países analisados acima exce o o Reino Unido (Di ei a) po se o , em % do o al ............................................................................................... 26 G á ico iii: Peso do endi idamen o ao BEI po países ................................................ 28 G á ico ix: Dis ibuição dos pedidos de inanciamen o po se o es de a i idade pa a odos os países analisados com a exceção do Reino Unido........................................... 29 G á ico x: Dis ibuição dos pedidos de inanciamen o po se o es de a i idade no Reino Unido ............................................................................................ 29 G á ico xi: Financiamen o de Po ugal ao BEI po sec o es ......................................... 31 G á ico xii: Enca gos líquidos com as PPP en e 2008 e 2011...................................... 44 G á ico xiii: Pa icipação de cada se o pa a os eequilíb ios ....................................... 50 G á ico xi : Enca gos b u os com PPP em pe cen agem do PIB .................................. 51 G á ico x : Sín ese dos no os con a os em egime PPP po anos ................................ 54 G á ico x i: Núme o de aco dos PPP po mecanismo de pagamen o, es adas pon es e uneis na UE .................................................................................................. 55 G á ico x ii: Núme o de pa ce ias con a adas po modelo .......................................... 63 G á ico x iii: Sín ese empo al dos modelos de pa ce ia .............................................. 63 G á ico xix: Peso dos modelos de pa ce ia nos enca gos b u os o ais po pe íodo ....... 65 G á ico xx: E olução de cus os po modelo de pa ce ia ............................................... 66 G á ico xxi: Endi idamen o do se o inancei o esiden e po se o de a i idade .......... 71 G á ico xxii: Endi idamen o PPP pelo se o inancei o não esiden e, Maio – 2012 ..... 72 ii LISTA DE ABREVIATURAS BEI Banco Eu opeu de In es imen o DBFO/M- ype Design, Build, Finance and Ope a ion/Main enance DGTF Di eção Ge al do Tesou o e das Finanças DL Dec e o-Lei EP Es adas de Po ugal EPEC Eu opean PPP Expe ise Cen e FMI Fundo Mone á io In e nacional IPC Índice de P eços ao Consumido ITC Inicia i as Tecnológicas Conjun as LEO Lei do Enquad amen o O çamen al MoU Memo ando de En endimen o sob e as Condicionalidades de Poli ica Económica OE O çamen o de Es ado OECD O ganisa ion o Economic Co-ope a ion and De elopmen ONG O ganizações Não Go e namen ais PFI P i a e Finance Ini ia i e PIB P odu o In e no B u o PPP Pa ce ia Público-P i ada PwC P icewa e houseCoope s UE União Eu opeia 1 Capí ulo I Os anos 90 o am c uciais pa a o es abelecimen o das Pa ce ias Público-P i adas (PPP’s). No en an o, o concei o oi usado, pela p imei a ez, em F ança no século XVII, nas in aes u u as públicas. O p imei o con a o de concessão oi e e uado pa a inancia a cons ução do “Canal de B ia e”, em 1638 e poucos anos depois, em 1666, pa a a cons ução do “Canal du Midi”. Na segunda me ade do século XIX, a F ança, já possuía es e ipo de con a os na á ea das in aes u u as ( e o ias, dis ibuição de água e ele icidade) (G imsey e Lewis, 2005). Como podemos obse a F ança oi um país pionei o na implemen ação des e ipo de aco dos. Po ém, o país que mais e oluiu nes e ipo de con a os oi o Reino Unido, p incipalmen e de ido ao p ocesso de p i a izações, o que le ou o país a ado a mecanismos di e en es pa a a concessão dos con a os. Na a ualidade os seis países com maio núme o de p oje os em egime PPP na Eu opa são: F ança, Alemanha, I ália, Po ugal, Espanha e Reino Unido. Po ugal apa ece des acado num e cei o luga num o al de 24 países analisados com maio pe cen agem em alo de p oje os PPP (Kappele e Nemoz, 2010). Nes e con ex o e conside ando que Po ugal é o país eu opeu com maio pe cen agem de PPP em elação ao P odu o In e no B u o e ao O çamen o de Es ado (OE) (T ibunal de Con as, 2008a) 1 . O obje i o des e abalho ou disse ação se á a análise dos mo i os que conduzi am o país a es a si uação e, em pa icula a undamen ação da p e e ência o icial po es a o ma de inanciamen o e ambém a alia a é que pon o es es con a os podem se a o ma mais e icien es de inanciamen o. Po ugal em sido país de oco po causa do seu o çamen o excessi o, desde 1990 a é 2000, egis ou dé ices o çamen ais es u u ais e p oblemas quan o ao seu c escimen o insus en á el. Em 2002 e 2005 decla ou pe an e o Concelho Eu opeu um dé ice excessi o, no qual o am omadas algumas medidas com is a à edução do mesmo (Cu is ine e al., 2008). O o çamen o de médio p azo é insu icien e e Po ugal oi 1 “"À semelhança de ou os países, as PPP o am amplamen e usadas pa a o inanciamen o de ob as públicas, no en an o, Po ugal usou es e modelo numa escala in ulga . A ex ensi a u ilização des e ipo de con a os acumulou esponsabilidades u u as de g ande dimensão", isou, ac escen ando que, em Junho de 2011, as PPP ep esen a am 15% do PIB” (Lusa, Gaspa , 29/04/2013). 8 po sua ez i á e le i -se num aumen o na e iciência p odu i a (Blanc-B ude, e al., 2006). 1.2.1.3. Acumulação de di e en es ases no con a o Blanc-B ude e al. (2006) iden i icam como p oje os de in aes u u as adqui idos sob con a os do ipo DBFO/M- ype (Design, Build, Finance and Ope a ion/Main enance) com cla a alocação do isco e mecanismos especí icos de incen i os. Quando os usuá ios pagam di e amen e o se iço es amos pe an e con a os de concessão. Es e é o modelo mais comple o, no qual pe an e de eção de uma necessidade de de e minado se iço pelo se o público, es e i á solici á-lo à en idade p i ada, a qual ai elabo a o Design e Cons ução do a i o especí ico pa a o p opósi o. O se o p i ado i á Financia a cons ução e pos e io men e ica á enca egue da Manu enção desse mesmo a i o (Hemming, 2006). A ag egação da ase de cons ução e manu enção ge am ganhos de e iciência, uma ez que há incen i os pa a a emp esa p i ada aze in es imen os numa p imei a ase (cons ução) po o ma a ob e eduções nos cus os de manu enção e com is o aumen a o seu ganho (Välilä, 2005). Es a mesma ideia é pa ilhada po Hemming (2006), o qual des aca que a ag egação des as á ias e apas num mesmo con a o em c ia um aumen o de e iciência na p es ação de se iços em egime PPP ace ao modelo adicional de concessão pública. Es a ideia é undamen ada pelo ac o des a ag egação de ases aze um incen i o pa a o se o p i ado em p oje a e cons ui o a i o com ecu sos que melho em a qualidade ou eduzam os cus os da p es ação de se iços. 1.2.1.4. Sociais e go e namen ais Osbo ne (2005) enume a os á ios bene ícios sociais que as PPP podem e , ais como: o comba e à exclusão social; auxiliam na e o mulação dos se iços públicos locais; desen ol imen o de um modelo de e iciência-cus o; in oduz lexibilidade à polí ica pública e a a és das elações come ciais e i ica-se um melho amen o da qualidade do 9 p ocesso de c iação de polí icas públicas. Es e conside a que há, a ní el eó ico, uma e iciência a ní el de cus os e um mecanismo e icaz pa a a polí ica pública. 1.2.1.5. Sine gias en e pa cei os Spackman (2002) a gumen a que o inanciamen o p i ado de se iços públicos p oduz obje i os cla os, no as ideias, melho planeamen o e os incen i os de maio abe u a à conco ência mas se iços de opo como ges ão, consul o ia e hono á ios legais e p émios de isco. A pa icipação p i ada pode inco e em bene ícios como busca de soluções ino ado as e melho alocação de inpu s, os quais conduzem a uma solução melho do que a con a ação adicional. O mesmo é dize que i ão e um Value o Money supe io , no en an o não é isen a de iscos e os bene ícios de pa icipação do se o p i ado não são ga an idos. Há a o es p edominan es como a co e a iden i icação do conco en e mais e icien e (A aújo e al., 2010). Välilä (2005) econhece que uma PPP su ge a pa i de uma alha de me cado, assim um con a o PPP em colma a uma alha no o necimen o de in aes u u a ou se iço público exa amen e da mesma o ma que a p o isão pública adicional. No en an o, o pa cei o p i ado de e de alguma o ma adiciona alo pa a que a PPP seja economicamen e supe io à p o isão pública adicional, o mesmo é dize que em que ha e luga a um ganho económico. A en idade p i ada pode adiciona alo a a és da melho ia da p odu i idade, ou écnica, e iciência na p odução e o necimen o do se iço. Os ganhos de e iciência deco em da especi icidade de p op iedade na es u u a de a i os necessá ios pa a p oduzi e o nece o se iço, a pa i do conjun o de ag egação das di e en es ases de p odução de se iço e p o isão e de uma adequada pa ilha de iscos e bene ícios associados ine en es à p odução e p es ação de se iço (Välilä, 2005). As PPP são classi icadas como uma e amen a de ino ação que em modi ica as unções go e namen ais, al de i a da disciplina de me cado à qual a en idade p i ada es á expos a. Es a e o ma na ges ão de i a da p essão sob e os seus luc os, pois es es são comp imidos pela maio compe ição, ápida mudança nos me cados e p ocu a dos 10 consumido es (Linde , 1999). Sucin amen e, a exposição do se o público aos me cados conco enciais p oduz ganhos de e iciência. À p io i pelo que oi di o p esume-se que o se o p i ado é mais e icien e que o se o p i ado. No en an o, Bea o e Vi es (1996) e idenciam que a pa icipação do se o p i ado na p o isão da in aes u u a pode aumen a a e iciência e eduzi as p essões iscais mas ealçam os a i os de in aes u u a êm ca ac e ís icas que eque em de e minado g au de en ol imen o do se o público. Os al os ní eis de in es imen os, economias de escala e gama, ex e nalidades e o a o da p odução dos a i os não se em ansacioná eis, são a o es que le am à in e enção do se o público, po o ma a e i a compo amen os monopolis as ou ou as alhas de me cado (Bea o e Vi es, 1996). 1.2.1.6. Co e a alocação do isco “Any ela ionship be ween pa ne s will in ol e some mu ually bene icial sha ing o esponsibili y, knowledge, o isk” (Linde , 1999). A assunção do isco de longo p azo po pa e do p i ado é o mo o de e iciência económica, não qualque ipo de isco mas os iscos passi eis de se em adminis ados po ele, no en an o de e-se ga an i ao pa cei o p i ado, as e amen as adequadas (legais e ins i ucionais) c iando des a o ma o incen i o ap op iado pa a a ges ão e icien e. No en an o, de e-se assegu a que o pa cei o p i ado pa icipa no inanciamen o, po o ma a coloca o capi al p i ado em jogo (Mon ei o, 2007). Hemming (2006) ai mais longe e assume mesmo que a ans e ência de isco do se o público pa a o se o p i ado é c ucial. Da ies e Eus ice (2005) a i ma que no caso de es a mos em pa ce ia podemos aloca o isco a en idade que o ge e ou abso e melho . Es as ideias e o çam a ideia de que a alocação de isco en e pa cei os é bené ica mas que c ia ganhos de e icien e com a pa ilha de esponsabilidades. Sa men o (2010) ambém pa ilha a ideia de que a ans e ência de isco pa a o p i ado é e icien e. Es e ac escen a que a ans e ência de isco pa a o se o p i ado pode o na um 11 con a o PPP mais e icien e do que em modelo adicional. Pa ece in ui i o que o se o público não usa as mesmas écnicas de ges ão de isco, uma ez que o isco é ans e ido pa a os con ibuin es ou usuá ios inais e po an o o cus o do capi al é meno do que quando compa ado com o do se o p i ado. Quan o ao in es imen o p i ado (dí ida e capi al p óp io), a ans e ência de isco em ge a mo i ação de p oduzi de o ma e icien e en ando inc emen a os seus ganhos económicos, há assim uma p eocupação com o p eço. Com is o e i icamos que a co e a alocação de isco en e pa cei os em c ia ganhos de e iciência. 1.2.1.7. P op iedade A especi icidade dos me cados de in aes u u as e se iços públicos não são acilmen e eplicá eis pa a ou os ins e no malmen e a in e enção es a al o na-se necessá ia pa a assegu a o o necimen o adequado em quan idade e qualidade de se iço. No en an o, Välilä (2005) econhece que a p es ação des es se iços em egime PPP podem ge a p oblemas de in o mação e moni o amen o, bem como a ince eza sob e o u u o, ge a nes e caso con a os incomple os. O au o en a iza que a posse dos bens ai a e a os incen i os do agen e pa a aze in es imen os que êm in luência sob e a e iciência aloca i a (qualidade de se iço) e p odu i a, po an o é desejá el a posse dos bens. É o caso de imp e is os u u os, que le am a ino ação écnica que po sua ez em caso de se ado ada ge a edução nos cus os de p odução sem al e a a qualidade de se iço, o p op ie á io pode-o aze sem que pa a isso seja necessá ia enegociação, inco po ando os ganhos. Caso a en idade p i ada não osse p op ie á io o incen i o a aze o in es imen o e a diluído pelo a o de necessi a do consen imen o do p op ie á io (en idade pública) e des a o ma, es e i ia en a a enegociação po o ma a apode a -se dos ganhos deco en es do aumen o da e iciência e diminuição de cus os. No en an o, o mesmo acaba po e e i que quando a qualidade de se iço não é obse á el pode debili a es a isão uma ez que o aumen o de e iciência a a és da edução de cus os pode es a a po em causa a qualidade de se iço e nesse caso não se ia 12 acei á el. Assim, quando a e iciência aloca i a (a qualidade de se iço) é di ícil de se con a ada a p op iedade de e pe manece pública sac i icando des a o ma a e iciência p odu i a. 1.2.2. Riscos “Much o he isk o public-p i a e pa ne ships comes om he complexi y o he p ojec i sel .” (Sa men o, 2010) Mon ei o (2007) de ine “ iscal isks” como sendo os po enciais impac os ad e sos sob e a posição inancei a de uma de e minada en idade pública como esul ado de a o es que a e am o desempenho do p oje o PPP. É assumido que apesa des e ipo de con a os de longo p azo pode em se desenhados po o ma a ans e i o isco do se o público pa a o p i ado, es e ipo de isco pode se eduzido a a és de con a os PPP, mas não na sua o alidade. Aliás, ele assume mesmo que es es con a os podem c ia no os iscos iscais. E ei o disseminado des e isco pode comp ome e não só a es abilidade iscal de um país, como é o caso de uma união mone á ia, em que es e ipo de isco pode ansbo da pa a oda a união, p o ocando dessa o ma um compo amen o ee- iding. Po an o o na-se de in e esse comum a alia os iscos e di ulga in o mações sob e eles. 1.2.2.1. P oblemas iscais Es es aco dos êm um impac o iscal nega i o compa a i amen e com o caso de p o isão pu amen e pública. Nes e ipo de con a o, a en idade pública cons ói o a i o e o en e público ica ob igado a pagamen os pe iódicos du an e oda a du ação do mesmo. O alo a ualizado des es pagamen os pe iódicos é supe io ao caso adicional de p o isão pública. Es a conclusão é undamen ada pelas maio es axas de ju o associadas ao se o p i ado e pelo ac o des es pagamen os do se o público ao p i ado pode em não se acei es como ga an ia dos í ulos ou do débi o (Bea o e Vi es, 1996). 13 1.2.2.2. Alocação de isco e baixo pode in o ma i o/negocial O a o de o es ado eco e em massa às PPP aduz-se essencialmen e no a o de es e as analisa segundo um modelo de pa ilha de isco en e as ins i uições en ol en es nas PPP. A pa ilha do isco le a a que os enca gos não sejam apenas os con a ualizados, des iando-se pelo alo ine en e ao isco do se o público. O isco assumido pelo es ado aduz-se essencialmen e nas “cláusulas con a uais de eposição do equilíb io inancei o”, que se aduzem sucin amen e numa e isão con a ual do es ado a uma PPP a a o da emp esa p i ada, aquando da sua jus i icação. Es a é uma a ma usada pelos p i ados p incipalmen e pe an e choques não p e isí eis em que se jus i iquem e isões ao con a o ou pe an e uma posição de dominância do se o p i ado pe an e o es ado, como po exemplo em pa ce ias mui o especí icas, em que a emp esa p i ada em o know-how e o es ado supo ou cus os a ul ados na concessão da pa ce ia, is o é, em casos em que o es ado não consegue al e a de o ma imedia a o con a o de PPP e em de cede às exigências da emp esa com que se encon a em pa ce ia. Valila (2005) e e e que quando o isco de p odução e o e a ica a ca go apenas de um dos pa cei os, não se pode ia in i ula de pa ce ia. No en an o, iden i ica que mui as ezes pa ecem es a eunidas as condições mas a pa ilha de isco é diluída po uma ga an ia do go e no sob e o inanciamen o p i ado pa a inancia a cons ução do a i o ou pa a p oduzi a in aes u u a ou se iço público, pois nes e caso o úl imo po ado de isco no p oje o se á a en idade pública. Malho a (1997) a gumen a que os go e nos en ol idos em inicia i as de inanciamen o p i ado p ecisam de se p eocupa com p oblemas como a anspa ência do p ocesso, compe i i idade de apos as, ap op iada alocação de isco, e o no compa í el com os iscos, ga an ias do go e nos e aumen o de c édi o. Os p oje os PPP em Po ugal êm alguns p oblemas es u u ais que esidem essencialmen e na " aca capacidade de análise, in o mação e expe iência no se o público", que de e minou uma "ele ada dependência de consul o es ex e nos" e a inexis ência de um in e locu o público comum que pe mi isse coo dena as in e ações com os pa cei os p i ados. Ou os p oblemas apon ados o am "a al a de uma u ela inancei a in eg ada e p epa ada pa a lida com os desa ios ine en es às PPP" e "o 14 ine icien e con olo o çamen al dos enca gos e iscos assumidos pelo pa cei o público" (Lusa, Ví o Gaspa , 29/04/2013). Em 2012 oi c iada uma comissão de enegociação das Pa ce ias Público-P i adas, com is a aumen a o pode negocial do es ado. Es a comissão é lide ada pelo p esiden e da Es adas de Po ugal, An ónio Ramalho, com is a à edução dos iscos e das ulne abilidades já enunciadas, pois a é en ão es as negociações e am ei as po comissões nomeadas ad hoc. 1.2.2.3. Fal a de Con olo G imsey e Lewis (2005) e idenciam a ques ão da esponsabilidade, is o é, es es con a os pa ecem unciona bem, no en an o há que ele a a di e ença apa en e en e o se o público e p i ado eside mui o sucin amen e ao ní el de esponsabilidade e p es ação de con as, is o que o se o público não se encon a expos o às a iá eis económicas. Assim, o cus o pa a o se o público anga ia os undos necessá ios não es á di e amen e elacionado com os iscos do p oje o. Des e modo uma g ande a iedade de esul ados de desempenho são ocul ados e os p incipais en ol idos são equen emen e p o egidos das consequências das suas ações e decisões. Como oi e idenciado po es es au o es o se o público não é egulado pelo me cado po an o apa en emen e a o ma mais simples de ul apassa es e p oblema é c ia uma en idade au ónoma com unção especí ica de con olo e egulação po o ma a se e i ica um aumen o de anspa ência e e iciência. Es e p oblema já oi iden i icado em Po ugal e mais á en e se ão e idenciadas as medidas legalmen e impos as po o ma a en a ul apassa o p oblema da al a de anspa ência ou no limi e a minimiza-lo. 1.2.2.4. Risco e o p oje o Quando a en idade pública come e e os nos p oje o, assim que são pe cecionados, é solici ada a co eção à en idade p i ada que à p io i solici a o acompanhamen o de uma indeminização compensa ó ia. Es a é uma das p incipais causas pa a o inc emen o de cus os no p oje o, o caso po uguês é exceção, is o que na maio ia dos con a os são os 15 pa cei os p i ados que p es am o se iço ao usuá io inal e assim icam esponsá eis po qualque e o no p oje o (Mon ei o, 2007). 1.2.2.5. Risco de seleção s. deso çamen ação O inanciamen o p i ado de i ado da concessão em pa ce ia em sus en a aumen os de in es imen o em in aes u u a, sem adição imedia a de dí ida pública, e as axas de u ilização são uma on e de ecei a do go e no (Hemming, 2006). Vis o po es e p isma a deso çamen ação ei a a a és dos con a os PPP não é enca ada como uma des an agem. Mas o na-se um isco quando se escolhe um p oje o público de in aes u u a que não esul e numa a aliação com base no “Value o Money” ( isco de não escolhe o melho p oje o) (Mon ei o, 2007). Sa men o (2010) indica que a escolha en e o mé odo adicional e sus pa cei o p i ado de e se baseada numa e olução inancei a de al e na i as. No en an o, conside ando que os go e nos não conseguem supo a al os ní eis de in es imen o, há uma en ação de ado a con a os PPP pa a p eenche o chamado “in as uc u e gap”. Es e concei o em um impac o nega i o sob e o c escimen o económico, a c iação de emp ego e a coesão social na Eu opa. O melho amen o das in aes u u as o nam-se condição necessá ia pa a um c escimen o económico com sucesso (Da ies e Eus ice, 2005). As PPP su gem na con icção de que é mais an ajoso pa a o Es ado a subs i ui in es imen o público po p i ado do que o endi idamen o des e pa a p o e alguns bens e se iços à comunidade. Es a ideia p ende-se essencialmen e com o a o de o endi idamen o do Es ado encon a -se limi ado pelo Pac o de Es abilidade da União Eu opeia. Assim, são subs i uídas despesas de in es imen o po despesas co en es, oco endo assim o chamado p ocesso de deso çamen ação. A a ual c ise em aumen ado o igo quan o as me as o çamen ais, há uma sob eposição de 4 eg as. A eg a do dé ice excessi o eque que o dé ice seja in e io a 3% do PIB; a eg a de con e gência da dí ida que exige que a dí ida b u a acima de 60% do PIB seja eduzida, em média, pelo menos 1/20 po ano; eg a da despesa, a qual em de ini que a 16 despesa não pode se supe io ao c escimen o do PIB po encial e uma eg a de equilíb io es u u al pa a eduzi o dé ice es u u al anual abaixo dos 0.5% do PIB em medidas a se em de e minadas pela Comissão Eu opeia. Es as medidas o am implemen adas pa a Po ugal a é 2014 (OECD, 2012). G á ico i: Saldos o çamen ais em Po ugal e em ou os países da á ea em pe cen agem do PIB Fon e: Cu is ine e al. (2008) Cu is ine e al. (2008) e idenciam os á ios p oblemas o çamen ais de Po ugal, e como é pe ce í el pela igu a, há di iculdade em man e os pa ama es o çamen ais, o que o na ape ecí el a con a ação em egime PPP, uma ez que é o adia de despesas o çamen ais com esul ados imedia os. Välilä (2005) ê a deso çamen ação como um eículo do go e no pa a desloca o in es imen o gas ando o a do seu o çamen o, c iando des a o ma espaço pa a gas os poli icamen e de maio endimen o e ainda ob e o o necimen o de uma in aes u u a, ul apassando des a o ma as es ições o çamen ais. Pa ece ób io que es e des io ao o çamen o pode ge a p oblemas a longo p azo, po que os in es imen os ealizados no p esen e são di e idos pa a o çamen os u u os. Es amos pe an e um p oblema e e en e à eal mo i ação na escolha des es con a os, is o é, a escolha não é mo i ada po ques ões de e iciência e mas po ques ões polí icas. Assim, o p oblema na seleção do p oje o mais e icien e, eside no a o de os con a os PPP nos 17 p imei os anos não ge a em à p io i cus os o çamen ais de ele o, mas ha e uma epe cussão no longo p azo. As PPP não de em su gi apenas ocadas na esolução de p oblemas de cu o-p azo, o Es ado de e inco po a o know-how das emp esas p i adas, de o ma a i melho ando o seu sis ema de uncionamen o. Mon ei o (2007) apon a o exemplo do caso po uguês das es adas em que são conside adas baixo bene ício/p oje os de al o cus o, no en an o quando o am con a ados e am conside ados p oje os de baixo / ze o cus o. Mais ecen emen e o am pe cecionados os ele ados cus os o çamen ais o que le ou à imposição de po agens em es adas a é aqui não axadas ao u ilizado inal. Uma adequada a aliação cus o-bene ício e ia ce amen e a aliado ou os p oje os po o ma a encon a o mais en á el. 1.2.2.6. Risco de licenciamen o Mon ei o (2007) e e e como sendo a emissão a dia ou mesmo limi ada de au o izações ou licenças, que ao se e i ica em aumen a o cus o do p oje o e que mui o di icilmen e a en idade pública consegue ans e i es e isco pa a a en idade p i ada de ido ao ele ado p émio de isco exigido pela mesma. É en ão expec á el que depa ando-se com es e p oblema ad enham al e ações ao p oje o e /ou pagamen o de indemnizações ao p i ado. Mais uma ez es e au o e e e Po ugal com p oblemas nes e campo, é e e ido o caso odo iá io em que em 1.5 mil milhões dos 5.5 mil milhões de cus os em con a os de odo ias são jus i icados na sua g ande pa e po pedidos de compensações elacionados com a asos de licenciamen o. Uma g ande pa e des es a asos licenciamen o diz espei o essencialmen e ao pano ama ambien al. Já os p oje os e o iá ios em Po ugal ocam-se no pode das au a quias locais no e o de p oje os, de ido à não ob enção a empada de licenças. 1.2.2.7. Risco de p ocu a Es e isco segundo Mon ei o (2007) p ende-se undamen almen e com o a o de a aliação de e iciência mínima inicial não co esponde à p ocu a do se iço e i icada. E nes e 24 2.2. Peso no PIB Rela i amen e ao peso que es es con a os êm no PIB do país apa ecem des acados Po ugal, G écia e Reino Unido com um peso bas an e signi ica i o, compo amen o bas an e díspa dos es an es países. G á ico : In es imen o Go e namen al em PPP, em pe cen agem do PIB Fon e: Fon e: Kappele e Nemoz (2010) É no ó io que Po ugal apa ece com um peso no PIB bas an e p óximo do Reino Unido ainda que nos dados ap esen ados no g á ico i e idencie que o Reino Unido in is a ce ca de 60% enquan o Po ugal apenas enha o modes o peso de 3.1%. Pe cebemos pelos dados o necidos com a seção an e io que a di e enciação en e os países ace in es imen os em PPP que em alo que em núme o não apa ece co elacionado com o peso desses in es imen os no PIB, des acando-se o es o ço que Po ugal e G écia êm no seu PIB nes es in es imen os e a epe cussão que esses pesos podem e . Po ugal como já oi e e ido em p oblemas no con olo da despesa, com saldos o çamen ais bas an e mais nega i os que a média da zona eu o. Es es con a os podem se uma solução no p esen e pa a en a coloca o a do o çamen o algumas despesas, mas a longo p azo é no ó io o peso que es es con a os ão endo em Po ugal, podendo assim ag a a o p oblema dos saldos o çamen ais u u os. 25 2.3. Di e si icação po se o es “The mos impo an PPPs since 1990s ha e been in he sec o s o educa ion, heal h and anspo a ion” (Akin oye e al, 2003). G á ico i: In es imen o de Po ugal em PPP po se o es pa a os anos 2008, 2009, 2010 e 2011 Fon e: Rela ó io DGTF (Di eção Ge al do Tesou o e das Finanças) (2009, 2010, 2011, 2012) Como podemos e pelos g á icos, em Po ugal esses ambém são os se o es de maio peso na concessão de PPP. Assim, o se o de oco ai se o odo iá io, is o es e engloba a maio pe cen agem de pa ce ias e o maio peso ao longo do empo. Se á que os es an es países eu opeus seguem a mesma endência? 26 G á ico ii: Núme o (em cima) e Valo (em baixo), no Reino Unido (Esque da) e nos es an es 24 países analisados acima exce o o Reino Unido (Di ei a) po se o , em % do o al Fon e: Kappele Nemoz (2010) Analisando os dados e idenciados, os países eu opeus analisados com exceção do Reino Unido, podemos conclui indiscu i elmen e que há uma p edominância do se o dos anspo es que quando analisados em núme o ou alo de PPP pa a qualque um dos pe íodos em análise. No e-se no en an o que se e i icou uma queda en e cada um dos pe íodos, mas ainda assim man endo la ga dominância ace aos es an es. Já analisando o Reino Unido a conclusão não é assim ão cla a. Em núme o de pa ce ias ado adas es e não é o se o dominan e, ha endo p e e ência pela saúde, educação, se iços públicos ge ais e só depois em o se o dos anspo es e o dem pública. Em alo , podemos e que no pe íodo 1995-1999 e a o se o dominan e, mas que eio pe dendo peso ao longo do empo já não o sendo ambém nes e momen o. Po an o, sendo o país com um peso supe io a 50% dos es an es países na adoção des es con a os mos a uma endência in e ida na adoção po se o es de a i idade. Há po pa e des e país uma di e si icação no in es imen o. 27 2.4. Financiamen o PPP ia Banco Eu opeu de In es imen o desde 1990 2.4.1. Eu opa A Eu opean PPP Expe ise Cen e (EPEC) di ulgou em Ab il de 2013 uma lis agem dos p incipais p ocessos de inanciamen o a a és do BEI. Nesse sen ido, se ão aglome ados os mon an es desse mesmo ela ó io po o ma a e idencia quais os países que mais eco em a es a o ma de inanciamen o pa a p oje os PPP. Quad o i:Mon an e de inanciamen o ao BEI em núme o e mon an e País Se o Nº pa ce ias Mon an e To al po país Alemanha T anspo es 8 1079 1079 Áus ia T anspo es 3 438 438 Bélgica T anspo es 1 313 409 Água, ede de esgo os 1 96 Dinama ca T anspo es 6 4262 4262 Espanha T anspo es 25 4412 4670 Saúde 2 258 Finlândia T anspo es 2 287 287 F ança T anspo es 9 3063 3063 G écia T anspo es 6 2094 2103 Se iços 1 9 Hung ia T anspo es 2 400 400 I landa T anspo es 8 712 874 Educação 4 162 I ália T anspo es 1 80 467 Saúde 1 70 Lixo 1 273 Água, ede de esgo os 1 44 No uega T anspo es 2 273 273 Países Baixos T anspo es 7 1358 1358 Polónia T anspo es 4 1575 1575 Po ugal T anspo es 16 4337 4482 Água, ede de esgo os 1 80 Saúde e Educação 1 65 Reino Unido T anspo es 19 5193 9868 Educação 13 1455 Saúde 13 2749 Lixo 2 315 Água, ede de esgo os 1 85 Ene gia 1 71 Suécia Educação e Saúde 1 699 699 Tu quia T anspo es 1 270 270 To al - 164 - 36577 Elabo ação p óp ia - Fon e: EPEC (2013) 28 Tendo po base os dados o necidos pelo EPEC (2013), oi c iada a g á ico que se segue. Vão se ponde ados os mon an es de inanciamen o dos países sob e o mon an e o al de inanciamen o concedido pelo BEI, po o ma a e qual o país, ou quais os países que mais peso êm em endi idamen o ao BEI. G á ico iii: Peso do endi idamen o ao BEI po países Elabo ação p óp ia – Fon e: EPEC (2013) Cla amen e conclui-se a a és dos dados e idenciados que o país que mais eco eu a inanciamen o pa a concessão de PPP oi o Reino Unido, mas ambém é o país que mais PPP desen ol eu a ní el eu opeu. Logo de seguida encon a-se Espanha, Po ugal e Dinama ca, espe i amen e. Foi encon ada uma p e e ência pela con a ação de PPP essencialmen e no se o odo iá io, com a exceção do Reino Unido que dispe sa a sua p e e ência en e os á ios se o es. Rela i amen e aos pedidos de inanciamen o ao BEI, i emos analisa se a dis ibuição des e en e os á ios se o es de a i idade é en iesada pela p e e ência na u ilização de de e minado ipo de pa ce ias. 0 5 10 15 20 25 30 29 G á ico ix: Dis ibuição dos pedidos de inanciamen o po se o es de a i idade pa a odos os países analisados com a exceção do Reino Unido Elabo ação p óp ia – Fon e: EPEC (2013) Em odos os países eu opeus analisados (excluindo o Reino Unido) a p e e ência pelo se o dos anspo es epe cu e-se no inanciamen o ao BEI, uma ez que é cla amen e o se o que possuiu o maio núme o de pa ce ias sob endi idamen o. G á ico x: Dis ibuição dos pedidos de inanciamen o po se o es de a i idade no Reino Unido Elabo ação P óp ia – Fon e: EPEC (2013) É e iden e que o Reino Unido usa PPP de o ma mais dis ibuída do que qualque país analisado, da mesma o ma os pedidos de inanciamen o seguem a mesma endência. Há uma dispe são po odos os se o es, com p edominância ainda assim do se o dos anspo es, educação e saúde. 120 4 16 1 17 312 T anspo es Água, ede de esgo os Saúde Se iços Educação Lixo Ene gia Saúde e Educação 19 13 13 211 T anspo es Educação Saúde Lixo Água, ede de esgo os Ene gia 30 Po an o podemos con a a que e ambos os casos e i ica-se uma co elação en e as duas a iá eis. 2.4.2. Po ugal Como Po ugal é o país de oco no abalho o am des acados os inanciamen os em p oje os PPP des e país po o ma a e qual a endência seguida pelo país. Quad o ii: Financiamen o ao BEI em PPP pa a Po ugal Ano P oje o PPP Se o Mon an e4 2010 Au oes ada Pinhal In e io T anspo es 345 2009 Uni e sidade Hospi al de B aga Saúde e Educação 65 Au oes ada Baixo Alen ejo T anspo es 225 2008 T ansmon ana T anspo es 289 A4/IP4: Au oes ada Ama an e-Vila Real T anspo es 200 IC24: Au o es ada Dou o Li o al T anspo es 350 2007 Rede odo iá ia Aço es T anspo es 180 IC16 – IC30: es adas G ande Lisboa T anspo es 105 2004 Au oes ada Li o al Cen o: Ma inha G ande- Mi a T anspo es 264 2002 Au oes ada G ande Po o T anspo es 300 2001 Au oes ada Alga e T anspo es 130 Au oes ada Bei a Li o al/Bei a Al a T anspo es 470 2000 Au oes ada In e io No e T anspo es 324 Au oes ada Cos a P a a T anspo es 190 1999 Au oes ada Cha es T anspo es 450 Águas de San a Ma ia da Fei a Água, ede de esgo os 80 1998 Au oes ada Lei ia T anspo es 209 1995 Seg. Pon e Rodo iá ia T anspo es 306 TOTAL 4482 Elabo ação P óp ia – Fon e: EPEC (2013) Po ugal em um peso bas an e signi ica i o no endi idamen o o al ao BEI, co espondendo a 12,25% no o al de inanciamen o. Nes e país o peso do endi idamen o ao BEI ace ao se o inancei o não esiden e é bas an e signi ica i o, co espondendo a ce ca de 76% (DGTF, 2012). Mais à en e se á 4 Milhões de eu os 31 analisado com de alhe o endi idamen o nes es con a os, não apenas ao BEI mas a odas a en idades. G á ico xi: Financiamen o de Po ugal ao BEI po sec o es Elabo ação P óp ia- Fon e: EPEC (2013) Cla amen e Po ugal segue a endência dos es an es países e pa a além da concessão de PPP se p edominan e no se o dos anspo es, o seu pedido de inanciamen o pe an e o BEI ambém não deixa ma gem pa a dú idas. Ve emos mais a en e que no caso Po uguês o BEI não é a única en idade à qual o país eco e a inanciamen o pa a es es p oje os, mas que es e em um peso signi ica i o no inanciamen o o al. 16 11TRANSPORTES SAÚDE E EDUCAÇÃO ÁGUA E REDE DE ESGOTOS 32 Capí ulo IV 1. Enquad amen o Legal em Po ugal Mon ei o (2007) apon a Po ugal como um sucesso em e mos de e e i idade, is o é, ob e e um ápido c escimen o de in aes u u as e p es ação de se iços de al a qualidade pa a os u ilizado es inais. No en an o, no a p oblemas de ca iz o çamen al, no que diz espei o a p oblemas ambien ais, au o izações u banas a asadas e mudança de p oje os exigidos pelo go e no. Is o p o oca de apagens de cus os bas an e signi ica i os. Alguns cus os espe ados ex-an e, c ia am p oblemas iscais po não se em de idamen e com emplados em e mos o çamen ais, essencialmen e po ca ência de um o çamen o de longo p azo e al a de ap op iação de eg as especí icas de PPP. O enquad amen o legal em Po ugal ai sendo e inado ao longo do empo po o ma a co igi , adequa e inse i pon os legisla i os incomple os ou não p e is os, com is a à c iação de meios legais passi eis de ge a em p oje os cada ez mais e icien es, is o é, no sen ido de co igi p oblemas iden i icados nas PPP. As PPP em Po ugal su gi am sem enquad amen o legal e o çamen al, assim sendo su gi am á ios egimes especí icos de enquad amen o consoan e a pa ce ia, o que as o na am bas an e complexas de analisa . A p imei a in odução conc e a na legislação às PPP su ge na á ea da saúde a a és do Dec e o-Lei (DL) n.º 185/2002, de 20 de Agos o. A Lei de Enquad amen o O çamen al (LEO) (Lei n.º 91/2001, de 20 de Agos o, epublicada em anexo à Lei n.º 48/2004, de 24 de Agos o) em in oduzi es ições ao O çamen o de Es ado, mais conc e amen e da ecei a e despesa o çamen al, a ando de igual o ma a sua en abilidade à da despesa que se guia pela análise “ alue o money”, is o é, analisa se há mais- alia eal ace ao no mal inanciamen o es a al (sem eco e às PPP). A con abilização no o çamen o de odos os enca gos com as PPP, is o é, a classi icação económica das PPP em consag ada no DL nº 26/2002 de 14 de Fe e ei o. Em e mos de con a o exis e o Código Ge al dos Con a os Públicos, em que se encon am os âmi es 33 ge ais dos con a os públicos e se i mos as PPP a ní el local en ão emos de en a em linha de con a com a Lei das Finanças Locais. O egime ge al aplicá el a odas as PPP encon a a-se consag ado no a igo 2º do nº 86/2003, de 26 de Ab il es e Dec e o-Lei es abelece as ca ac e ís icas e as eg as a que de em cump i pa a o lançamen o das PPP em Po ugal, com a edação dada pelo DL nº 141/2006, de 27 de Julho, que segundo o mesmo isa “ins i ui p incípios ge ais de e iciência e economia, designadamen e a a és de uma mais cuidada a aliação da possí el epa ição do isco e da c iação de incen i os à de inição de pa ce ias inancei amen e sus en á eis e bem ge idas”. Em 2012 su ge o DL nº 111/2012 de 23 de Maio, segundo o qual “O Dec e o -Lei n.º 86/2003, de 26 de Ab il, cons i uiu a p imei a inicia i a legisla i a, de ca ác e ans e sal, especi icamen e di igida às pa ce ias público-p i adas (PPP), p ocu ando po encia o ap o ei amen o, pelo se o público, da capacidade de ges ão do se o p i ado, melho a a qualidade dos se iços públicos p es ados e ge a economias na u ilização dos ecu sos públicos. Pos e io men e, o Dec e o -Lei n.º 141/2006, de 27 de Julho, eio in oduzi di e sas al e ações ao egime en ão igen e, designadamen e ao ní el da p epa ação de p ocessos de pa ce ia e da execução dos espe i os con a os, com is a a um p e endido, mas não demons ado, e o ço da u ela do in e esse inancei o público. Mais ecen emen e, po o ça da ap o ação do Código dos Con a os Públicos, o egime aplicá el às PPP egis ou no os desen ol imen os. Con udo, es e Código não disciplinou odas as ma é ias ela i as às PPP, em pa icula no que diz espei o aos p ocedimen os in e nos a obse a pelo se o público, que na ase da p epa ação e desen ol imen o dos p oje os, que na ase de execução e acompanhamen o dos con a os. Adicionalmen e, a ap o ação do Código eio susci a dú idas quan o à igência de algumas disposições do e e ido Dec e o-Lei n.º 86/2003.” Es e Dec e o-Lei su ge essencialmen e baseado no Memo ando de En endimen o da T oika o qual em po obje i o o e inamen o da an e io legislação, o oco oi o ala gamen o do âmbi o de aplicação, o aumen o dos p essupos os pa a a con a ação de uma PPP na qual passa a engloba no a igo 6º, ais como es udos de impac o o çamen ais ela i amen e à ecei a e despesa bem como os es udo de a iá eis de sensibilidade ais como a p ocu a po o ma a p e e si uações de isco quan o à e olução mac oeconómica 40 O se o e o iá io ap esen a um aumen o de 1% ace ao es ipulado e um aumen o de 171% ace ao ano an e io . Apesa de não ica mui o acima do p e is o é de des aca o ele ado mon an e na ub ica de eequilíb ios. Es e oi jus i icado po uma negociação de eequilíb io inancei o paga ao Me o T anspo es do Sul, S.A., No en an o no ela ó io de Agos o 2011 da DGTF é e idenciado es e a o como uma ine iciência do es ado, “ ela i o à eposição do equilíb io inancei o como consequência de sob ecus os epe cu idos no p oje o, sob e udo os que se elaciona am com a en ega, com a asos ela i amen e ao p e is o no plano de abalhos, de e enos do domínio público e p i ado municipal, necessá ios à execução do p oje o”. No en an o, pelo que é enunciado (pelo ela ó io de 2010 da DGTF) o alo da ub ica do Eixo Fe o iá io No e-sul é mais baixa do que oi es ipulado no caso base, is o po que há uma ele ada p ocu a nes e eixo, o que az com que se sub aia aos pagamen os que o Es ado em que aze po disponibilidade, o exceden e de luc os da en idade p i ada en ega ao Es ado. Assim, o alo da ub ica do se o e o iá io pode ia ainda i in lacionado. No se o da saúde hou e uma pe cen agem de execução de 77% o que se de eu essencialmen e a um a aso no con a o de explo ação do Hospi al de S. Ma cos. No en an o e e um aumen o de 976% ace ao ano an e io , o qual pa ece essencialmen e jus i icado pela in odução das duas unidades hospi ala es. Sucin amen e, o aumen o ace ao ano an e io de eu-se essencialmen e ao ele ado peso do eequilíb io e i icado no se o e o iá io e à in odução dos Hospi ais de Cascais e B aga. No e-se que mais uma ez há um aumen o subs ancial nos eequilíb ios inancei os po a o es que pode iam se de idamen e p eca idos, lesando a en idade pública, es es iscos de em se de idamen e iden i icados e co igidos. 41 Quad o i: Enca gos com o se o odo iá io pa a 2009 Fon e: DGTF (2010) Tal como se pode e i ica es e se o ambém con ibui simbolicamen e com uma diminuição de 2% e igualmen e uma diminuição de cus os ace a 2008. Apesa dis o, es e pe íodo possui um ele ado mon an e de eequilíb ios, maio ainda que o ano p eceden e. A subconcessão que con ibuiu mais pa a es a ine iciência oi a Lusopon e, al é jus i icado po uma enegociação do con a o, mais uma ez penalizado a pa a o Es ado. É de no a ainda que po causa de al e ações nas a i as da Scu Cos a P a a le ou a um aumen o do alo execu ado ace ao ano an e io .  2010 Os dados des e ano dizem espei o a 36 PPP, dos quais 22 em ase de explo ação e 14 em ase de cons ução. Pe an e os alo es o necidos podemos cons a a que há um ac éscimo de cus os ace ao ano an e io de ce ca de 34%, undamen ado pela in odução de no as unidades Hospi ala es. Rela i amen e ao alo o çamen ado pa a es e ano, podemos cons a a um aumen o de 19%, igualmen e ao que se e i icou nos ou os anos, nes e ano ambém oco e am eequilíb ios inancei os e o am es es que jus i ica am es e aumen o. 42 Quad o ii: Enca gos com PPP em 2010 po se o es Se o es 2009 2010 Enca gos Líquidos de 2009 Enca gos Líquidos P e is os Enca gos B u os Reequilíb ios P o ei os Enca gos Líquidos %PIB Rodo iá io 674,1 699,2 748,6 197,5 49,6 896,6 - Fe o iá io Eixo Fe o iá io No e-sul Me o Sul do Tejo 89,2 8,1 81,1 26,9 9,7 17,2 15 7,3 7,7 0 0 0 0 0 0 15 7,3 7,7 - Saúde CMFRS- São B ás de Alpo el Cen o A endimen o SNS Hospi al de Cascais Hospi al de B aga Hospi al Vila F anca Xi a 96,4 5,6 18,8 43,9 28,1 - 180,6 6,9 19,8 44,3 93,3 16,2 172,5 5,7 11,4 60,8 94,6 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 172,5 5,7 11,4 60,8 94,6 0 - Segu ança 38,7 44,3 43,6 0 0 43,6 - Po uá ias -58,7 TOTAL 839,714 947,6 979,7 197,5 49,6 1127,7 0,70% Elabo ação p óp ia – Fon e: DGTF (2011) No en an o, o se o e o iá io con ibuiu nega i amen e pa a o aumen o dos cus os ace ao ano p eceden e e mesmo no ano co en e, is o é, uma queb a de 83% ace ao ano an e io e uma a iação nega i a de 44% ace ao o çamen ado. O que es e e na o igem de ais eduções o am as ausências de eequilíb ios nos con a os e aumen os na p ocu a. Face a es e se o es a ainda e idencia que a pa ce ia do eixo e o iá io No e-Sul oi p o ogada. Quan o ao se o da saúde, es e ano oi inaugu ado o Hospi al de Cascais e oi assinado o no o con a o pa a o Hospi al de Vila F anca de Xi a, com da a p e is a de abe u a pa a 2013. É es e aumen o de se iços que es á na o igem do aumen o de 79% compa a i amen e ao ano an e io . 14 No e-se que no ela ó io de 2011 os dados são di e gen es do ela ó io de 2010 no que diz espei o aos alo es do ano 2009. Is o po que o se o odo iá io em ac escido em 10M€ e o se o po uá io não é conside ado. No en an o, conside ou-se os alo es do ela ó io de 2010. 43 Quad o iii: Enca gos com o se o odo iá io pa a o ano 2010 Fon e: DGTF (2011) O se o odo iá io e e um ac éscimo de 28% ace ao ano co en e e de 33% ace ao ano an e io . No e-se que oi nes e ano que as Scu passa am e e i amen e a unciona com pagamen os ao u ilizado , cuja ecei a e e e pa a a Es adas de Po ugal, em que es a po sua ez emune a as concessioná ias. O ac éscimo de cus os pa a o Es ado ad ém da con e são das Scu em ias com cob ança. Es a con e são ge ou um ac éscimo de cus os pa a a en idade pública essencialmen e po al e ações nos con a os, que le ou a que o Es ado i esse de aze pagamen os pa a man e o eequilíb io económico- inancei o. Adicionalmen e, espe a-se que oco a uma diminuição de á ego deco en e da imposição de uma axa de po agem. Há que e idencia que a mudança na ipologia do con a o penalizou o es ado em á ias en es, is o é, hou e pagamen os às emp esas po al e ações con a uais e diminuição espe ada na p ocu a de i ado da colocação dos apa elhos. À p io i, a al e ação de con a o oi penalizado a pa a a en idade pública, en idade que p ocedeu à al e ação con a ual, que po sua ez penalizou os con ibuin es, a a és da imposição de cob ança nas ias a é aqui isen as.  2011 Os dados des e ano dizem espei o a 35 PPP, das quais 24 em ase de explo ação e 11 em ase de cons ução: di ididas en e 24 PPP no se o dos anspo es (22 odo iá ias e 2 44 e o iá ias), 10 no se o saúde e 1 no se o segu ança e eme gência. No ano em causa não oco e em no as con a ações de PPP. A DGTF começa po enuncia no seu ela ó io de Agos o de 2012 a e olução dos enca gos líquidos das PPP. Como se pode obse a pelo g á ico abaixo os enca gos quase que quad uplica am, co espondendo a uma pe cen agem do PIB em 2008 de 0,3 e 1,1 em 2011. G á ico xii: Enca gos líquidos com as PPP en e 2008 e 2011 Fon e: DGTF (2012) An es de p ocede à análise é ele an e e idencia o Memo ando de En endimen o sob e as Condicionalidades de Polí ica Económica (MoU) assinado en e o Go e no e a T oika, o qual é a o decisi o pa a a elabo ação do ela ó io da DGTF 15 . 15 “3.3. Melho a o a ual epo e mensal da execução o çamen al, em base de caixa pa a as Adminis ações Públicas, incluindo em base consolidada. O a ual pe íme o de epo e mensal inclui o Es ado, Se iços e Fundos Au ónomos, a Segu ança Social, as adminis ações egional e local e se á p og essi amen e ampliado pa a inclui o SEE e as PPP eclassi icadas no âmbi o das Adminis ações Públicas. [T3-2011]” “3.11. Publica um ela ó io ab angen e sob e iscos o çamen ais em cada ano como pa e in eg an e do OE, começando com o OE pa a 2012. O ela ó io i á iden i ica os iscos o çamen ais ge ais e as esponsabilidades con ingen es, às quais o Es ado possa es a expos o, incluindo odas as Pa ce ias Público-P i adas (PPP), SEE e ga an ias p es adas aos bancos. [T3-2011]” “3.13. Assegu a a implemen ação in eg al da no a Lei do Enquad amen o O çamen al ado ando as necessá ias al e ações legais, incluindo à Lei das Finanças Regionais e à Lei das Finanças Locais: [T3- 2011] i. O pe íme o da Adminis ação Pública ab ange á o Es ado, Se iços e Fundos Au ónomos, a Segu ança Social, o SEE e as PPP eclassi icadas no âmbi o das Adminis ações Públicas e as adminis ações local e egional.” 45 Como se pode obse a pelos dados, no amen e o o çamen o icou 25% abaixo do que oi o malizado, essencialmen e p o ocado pelo aumen o ace ao p e is o de 30% no se o odo iá io. Podemos e i ica que apesa dos p o ei os no se o odo iá io o alo de eequilíb ios é bas an e a ul ado, ul apassando os enca gos b u os e ep esen ando ce ca de 58% dos enca gos líquidos. É a ibuído dois mo i os em ela ó io pa a es e aumen o de eposição de equilíb io inancei o, o p imei o se á pa e do g upo Ascendi (concessão No e) e a No scu (Concessão in e io No e) e o segundo po aco dos es abelecidos de i ado de al e ações con a uais e e uadas 16 . “3.17. E i a en a em qualque no o aco do de PPP an es de inaliza a e isão das PPP exis en es e as e o mas legais e ins i ucionais p opos as.” “3.18. Execu a com a assis ência écnica da CE e do FMI, uma a aliação inicial de, pelo menos, os 20 mais signi ica i os con a os de PPP, incluindo as PPP Es adas de Po ugal mais impo an es, ab angendo uma á ea ala gada de se o es. [ inal de agos o de 2011]” “3.19. Rec u a uma emp esa de audi o ia in e nacionalmen e econhecida pa a a ealização de um es udo de alhado das PPP com acompanhamen o do Ins i u o Nacional de Es a ís ica (INE) e do Minis é io das Finanças e da Adminis ação Pública. O es udo iden i ica á e, onde p a icá el, quan i ica á as esponsabilidades con ingen es de maio ele o e quaisque mon an es elacionados que possam i a se pagas pelo Es ado. A alia á a p obabilidade de quaisque pagamen os pelo Es ado ela i os a esponsabilidades con ingen es e quan i ica á os espe i os mon an es. O es udo, a se inalizado a é ao inal de ma ço de 2012, a alia á a iabilidade de enegocia qualque PPP ou con a o de concessão, a im de eduzi as esponsabilidades inancei as do Es ado. Todas as PPP e con a os de concessão es a ão disponí eis pa a es as e isões. [T4-2011]” “3.20. Pô em p á ica um quad o legal e ins i ucional e o çado, no âmbi o do Minis é io das Finanças e da Adminis ação Pública, pa a a a aliação de iscos ex-an e da pa icipação em PPP, concessões e ou os in es imen os públicos, bem como a moni o ização da espe i a execução. O T ibunal de Con as e á de se in o mado des a a aliação de iscos ex-an e. Pode á se p es ada assis ência écnica, se necessá io. [T1-2012]” “3.21. Melho a o ela ó io anual sob e as PPP e as concessões p epa ado pelo Minis é io das Finanças e da Adminis ação Pública em julho com uma a aliação ab angen e dos iscos o çamen ais de i ados das PPP e das concessões. O ela ó io o nece á in o mação e análise a ní el se o ial. A e isão anual das PPP e concessões se á acompanhada po uma análise dos luxos de c édi o canalizados pa a as PPP a a és dos bancos (emp és imos e í ulos que não ações) po se o e uma a aliação do impac o na a e ação de c édi o de e ei os c owding ou . Es e úl imo aspe o se á ealizado em conjun o com o Banco de Po ugal. [T2-2012].” (DGTF, 2012) 16 “Inclui os pagamen os de in es imen os nas concessões Túnel do Ma ão, No e Li o al, Cos a de P a a e G ande Po o. No p imei o caso, de i a da in e enção di e a do Es ado, que se subs i uiu à concessioná ia, no supo e da ob a do Túnel do Ma ão. Nos ou os casos, de i a do econhecimen o do di ei o das concessioná ias a eequilíb io económico e inancei o dos con a os em i ude da decisão unila e al do conceden e na in odução de po agens nas ias an e io men e sem cus os pa a o u ilizado , com cus os de in es imen o esul an es da colocação dos pó icos pa a a cob ança i ual de po agens.” (DGTF, Agos o 2012) 46 Quad o ix: Enca gos com PPP em 2011 Se o es 2010 2011 Enca gos Líquidos de 2009 Enca gos Líquidos P e is os Enca gos B u os Reequilíb ios P o ei os Enca gos Líquidos %PIB Rodo iá io 896,6 1166,5 799,6 877,9 156,5 1521,0 - Fe o iá io Eixo Fe o iá io No e-sul Me o Sul do Tejo 15 7,3 7,7 17,8 0 17,8 12,2 0 12,2 0 0 0 1,5 1,5 0 10,7 -1,5 12,2 - Saúde CMFRS- São B ás de Alpo el Cen o A endimen o SNS Hospi al de Cascais Hospi al de B aga Hospi al Vila F anca Xi a 172,5 5,7 11,4 60,8 94,6 0 228,4 7,0 7,8 57,2 106,7 49,6 243,5 7,7 10 71,9 129,5 24,4 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 243,5 7,7 10 71,9 129,5 24,4 - Segu ança 43,6 45,1 47,4 0 0 47,4 - TOTAL 1127,7 1457,8 1102,7 877,9 158 1822,6 1,1 Elabo ação p óp ia – Fon e: DGTF (2012) No a-se que ela i amen e ao ano p eceden e ambém se e i icou um aumen o bas an e exp essi o a ní el ge al, especi icamen e um aumen o em odos os se o es exce uando o se o e o iá io que con ibuiu com um dec éscimo de ce ca de 30% ace ao ano p eceden e, icando mesmo abaixo do alo o çamen ado pa a o ano em ce ca de 40%. Como se pode e nenhum se o pa a além do odo iá io p ocedeu ao pagamen o de eequilíb ios inancei os, no en an o o ela ó io des e ano já ai a ançando que algumas pa ce ias pode ão o igina eposições de equilíb ios inancei os u u os como é o caso do se o e o iá io 17 que já se pe spe i a que pode á nos anos subsequen es esul a em enca gos pa a a en idade es a al. Quan o ao se o da saúde podemos cons a a que o mesmo em indo a e um peso cada ez mais signi ica i o nos cus os ep esen ando só nes e úl imo ano um peso de ce ca de 17 “Eixo Fe o iá io No e-Sul (FERTAGUS): De ido a al e ações das a i as de u ilização das in aes u u as cob adas pela REFER à Fe agus, podem oco e pagamen os do Es ado se hou e econhecimen o do di ei o de eequilíb io inancei o à concessioná ia, com e ei os a pa i do co en e ano, os alo es e e enciados são me amen e indica i os.” (DGTF, Agos o 2012) “Me o Sul do Tejo (MST): não es ão p e is os enca gos co en es pa a o Es ado. Toda ia, pode ão, a é ao inal do p azo da concessão, oco e compensações a paga pelo Es ado na o dem de 8 a 8,5 milhões de eu os po ano, de ido ao isco de p ocu a.” (DGTF, Agos o 2012) 47 13% nos cus os o ais e ep esen ando um aumen o de 41% ace ao ano p eceden e. Assim, es e se o ambém con ibuiu pa a o aumen o signi ica i o nos cus os o ais. Sucin amen e o aumen o de 62% na o alidade de cus os en e os anos em análise em jus i icado po in es imen os, eposições de equilíb io inancei o e no caso especí ico da saúde às no as pa ce ias 18 . Quad o x: Enca gos com o se o odo iá io pa a 2011 Fon e: DGTF, Agos o 2012 É pe ce í el que pa a além de o se o odo iá io e semp e um ele ado peso a ní el de cus os, es e ambém em sido o que mais con ibui pa a os consecu i os eequilíb ios inancei os. No en an o, es e ano esse peso ul apassa os 50% dos cus os o ais com es e se o e al como já oi e idenciado de eu-se essencialmen e ao G upo Ascendi que solici ou o eequilíb io endo po base a cons ução de 2001 e 2002 da Concessão No e, no qual o Es ado Po uguês se a asou em exp op iações que se iam da sua esponsabilidade e não o am p e is as algumas imposições ambien ais o que le ou mesmo a al e ações ao que inha sido p e iamen e açado. Is o cus ou ao es ado po uguês 268,2 milhões de eu os, inco po ados já os ju os inancei os na o dem dos 16,2 milhões de eu os, de no a que es e eequilíb io esul ou de um aco do en e o Es ado e a Concessioná ia em 2005. Adicionalmen e, a No scu ambém solici ou eequilíb io 18 En ada em uncionamen o da clinica hospi ala de Vila F anca de Xi a e ac éscimo ao pagamen o do no o edi ício do hospi al de B aga 48 inancei o deco en e de al e ações ao p oje o inicialmen e açado da Concessão In e io No e em 2004, que mais uma ez esul ou em aco do en e a emp esa e o Es ado em 2008, no qual o en e público se ob igou a essa ci o en e p i ado em 322,1 milhões de eu os dos quais 55,1 milhões de eu os dizem espei o a ju os. No e-se que es es mon an es o am conseguidos eco endo à banca, a qual analisa emos mais à en e e e emos que o Es ado em apelado la gamen e a es e pa a ob e modos de inanciamen o. Mas es as duas ins i uições não o am as únicas a bene icia de eequilíb ios inancei os pe an e o Es ado, a Lusopon e, as concessões do Túnel do Ma ão, No e Li o al, Cos a P a a, G ande Po o e Oes e ambém o am ab angidas po aco dos. No e-se que há uma edução de enca gos líquidos de algumas concessões e consequen e um aumen o de p o ei os pelo a o da in odução de po agens em ias an e io es isen as de qualque pagamen o po pa e dos u en es. Pelo a o de o se o odo iá io se o esponsá el po g ande pa e dos cus os com PPP ep esen ando um peso de 83,45% no o al dos enca gos líquidos do co en e ano e po an o o p esen e ela ó io e idencia algumas medidas com is a a diminui o impac o que es e se o em. As medidas implemen adas p endem-se com a in odução de po agem em oços ainda não ab angidos 19 , ein odução de po agens du an e o mês de Agos o na Pon e 25 de Ab il, p ocesso de cob ança coe ci a aplicado pela adminis ação iscal aos u en es em caso de incump imen o das axas de po agem, medidas pa a que sejam aplicadas condições de escla ecimen o e espe i a cob ança a eículos com ma ícula es angei a. Em 2011 oi desenhado o Plano Es a égico dos T anspo es 20 , no qual se p e iam algumas medidas es u u ais com is a à edução de cus os. A ní el gené ico enunciou- se algumas medidas aplicadas du an e o ano em análise, essas medidas dizem espei o a e isões a con a os, inclusão da in lação na con ibuição do se iço odo iá io que inancia a EP in eg an e no OE, es udos po o ma a en a eduzi o endi idamen o das EP e usão de en idades, especi icamen e o INIR e IMTT. 19 Alga e (A22), Bei a In e io (A23), In e io No e (A24) e Bei a Li o al e Al a (A25), medida implemen ada em Dezemb o de 2011. 20 RCM n.º45/2011, 13 de Ou ub o de 2011, DGTF Agos o 2012. 49  Reequilíb ios Económico- inancei os Quad o xi: Pa icipação dos eequilíb ios nos cus os pa a 2008, 2009, 2010 e 2011 Ano Reequilíb ios Enca gos o ais com PPP Peso dos eequilíb ios nos cus os o ais 2008 45.4 499.4 9.09% 2009 107.3 839.7 12.78% 2010 197.5 1127.7 17.51% 2011 877.9 1822.6 48.17% Elabo ação p óp ia – Fon e: DGTF (2008, 2009, 2010, 2011 e 2012) Os dados são e iden es, es a ub ica em aumen ado signi ica i amen e a ingindo es e úl imo ano um peso de quase 50% nos cus os, es a in eg a equilíb ios económico- inancei os e indemnizações pagas esul an es de al e ações nos con a os. Segundo o T ibunal de Con as (2008), as di iculdades o çamen ais, le am a enegociações que po sua ez le am a um aumen o do p azo de concessão, de o ma a e i a ac éscimo de enca gos. Podemos cons a a que du an e odos es es anos o peso das enegociações nos cus os o ais em sido cada ez mais um a o p edominan e de análise e con olo. Pode-se e i ica a a és de ecen e legislação que se en a con ola as decisões unila e ais po pa e do es ado e p eca e a o igem des as enegociações e eposições de eequilíb ios inancei os, is o sem an es aze uma análise cus o-bene ício e es uda possí eis al e na i as. Vejamos o a igo 20º, Dec e o-Lei 111/2012 de 23 de Maio “quando o pa cei o público p e enda, nos e mos ixados no con a o ou na lei, e sem p ejuízo da obse ância do egime ju ídico ela i o à ealização de despesas públicas, p o e i uma de e minação unila e al susce í el de undamen a um pedido de eposição do equilíb io inancei o do espe i o con a o de pa ce ia, de e, p e iamen e, es ima os e ei os inancei os deco en es dessa de e minação e e i ica a co esponden e compo abilidade o çamen al”. O desejá el não é a comple a eliminação de enegociações, po que como já oi is o es amos pe an e con a os de longo p azo em que a p e isibilidade comple a é di ícil ou mesmo impossí el, e que a en a i a de inco po a odos os iscos num con a o pode se incompo á el. Mas pelo que oi analisado, as enegociações não se êm a enuado e 56 Po o ma p ocede à análise de isco das pa ce ias são especi icados qua o modelos (Minis é io das Finanças e da Adminis ação Pública: Pa ce ias Público-P i adas – Rela ó io de Agos o 2011). Se á ap esen ados os modelos e as espe i as ma izes de isco pa a cada um deles. Es es dados ão se i de auxílio à a e iguação do modelo mais usado e ao que aca e a um maio ní el de cus os pa a a En idade Pública e se possí el disc epâncias dos modelos ace à ealidade. No e-se que em 2012 a DGTF ag egou em apenas 3 modelos, nesse seguimen o, se á analisado o modelo ap esen ado em 2011 e ap esen adas as di e enças c uciais en e anos. 3.1.2.1. “Concessão adicional, com po agens eais” (Modelo i) O Es ado ica desob igado a pagamen os co en es, is o po que o p i ado é que cob a aos u en es as po agens. “Os con a os de concessão es abelecem que a concessioná ia assume exp essamen e “in eg al e exclusi a esponsabilidade po odos os iscos ine en es à concessão, exce o se o con á io esul a do con a o de concessão”. (DGTF, Agos o 2012) No en an o, es es con a os de pa ce ia são usados essencialmen e pa a deso çamen a despesa, no sen ido em que o es ado não em capacidade pa a inancia no cu o-p azo. Assim, is o po es a ó ica, o es ado pode p e e i um modelo com pagamen os pe iódicos espaçados no empo. 3.1.2.2. “Concessão sem cob ança de po agens ao u ilizado – SCUT” (Modelo ii) Ao con á io do an e io , o p i ado não cob a po agens aos u en es, cabe assim ao Es ado p ocede a um pagamen o pe iódico pelo á ego e i icado, o qual é calculado segundo bandas de á ego. Os p eços associados ao pagamen o são ixados p e iamen e em con a o. 57 3.1.2.3. “Concessão com cob ança de po agens ao u ilizado – ex- SCUT – pa cei o p i ado cob a po agens, en ega à Es ada de Po ugal e ecebe dois ipos de pagamen os” (Modelo iii) a. Po disponibilidade b. Pela p es ação do se iço de cob ança de axas de po agem i. Pagamen o po disponibilidade do sis ema de cob ança, designado no con a o de p es ação de se iços po “Componen e A” – emune a o in es imen o inicial (pó icos de cob ança) ii. Pagamen o da “Componen e B” – emune a os cus os de ope ação e manu enção e ein es imen o no e e ido sis ema de cob ança A emp esa Es adas de Po ugal, S.A. assume assim o papel pe an e o Es ado de concessioná ia, po seu lado, as concessões da emp esa p i ada se ão subconcessões do Es ado. 3.1.2.4. “Subconcessões 21 e Túnel do Ma ão” (Modelo i ) Nos casos em que exis am oços de au oes adas a Es adas de Po ugal ecebe o alo cob ado pelas po agens a. Pagamen os e e uados ao se o p i ado i. Po disponibilidade da ia ii. De se iço (indexado ao á ego) 21 “Inclui os pagamen os de in es imen os nas concessões Túnel do Ma ão, No e Li o al, Cos a de P a a e G ande Po o. No p imei o caso, de i a da in e enção di e a do Es ado, que se subs i uiu à concessioná ia, no supo e da ob a do Túnel do Ma ão. Nos ou os casos, de i a do econhecimen o do di ei o das concessioná ias a eequilíb io económico e inancei o dos con a os em i ude da decisão unila e al do conceden e na in odução de po agens nas ias an e io men e sem cus os pa a o u ilizado , com cus os de in es imen o esul an es da colocação dos pó icos pa a a cob ança i ual de po agens”. (DGTF, Agos o 2012) 58 3.1.2.5. Ma iz de isco Quad o xiii: Ma iz de isco po modelo de pa ce ia Tipo Designação Modelo i Modelo ii Modelo iii Modelo i Riscos de P oje o e Concu so Conceção P i ado P i ado P i ado P i ado Planeamen o Público Público Pa ilhado P i ado Ob enção licenças e ap o ações necessá ias P i ado P i ado P i ado P i ado Desin e esse po pa e da inicia i a p i ada Público Público Pa ilhado Pa ilhado Incump imen o dos p azos e o malismos p ocessuais P i ado P i ado Público Público Oco ência de ilíci os/ eclamações Pa ilhado Pa ilhado Pa ilhado Pa ilhado Riscos de cons ução Cump imen o de p azos P i ado P i ado P i ado P i ado Sob ecus os ( abalhos a mais) P i ado P i ado P i ado P i ado Al e ações unila e ais Público Público Público Público Qualidade/ iabilidade (de ei os de cons ução) P i ado P i ado P i ado P i ado Exp op iações (execução cus os) P i ado P i ado P i ado P i ado Exp op iações (na publicação da decla ação de u ilidade pública) Público Público P i ado Público Danos em in aes u u as p óp ias ou de e cei os ou aciden es com abalhado es P i ado P i ado P i ado P i ado Riscos de explo ação/manu enção Cob ança de po agem P i ado P i ado P i ado Risco a i á io Público Risco de disponibilidade ( u u as na o e a) P i ado Sob ecus os ( abalhos a mais) P i ado P i ado P i ado P i ado Sinis alidade P i ado Pa ilhado Pa ilhado Pa ilhado Ambien al P i ado Al e ações unila e ais Público Público Público Público Al e ação/desa ualização da ecnologia implemen ada P i ado P i ado P i ado P i ado Incump imen o dos ní eis de qualidade P i ado P i ado Público P i ado De ei os la en es Pa ilhado Pa ilhado Pa ilhado Pa ilhado Riscos inancei os In lação P i ado P i ado P i ado Pa ilhado 59 Taxas de ju o P i ado P i ado P i ado P i ado Incump imen o (de aul ) pe an e os bancos P i ado P i ado P i ado P i ado Risco de c édi o do conceden e Pa ilhado Riscos ambien ais Pós-a aliação ambien al P i ado P i ado P i ado P i ado Reg as ambien ais P i ado P i ado Público P i ado Risco da p ocu a T á ego P i ado Pa ilhado Público Pa ilhado Risco de disponibilidade Ru u as na o e a P i ado P i ado P i ado Ní el de se iço Público Público Público Riscos legisla i os Al e ações legisla i as ge ais P i ado P i ado P i ado P i ado Al e ações legisla i as especí icas Público Público Público Público Risco de o ça maio Achados a queológicos Público Público Público Público Ca ás o es na u ais Pa ilhado Pa ilhado Pa ilhado Pa ilhado Gue as/ umul os Pa ilhado Pa ilhado Pa ilhado Pa ilhado Elabo ação p óp ia – Fon e: DGTF (2011 e 2012) Analisando a ma iz de isco no Modelo i apesa de alguns apa ece am pa ilhados com o se o público, é essencialmen e o se o p i ado que assegu a g ande pa e dos iscos. Uma ez que no ela ó io da DGTF de 2012 22 oco eu uma diminuição de 4 pa a 3 modelos, impo a ealça as di e enças en e anos. Nes e modelo a dis inção ace ao modelo do ela ó io de 2011 oi que em 2010 23 a concessão de G ande Lisboa e No e passou de concessão adicional com po agem eal pa a o modelo de disponibilidade. A ma iz de isco oi man ida nos dois ela ó ios. O Modelo i p o a elmen e se ia o p e e í el do pon o de is a de isco, no sen ido em que o in es imen o oco e pon ualmen e no cu o-p azo e no longo p azo a en idade p i ada anga ia as suas ecei as com base nas po agens cob adas aos u en es. Assim, o isco espe ado pa a o es ado se á à pa ida pon ual, deb uçando-se na análise do alo do con a o. Pa a o se o p i ado, o isco inse e-se essencialmen e nas p ojeções pa a o olume de á ego, is o que a sua emune ação depende essencialmen e dos u en es da ia. No Modelo ii o isco da p ocu a é pa ilhado en e as en idades. Nes e caso o Es ado es á ob igado a aze en egas em unção dos alo es de á ego egis ado. Há uma cons ução de bandas de á ego de o ma a delimi a o isco assumido que pelas concessioná ias 22 Dados do ano de 2011 23 Rela ó io DGTF de 2011 60 que pelo Es ado, essal a-se a impo ância no cálculo des as bandas de á ego pa a a minimização de cus os. Es e modelo é ap esen ado no ela ó io da DGTF em 2011 e deixa de exis i no ela ó io da DGTF do ano seguin e (2012). As concessões ao ab igo des e modelo passam a se inse idas no Modelo iii. A ele ada ansmissão de isco pa a o Es ado pode e sido pon o ulc al pa a a eliminação des e modelo e ag egação de odas as concessões no modelo que sucede. No Modelo iii e i ica-se um ac éscimo de isco pa a a en idade pública em á ias úb icas. Ao con á io do que acon ece nos ou os modelos, o isco de p ocu a ica exclusi amen e a ca go do se o público, al como pa e dos iscos ambien ais e como o incump imen o dos ní eis de qualidade. Como imos a concessioná ia ecebe á pela disponibilidade da au oes ada e do sis ema de cob ança de po agens, as quais são a ualizadas pelo Índice de P eços ao Consumido (IPC). No en an o, quando alamos de isco de p oje o, concu so e cons ução, nas subdi isões em que o isco que e a da en idade pública passa a se pa ilhado, pode-se dize que há uma edução do isco no sen ido em que o pa icula ambém em esponsabilizado po es es. “Em e mos ge ais, as subconcessioná ias assumem, exp essa, in eg al e exclusi amen e, a esponsabilidade po odos os iscos ine en es à subconcessão, exce o nos casos especi icamen e p e is os no con a o de subconcessão”. (DGTF, Agos o 2012) Analisando a ma iz de cus os no Modelo i , e i ica-se que o isco de in lação é nes e modelo pa ilhado. Quan o ao isco de p ocu a apesa do mesmo se classi icado como pa ilhado na ma iz de isco do modelo, a DGTF e idencia que na maio ia dos casos o isco é supo ado pelo conceden e, o que demons a o baixo pode negocial da en idade pública. As subconcessões ansmi em o isco nas subconcessioná ias sob a o ma da emune ação pelo se iço p es ado. As emune ações po disponibilidade ep esen am mais de 90% dos pagamen os a ecebe pelas concessioná ias e desempenham menos isco pa a es as. 61 Assim, as deduções que podem oco e nos pagamen os po disponibilidade p endem-se com o ní el de se iço, condições de acesso, segu ança e ci culação, pad ões de qualidade e ex e nalidades ambien ais. Cons a a-se que a di e ença en e o ela ó io da DGTF de 2011 e 2012, oi essencialmen e na eliminação do modelo ii, na ag egação das subconcessões de G ande Lisboa e No e do modelo i pa a o modelo po disponibilidade e ans e ência da concessão do Túnel do Ma ão do modelo i pa a o modelo iii. Quan o às ma izes de isco as mesmas são man idas. 3.1.3. Análise dos modelos com base na e idência empí ica Os qua o modelos enunciados acima ão se ma cados po co es compa a i amen e com os ês modelos enunciados no úl imo ano 24 , endo po base o quad o sín ese de odas as pa ce ias do se o odo iá io, mais especi icamen e a abela de enca gos líquidos, elabo ada pelo Minis é io das Finanças e da Adminis ação Pública. Adicionalmen e, ai se indexada a da a de subsc ição da pa ce ia, pa a que assim se possa analisa com maio g au de exa idão os cus os anuais. 24 Rela ó io da DGTF (Agos o 2012) e idencia 3 modelos e o ela ó io da DGTF (Agos o 2011) e idencia 4 modelos 62 Quad o xi : Quad o Sín ese dos Modelos de Pa ce ia Elabo ação p óp ia – Fon e: DGTF (Agos o 2011 e Agos o 2012) Os con a os PPP inicia am-se em 1995 com a pa ce ia Lusopon e e êm uma du ação de ap oximadamen e 30 anos. Com base nos dados do ela ó io de 2011 da DGTF, há uma cla a p edominância na adoção do Modelo i. No en an o, a eliminação do Modelo de pa ce ia ii em 2011 (DFTF, 2012), em al e a es a endência, passando a p edomina o Modelo iii com maio núme o de pa ce ias. Analisando a in o mação disponibilizada, e i icamos que o Modelo i apesa de só e começado a se aplicado ecen emen e (a pa i de 2008) é o que possui um maio núme o de pa ce ias, seguido do Modelo i o qual oi p imei o a se implemen ado em 1995. Tendo em con a as de inições que o am ei as dos modelos e as espe i as ma izes de isco, pode-se cons a a que o Modelo i, á p io i é o que possui um meno isco pa a o se o público. (com base na análise dos qua o modelos do ela ó io DGTF, 2011) 63 G á ico x ii: Núme o de pa ce ias con a adas po modelo Elabo ação p óp ia – Fon e: DGTF (2011 e 2012) Com is a a analisa os pe íodos de adoção de cada um dos modelos, oi u ilizada uma escala empo al, des a o ma di ide-se com maio acilidade os modelos po pe íodos, sendo acilmen e pe ce í el quais os ciclos de cons i uição de cada um. Elabo ação p óp ia – Fon e: DGTF (Agos o 2011 e Agos o 2012) O Modelo iii apa ece com duas e sões a mais escu a e idencia o modelo com base no ela ó io da DGTF de 2011 e o mais cla o inco po a algumas das pa ce ias do Modelo ii, o qual deixa de exis i (DGTF, 2012). Cons a a-se que o Modelo i oi o p imei o a se ado ado e o Modelo i só ecen emen e começou a se escolhido. Ve i ica-se uma sob eposição de uso do Modelo ii e do Modelo iii ( e de escu o), com base nos dados da DGTF de 2011. Compa a i amen e com o ela ó io da DGTF de 2011, o Modelo iii ( e de cla o) apa ece com um ho izon e 0 5 10 15 A é 2010 Após 2010 Modelo i Modelo ii Modelo iii Modelo i G á ico x iii: Sín ese empo al dos modelos de pa ce ia 64 empo al bas an e mais longo essencialmen e de i ado da inse ção da concessão do Túnel do Ma ão. No e-se que as concessões No e e G ande Lisboa an e io es a 2010 pe enciam a um con a o inse ido na ipologia do Modelo i, mudando a pa i dessa da a pa a o Modelo iii de con a o. Ag upando os Enca gos B u os com PPP (disponibilizados no Rela ó io da DGTF de 2011 e 2012) po modelos, en ou-se apu a se o g au de u ilização dos modelos coincide com a pe cen agem de alo es gas os. Quad o x : Soma ó io de enca gos b u os com as PPP po modelo de pa ce ia Modelo 2000-2006 2007 2008 2009 2010 201125 201126 I 475 25 16 41 228 383 29 II 372 347 450 453 477 796 - III 110 190 191 195 242 298 1647 IV 0 0 0 0 0 199 0 To al 957 562 657 689 947 1676 1676 Elabo ação p óp ia – Fon e: DGTF (2011 e 2012) O g á ico xix oi elabo ado ponde ando o cus o de cada modelo sob e o cus o o al, is o é, a pa icipação po pe íodo de cada modelo nos cus os o ais. Podemos obse a que o Modelo i pa e com pequena an agem pe dendo pa a o Modelo ii nos anos subsequen es, is o é, o modelo ii é o que em mais peso ao ní el de cus os com a exceção do p imei o pe íodo, de 2000 a 2006. Assim apesa de não se o mais u ilizado é o mais dispendioso, al de e-se essencialmen e ao a o de se em ias em que o se o p i ado é emune ado consoan e o á ego p e is o, uma ez que são ias em que o u ilizado não paga. 25 Com base nos na segmen ação en e modelos do ela ó io de Agos o de 2011, is o é, com base nos qua o modelos 26 Com as al e ações e idenciadas no ela ó io de Agos o de 2012, is o é, com a eliminação do Modelo ii 65 G á ico xix: Peso dos modelos de pa ce ia nos enca gos b u os o ais po pe íodo Elabo ação p óp ia – Fon e: DGTF (2011 e 2012) Olhando isoladamen e pa a o ano 2011, caso se man i esse a mesma dis ibuição de pa ce ias en e modelos, ha e ia no amen e uma p edominância de cus os no Modelo ii, no en an o assim que epa imos as pa ce ias ao ab igo do no o ela ó io de Agos o de 2012 depa amo-nos com uma alocação do cus o no modelo iii. Deduzindo à abela acima os P o ei os, ob emos os Enca gos Líquidos. Com is o podemos e o impac o que os p o ei os êm sob e os alo es pagos. Quad o x i: Soma ó io de enca gos líquidos com as PPP po modelo de pa ce ia Modelo 2000-2006 2007 2008 2009 2010 201127 201128 I 475 -20 -236 39 193 316 29 II 372 347 450 453 477 795 - III 110 190 191 195 229 218 1499 IV 0 0 -2 -4 -1 199 0 To al 957 517 403 683 898 1528 1528 Elabo ação p óp ia – Fon e: DGTF (2011 e 2012) 27 Com base nos na segmen ação en e modelos do ela ó io de Agos o de 2011, is o é, sem as al e ações do ela ó io do ano seguin e. 28 Com as al e ações e idenciadas no ela ó io de Agos o de 2012 2000-2006 2007 2008 2009 2010 2011 2011 Modelo i 49,63 4,45 2,44 5,95 24,08 22,85 1,73 Modelo ii 39,87 61,74 68,49 65,75 50,37 47,49 0 Modelo iii 11,49 33,81 29,07 28,3 25,56 17,78 98,3 Modelo i 0 0 0 0 0 11,87 0 0 20 40 60 80 100 120 Modelo i Modelo ii Modelo iii Modelo i 72 G á ico xxii: Endi idamen o PPP pelo se o inancei o não esiden e, Maio – 2012 Elabo ação P óp ia – Fon e DGTF (Agos o 2012) Mon an e de emp és imos concedidos pelo se o inancei o não esiden e é in e io ao inanciamen o pelo se o esiden e em ce ca de 7,6%. Pode-se cons a a pelos dados e idenciados que se o bancá io p edomina no inanciamen o às PPP, mas com pouco a anço. Foi des acada a ma u idade en iesada pa a o longo-p azo des e ipo de c édi os que po esiden es (ascendendo a maio ia em ma u idades en e 5 e 25 anos), que po não esiden es, que apesa de não se enunciada a ma u idade cons a a-se que ce ca de 75% dos emp és imos são concedidos pelo BEI, pelo que se espec a uma ma u idade de longo p azo. Os emp és imos po não esiden es êm um peso signi ica i o e nesse sen ido há que e em con a o isco de downg ade dos bancos po ugueses, o qual em in luencia uma possí el exigência pe an e o BEI de e o ço das exigências no que diz espei o aos cola e ais. No en an o no e-se que oi exigido o e o ço dos ní eis de capi al e de liquidez nos bancos o que não an ecipa um ele ado isco de c édi o concedido às PPP. A al e ação da ma u idade, is o é, a al e ação pa a cu o p azo só pode á p o i de enda de emp és imos, o que pe an e a a ual conjun u a não se o na uma solução mui o lexí el e p o a elmen e mui o en á el. Po úl imo impo a e e i o peso ela i amen e pequeno do c édi o concedido às PPP no o al de emp és imos concedidos pelo se o inancei o a emp esas não inancei as, ep esen ando es e apenas 3,7%. Con abalançando es e peso com a ele ada ma u idade des es emp és imos, não se espe a que es es enham um impac o mui o signi ica i o na a e ação global do c édi o. 76% 24% BEI Sec o inancei o não esiden e, com excepção do BEI 73 Capí ulo V - Conclusão A e isão da li e a u a sob e os di e sos concei os de PPP demons a que há di e sos pon os em comum, o que alsamen e le a a c e que são, supos amen e, con a os de ácil iden i icação e elabo ação. Con udo, Whine (2006) in oca a complexidade des e ipo de con a os e chama a a enção pa a a di e sidade de clausulado e de especi icidade que pode esul a de a o es ine en es a es es con a os. Em Po ugal, es e ema em sido bas an e deba ido, mas apenas quando analisamos os dados compa a i os ao es o da Eu opa pe cebemos a eal dimensão do ema. Es e pequeno país em um peso ep esen a i o no o al de in es imen os em PPP bas an e signi ica i o, si uando-se na 5ª posição. Tendo em con a que o país com maio pe cen agem do o al de in es imen o em PPP na Eu opa (Reino Unido) possui 67.1% e Po ugal apenas 3.1% (dados de 2009), é imp essionan e a p oximidade que ambos os países êm quando compa amos dados em elação ao peso das PPP nos espe i os PIB’s. Pe cebemos a a és dos dados ela i os ao inanciamen o que a posição de Po ugal é ainda mais incada, pois é o 3º país com maio endi idamen o jun o do BEI e pelos dados ap esen ados, apesa da dí ida ao BEI co esponde a ce ca de 76% do endi idamen o ao se o inancei o não esiden e ainda ac esce uma dí ida ao se o inancei o esiden e de alo mais ao menos p opo cional. Es es dados conjugados com os p oblemas es u u ais que o país ap esen a, e idenciados pela di iculdade no cump imen o das me as o çamen ais, aguçam a cu iosidade no sen ido de p ocede a uma análise aos con a os, à epe cussão dos mesmos nos cus os e a possí eis ganhos/pe das de e iciência/ine iciências que os mesmos possam ge a . Analisando os ela ó ios da DGTF, pe cebe-se cla amen e que a ges ão dos con a os nem semp e ei a de o ma e icien e, is o po que al como oi is o, o Es ado em um ele ado peso de eequilíb ios, a maio ia jus i icada po al e ações aos con a os (unila e ais) ou a a iações na p ocu a. Is o é, os iscos e idenciados nes e ipo de con a os acabam po se espelhados ao longo dos pe íodos de análise no caso Po uguês. Em 2011, o am aplicadas medidas e e en es ao MUO, isam aumen a a anspa ência a a és de epo e mensal; e idencia anualmen e os iscos e esponsabilidades 74 o çamen ais às quais o Es ado es á expos o; assegu a a implemen ação da no a Lei do Enquad amen o O çamen al; e i a no as PPP sem e e odas as exis en es; ec u a uma en idade au ónoma de audi o ia in e nacionalmen e econhecida com is a a analisa e quan i ica odas as esponsabilidades assumidas pelo Es ado, adicionalmen e inclui análises ela i amen e a possí eis iabilidades pa a enegociações; gene icamen e in e cala a in o mação en e di e en es o ganismos po o ma a que a in o mação seja analisada em di e en es pano amas mino ando os iscos e aumen ando a iabilidade e a anspa ência. Uma des as medidas oi inclusão nos ela ó ios das ma izes de isco dos modelos, as quais se i am de base pa a pe cebe os modelos mais usados e co esponde às ma izes de isco associadas. Nes a disse ação ambém se ap esen am os modelos que o Es ado mais u iliza e quais os que ge am uma maio pe cen agem de cus os. Vimos que a elação en e es es dois indicado es não é posi i amen e co elacionada. Ten ei explica essa co elação com base na explicação eó ica do modelo e na sua espe i a ma iz de isco, mas se ia indispensá el eco e aos con a os e às al e ações ealizadas nos mesmos. Foi o caso especí ico da Lusopon e, em só após a análise a al e ações con a uais é que oi possí el e i ica que o modelo não é seguido com igo e isso le a a sob ecus os e um maio ní el de isco. Fu u amen e, se ia in e essan e e i ica o p ocesso de elabo ação dos con a os PPP no sen ido de e i ica os cus os e p azos de elabo ação. Como imos, ao longo dos pe íodos em análise há con a os que ansi a am de um pe íodo pa a o seguin e, se ia igualmen e in e essan e pe cebe qual o mo i o pa a a dila ação ano mal no empo e quais os cus os pa a a En idade Pública deco en es de a asos nas da as p e is as. Também se e ela ia desa ian e p ocede à compa ação en e modelos PPP em Po ugal e Reino Unido, e a compa ações de indicado es de e iciência e co elação com os modelos de ges ão e con olo ap esen ados. 75 Re e ências Bibliog á icas Akin oye, A., Beck, M. e Ha dcas le, C. (2003) “Public P i a e Pa ne ships Managing Risks and Oppo uni ies”, Ox o d: Blackwell. A aújo, S. e Su he land, D. (2010), “Public-P i a e Pa ne ships and In es men in In as uc u e”, OECD Economics Depa man Wo king Pape s, No 803. Bailey, N. (1994) “Towa ds a esea ch agenda o public-p i a e pa ne ships in he 1990’s”, Local economy 8:292-306. Bea o, P., e Vi es, A. 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