Do plano à monitorização: uma etapa do processo de planeamento. Estudo de caso Guimarães

FACULDADE DE LETRAS UNIVERSIDADE DO PORTO Carlos Miguel da Costa Lima Rajão 2º Ciclo de Estudos em Riscos, Cidade e Ordenamento do Território Do plano à monitorização: uma etapa do processo de planeamento. Estudo de caso Guimarães 2011/2012 Orientador: Professora Teresa Maria Vieira de Sá Marques Classificação: Ciclo de estudos: Políticas Urbanas e Ordenamento do Território Dissertação de mestrado Versão definitiva ! ! ! ! ! ! ! ! |!AGRADECIMENTOS! ! ! Sendo&certo&que&as&palavras&de&agradecimentos&são&um&lugar&comum&não&é&menos&adequado&a& necessidade&de&as&referir.& Sendo&assim,&os&primeiros&agradecimentos&são&dirigidos,&naturalmente,&aos&que&mais&sofreram& com&&a&minha&ausência,&com&o&meu&cansaço&e&muitas&vezes&desmotivação.&Ana&e&Afonso&muito& obrigado&pela&vossa&compreensão,&motivação,&paciência&e&energia.& À&Professora&Teresa&Sá&Marques&que&consegue&sempre&elevarDnos&a&um&patamar&superior,&a& fazer& mais& e& melhor,&é&uma&fonte& constante&de&inspiração&e&de& superação,&uma&verdadeira& mentora.& No& fundo,& esta& tese& que& contou& com& o& rigor& apurado,& correcção& estimulante& e& dedicação&incondicional,&também&é&sua,&quase&como&se&tivesse&sido&escrito&a&“quatro”&mãos.& Aos& professores& António& Alberto,& Elsa& Pacheco& e& Helena& Madureira& por& terem& sido& determinantes& para& a& viabilização& da& elaboração& do& quadro& final& dos& indicadores.& Queria& também&deixar&um&palavra&de&agradecimento&ao&Carlos&Delgado&que&colaborou&no&processo&de& elaboração&de&cartografia.& À&Câmara&Municipal&de&Guimarães,&especialmente&à&Marina&Oliveira&e&ao&Ricardo&Fontes,&pela& possibilidade&de&ter&tornado&possível&a&realização&desta&dissertação&e&pelo&acesso&à&informação& indispensável&à&sua&elaboração.& Finalmente&saudar&os&colegas&Liliana,&Paula&e&João&cujas&discussões&em&torno&da&temática&que& nos&unia,&a&avaliação&do&ordenamento&do&território,&mais&concretamente,&através&da&partilha& de&dúvidas,&de&pontos&de&vista,&de&filosofias,&de¶digmas,&de&ideologias&tiveram&impactes& directos&na&linha&de&rumo&e&nalgumas&das&opções&tomadas.& ! ! ! ! ! ! |!RESUMO! ! A& sistematização& da& informação& decorrente& do& processo& de& monitorização& e& avaliação& das& políticas& territoriais& consubstanciadas& no& Plano& Diretor& Municipal& (PDM)& pode& fornecer& resultados&imprescindíveis&à&gestão&territorial&e&à&revisão&dos&objectivos&inicialmente&traçados.& Hoje& em& dia& é& necessário& conciliar& conhecimentos& técnicoDcientíficos& com& processos& de& participação,& tendo& como& objetivo& a& salvaguarda& do& interesse& publico& e& a& ponderação& dos& interesses&privados.&Assim,&os&Relatório&sobre&o&Estado&do&Ordenamento&do&Território&(REOT)& podem&simultaneamente&produzir&conhecimentos&que&servirão&de&base&às&tomadas&de&decisão& e&às&possíveis&reorientações&de&políticas&públicas&de&base&territorial.&& O&REOT&é,&de&acordo&com&a&legislação&portuguesa1,&o&instrumento&que&traduz&o&balanço&da& execução&dos&instrumentos&de&gestão&territorial,&bem&como&dos&níveis&de&coordenação&interna& e&externa&obtidos,&fundamentando&uma&eventual&necessidade&de&revisão.&A&elaboração&de&um& REOT,&pelas&entidades&responsáveis&é,&antes&de&mais,&o&cumprimento&de&uma&disposição&legal.& No& entanto,& e& assumindo& que& os& planos& são& um& dos& instrumentos& do& processo& de& planeamento,&é&natural&procurar&articular&os&planos&com&a&volatilidade&das&transformações&que& ocorrem&nos&territórios.&A&Câmara&Municipal&de&Guimarães&está&em&fase&de&aprovação&do&novo& PDM&e&pretende&dar&continuidade&ao&processo&de&planeamento&através&da&monitorização&do& plano.&Foi&neste&contexto&que&delineamos&a&metodologia&Coerência_Eficácia_Avaliação&global& como&forma&de&dar&continuidade&à&prática&de&planeamento.& Em& termos& de& investigação&chegamos& à&conclusão& que!volvida&mais& de& uma& década& após& a& aprovação&da&Lei&de&Bases&da&Política&do&Ordenamento&do&Território&e&Urbanismo&(LBPOTU)&é& notório&que&existe&um&vazio&no&que&diz&respeito&à&implantação&dos&mecanismos&de&avaliação& dos&instrumentos&de&gestão&territorial&(IGT).&! No& entanto,& sendo& o& REOT,& um& instrumento& de& apoio& à& monitorização& e& avaliação& do& planeamento& territorial,& deve& ter& também& uma& componente& de& avaliação& estratégica& e& de& monitorização& da& governança& territorial.& Por& outro& lado,& deve& produzir& informação& e& conhecimento& necessários& para& a& produção& de& cenários& prospectivos& descritivos& e& apoiar& a& reflexão&em&torno&de&cenários&orientadores.&Assim,&os&“PDM&de&2ª&geração”&devem&responder& de&uma&forma&mais&eficaz&aos&novos&desafios&&do&ordenamento&do&território.&& & PALAVRAS&CHAVE:&MONITORIZAÇÃO,&AVALIAÇÃO,&PLANO,&PLANEAMENTO.& &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 1&Decreto&de&Lei&380/99,&de&22&de&Setembro,&Capítulo&VI,&Artigos&144º&a&147º.& ABREVIATURAS! ! CCDR&–&Comissão&de&Coordenação&e&Desenvolvimento&Regional& CEA&–&Coerência_Eficácia_Avaliação&global& CEC&–&Capital&Europeia&da&Cultura& CM&–&Câmara&Municipal& CMG&–&Câmara&Municipal&de&Guimarães& DL&–&DecretoDLei& DGOTDU&–&DirecçãoDGeral&do&Ordenamento&do&Território&e&Desenvolvimento&Urbano& DR&–&Decreto&Regulamentar& EEM&–&Estrutura&Ecológica&Municipal& ESPON&–&European&Observation&Network&for&Territorial&Development&and&Cohesion& IGT&–&Instrumentos&de&Gestão&Territorial& INE&–&Instituto&Nacional&de&Estatística& LBPOTU&–&Lei&de&Bases&da&Política&do&Ordenamento&do&Território&e&Urbanismo& MAOTDR!–&Ministério&do&Ambiente,&do&Ordenamento&do&Território&e&do&Desenvolvimento&Regional&& ObservOTU!–&Observatório&do&Ordenamento&do&Território&e&Urbanismo&& OCDE&–&Organization&for&Economic&CoDoperation&and&Development& PBH&–&Plano&de&Bacia&Hidrográfica& PDM&–&Plano&Director&Municipal& PDMG&–&Plano&Director&Municipal&de&Guimarães& PEOT&–&Plano&Especial&de&Ordenamento&do&Território& PMOT&–&Planos&Municipais&de&Ordenamento&do&Território& PNPOT&–&Programa&Nacional&da&Política&de&Ordenamento&do&Território& PNR!–&Plano&Nacional&Rodoviário! PP&–&Plano&de&Pormenor& PPR!–!PlanoDPerformanceDResultados& PROF&–&Plano&Regional&de&Ordenamento&Florestal& PROT&–&Plano&Regional&de&Ordenamento&do&Território& PROT<N&–&Plano&Regional&de&Ordenamento&do&Território&do&Norte& PSOT&–&Plano&Sectorial&de&Ordenamento&do&Território& PU&–&Plano&de&Urbanização& RAN&–&Reserva&Agrícola&Nacional& REOT&–&Relatório&sobre&o&Estado&do&Ordenamento&do&Território& SIDS&–&Sistema&de&Indicadores&de&Desenvolvimento&Sustentável& SIG&–&Sistema&de&Informação&Geográfica& SGT&–&Sistema&de&Gestão&Territorial& UOPG&–&Unidades&Operativas&de&Planeamento&e&Gestão& ! & & & ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! INDICE!DE!FIGURAS! ! FIGURA&1&|&PROCESSO&DE&PLANEAMENTO&E&DE&AVALIAÇÃO&....................................................................&15& FIGURA&2&|&ELABORAÇÃO&DE&REOT&A&NÍVEL&LOCAL&EM&JANEIRO&2012,&EM&PORTUGAL&CONTINENTAL&...&19& FIGURA&3&|&SISTEMA&DE&GESTÃO&TERRITORIAL&.........................................................................................&20& FIGURA&4&|&REVISÃO&DE&PDM&E&ELABORAÇÃO&DE&REOT&EM&JANEIRO&DE&2012,&EM&PORTUGAL& CONTINENTAL&...................................................................................................................................&25& FIGURA&5&|&METODOLOGIA&CEA&................................................................................................................&36& FIGURA&6&|&GUIMARÃES_17&ANOS&DE&PLANEAMENTO&.............................................................................&40& FIGURA&7&|&LAYOUT&PROPOSTA&PDM_11&..................................................................................................&41& FIGURA&8&|&ZONAMENTO&SISTEMA&URBANO&PDMG&.................................................................................&44& FIGURA&9&|&PDMG&VS&DL&380/99&...............................................................................................................&46& FIGURA&10&|&QUADRO&REFERENCIAL&ESTRATÉGICO&..................................................................................&47& FIGURA&11&|&ENQUADRAMENTO&À&ESCALA®IONAL&.............................................................................&51& FIGURA&12&|&VARIAÇÃO&DA&POPULAÇÃO&RESIDENTE&[2001D2011]&...........................................................&55& FIGURA&13&|&ÉPOCA&PREDOMINANTE&DE&CONSTRUÇÃO&DO&EDIFICADO&..................................................&57& FIGURA&14&|&ESTRUTURA&ETÁRIA&PREDOMINANTE&...................................................................................&58& FIGURA&15&|&COBERTURA&DA&REDE&DE&INFRAESTRUTURAS&BÁSICAS&[ÁGUA,&SANEAMENTO&E& ELECTRICIDADE]&................................................................................................................................&62& FIGURA&16&|&CICLOVIA&EXISTENTE&.............................................................................................................&63& FIGURA&17&|&PATRIMÓNIO&CULTURAL&DE&GUIMARÃES&.............................................................................&66& FIGURA&18&|&ELEMENTOS&PATRIMONIAIS&E&PATRIMÓNIO&ARQUEOLÓGICO&DE&GUIMARÃES&..................&68& FIGURA&19&|&INTENSIDADE&DA&FRAGMENTAÇÃO&DA&RAN&........................................................................&72& FIGURA&20&|&EEM&E&ESPAÇOS&VERDES&URBANOS&......................................................................................&73& FIGURA&21&|&DENSIFICAÇÃO&DOS&ESPAÇOS&DE&ACTIVIDADES&ECONÓMICAS&............................................&76& FIGURA&22&|&QUADRO&SÍNTESE&..................................................................................................................&80& FIGURA&23&|&GUIMARÃES&FACE&AOS&PARADIGMAS&DE&PENSAMENTO&TERRITORIAL&...............................&85& & ! & & & & & ! INDICE!DE!TABELAS! ! TABELA&1|&OS&CONCEITOS&NAS&DIFERENTES&PERSPECTIVAS,&SEGUNDO&DAVOUDI&&E&STRANGE&..............&13& TABELA&2&|&EVOLUÇÃO&DA&TEORIA&DE&PLANEAMENTO&E&DE&AVALIAÇÃO&.................................................&14& TABELA&3&|&PRINCIPAIS&CONTRIBUTOS&DO&PROCESSO&DE&AVALIAÇÃO&.....................................................&28& TABELA&4&|&GRAU&DE&UTILIZAÇÃO&DOS&DIFERENTES&DESÍGNIOS&NOS&REOT&.............................................&33& TABELA&5&|&CORRELAÇÃO&ENTRE&OBJECTIVOS&E&SISTEMA&URBANO&.........................................................&43& TABELA&6&|&RELAÇÃO&ENTRE&PNPOT&E&PDMG&............................................................................................&48& TABELA&7&|&RELAÇÃO&ENTRE&PBH&AVE&E&&PDMG&........................................................................................&49& TABELA&8&|&RELAÇÃO&ENTRE&PROF&BAIXO&MINHO&E&PDMG&......................................................................&49& TABELA&9&|&RELAÇÃO&ENTRE&PROTDN&E&PDMG&..........................................................................................&50& TABELA&10&|&MODELO&DE&ANÁLISE&DA&EFICÁCIA&.......................................................................................&52& TABELA&11&|&SISTEMA&DE&MONITORIZAÇÃO&DO&OBJECTIVO&1&..................................................................&59& TABELA&12&|&POPULAÇÃO&SERVIDA&PELA&REDE&DE&ÁGUA,&SANEAMENTO&E&KG&DE&RSU&RECOLHIDOS&.....&60& TABELA&13&|&SISTEMA&DE&MONITORIZAÇÃO&DO&OBJECTIVO&3&..................................................................&64& TABELA&14&|&SISTEMA&DE&MONITORIZAÇÃO&DO&OBJCETIVO&5&..................................................................&69& TABELA&15&|&SISTEMA&DE&MONITORIZAÇÃO&DO&OBJECTIVO&2&..................................................................&74& TABELA&16&|&INDICE&DE&PODER&DE&COMPRA&PER&CAPITA&.........................................................................&75& TABELA&17&|&SISTEMA&DE&MONITORIZAÇÃO&DO&OBJECTIVO&4&..................................................................&78& ! & INDICE!DE!GRÁFICOS! & GRÁFICO&1&|&REVISÃO&DOS&PDM&E&PERÍODO&DE&REVISÃO&.........................................................................&26& GRÁFICO&2|&EVOLUÇÃO&POPULAÇÃO&RESIDENTE&.....................................................................................&54& GRÁFICO&3&|&EVOLUÇÃO&DO&LICENCIAMENTO&DE&EDIFICIOS&EM&GUIMARÃES&.........................................&56& GRÁFICO&4|&Nº&DE&OCORRÊNCIAS&DO&PATRIMÓNIO&CULTURAL&EDIFICADO&............................................&65& GRÁFICO&5&|&TAXA&LÍQUIDA&DE&OCUPAÇÃO&DOS&ESTABELECIMENTOS&HOTELEIROS&...............................&67& GRÁFICO&6&|&PROPORÇÃO&DE&TURISTAS&ESTRANGEIROS&..........................................................................&67& GRÁFICO&7&|&TAXA&DE&OCUPAÇÃO&DO&SOLO_PDM&11&..............................................................................&70& GRÁFICO&8&|&SERVIDÕES&ADMINISTRATIVAS&E&RESTRIÇÕES&DE&UTILIDADE&PÚBLICA&................................&71& GRÁFICO&9&|&%&EMPRESAS&POR&SECTORES&DE&ACTIVIDADE&......................................................................&77& & INDICE! ! 1!|!NOTA!INTRODUTÓRIA!..........................................................................................!8! & 2!|!ENQUADRAMENTOS!..........................................................................................!12& 2.1!|!Planeamento!e!Avaliação:!da!teoria!à!prática!..........................................................!12& 2.2!|!Quadro!legal!...........................................................................................................!18& 2.3!|!A!avaliação!no!PNPOT!e!no!PROT!............................................................................!22& 2.4!|!A!prática!de!planeamento!em!Portugal!...................................................................!24& 2.5!|!Quadros!conceptuais!metodológicos!.......................................................................!29& 2.5.1&|&Referenciais&metodológicos&....................................................................................&29& 2.5.2&|&Casos&práticos&portugueses&....................................................................................&32& 2.6!|!Metodologia!CEA!....................................................................................................!36! & 3!|!Estudo!de!Caso:!PDMG!.......................................................................................!39& 3.0!|!Introdução!..............................................................................................................!39& 3.1!|!Coerência!................................................................................................................!41& 3.1.1&|&Coerência&Interna&...................................................................................................&41& 3.1.2&|&Coerência&Externa&...................................................................................................&47& 3.2!|!Eficácia!....................................................................................................................!52& 3.2.1&|&Eixo&social&................................................................................................................&54& 3.2.1.1%|%Objectivo%1.%Nuclearização%e%qualificação%dos%aglomerados%urbanos&.................&54& 3.2.1.2&|&Objectivo%3.%Rentabilização%das%infraestruturas%públicas%de%suporte%à% urbanização+e+reforço+da+mobilidade,+assegurando+uma+acessibilidade+eficaz+e+equilibrada+ e"promovendo"outras"formas"de"circulação&.......................................................................&60& 3.2.1.3%|%Objectivo%5.%Conservação%e%valorização%do%património%cultural%edificado&..........&65& 3.2.2&|&Eixo&ambiental&........................................................................................................&70& 3.2.2.1&|&Objectivo&2.&Protecção)e)valorização)ambiental)e)paisagística)do)território) promovendo)a)sua)estabilidade)física)e)sustentabilidade)ecológica.&.................................&70& 3.2.3&|&Eixo&económico&.......................................................................................................&75& 3.2.3.1%|%Objectivo%4.%Reforço%da%competitividade)do)concelho)induzindo)diversidade) económica,*optimizando*e*qualificando*áreas*de*actividades,*potenciando*novos* equipamentos&e&investimentos&em&infraestruturas&...........................................................&75& 3.3!|!Avaliação!global!......................................................................................................!79! & 4!|!CONSIDERAÇÕES!FINAIS!.....................................................................................!82! & 5!|!REFERÊNCIAS!BIBLIOGRÁFICAS!...........................................................................!88& & & Do&plano&à&monitorização:&uma&etapa&do&processo&de&planeamento.& Estudo&de&caso&Guimarães.& & |8' & 1!|!NOTA!INTRODUTÓRIA! & A& presente& dissertação& pretende& construir& para& a& Câmara& Municipal& de& Guimarães&um& conjunto&de&indicadores&que&permitam&ao&Município&avaliar&de&forma&contínua&e&sistemática&o& estado&do&ordenamento&do&território.&Tem&como&objectivo&secundário&demonstrar&que¶& além& de& ser& possível,& é& desejável& avaliar& de& forma& sistemática& as& políticas& públicas& do& ordenamento&do&território&e&do&planeamento&urbano&através&da&realização&de&um&sistema&de& monitorização.&Visa&contribuir&também¶&a&reflexão&e&discussão&da&prática&de&avaliação&no& seio& do& quadro& do& exercício& de& planeamento& urbano& nas& instituições& responsáveis& pela& realização&de&planos,&programas&e&processos&de&gestão&territorial.&O&défice&de&conhecimento& prático& e& crítico& sobre& a& prática& da& avaliação& das& políticas& públicas& do& ordenamento& do& território& originou& a& sistematização& da& tipologia& de& avaliação& seguida& em& Portugal,& nomeadamente& à& escala& local.& Esta& visão& mais& reflexiva& foi& complementada& com& a& operacionalização& de& um& modelo& conceptual& de& monitorização& dos& Planos& Directores& Municipais&(PDM)&que&pretende&constituirDse&como&um&exemplo&de&boas&práticas.& TrataDse&de&um&exercício&difícil&“However&understood,&evaluation&is&a&key&activity&in&planning& work.”&(HEASLEY,&2009)&e&complexo&“The&evaluation&in&planning&practice&is&a&complex&but&most& necessary&work.”&(ALEXANDER,&2006),&mas&que&deve&constituir&uma&etapa&natural&no&processo& de&planeamento.&& Com& efeito,& a& legislação& estipula& a& obrigatoriedade& dos&diferentes& âmbitos& do& sistema& de& gestão&territorial&(SGT)&avaliarem&de&forma®ular&(de&2&em&2&anos)&os&seus&instrumentos&de& gestão& territorial& (IGT).& O& quadro& legislativo& que& estabelece& esta& disposição& legal& elege& os& Relatórios&sobre&o&Estado&do&Ordenamento&do&Território&(REOT)&como&o&principal&instrumento& de&avaliação,&determinando&ainda&a&sua&periodicidade&e&a&responsabilidade&de&execução.&& Para& além& da& questão& meramente& legal,& é& fundamental& que& os& stakeholders&com& responsabilidade&de&promoverem&a&actividade&de&planeamento&tenham&a&noção&que&o&facto&de& elaborarem&um&REOT&lhes&fornece&um&instrumento&capaz&de&suportar&as&decisões&estratégicas& e&de&gestão&futuras.&A&utilização&recorrente&do&exercício&da&avaliação&permite&ainda&combater& a& rigidez& dos& planos& municipais,& que& recorre& com& frequência& assinalável& a& mecanismos& excepcionais&de& transformação& e& uso& do& solo,& nem& sempre& devidamente& justificados& ou& compreensíveis.& Os& inputs&e& os& outputs&decorrentes& do& processo& de&avaliação& devem& proporcionar&uma& efectiva& dinâmica& de& planeamento,& ajustando& as& políticas& delineadas& às& dinâmicas,&melhorando&a&qualidade&dos&próprios&planos,&dos&processos&de&planeamento&e&com& consequências&visíveis&nos&territórios.&Contudo,&esta&prática,&como&demonstraremos&adiante,& tem& estado& ausente& da& agenda& política,& aliás,& o& ESPON& (2010)& é& muito& explícito& quanto& ao& Do&plano&à&monitorização:&uma&etapa&do&processo&de&planeamento.& Estudo&de&caso&Guimarães.& & |9' & panorama&geral&português&ao&nível&das&políticas&de&avaliação&territorial&“In&Portugal,&impacts&of& sector&policies&on&spatial&development&and&the&impact&of&spatial&policies&and&spatial&plans&have& not& been& regularly& assessed& in& the& past.& Several& recent& institutional& changes,& namely& the& creation&of&the&Spatial&Planning&Observation&Network,&lead&the&way&to&an&increased&attention& to&these&matters&in&the&near&future.”.& A&recente&incorporação&da&avaliação,&bem&como&da&participação&pública&estão&umbilicalmente& relacionadas&com&a&mudança&de¶digma&na&prática&de&planeamento.&O&quadro&legislativo& anterior&e&que&esteve&na&base&da&criação&dos&PDM&de&1ª&geração&era&decorrente&do¶digma& do&planeamento&racional,&assente&no&modelo&top6down,&com&cariz&normativo&e¢ralizado.& Grosso&modo,&os&PDM&de&1ª&geração&caracterizavamDse&por&uma&ausência&total&de&estratégia& territorial,&com&excessiva&concentração&no&zonamento&do&plano,&aprovados&sobretudo&com&o& objectivo&de&não&perderem&o&acesso&aos&quadros&comunitários&de&apoio&e¶&não&ficarem& impedidos&de& recorrer& a& processos& de& expropriação& por& utilidade& pública.& O& quadro& de& planeamento&português&caracterizavaDse&então&por&ser&“…& uma&gestão&urbanística&passiva&e& com& uma& natureza& de& mera& fiscalização& administrativa,& o& sistema& de& planeamento& então& vigente&constituía,&em&si&mesmo,&um&sério&obstáculo&à&promoção&e&implementação&de&práticas& eficazes& de& gestão& territorial& e& urbanística& destinadas& à& resolução& das& patologias& que& as& dinâmicas&urbanísticas&e&de&edificação&persistiam&em&evidenciar.”&(CALDEIRA,&2009)&& A&aprovação&da&Lei&de&Bases&da&Política&de&Ordenamento&do&Território&e&do&Desenvolvimento& Urbano& (LBPOTDU)& pretendia& ter& uma& “…dimensão& reformadora& quer& no& que& se& refere& ao& próprio&processo&de&planeamento…&quer&ainda&no&que&se&refere&ao&quadro&de&instrumentos& operativos& de& gestão& urbanística& que& de& forma& inovadora& apresenta”& (CALDEIRA,& 2009).& Caldeira& refere& ainda& o& carácter& de& governação& multinível& e& a& distribuição& da& agenda& do& ordenamento&do&território&e&do&desenvolvimento&urbano&por&todos&os&âmbitos&do&SGT&como& alguns&dos&aspectos&mais&inovadores&e&exemplos&de&boas&práticas&de&planeamento.& Sendo&assim,&o&planeamento&enquanto&acto&contínuo&de&aprendizagem&ou&planoDprocesso&era& uma& das& determinações& que& estiveram& na& génese& da& concepção& do& quadro& legislativo& do& planeamento&e&do&ordenamento&do&território&que&culminou&com&a&aprovação&da&LBPOTDU.&& Foi&fundamental¶&a&escolha&do&caso&de&estudo&a&selecção&de&um&município&que&se&revisse& nestas&directrizes&e&que&assentasse&o&seu&modelo&de&estratégia&e&de&desenvolvimeto&urbano& neste& modelo& de& pensamento.& Outro& factor&que& pesou& decisivamente& na& escolha& foi&a&sua& disponibilidade&da&equipa&técnica&da&Câmara&Municipal&(CM)¶&colaborar&no&processo.&A&& revisão&do&PDM&de&Guimarães&(PDMG)&constitui&assim&uma&oportunidade¶&dar&resposta&a& estes& pressupostos.& Por& um& lado,& dar& cumprimento& à& legislação& em& vigor& e,& por& outro,& promover&o&acompanhamento&sistemático&de&um&conjunto&de&dinâmicas&e&domínios&que,&de& Do&plano&à&monitorização:&uma&etapa&do&processo&de&planeamento.& Estudo&de&caso&Guimarães.& & |16' & Grosso& modo&as& três& abordagens& mais& importantes& na& literatura& acerca& dos& momentos& de& avaliação&em&planeamento&são:&avaliação&ex6ante,&ex6post&e&in'continnum6.& A& avaliação& ex6ante&está& umbilicalmente& ligada& à& elaboração& do& plano.& Foi& desenvolvida& a& partir&dos&anos&50,&estando&associada&ao¶digma&racional&e&ao&planeamento&normativo.&O& grande&mérito&desta&abordagem&foi&o&romper&com&o¶digma&então&vigente&ao&integrar&a& avaliação&no& processo& de& elaboração& do& plano.& Alexander& e& Lichfield& têm& desenvolvido& modelos&baseados&nesta&metodologia&que&apresenta&um&enfoque&muito&forte&na&apresentação& de&resultados&com&base&em&números,&expresso&muitas&vezes&em&valores&monetários&(Análise& CustoDBenefício,& Avaliação& Multicritério,& entre& outros).& “A& literatura& sobre& avaliação& em& planeamento&afirma&consensualmente&que&o&estudo&das&dimensões&on6going&e&ex6post&tem& uma&expressão&reduzida&quando&comparada&com&a&análise&da&dimensão&ex6ante.”&(OLIVEIRA,& 2011).&A&dimensão&ex6ante&tem&sido&sem&margem¶&dúvidas&a&perspectiva&mais&disseminada& quando&estamos&a&analisar&o&sucesso&dos&planos.& A& avaliação& ex6post&surge& associada& à& implementação& e& adopção& do& plano,& e& avalia& a& performance&do&próprio&plano.&As&principais&virtudes&desta&metodologia&são:&“a&definição&de& planeamento&como&uma&estrutura&de&referência¶&decisões&operacionais&e&de&plano&como& elemento& auxiliar& para& a& tomada& de& decisão;& a& ruptura& de& uma& relação& directa& entre& conhecimento&e&acção;&e&a&incorporação&da&incerteza&no&processo&de&planeamento,&tornandoD o&mais&flexível.”&(OLIVEIRA&e&PINHO,&2008).&Os&principais&defensores&deste&modelo&(Mastop,& Faludi,&Innes&e&Sager)&evidenciam&o&carácter&de&desenvolvimento&do&plano&e&não&o&conteúdo& em&si,&o&processo&e&não&o&plano&deverá&desencadear&mudanças&físicas&no&território.&& No&contexto&nacional,&marcado&por&uma&penetração&incipiente&da&prática&de&avaliação,&esta& tem&sido&a&abordagem&predominante.&Com&efeito,&a&maioria&dos&REOT&efectuados&apontam& como&principal&justificação¶&a&sua&elaboração&a&revisão&do&PDM:&“O&reinício&dos&trabalhos& do&processo&de&Revisão&do&PDM¶&Lisboa&despoletou&a&necessidade&da&elaboração&de&um& Relatório&de&Estado&do&Ordenamento&do&Território…”&(CM&Lisboa,&2009);&“Com&este&primeiro& REOT&da&Lourinhã,&no&contexto&da&legislação&referida&anteriormente&e&do&reconhecimento&da& necessidade&de& proceder&à& revisão&do& PDM,& a& Câmara&Municipal&pretende&munirDse& de& um& instrumento&que&permita&apoiar&de&forma&pragmática&e&concreta&a&necessidade&da&revisão&do& PDM&da&Lourinhã.”&(CM&Lourinhã,&2011);&“O&REOT,&que&se&apresenta,&avalia&o&Plano&Director& Municipal&à&luz&da&legislação&vigente&em&2006…&Tendo&o&Plano&Director&Municipal&da&Amadora& atingido&o&seu&horizonte&temporal&a&Câmara&Municipal&da&Amadora&deu&início&ao&processo&de& revisão…”&(CM&Amadora,&2007).&Ainda&que&sublinhem&que&os&inputs&decorrentes&do&exercício& &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 6&Alguns&autores&referemDse&a&esta&abordagem&como&on'going.& Do&plano&à&monitorização:&uma&etapa&do&processo&de&planeamento.& Estudo&de&caso&Guimarães.& & |17' & de& avaliação& estão&devidamente& consagrados& na& elaboração& do& novo& plano,& não& será& descabido&afirmar&que&a&avaliação&é&colocada&na&dimensão&ex6post.&Fundamentalmente&devido& ao&timing&de&elaboração,&pese&embora&tenha&a&dimensão&de&ex6ante,&a&revisão&do&PDM&é&no& fundo&a&elaboração&de&um& novo&plano&que&está&em&pouca&medida&relacionada&com&o& PDM& então&vigente.& A&avaliação&in'continnum&está&ligada&à&implementação&do&plano&e&à&conformidade&do&processo.& A& principal& característica& desta& abordagem& é& estabelecer& uma& relação& entre& as& propostas& estabelecidas& no& plano& e& os& resultados& evidenciados& no& território,& seguindo& uma& lógica& de& profundidade& e& amplitude.& Calkins& foi& um& dos& pioneiros& no& desenvolvimento& da& visão& in' continnum&da&avaliação&cujo&enfoque&era&perceber&os&desvios&entre&propostas&e&resultados&e& explicar&esses&mesmos&desvios.&Existe&apenas&um&REOT&que&foi&elaborado&seguindo&esta&lógica& de& adequação& permanente& entre& plano& e& realidade,& em& que& a& avaliação& ganha& quase& uma& lógica& de& monitorização& “Com& a& entrada& em& vigor& do& novo& Plano& Director& Municipal& do& concelho&da&Maia,&que&decorreu&do&processo&de&revisão&do&PDM&de&1994,&publicado&em&Diário& da& República& através& do& Aviso& n.º& 2383/2009,& de& 26& de& Janeiro,& não& se& pode& entender& o& processo& de& planeamento& municipal& como& terminado,& impondoDse& a& implementação,& no& sistema&de&planeamento,&de&um&processo&de&monitorização&e&avaliação&dos&planos.&O&presente& Relatório&do&Estado&do&Ordenamento&do&Território&(REOT)&consubstancia,&assim,&um&modelo& de&avaliação&do&nível&de&execução&dos&objectivos&e&da&concretização&das&acções&propostas&no& PDM&em&vigor&no&concelho&da&Maia.&PretendeDse,&com&a&execução&do&designado&REOT,&traduzir& o&balanço&da&execução&do&instrumento&de&gestão&territorial&em&vigor&no&Concelho&da&Maia&e& que,&deste&modo,&será&anualmente&objecto&de&avaliação&“in'continuum”,&bem&como&dos&níveis& de& coordenação& interna& e& externa& obtidos,& fundamentando&uma& eventual& necessidade& de& revisão&e/ou&reprogramação&das&opções&estratégicas&definidas.”&(CM&Maia,&2010)& Apesar& de& ser& a& abordagem& menos& utilizada& no& decurso& da& actividade& de& planeamento& a& “…avaliação& on' going&ajuda& à& implementação& do& plano& e& a& eventuais& ajustes& ao& longo& do& processo…”&(OLIVEIRA,&2011),¶&além&de&ser&aquela&que&melhor&se&adequa&ao&espírito&da&lei.& A&avaliação&deve&colocarDse&entre&“o&plano&flexível,&dinâmico&e&maleável&a&todas&as&tentativas& de& alterações& públicas& ou& privadas”& e& “o& plano& rígido,& estático,& inalterável”& (SILVA,& 1998)& incapaz&de&responder&às&novas&dinâmicas&territoriais.&Por&isso,&é&nosso&princípio&que&a&questão& da& avaliação& deve& ser& encarada& como& uma& etapa& natural& do& processo& de& planeamento&e& sustentada&ao&longo&do&tempo.&& & & & Do&plano&à&monitorização:&uma&etapa&do&processo&de&planeamento.& Estudo&de&caso&Guimarães.& & |18' & 2.2!|!Quadro!legal! & A&legislação&portuguesa,&mais&concretamente,&a&Lei&de&Bases&da&Política&do&Ordenamento&do& Território&e&Urbanismo&(LBPOTU),&consagrada&através&da&Lei&48/98&aprova&o®ime&geral&de& uso& do& solo& e& o& regime& de& elaboração,& aprovação,& execução& e& avaliação& dos& IGT.& Posteriormente,&o&DecretoDLei&(DL)&380/997&reforça&a&necessidade&de&se&proceder&à&avaliação&e& monitorização&do&estado&do&ordenamento&do&território&através&da&elaboração&de&REOT,&onde& se&estabelecem&os&seguintes&objectivos:& & a)&Assegurar&a&concretização&dos&fins&do&plano,&tanto&ao&nível&da&execução&como&dos& objectivos&a&médio&e&longo&prazo;& b)&Garantir&a&criação&coordenada&das&infraDestruturas&e&dos&equipamentos;& c)&Corrigir&distorções&de&oferta&no&mercado&imobiliário;& d)&Garantir&a&oferta&de&terrenos&e&lotes&destinados&a&edificações&com&rendas&ou&custo& controlados;& e)& Promover& a& melhoria& de& qualidade& de& vida& e& a& defesa& dos& valores& ambientais& e& paisagísticos.& & De&acordo&com&a&legislação&portuguesa,&o&REOT&é&apresentado&como&sendo&o&instrumento&que& traduz&o&balanço&da&execução&dos&instrumentos&de&gestão&territorial,&bem&como&dos&níveis&de& coordenação&interna&e&externa&obtidos,&fundamentando&uma&eventual&necessidade&de&revisão.& Esta&determinação&é&válida¶&os&três&níveis&do&SGT,&o&âmbito&nacional,®ional&e&municipal,& mais& concretamente,& o& PNPOT,& o& PROT&e& Planos& Municipais& de& Ordenamento& do& Território& (PMOT),& sendo& a& sua& periodicidade& bianual.& A& elaboração& de& um& REOT,& pelas& entidades& responsáveis,&o&Governo,&as&Comissões&de&Coordenação&de&Desenvolvimento&Regional&(CCDR)& e&as&Câmaras&Municipais&(CM)&é,&antes&de&mais,&o&cumprimento&de&uma&disposição&legal.&Tem,& no&entanto,&o&dever&de&ser&um&documento&que&“deve&fornecer&informação&capaz&de&promover& uma&efectiva&dinâmica&de&planeamento.”&(OLIVEIRA&e&PINHO,&2008).& A&LBPOTU&prevê&ainda&a&existência&de&um&sistema&nacional&de&indicadores&e&de&dados&de&base& de&ordenamento&do&território&e&desenvolvimento&urbano,&estabelecida&através&do&artigo&29º& que&determina&a&“criação&de&um&sistema&nacional&de&dados&sobre&o&território,&articulado&aos& níveis®ional&e&local”.&Todavia,&este&procedimento,&apesar&da&referência&legal,&não&faz&ainda& parte&da&cultura&do&planeamento.&Os&municípios,&de&forma&generalizada,&não&respondem&ainda& &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 7&Cujo&texto&foi&alterado&e&republicado&pelo&DL&316/2007&e&pelo&DL&46/2009.& Do&plano&à&monitorização:&uma&etapa&do&processo&de&planeamento.& Estudo&de&caso&Guimarães.& & |19' & positivamente&a&esta&solicitação.&Presentemente,&são&apenas&oito&os&concelhos&(Figura&2)&que& dispõem&desta&ferramenta,&sendo&que&apenas&três&têm&o&PDM&de&2ª&geração&aprovado.& & Figura!2!|!Elaboração!de!REOT!a!nível!local!em!Janeiro!2012,!em!Portugal!Continental! & & & & & & & & & & & & & & & & & & & A& DGOTDU& está& actualmente& a& constituir& o& ObservOTU&de& forma& “a& garantir& a& consistência& interna,& a& comparabilidade& e& a& interoperabilidade& dos& resultados& das& análises& de& base& territorial&nos&vários&âmbitos&e&entre&âmbitos&do&SGT,&nomeadamente&os&que&resultarão&dos& sistemas&de&acompanhamento,&monitorização&e&avaliação&dos&IGT&estratégicos&atrás&referidos.& Essa&é&a&principal&razão&que&justifica&a&criação&de&um&sistema&nacional&de&indicadores&e&de& !!!!!!Autarquias!com!REOT!efectuados! Do&plano&à&monitorização:&uma&etapa&do&processo&de&planeamento.& Estudo&de&caso&Guimarães.& & |20' & dados& de& base& de& ordenamento& do& território& e& desenvolvimento& urbano,& articulado& nos& âmbitos®ional&e&local.”8& Este& sistema&é& fundamental& para& articular& os& objectivos&de& política& territorial& e& urbana& definidos& nos& IGT& de& natureza& estratégica&(PNPOT,& PROT,& PMOT).& Pretende& ainda&garantir,& nomeadamente,& através& da& existência& deste& corpo& comum& de& indicadores& e& dados& padronizados,¶&os&3&âmbitos&em&que&se&organiza&o&SGT&(Figura&3),&a&comparabilidade&e&a& interoperabilidade&dos&resultados&e&a&agregação&de&dados&e&composição&de&indicadores&entre& âmbitos.& & Figura!3!|!Sistema!de!Gestão!Territorial! & & & & & & & & & & & & & & & & O&ObservOTU&tem&um&carácter&importante&se&atentarmos&ao&facto&de&que&na&legislação,&ao& contrário&do&que&sucede&com&os&outros&IGT,&não&existe&uma&pormenorização&do&seu&conteúdo& programático,& nomeadamente,& o& conteúdo& material& e& conteúdo& documental.&Ou& seja,& estabelece& a& responsabilidade& de& elaboração,& periodicidade,& objectivos& genéricos& a& atingir,& &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 8&De& acordo& com& uma& nota& técnica& emitida& pela& DGOTDU,& em& Julho& de& 2010,& no& âmbito& do& PROJECTO:& DESENVOLVIMENTO& DO& SISTEMA& NACIONAL& DE& INDICADORES& E& DADOS& DE& BASE& DE& ORDENAMENTO& DO& TERRITÓRIO&E&DESENVOLVIMENTO&URBANO.& !Natureza!dos!Planos:!!!!!!!Estratégica!|!!!!!!!Estratégica!e!articuladora!dos!diferentes!âmbitos!|!!!!!!!!Regulamentar! !Fonte:!Adaptado!a!partir!de!FARINHAS,!Filomena!(2009)! C& & C& Do&plano&à&monitorização:&uma&etapa&do&processo&de&planeamento.& Estudo&de&caso&Guimarães.& & |21' & mas&deixa&omissa&uma&série&de&questões&relevantes,&designadamente,&supervisão&do&processo,& critérios&a&contemplar&e&directrizes&relativas&ao&conteúdo.&Este&cariz&algo&ambíguo&da&legislação& vigente&poderá&ser&a&principal&explicação¶&o&reduzido&número&de&relatórios&elaborados&até& ao&momento.&O&estabelecimento&por&parte&desta&entidade&de®ras&claras&a&ter&em&linha&de& conta&na&execução&dos&REOT&pareceDnos&crucial¶&a&disseminação&alargada&da&política&de& avaliação&territorial&das&políticas&públicas.&& Não&obstante,&convém&sublinhar&que&a&actual&legislação&fornece&mecanismos¶&a&correcção& dos&planos&em&vigor,&designadamente,&através&da&revisão,&da&alteração&e&da&suspensão&dos& PDM.& A& revisão& “implica& uma& reapreciação& do& plano& na& sua& totalidade,& devendo& ser& abrangente&no&que&respeita&aos&seus&elementos&fundamentais.”&(SILVA,&1998).&Este&processo& deve& ser& iniciado& sempre& que& se& verifique& uma& derrapagem& entre& o& quadro& territorial& delineado&e&o&modelo&territorial&efectivo,&seja&essa&distorção&fruto&de&causas&endógenas&ou& exógenas& ao& plano.& A& alteração&tem& um& carácter& mais& pontual,& é& um& mecanismo& de& aperfeiçoamento& do& PDM.& As& intervenções& decorrentes& deste& mecanismo& “devem& ser& encaradas&como&procedimentos&normais,&desde&que&devidamente&suportadas”&(SILVA,1998),& designadamente,&por&PP&e&por&PU.&A&alteração&pode&ser&ainda&de&diferentes&âmbitos:&limitado,& de&pormenor,&legal&e&técnica.&Por&sua&vez,&a&suspensão,&que&pode&ser&total&ou&parcial,&surge& “por&iniciativa&da&Administração&Central,&tem&carácter&de&excepção,&e&deverá&ser&seguida&de& revisão& ou& alteração”& (SILVA,&1998).& No& entanto,& este& é& um& processo& que& só& deverá& ser& utilizado&em&último&recurso&e&esgotados&todos&os&outros&mecanismo&legais,&uma&vez&que,&a& suspensão& poderá& deixar& o& território& numa& situação& de& vazio& regulamentar,& a& existência& de& outros&IGT&deverá&estar&contemplada&no&momento&de&suspensão&do&plano.& O& uso& destes& mecanismos& tem& sido& de& tal& forma& indiscriminado& que& os& organismos& responsáveis& pela& sua& supervisão& têm& desconfiado& dos& motivos& que& estão& na& base& das& mudanças& operadas.& Grosso& modo& estas& alterações& resultam,& quase& sempre,& num& aumento& das&áreas&de&expansão&urbana.&Por&outro&lado,&existe&junto&da&Administração&Local&a&noção& que&um&processo&de&revisão/alteração/suspensão&é&negativa9,&o&que&é&perfeitamente&contrário& ao& espírito& constante& na& legislação,& não& só& pela& existência& destes& mecanismos,& como& pela& obrigatoriedade&da&avaliação.&Em&boa&medida&“O&problema&que&se&coloca&ao&futuro&da&política& pública& de& ordenamento& do& território& não& é& sobretudo& de& natureza& legal,& aliás,& uma& parte& significativa& do& potencial& da& legislação& em& vigor& permanece& em& boa& medida& por& explorar.& (FERRÂO,&2011)”&e&a&avaliação&é&um&caso¶digmático&deste&contexto.& &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 9&“Por&outro&lado,&não&é&agradável¶&quem&realizou&um&enorme&esforço&de&acompanhamento&técnico& dos&planos&vêDlos&sujeitos&a&processos& de&revisão& um/dois&anos& após&a&sua&adopção,&o&que&pode&ser& interpretado&como&uma&ineficiência&do&processo”&(SILVA,&1998).& Do&plano&à&monitorização:&uma&etapa&do&processo&de&planeamento.& Estudo&de&caso&Guimarães.& & |22' & 2.3!|!A!avaliação!no!PNPOT!e!no!PROT! & O&PNPOT,&no&Capítulo&2,&ponto&6.1,&do&Programa&de&Acção,&é&também&bastante&claro&no&que& diz& respeito& à& necessidade& e& à& importância& da& produção&e& disseminação&do& conhecimento& sobre&o&ordenamento&e&desenvolvimento&do&território&“A&boa&gestão&do&território&pressupõe&a& disponibilidade&e&difusão&alargada&de&informação&e&de&conhecimentos&actualizados&sobre&os& recursos& existentes& e& as& dinâmicas& e& perspectivas&de& desenvolvimento& às& escalas& nacional& regional& e& local.& Para& monitorizar& as& políticas& e& aumentar& a& eficiência& dos& instrumentos& de& gestão&territorial&é&fundamental&acompanhar&e&avaliar&os&processos&de&organização&espacial&e& de&ocupação,&uso&e&transformação&do&solo”.&Sublinha&ainda&que&uma&das&medidas&prioritárias& na& prossecução& desta& linha& de& pensamento& é& a& criação& do& ObservOTU&“como& estrutura& responsável&pelo&acompanhamento&e&avaliação&das&dinâmicas&territoriais&e&dos&instrumentos& de&gestão&territorial.”&Posteriormente&no&Capítulo&3&especifica&os&procedimentos&de&execução,& acompanhamento,&avaliação&e&revisão&do&Programa.&A&incumbência&da&definição,&da&execução,& e& do& acompanhamento& do&PNPOT& é& do& Governo,& mais& concretamente,& através& das& competências& delegadas& no& Ministério& do& Ambiente,& do& Ordenamento& do& Território& e& do& Desenvolvimento& Regional& (MAOTDR)& “que& no& plano& administrativo& as& prossegue& na& DGTODU”.&Confirma&o&REOT&como&o&principal&instrumento&da&avaliação&“compete&ao&Governo& submeter&à&apreciação&da&Assembleia&da&República,&de&dois&em&dois&anos,&um&relatório&sobre&o& Estado&do&Ordenamento&do&Território&no&qual&será&feito&o&balanço&da&execução&do&PNPOT&e& serão&discutidos&os&princípios&orientadores&e&as&formas&das&políticas§oriais&com&incidência& territorial…& bem& como& sobre& a& concretização& e& adequação& dos& instrumentos& de& gestão& territorial&em&vigor”.&& Estabelece&como&o&principal&actor&na&implementação& desta& prática&o& ObservOTU& e&realça&o& carácter& transversal& que& o& sistema& de& indicadores& deverá& possuir& “O& Observatório& deverá& articularDse&com&outras&entidades&nacionais&e&internacionais.&A&articulação&com&a&autoridade& estatística&nacional&(INE)&e&com&as&CCDR,&que&deverão&promover&a&criação¶&monitorização& da&execução&dos&PROT&é&prioritária”.&Por&fim,&estabelece&que&fruto&dos&resultados&do&processo& de&avaliação&é&passível&um&quadro&de&alterações&ao&PNPOT:& & “D&à&necessidade&de&alteração&ou&revisão&do&PNPOT,&em&particular&quando&se&verificar& um& desajustamento& do& modelo& territorial& ou& das& opções& estratégicas& de& desenvolvimento&preconizadas¶&o&país,& & D&à&necessidade&de&alteração&dos&instrumentos&de&gestão&territorial;& Do&plano&à&monitorização:&uma&etapa&do&processo&de&planeamento.& Estudo&de&caso&Guimarães.& & |23' & D& a& recomendações& sobre& a& necessidade& de& melhorar& a& coordenação& e& concertação& entre&políticas&territoriais&e§oriais.”& & “O&atraso&do&início& de&funcionamento& do&Observatório& do& Ordenamento& do& Território& e& do& Urbanismo& e& o& desenvolvimento& ainda& insuficiente& do& Sistema& Nacional& de& Informação& Territorial&levam&a&que&não&existam&orientações&claras¶&a&elaboração&dos&REOT”&(FERRÂO&e& MOURATO,&2011),& ou& seja,& não& tem& existido& a& materialização& dos& princípios& constantes& na& legislação¶&uma&prática&assumida&e&disseminada&independentemente&da&escala&do&SGT.&& O&PROTDN,&na&sua&Proposta&de&Plano,&e&à&semelhança&do&PNPOT,&numa&primeira&fase,&faz&o& enquadramento&do&que&deverá&ser&o&processo&de&avaliação¶&posteriormente&apresentar,& de&forma&muito&detalhada&uma&tabela&de&sistema&de&indicadores&onde&elenca&o&indicador&a& utilizar,&data&de&conclusão&da&meta,&forma&de&cálculo&e&unidade,&fonte&e&observações.&Vai&mais& longe& no& modo& de& conceptualização& e& de& operacionalização& do& processo& sendo& uma& importante&fonte&de&medição&dos&indicadores&que&devem&constar&num&sistema&a&construir&e&a& adoptar&pelos&municípios,&até&porque&e&de&acordo&com&as&directrizes&do&Observatório&um&dos& principais&objectivos&é&precisamente&a&comparabilidade&dos&resultados&a&várias&escalas10.& A&abordagem&teóricoDlegal&permitiu&concluir&que&“O&aparecimento&da&lei&de&bases&dá&coerência& ao&sistema&de&planeamento&existente,&clarificando&o&âmbito,&princípios,&fins&e&objectivos&da& política&de&ordenamento&do&território&e&de&urbanismo&e&do&sistema&de&gestão&territorial.&Mas&o& valor&acrescentado&trazido&pela&lei&é&mais&diversificado:&um&pensamento&estruturado&em&torno& do& território& e& a& explicitação& dos& objectivos& a& perseguir& pela& política& de& ordenamento& do& território;&a&assunção&do&planoDprocesso,&dando&realce&aos&instrumentos&de&operacionalização& do& plano,& à& sua& monitorização& e& avaliação;& sistematização& dos& instrumentos& de& gestão& territorial&e&clarificação&da&sua&articulação;&separação&dos&instrumentos&de&desenvolvimento& territorial,& de& carácter& estratégico,& às& escalas& nacional,& regional& e& intermunicipal,& dos& instrumentos& de& planeamento& territorial,& de& natureza& física,& a& promover& pelos& municípios;& integração& dos& planos& sectoriais& de& cariz& territorial& nos& instrumentos& de& gestão& territorial,& ficando& explícito& que& as& orientações& de& carácter& sectorial& devem& subordinarDse& à& política& integrada& de& ordenamento& do& território.”& (ROXO,& 2009).& Apesar& destas& premissas& estarem& plasmadas&no&PNPOT&e&no&PROT&o&certo&é&que&a&operacionalização&das&mesmas&tem&ficado& bem&aquém&das&expectativas&“…o&nosso&sistema&de&gestão&territorial&é&hoje&mais&avançado&do& que&a&prática&que&dele&fazemos.”&(CAMPOS,&2007).&& & &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 10&Escala&nacional,®ional&e&local.& Do&plano&à&monitorização:&uma&etapa&do&processo&de&planeamento.& Estudo&de&caso&Guimarães.& & |24' & 2.4!|!A!prática!de!planeamento!em!Portugal! & A&figura&do&PDM,&em&Portugal,&ocupa&uma&posição&relevante&na&actividade&do&planeamento& urbanístico& municipal.& O& processo& de& elaboração& dos& planos& directores& conheceu& um& forte& impulso&nos&últimos&30&anos,&tendo&sido&ratificados&na&sua&maioria&na&década&de&noventa,&após& ter&sido&legislada&a&obrigatoriedade&da&sua&elaboração.&A&celeridade&na&elaboração,&aprovação& e&ratificação&dos&planos&ficou&a&deverDse,&em&boa&medida,&às&exigências&formais&nos&actos&de& candidatura&dos&municípios&a&projectos&no&âmbito&de&programas&com&financiamento&da&União& Europeia.&& O& PDM& estabelece& o& modelo& de& estrutura& espacial& assente& na& classificação& do& solo& para& posterior& transformação& e& uso& com& carácter& vinculativo& para& privados& e& particulares,& ao& mesmo&tempo&que&sintetiza&nas&suas&opções&estratégias&as&disposições&formuladas&no&âmbito& regional&e&nacional.&A&dimensão&estratégica&que&se&pensava&que&poderia&ser&alcançada&com&a& disseminação&massiva&desta&figura&do&planeamento&ficou&bastante&aquém&das&expectativas&“…& a&chamada&primeira&geração&de&planos&directores&municipais,&caracterizado&por&uma&excessiva& concentração& no& normativo& referente& ao& zonamento,& revelandoDse& meros& planos& de& ordenamento& físico& desinseridos& de& qualquer& quadro& orientador& de& um& desenvolvimento& territorial&desejado.”&(CALDEIRA,&2009).&PoderDseDá&mesmo&concluir&que&os&responsáveis&pela& implementação&dos&planos&de&gestão&territorial&encararam&a&aprovação&dos&respectivos&PDM& como&um&fim&em&si&mesmo&e&não&como&uma&etapa&de&desenvolvimento&estratégico&dos&seus& territórios.&A&noção&generalizada&de&que&“O&facto&de&a&maioria&dos&Municípios&poder&dispor&de& Planos&Directores&Municipais&eficazes,&pode&constituir¶&muitos&a&oportunidade&de&encetar& um&processo&de&planeamento¶&o&seu&território.”&(SILVA,&1998),&que&se&gerou&na&década&de& 90,&não&foi&além&de&meras&intenções.&A&LBPOTU&procurou&romper&com&este&modelo&de&planos& estáticos,&rígidos&e&incapazes&de&promover&uma&efectiva&cultura&de&ordenamento&de&território& e&de&valorização&do&território&ao&incutir&nas&suas&directrizes&a&ideologia&do&planoDprocesso.&& O& modelo& anterior& deveria& ser& substituído& por& “…um& processo& completo,& continuado& e& inteligente…um& processo& de& governação& transparente& na& definição& e& avaliação& dos& seus& impactos& e& fundado& na& constante& aprendizagem& sobre& as& dinâmicas& territoriais& e& na& consequente& formulação& das& opções& de& desenvolvimento& e& ordenamento& do& território.”& (CALDEIRA,&2009).&Neste&contexto&a&avaliação&assume&papel¢ral&na&consolidação&do&planoD processo&“A&avaliação&é&vital&à&qualidade&do&plano…&a&avaliação&desenvolvida&no&âmbito&de& cada&IGT&manifestaDse&também&com&particular&importância¶&a&qualidade&e&consolidação&do& próprio&sistema&de&gestão&territorial.”& Do&plano&à&monitorização:&uma&etapa&do&processo&de&planeamento.& Estudo&de&caso&Guimarães.& & |25' & No&entanto,&e&volvida&mais&de&uma&década&após&a&aprovação&da&LBPOTU&é¬ório&que&existe& um&vazio&no&que&diz&respeito&à&implantação&dos&mecanismos&de&avaliação&e&acompanhamento& dos&IGT,&ou&melhor,&entre&legislação&e&prática&profissional&(Figura&4).&& & Figura!4!|!Revisão!de!PDM!e!elaboração!de!REOT!em!Janeiro!de!2012,!em!Portugal!Continental! & & & & & & & & & & & & & & & & & & & Para&FERRÃO&(2011)&este&estado&da&arte&é&ainda&resultado&da&“existência&de&um&acentuado& défice&de&cultura&de&território&no&seio&da&sociedade&portuguesa,&tanto&ao&nível&dos&cidadãos,& como& das& instituições;& e& o& predomínio& de& uma& cultura& de& ordenamento& do& território& demasiado& marcada& por& valores,& normas& e& práticas& próprias& de& uma& visão& tradicional& !!!!!!Autarquias!com!PDM!2ª!Geração!e!REOT!efectuado!|!!!!!!!Autarquias!com!PDM!1ª!Geração!e!REOT!efectuado! !!!!!!Autarquias!com!PDM!2ª!Geração!e!sem!REOT!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!Fonte:!DGOTDU! C& C& C& Do&plano&à&monitorização:&uma&etapa&do&processo&de&planeamento.& Estudo&de&caso&Guimarães.& & |32' & 2.5.2!|!Casos!práticos!portugueses! & Como& já& foi& referido,& no& Enquadramento& legal,& actualmente& existem&somente& oito&REOT& efectuados,&pelo&que&a&prática&de&avaliação&tem&passado&completamente&à&margem&da&agenda& política.&Todavia&os&casos&efectuados&permitem&retirar&conclusões&bastante&pertinentes&acerca& do&conteúdo&e&da&forma&a&considerar&numa&abordagem&deste&tipo.&& Com&o&objectivo&de&constituir&a&grelha&de&temas&que&suportasse&a&avaliação&do&desempenho&e& da&performance&dos&objectivos&constantes&do&modelo&territorial&proposto&foi&construída&uma& checklist&com&base&na&metodologia&PPR&(Tabela&4).&O&último&tema,&melhoria&da&qualidade&de& vida&urbana,&foi&incluído&na&medida&em&que&é&um&dos&objectivos&constantes&da&legislação&e& responde&a&um&dos&desígnios&mais&relevantes&de&análise¶&os&municípios&(o&tema&teve&um& índice& de& aderência& de& 86%).& FERRÃO& (2004)& sublinha& que& esta& área& é& considerada& “…de& grande& relevância& não& apenas& para& decisores& políticos& e& técnicos& dos& vários& domínios& relacionados& com& a& qualidade& de& vida& das& populações,& mas& também& para& os& cidadãos& em& geral.”& O&principal&objectivo&desta&checklist&foi&verificar&o&grau&de&relevância&e&de&consenso&que&os& temas& escolhidos& tinham& em& função& dos& casos& já& implementados& e& medir& até& que& ponto& poderiam&estar&vertidos&na&metodologia&a&aplicar&no&estudo&de&caso.&Verificamos&que&de&uma& forma&geral&todos&os&critérios&tinham&um&grau&de&utilização&superior&a&50%&o&que&comprovou&a& sua&relevância¶&a&construção&do&quadro&metodológico.&Um&dos&elementos&da&metodologia& que& obteve& pior& aceitação& foi& a& questão& da& participação,& aliás& não& está& contemplado& em& nenhum&dos&REOT&já&efectuados,&assim&como&o&tema&de&envolvimento&dos&recursos&humanos&e& financeiros& envolvidos,& parcialmente& focado& no& REOT& de& Lisboa.& No& entanto,& e& como& acreditamos&que&o&planeamento&é&acima&de&tudo&um&processo&comunicacional,&entendemos& que&a& ausência& destes& dois& temas,& designadamente& a& qualidade& de& vida& e& a& participação& pública,&comprometeria& a& totalidade& de& abrangência& da& avaliação.& Aliás,& a& forma& como& comunicamos&os&resultados&decorrentes&da&avaliação&aos&diversos&stakeholders&é&também&ela& uma& forma& de& disseminação& da& cultura& avaliação& e& de& responsabilização& da& actividade& de& planeamento.&& Em&seguida&procedemos&à&análise&individual&de&cada&um&dos&REOT&o&que&permitiu&enformar& com& maior& consistência& os& temas& constantes& do&referencial& metodológico.&Por& razões& de& natureza& diversa& os& REOT& de& Porto,& Coimbra& e& Vouzela& não& serão& considerados& para& a& construção& da& metodologia& do& estudo& de& caso.& O& REOT& do& Porto& não& está& disponível& para& consulta&pelo&que&não&pode&ser&analisado.& |33! # # Tabela&4&|&Grau&de&utilização&dos&diferentes&desígnios&nos&REOT Do#plano#à#monitorização:#uma#etapa#do#processo#de#planeamento.# Estudo#de#caso#Guimarães.# # !Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! ! |34! ! O!REOT!de!Coimbra!apresenta!uma!configuração!de!tal!forma!extensa!que!torna!impossível!a! sua!leitura!e!é!uma!versão!preliminar!do!que!será!a!sua!configuração!final.!Finalmente!o!caso! de!Vouzela!é!um!documento!elaborado!internamente!cuja!finalidade!é!sobretudo!constituir! um!diagnóstico!que!lhe!permita!partir!para!a!revisão!do!PDM.! A! checklist! elaborada! permite! ainda! retirar! duas! conclusões! muito! interessantes,! nomeadamente!o!facto!da!elaboração!dos!REOT!se!concentrar!nos!últimos!5!anos!e!o!facto!de! a!maioria!assinalar!que!a!origem!da!sua!elaboração!é!precisamente!a!revisão!do!PDM.!Os!casos! da!Maia!e!de!Vila!Nova!e!Gaia!é!que!surgem!com!o!propósito!de!montarem!um!sistema!de! monitorização!do!ordenamento!do!território.!Apesar!de!todos!afirmarem!que!a!sua!intenção!é! dar! continuidade! ao! processo! de! monitorização! a! verdade! é! que! neste! momento! só! os! municípios!da!Maia,!Vila!Nova!de!Gaia!e!Lourinhã!é!que!poderão!cumprir!a!imposição!legal!de! elaboração!de!REOT!bienalmente.!! O!REOT!da!Maia,!elaborado!em!2010,!assume!claramente!a!premissa!de!proceder!à!avaliação! on!going!do!ordenamento!do!território!e!a!estrutura!foi!desenhada!em!consonância!com!este! objectivo.! O! facto! do! relatório! estabelecer! valores! de! referência! para! todos! os! domínios! observados! permite! exactamente!esta! sistematização! do! processo,! ao! mesmo! tempo! que! torna! mais! visível! a! evolução! dos! resultados.! A! execução! do! REOT! constituiu! uma! oportunidade! para! dar! cumprimento! a! outra! obrigação! legal,! nomeadamente! a! Avaliação! Ambiental! Estratégica,! mas! a! integração!das! duas! escalas! de! análise! mistura! diferentes! dinâmicas!o!que!acaba!por!ser!um!ponto!negativo!do!relatório.!Muito!embora!a!posição!do! município!seja!compreensível,!até!por!imperativos!de!ordem!económico\financeira,!o!certo!é! que!em!termos!meramente!técnicos!há!uma!desvalorização!do!resultado!final.! A!estrutura!da!Lourinhã!é!em!grande!medida!semelhante!à!seguida!pela!da!CM!da!Maia,!mas!a! opção! para! apresentação! dos! resultados! recaiu! em! termos! de! tendências! da! execução!do! plano!em!detrimento!dos!valores!de!referência.!Em!termos!estruturais!houve!uma!selecção! inicial!de!domínios!relevantes!do!ordenamento!do!território!do!município!e!a!implementação! do!plano!foi!analisado!à!luz!deste!pressuposto.! O!REOT!mais!recente!foi!aprovado!pela!CM!de!Vila!Nova!de!Gaia.!Em!termos!referenciais!segue! a!proposta!da!DGOTDU,!a!elaboração!do!REOT!coincidiu!com!a!elaboração!dos!relatórios!de! progresso!do!sistema!nacional!de!indicadores!e!dados!de!base!do!ordenamento!do!território!e! desenvolvimento!urbano.!Fica!bem!patente!no!relatório!que!o!município!dispõe!de!excelentes! fontes!de!informação,!situação!essa!que!lhe!permite!encarar!a!realização!de!futuros!REOT!com! naturalidade.!Por!outro!lado!está!bem!presente!o!profundo!conhecimento!da!realidade!quer! interna,!quer!externa!(Área!Metropolitana!do!Porto)!do!concelho!de!Gaia.!De!forma!latente! ficou! expresso! que! as! análises! quando! realizadas! de! forma! interna! à! organização! têm! um! Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! ! |35! ! enfoque!excessivo!no!processo,!que!neste!caso!deu!origem!à!aprovação!do!PDM,!e!não!tanto! nos!resultados.! O!caso!de!Lisboa!é! particular,! na! medida!em! que,!a!escala!de! análise!não! tem! paralelo!no! contexto!nacional!e!por!isso!não!é!replicável!noutros!ambientes.!A!extensão!do!documento!é! justificável! face! ao! argumento! apresentado! anteriormente,! todavia! dificulta! muito!a! abrangência!da!sua!análise.!A!inclusão!em!anexo!do!documento!Indicadores!de!Monitorização! é! particularmente! relevante,! na! medida! em! que,! para! além! de! podermos! observar! os! indicadores\chave! que! estão! na! base! da! estrutura! é! ainda! possível! verificar! a! evolução! das! principais!linhas!de!actuação!do!PDM.!Este!documento!encontra\se!dividido!em!duas!peças:!os! dados! de! caracterização! geral! que! correspondem! a! dados! estatísticos! que! retratam! transversalmente,! de! forma! sucinta,! o! município! e! os! indicadores! de! monitorização! que! constituem!os!dados!chave!para!a!avaliação!do!PDM.!Esta!opção!metodológica,!mas!também! ideológica! tem! um! antecessor:! o! REOT! da! Amadora.! A! inclusão! dos! valores! apurados! decorrentes!do!processo!de!avaliação!ainda!que!no!final!do!relatório,!tem!como!grande!intuito! dar!maior!visibilidade!aos!resultados!e!às!dinâmicas!territoriais,!para!além!de!contribuir!para! uma!maior!difusão!dos!resultados!e!do!conhecimento!territorial.!! O!REOT!da!Amadora,!apesar!de!ser!a!primeira!experiência!em!termos!de!avaliação!no!âmbito! da!gestão!territorial!à!escala!local,!foi!elaborado!em!2007,!demonstra!consistência!e!eficácia! assinalável! constituindo\se! como! a! principal! fonte! de! inspiração! para! o! modelo! que! pretendemos!seguir!e!implementar.!Gostaríamos!ainda!de!salientar!a!opção!clara!de!análise! baseada!na!execução!dos!objectivos!constantes!do!plano!e!materializados!enquanto!modelo! territorial.! Todos! os! grandes! domínios!inerentes! à! gestão! territorial! e! ao! ordenamento! do! território! são! avaliados! à! luz! deste! entendimento! e! é! com! especial! mestria! que! estes! se! encontram! analisados! enquanto! parte! integrante! dos! objectivos! definidos! no! plano.! Finalmente,! mas! não! menos! importante,! o! REOT! estabelece! com! clareza! e! abrangência! um! plano! de! acção! de! aperfeiçoamento! sectorial,! para! os!diversos!objectivos! e! em! termos! funcionais!para!a!globalidade!de!plano.!Desta!forma,!o!plano!de!acção!é!o!factor!diferenciador! dos!demais!relatórios!efectuados.!Se!consideramos!que!o!exercício!de!avaliação!só!faz!sentido! quando!conseguimos!imputar!às!nossas!acções!um!esforço!de!melhoria!continua!dos!nossos! procedimentos!esta!peça!constitui!uma!grande!mais!valia!nesse!esforço.! Sendo!assim,!consideramos!que!todos!os!elementos!analisados!contribuíram!de!forma!decisiva! para!a!construção!do!modelo!que!apresentamos!seguidamente.!Desde!os!vectores!estruturais! que!enformam!e!garantem!a!sua!robustez,!passando!pela!escolha!dos!domínios!que!serão!o! cerne!da!análise!da!execução!do!plano!e!terminando!nos!indicadores!que!contribuem!para!o! sucesso!e!para!a!assertividade!de!todo!o!exercício!de!avaliação.! Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! ! |36! ! 2.6$|$Metodologia$CEA$ ! A! construção!da!arquitectura!do!sistema!de!avaliação!do!ordenamento!do!território!para!o! estudo! de! caso! distribuiu\se! por! duas! fases.! A! primeira,! dedicada! à! concepção! do! modelo! (estruturação! dos! domínios!essenciais,! indicadores,! variáveis,! valores! de! referência)! e! a! segunda! fase! destina\se! à! operacionalização! do! projecto! da! qual! resultou! a! Metodologia! Coerência_Eficácia_Avaliação!global!(CEA)!e!cuja!matriz!está!sintetizada!na!Figura!5.!! $ Figura$5$|$Metodologia$CEA$ ! Fonte:$Elaboração$própria! ! A!estrutura!funcional!da!metodologia!CEA!está!divida!em!três!grandes!peças:!a!coerência,!a! eficácia!e!a!Avaliação!global.!! A!Coerência!é!o!primeiro!grande!domínio!da!metodologia!CEA.!A!coerência!do!plano,!seja!ela! interna! ou! externa,!é! da! mais! importante! relevância! na! medida! em! que! grande! parte! do! sucesso!do!plano!está!profundamente!ligado!à!forma!como!ele!foi!desenhado.!É!dada!ênfase! não!só!ao!aspecto!da!construção!interna!do!plano!como!é!ainda!analisa!a!sua!robustez!das! suas!acções!e!a!conformidade!com!os!planos!hierarquicamente!superiores!e!que!influenciam! METODOLOGIA$CEA$ COERÊNCIA! INTERNA! EXTERNA! EFICÁCIA! OBJECTIVOS!PDM! AVALIAÇÃO!GLOBAL! QUADRO!SINTESE! ANÁLISE!SWOT! QUADRO!DE! ACÇÃO! Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! ! |37! ! directamente! as!opções! estratégicas! vertidas! para! o! território.! Não! obstante,! existir! uma! comissão!de!acompanhamento!na!fase!de!elaboração!do!PDM!que!à!partida!garante!que!esta! questão!da!coerência!dos!planos!está!assegurada,!até!porque!os!planos!são!aprovados!com!o! seu!aval,!!consideramos!ser!importante!analisar!as!dinâmicas!estabelecidas!entre!os!diferentes! níveis! de! actuação! e! a! conformidade! das!tipologias! adoptadas.!Neste! plano! é! ainda! fundamental!posicionar!o!concelho!face!à!estrutura!espacial!regional!e!identificar!duplicação! ou!replicação!de!propostas.! A!Eficácia!é!a!peça!central!da!metodologia.!A!materialização!da!estratégia!e!dos!parâmetros!de! regulamentação!urbanística!estão!plasmados!nas!cartas!de!ordenamento,!de!condicionantes!e! no!regulamento,!mais!concretamente!nos!objectivos!do!plano.!Naturalmente!o!enfoque!dado! relativamente! à! verificação! da! conformidade! dos! resultados! esperados! está! colocado! nos! objectivos.! Importa! analisar! o! grau! de! concretização! dos! resultados! da! políticas! delineadas,! seja! pela! acção! directa! dos! privados,! através! da!dinâmica! de! licenciamento,! seja! da! intervenção!da!autoridade!local!através!dos!projectos!de!requalificação!do!espaço!público,!da! programação! urbanística,! entre! outros.! Naturalmente! estas! políticas! visam! atingir! ou! promover! as! condições! necessárias! ao! desenvolvimento! dos! seus! territórios,! sendo! que! o! modelo!urbano!dominante!actual!é!o!do!desenvolvimento!sustentável.! Tradicionalmente!o!conceito!de!desenvolvimento!sustentável!está!assente!em!três!pilares:!o! pilar!ambiental,!o!pilar!económico!e!o!pilar!social!(PRADA,!2008)!e!no!âmbito!desta!dissertação! entendeu\se! que! estes! seriam! o! primeiro! nível! de! análise! para! enquadrar! os! objectivos! propostos.!Com!o!intuito!de!contextualizar!de!forma!mais!assertiva!os!indicadores!que!estarão! na! base! da! medição! dos! resultados! dos! objetivos! foi! elencada! uma! série! de! temas! que! constituem!um!nível!intermédio!de!compreensão! e!de!ligação!entre!os!diferentes!níveis!de! análise.! Finalmente,!o!último!nível!é!composto!pelos!indicadores!base!que!serão!o!suporte!da!análise! para!os!diferentes!níveis!da!estrutura!e!serão!apresentados!individualmente!numa!tabela!que! acompanhará!cada!um!dos!objectivos!analisados.!Neste!caso!especifico!e!uma!vez!que!esta! dissertação!propõe\se!estabelecer!um!quadro!de!indicadores!e!não!a!realização!na!integra!da! monitorização! proposta! serão! apenas! efectuadas! algumas! análises.! A! divulgação! da! cultura! territorial! passa! necessariamente! pela! disponibilização! deste!tipo! de!informação!a! todos!os! níveis! de! actores! (executivo,! estrutura! técnica,! população)! e! deve! constituir! um! processo! contínuo! de! aprendizagem.! Com! a! criação! destas! tabelas! tentamos! simplificar! o! manuseamento! da! informação,! com! a! finalidade! de! ilustrar! melhor! a! representação! da! realidade!(do!sistema! territorial),!possibilitando!assim!a! implementação! de! um!processo!de! monitorização! contínua! que! resulta,! na! avaliação! constante! do! território! e! na! produção! Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! ! |38! ! periódica!de!REOT.!Refira\se!que!a!escolha!dos!indicadores!que!está!subjacente!à!estrutura!da! metodologia!teve!que!responder!a!uma!série!de!desígnios!que!consideramos!fundamentais! não!só!para!garantir!a!robustez!do!modelo!proposto!como!para!servir!de!base!ao!modelo!de! avaliação! on! going.! O! recente! interesse! que! os! indicadores! demonstram! no! exercício! de! avaliação! está! relacionada! com! a! capacidade! que! estes! têm!de! fornecer! a! informação! necessária! para! produzir! decisões! de! alta! qualidade,! para! além! de! serem! “quick! and! cost\ effective!and!are!readily!understood!and!easily!comprehended.”!(WONG,!2011).!! Sendo! assim,! os! indicadores! teriam! de! ter! relevância! política,! terem! disponibilidade! de! informação,! respeitar! o! quadro! conceptual! do! modelo! de! desenvolvimento! urbano,! a! comparabilidade!dos!resultados!e!finalmente!que!estivessem!presentes!em!vários!sistemas!de! indicadores,!embora!de!base!conceptual!diferente15.!Os!indicadores!até!porque!se!encontram! na! base! da! pirâmide! do! sistema! deverão! constituir,! para! todos! os! stakeholders,! sejam! eles! decisores,!técnicos,!ou!população,!“...um!instrumento!que,!permitindo!medir,!acompanhar!e! avaliar!a!evolução!da!qualidade!de!vida!ao!nível!local,!suscite!tomadas!de!decisão!e!definição! de!prioridades!mais!fundamentadas.”!(FERRÃO,!2011)! Por! último,! a!avaliação! global!configura! a! razão!pela! qual! devemos! efectuar! avaliações! de! forma!sistemática.!Funciona!como!alavancagem!para!provocarmos!mudanças,!ou!melhor,!para! desenhar!um! aperfeiçoamento! contínuo! do! nosso! sistema! de! gestão! territorial.! Não! estabelecer!um!quadro!de!acção!decorrente!do!processo!de!avaliação!é!esvaziar!de!sentido! todo!o!processo.!Existem!três!vectores!essenciais!para!a!constituição!do!quadro!de!acção.!Em! primeiro! lugar! é! necessário! utilizar! a! informação! disponível! em! conhecimento! enquanto! suporte!de!decisão!enformando!um!quadro!síntese.!Por!outro!lado,!é!inevitável!traduzir!esse! conhecimento! em! linhas! orientadoras! estratégicas! e! finalmente! garantir! que! estas! correspondam!a!uma!melhoria!efectiva!da!eficiência!das!políticas!públicas!estabelecendo!um! quadro!de!acção!com!medidas!concretas!de!actuação.! A! matriz! conceptual! inerente!à! construção! da! metodologia! CEA!está! umbilicalmente! influenciada! pela! dialéctica! dos! paradigmas! racional! e! comunicativo! que! marcam! os! mais! recentes! PMOT! (poucos! em! Portugal)! como! é! caso! do! PDM! de! Guimarães.! O! guião! metodológico! que! consubstanciamos! para! o! estudo! de! caso! propõe\se! fundamentalmente! avaliar!para!melhorar!e!não!para!julgar.!! ! ! ! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 15!VILARES!(2010)!identifica!3!quadros!de!referência!distintos:!IOOO,!PSR!e!DPSIR! Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! ! |39! ! 3$|$Estudo$de$Caso:$PDMG$ 3.0$|$Introdução$ ! Guimarães!“é!um!caso!de!aglomeração!urbana!com!núcleo!bem!definido,!por!contraposição!à! indefinição!das!áreas!de!transição!difusa!da!conurbação!onde!se!insere”,!ou!seja,!“um!exemplo! da! tensão! entre! a! dispersão! e! a! aglomeração,! dinâmicas! próprias! dos! processo! de! conurbação...”!(PORTAS,DOMINGUES,!CABRAL,!2002).!! Existem,! portanto,!dois! planos! distintos! de! análise! quando! olhamos! para! o! território! de! Guimarães,!por!um!lado!a!cidade!extraordinária16,!cujos!esforços!e!políticas!de!preservação!da! malha! urbana! dita! histórica,! foram! recompensadas! pela! elevação! a! Património! Cultural! da! Humanidade! da! Unesco.! Na!outra! extremidade! encontramos! a! cidade! dita! ordinária,! resultante!do!processo!de!urbanização!mais!recente,!mas!onde!estão!concentrados!quase!2/3! da! população! residente.!O! processo! de! urbanização! caracterizou\se! pela! forte! dispersão! da! edificação,! seja! ela! de! natureza! residencial! ou! industrial,! sendo! que! em! muitos! casos! coexistem!as!diferentes!funções,!acabando!por!formar!paisagens!transgénicas17.!Apoiada!na! capilaridade!de! uma! rede! viária! extensa,! e! na! rede! hidrográfica,!este!processo! ocorreu! um! pouco!por!todo!o!vale!do!Ave,!desde!meados!do!século!XX.!Teve!como!actor!fundamental!a! indústria!têxtil!que! contribui! em! larga! escala!para!a!disseminação!deste!modelo! disperso!e! difuso!de!tensão!entre!o!rural!e!o!urbano.! O!PDM!de!1994!herdou!assim!um!território!muito!fragmentado!pela!urbanização!extensiva! realizada! de! forma! descontínua! e! em! muitos! casos! desqualificada,! quer! em! temos! de! morfologia,!quer!em!termos!de!qualidade!urbana.!Os!anos!90!ficaram!ainda!marcados!por!uma! deficiente!localização!de!actividades!económicas!e!pela!dificuldade!em!articular!devidamente!a! rede! viária! preexistente! e! o!novo! desenho! do! sistema! viário! arterial,! nomeadamente,! itinerários!complementares,!principais!e!variantes.!Este!instrumento!apesar!de!tudo!privilegiou! claramente!uma!política!de!aglomeração!urbana,!ou!melhor,!de!restrição!da!dispersão!urbana.!! Os!17!anos!que!mediaram!a!aprovação!do!PDM!de!94!e!a!actual!proposta!de!revisão!(Figura!6)! foram!férteis!em!matéria!de!produção!de!legislação,!bem!como!de!acontecimento!que!tiveram! um!impacto!forte!no!território! e!transformaram!a!sua!paisagem.!A!própria!dinâmica!que!o! município! teve! relativamente! à! gestão! territorial! foi! muito! vigorosa! o! que! é! facilmente! comprovado!pela!constante!elaboração!de!estudos!urbanísticos.! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 16!As!expressões!cidade!extraordinária!e!ordinária!são!recorrentemente!usadas!pelo!Professor!Álvaro! Domingues!para!distinguir!estes!dois!tipos!de!territórios.! 17!Álvaro!Domingues!utiliza!este!expressão!para!ilustrar!o!mix!funcional!que!encontramos!nas!paisagem,! ou!seja,!elementos!rurais!em!contextos!urbanos,!o!industrial!difundido!pelas!estruturas!ditas!familiares.! Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! ! |40! ! ! Figura$6$|$Guimarães_17$anos$de$planeamento$ Fonte:$Elaboração$própria$ ! Os!acontecimentos!como!a!classificação!do!centro!histórico!como!Património!Mundial!e!mais! recente!a!Capital!Europeia!da!Cultural!(CEC)!foram!fundamentais!para!a!afirmação!da!cidade! enquanto!centro!urbano!de!média!dimensão,!reforçando!a!sua!capacidade!de!polarização!no! âmbito! regional.! Neste! sentido! a! posição! que! o! município! de! Guimarães! ocupa! no! sistema! urbano!português!é!bastante!complexa,!mas!a!sua!dimensão!de!Cidade!Média!reserva\lhe!um! protagonismo!em!matéria!de!desenvolvimento!urbano!regional.! O! leque! de! situações! que! os! centros!urbanos! de! média! dimensão! enfrentam! são! um! sério! desafio!no!sentido!de!compreender!e!sustentar!a!coerência!destas!novas!morfologias!urbanas,! diluindo! as! diferenças! entre! as! intervenções! ao! nível! da! esfera! do! stock!edificado,! dito! histórico,! e! a! urgência! das! políticas! de! intervenção! necessárias! para! qualificar! e! os! tecidos! urbanos! de! expansão! mais! recente.! O! layout!do! modelo! territorial! proposto! e! que! está! subjacente!nos!objectivos!do!PDM!(Figura!7)!vai!de!encontro!ao!que!se!identifica!como!sendo! as!grandes!linhas!de!actuação!dos!desígnios!das!cidades!médias,!nomeadamente,!coordenar!a! articulação!das!redes!viárias,!assegurar!um!modelo!de!mobilidade!adequado,!requalificar!os! tecidos/mofologias! urbanas,! garantir! a! qualidade! ambiental! e! paisagística,! enformar! os! equipamentos!enquanto!elementos!de!referência!territorial!e!instituir!uma!política!inteligente! de!localização!das!actividades.! No! caso! específico! de! Guimarães! temos! a! nuance! da! valorização! do! património! cultural! edificado!e!a!afirmação!do!seu!centro!histórico!enquanto!valor!máximo!de!uma!estratégia!local! baseada!nos!valores!intrínsecos.! $ ! Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! ! |41! ! 3.1$|$Coerência$ 3.1.1$|$Coerência$Interna$ ! O!conteúdo!documental!da!proposta!do!PDMG!(Figura!7)!é!composto!pelo!regulamento,!carta! de! ordenamento! e! carta! de!condicionantes.! A! carta! de! ordenamento! contempla! em! anexo! uma! carta! com! zonamento! acústico! e! a! carta! de! ordenamento! dispõe! de! três! anexos! que! estabelecem!as!disposições!legais!no!que!concerne!ao!risco!de!incêndio!e!as!zonas!de!conflito!I! e!II,!segundo!o!critério!ln!e!lden.! ! Figura$7$|$Layout$proposta$PDM_11$ ! Fonte:$Elaboração$própria$ Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! ! |48! ! O!PNPOT,!aprovado!pela!Lei!57/2008!é,!segundo!o!ponto!2!do!artigo!1º,!um!instrumento!de! desenvolvimento! territorial! de! natureza! estratégica! que! estabelece! as! grandes! opções! com! relevância!para!a!organização!do!território!nacional.!Consubstancia!o!quadro!de!referência!a! considerar!na! elaboração! dos! demais! instrumentos! de! gestão! territorial! e! constitui! um! instrumento!de!cooperação!com!os!demais!Estados!membros!para!a!organização!do!território! da! União! Europeia.! Para! efeitos! de! análise! foram! considerados! os! principais! objectivos,! definidos! no!nº! 2! do! artigo!5º.!De! acordo! com! a! Tabela! 6! o! PNPOT! é! um! documento! que! atravessa! todas! as! componentes! da! proposta! do! PDMG.! O! objectivo! 6,! do! PNPOT!é! o! que! apresenta!o!pior!rácio!de!presença!nos!objectivos!do!PDM,!com!apenas!uma!ligação!média.! ! Tabela'6'|'Relação'entre'PNPOT'e'PDMG' ! O!Decreto!Regulamentar!(DR)!nº!15/2002,!de!14!de!Março,!inaugura!um!novo!instrumento!de! planeamento! sectorial,! o! dos! recursos! hídricos,! constituindo! um! relevante! passo! na! concretização! de! um! modelo! mais! moderno,! dinâmico! e! adequado! à! gestão! das! bacias! hidrográficas.!O!PBH!Ave!foi!aprovado!pelo!DR!nº!19/2002,!de!20!de!Março,!e!os!objectivos! operacionais! são! definidos! no! cap.! 1,! parte! IV! e! constam! da! Tabela! 7.! As! características! ambientais! que! delimitam! o! âmbito! do! objectivo! 2! são! as! que! encontram! maior! correspondência! no! PBH! do! Ave.! Dado! o! âmbito! mais! sectorial! do! plano! as! relações! fortes! estão!concentradas!no!objectivo!2,!situação!aliás!que!se!regista!também!para!o!PROF!do!BaixoN Minho.!! Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! ! |49! ! Tabela'7'|'Relação'entre'PBH'Ave'e''PDMG' ! O!PROF!BAIXO!MINHO!foi!aprovado!ao!abrigo!do!disposto!no!ponto!1!do!artigo!1º!do!DR!nº! 4/2007!de!22!de!Janeiro.!Os!PROF,!são!instrumentos!de!política!sectorial,!que!incidem!sobre!os! espaços! florestais! e! visam! enquadrar! e! estabelecer! normas! específicas! de! uso,! ocupação,! utilização! e! ordenamento!florestal,!por!forma!a! promover!e!garantir!a!produção!de!bens! e! serviços! e!o! desenvolvimento! sustentado! destes! espaços.!São! objectivos! comuns! a! estes! planos!os!descritos!na!Tabela!8.! ! Tabela'8'|'Relação'entre'PROF'BAIXO'MINHO'e'PDMG' ! Naturalmente! o! objectivo! 4,! protecção) e) valorização) ambiental) e) paisagística) do) território) promovendo) a) sua) estabilidade) física) e) sustentabilidade) ecológica,) apresenta) a) relação) de) força!mais!forte!no!quadro!de!análise!relativo!a!este!plano!sectorial.! Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! ! |50! ! A! necessidade! de! elaboração! do! PROTNN! foi! determinada! pela! Resolução! do! Conselho! de! Ministros! nº! 29/2006,! de! 23! de! Fevereiro.! Tirando! partido! de! estudos,! diagnósticos! e! prospectivas!anteriores!e!partindo!do!NORTE!2015!como!documento!estratégico!regional!para! o!desenvolvimento!da!Região,!o!PROT!–!Norte!tem!como!objectivos!fundamentais:! 1. Estabelecer!uma!visão!para!a!Região,!traduzida!num!conjunto!de!opções!estratégicas! de!base!territorial;!! 2. Espacializar!tal!visão,!definindo!o!modelo!de!organização!do!território!regional;!! 3. Identificar! e! hierarquizar! os! principais! projectos! estruturantes! do! modelo! territorial! proposto!e!operacionalizar!os!meios!que!permitam!a!sua!progressiva!concretização!no! terreno,! pela! criação! de! programas! de! acção! contratualizados! entre! os! diferentes! sectores!e!actores!intervenientes.!! No! entanto,! para! efeitos! de! análise! (Tabela! 9)! foram!considerados! os! principais! eixos! estratégicos!constantes!do!plano.! ! Tabela'9'|'Relação'entre'PROTWN'e'PDMG' ! Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! ! |51! ! O!PROTNN!fixa!ainda!o!modelo!territorial!da!região!reservando!para!o!Município!de!Guimarães! o!papel!de!cidade!regional!(Figura!11).! ! Figura'11'|'Enquadramento'à'escala'regional' 'Fonte:'PROTWN'Proposta'de'plano,'2009'(Disponível'na'discussão'pública)' ! A!análise!das!tabelas!permitiu!concluir!que!existe!uma!grande!convergência!entre!os!objectivos! propostos!na!revisão!do!PDMG!e!os!objectivos!dos!instrumentos!que!orientam!o!planeamento! estratégico! nacional! e! regional.! Os! instrumentos! que! apresentam! menos! interligações! são,! compreensivelmente,!os!de!carácter!sectorial.!O!objectivo!4!destacaNse!pelo!elevado!número! de! interligações! fortes! que! apresenta,! seguida! pela! “protecção! e! valorização! ambiental! e! paisagística”,!com!interligações!sobretudo!nos!instrumentos!de!carácter!sectorial.! ! Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! ! |52! ! 3.2'|'Eficácia' ! A!eficácia,!peça!central!da!metodologia,!procura!evidenciar!se!os!resultados!demonstrados!no! terreno! estão! em! conformidade! com! os! objectivos! propostos! pelo! plano,! tal! como! já! foi! referido!no!capítulo!2.6,!este!é!o!elemento!que!permite!aferir!com!rigor!o!verdadeiro!estado! do!ordenamento!do!território.!! Esta!avaliação!centraNse!na!concretização!dos!objectivos!dispostos!no!regulamento!do!PDM! que!são!vectores!de!promoção!do!desenvolvimento!sustentável!dos!seus!territórios!e!cujos! três!eixos!fundamentais!são!o!eixo!social,!o!eixo!ambiental!e!o!eixo!económico!(Tabela!10).!! ! Tabela'10'|'Modelo'de'análise'da'Eficácia' Fonte:'Elaboração'própria! ! A! incorporação! de! um! segundo! nível! de! objectivos! permitiu! identificar! com! maior! rigor! as! variáveis! que! estruturam! os! eixos! principais! e! concretizar! com! maior! assertividade! os! indicadores!anexos!a!cada!um!dos!objectivos,!trataNse!pois!de!um!nível!intermédio!de!análise! que!articula!os!eixos!com!os!objectivos.!! Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! ! |53! ! O! primeiro! eixo! que! inclui! os! objectivos! 1,! 3!e! 5! do! PDMG! valorizou! essencialmente! as! questões!de!cariz!social,!designadamente,!o!uso!do!solo,!a!acessibilidade!aos!equipamentos,!a! dinâmica! demográfica,! a! tipologia! de! habitação,! o! património! e! alguns! aspectos! que! se! prendem! com! a! dimensão! da! qualidade! de! vida! e! a! vivência! social! do! espaço! edificado.!O! objectivo!2!tratou!fundamentalmente!da!dimensão!ambiental!do!território!e!as!componentes! de! valorização! e! protecção! dos! sistemas! que! o! compõem.! Por! último,! o! eixo! económico! compreende! o! objectivo! 4.! PreocupouNse! com! os! aspectos! relacionados! com! a! vertente! económica!propriamente!dita!e!com!os!elementos!que!lhe!servem!de!base,!nomeadamente,!as! infraestruturas!de!suporte!da!edificação,!a!rede!viária,!a!mobilidade!e!os!transportes.! A!análise!baseiaNse!na!elaboração!de!cartografia!que!retrata!a!realidade!de!um!dado!momento! em! mapas,! mas! também! recorre! à! quantificação! de! dados! em! tabelas! e! gráficos.!Parte! da! informação!que!se!pode!obter!a!partir!deste!exercício!também!decorre!de!análises!espaciais! que! se! efectuam! com! base! no! Sistema!de! Informação! Geográfica!(SIG)! mas! que! não! passa! necessariamente! pela! elaboração! de! um! mapa,! mas! pela! apresentação! dos! resultados! em! gráficos! ou! tabelas.!As! fontes! de! informação! que! alimentam! o! sistema! são! predominantemente!primárias,!com!especial!destaque!para!a!informação!disponível!no!SIG!da! CMG,! mas! os! dados! estatísticos! provenientes! do! INE,! mais! concretamente! os! recentes! resultados!divulgados!dos!Censos!2011!também!já!foram!utilizados.!Paralelamente,!a!utilização! do!relatório!e!do!regulamento!da!proposta!do!PDM,!os!estudos!urbanísticos!já!realizados,!a! realidade!física!da!cidade!e!até!entrevistas!com!os!principais!responsáveis!pela!elaboração!do! plano!funcionaram!como!complementares!à!informação!primária.! Sendo! assim,! e! para! efeitos! de! dissertação! de! mestrado,! só! irão! ser! elaboradas! alguns! dos! indicadores!a!título!exemplificativo!da!metodologia!proposta,!na!medida!em!que,!à!data!não! dispúnhamos!de!toda!a!informação!necessária!para!a!execução!da!totalidade!dos!indicadores! propostos.!Não!obstante,!para!cada!um!dos!objectivos!está!anexado!o!respectivo!sistema!de! monitorização,!com!a!indicação!dos!indicadores!efectuados.! Por!outro!lado,!a!inclusão!da!globalidade!dos!indicadores!neste!relatório!extravasaria!o!âmbito! do!projecto!e!implicaria!uma!maior!abrangência,!quer!em!termos!temporais,!quer!em!termos! técnicos,!o!que!não!seria!compaginável!com!a!conclusão!da!tese.!! Assim,!os!indicadores!seleccionados!respeitaram!acima!de!tudo!a!relevância!que!a!sua!análise! teria! para! cada! um! dos! eixos! e! dos! objectivos! propostos,! bem! como! a! disponibilidade! de! informação! que! possibilitasse! a! sua! elaboração,! permitindo! mesmo! assim! evidenciar! a! pertinência!da!metodologia.! ! ! Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! ! |54! ! 3.2.1'|'Eixo'social' 3.2.1.1%|%Objectivo%1.%Nuclearização%e%qualificação%dos%aglomerados% urbanos' ! A!questão!da!dinâmica!territorial!é!uma!questão!de!difícil!gestão!mas!crucial!para!um!correcto! ordenamento!do!território.!“A!relação!entre!a!dimensão!dos!perímetros!urbanos!delimitados! nos!PDM!e!as!dinâmicas!de!desenvolvimento!territorial!dos!respectivos!concelhos!e!dos!seus! aglomerados!urbanos,!não!sendo!necessariamente!linear,!não!pode!ignorar!as!determinantes! sociodemográficas!e!económicas,!como!também!não!pode!ignorar!os!efeitos!negativos!que!a! classificação!de!solo!como!urbano,!para!além!das!necessidades!efectivas!de!desenvolvimento! económico!e!social,!tem!sobre!a!gestão!sustentável!dos!nossos!recursos!territoriais”!(DGOTDU,! 2011c).!O!PNPOT!e!o!PROTNN!identificam!a!fragmentação!territorial!como!um!dos!principais! problemas! que! afectam! o! ordenamento,! a! sustentabilidade! e! a! competitividade! do! nosso! território,! e! estabeleceram! directrizes! e! orientações! no! sentido! da! contenção! da! expansão! urbana! e! da! edificação! dispersa.! Estas! orientações! estão! concretizadas! no! objectivo! 1,! nuclearização! e! qualificação+ dos+ aglomerados+ urbanos,!da! proposta! do! PDMG! e! inclusivamente!na!delimitação!do!solo!classificado!como!urbano!que!resultou!numa!redução! aproximada!de!20%18!de!área!do!PDM!vigente!para!a!proposta!actual.! ! Gráfico'2|'Evolução'população'residente' ! Perante!um!abrandamento!da!dinâmica!de!construção!e!do!próprio!crescimento!populacional,! confirmado!pelos!recentes!resultados!dos!Censos!de!2011,!(Gráfico!2)!a!opção!mais!lógica!em! termos!de!gestão!do!território!segue!no!sentido!da!nuclearização!e!contenção!da!expansão! !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 18!De!acordo!com!os!dados!disponibilizados!no!Relatório!do!PDM.! 146959! 157589! 159576! 158124! 7%! 1%! N1%! N50000! 0! 50000! 100000! 150000! 200000! 1981' 1991' 2001' 2011' Fonte:'INE,'Censos'1981'a'2011' População'residente' Taxa'de'variação' Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! ! |55! ! urbana.! Não! obstante,! a! evidente! estagnação! do! crescimento! populacional,!Guimarães! continua!a!representar!em!termos!da!subNregião!do!Ave!a!maior!fatia!populacional.!Os!últimos! 2!decénios!têm!sido!marcados!por!crescimentos!residuais!(1%!e!N1%),!mas!a!Figura!12!permite! concluir! que! existe!dinamismo! assinalável,! com! o! crescimento! superior! a! 20%.! Aliás,! a! paisagem! populacional! está! concentrada! entre! os! dois! extremos! de! crescimento! forte! e! crescimento!negativo,!os!intervalos!intermédios!quase!não!têm!expressão.! ! Figura'12'|'Variação'da'população'residente'[2001W2011]' ! ''''''Crescimento'negativo''''''''0'–'5%'''''''''''5'–'10%''''''''''''10'–'20%''''''''''Superior'a'20%' Taxa'de'crescimento'natural:''W'1%''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''Fonte:'INE,'Censos'2001'e'2011' C! C! C! C! C! Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! ! |56! ! Neste!sentido!o!padrão!territorial!de!licenciamento!terá!de!ser!conduzido!no!sentido!de!uma! perfeita! adequação! entre! as! intenções! de! construção! e! a! classificação! de! solo! estabelecida! pelo!PDM.!! No!ano!de!2011!foi!ainda!patente!um!número!elevado!de!licenciamentos!em!área!rural,!sendo! que!apesar!desse!facto!a!maioria!das!intenções!de!licenciamento!já!se!verifica!no!solo!urbano,! claramente! no! solo! urbanizado.! A! análise! ao! Gráfico! 3! permite! aferir! que! dinâmica! de! licenciamento!tem!caído!vertiginosamente,!o!que!acentua!a!premência!de!adequabilidade!do! processo! de! urbanização!e! justifica! a! opção!de! redução! do! perímetro! urbano.! À! data! não! disponhamos! do! motivo! de! licenciamento,! é! muito! diferente! um! pedido! de! licença! de! construção!de!um!muro!de!suporte,!de!uma!licença!de!habitação!nova,!pelo!que!o!resultado! desta!análise!é!muito!limitado.! ! Gráfico'3'|'Evolução'do'licenciamento'de'edificios'em'Guimarães' ! ! Relativamente! à! qualificação! dos! aglomerados! urbanos! esta! pode! ser! de! índole! mais! física,! designadamente,!quando!estamos!perante!a!dimensão!do!desenho!urbano,!da!qualidade!das! infraestruturas!urbanas!que!suportam!a!sua!edificação!e!do!grau!de!conservação!do!próprio! património!edificado.!! Os!aspetos!de!qualificação!urbana!de!ordem!social!prendemNse!com!os!níveis!de!instrução!da! população,!a!estrutura!etária,!com!o!acesso!aos!equipamentos!de!proximidade,!entre!outros.! As!figuras!13!e!14!permitem!confirmar!a!tendência!de!envelhecimento!dos!centros!urbanos.! Com!efeito,!é!particularmente!evidente!que!nos!aglomerados!urbanos!cujo!tecido!edificado!é! anterior!a!1945!predomina!a!população!residente!com!idade!superior!a!65!anos!e!o!intervalo! de!idades!situado!entre!os!24!e!64!anos.! ! 964! 912! 1031! 945! 770! 625! 446! 298! 0! 200! 400! 600! 800! 1000! 1200! 1997' 1999' 2001' 2003' 2005' 2007' 2009' 2011' Fonte:'CMG' Nº'de'licenças'concedidas' Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! ! |57! ! ! Figura'13'|'Época'predominante'de'construção'do'edificado' Fonte:'INE,'Censos'2001' ' ' ! !Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! |64! ! ! ! Tabela!13!|!Sistema!de!monitorização!do!Objectivo!3! ! ! ! !Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! |65! ! 0! 10! 20! 30! 40! 50! Imóveis!de!interesse!público! Monumentos!nacionais! Imóveis!de!interesse!municipal! Imóveis!em!vias!de!classificação! Zona!de!protecção! Zona!especial!de!protecção! Zona!non!edificandi! 3.2.1.3!|"Objectivo"5."Conservação"e"valorização"do"património"cultural" edificado, ! “O!Município!de!Guimarães!apresentaLse!como!um!dos!municípios!de!maior!vocação!turística! da!Região!Norte,!sendo!inquestionável!a!excelência!dos!seus!valores!patrimoniais!e!artísticos,!a! singularidade!da!sua!forte!ligação!às!origens!de!Portugal!e!da!Identidade!Portuguesa!e!o!seu! Centro!Histórico!classificado!pela!UNESCO!como!Património!Cultural!da!Humanidade”!(CMG,! 2011).!O!desígnio!em!torno!da!conservação!e!da!valorização!do!património!cultural!edificado! surge!em!virtude!do!seu!relevante!valor!patrimonial,!artístico!e!cultural!e!tirando!partido!do! turismo!ser!hoje!um!dos!principais!sectores!da!economia!portuguesa,!representa!actualmente! cerca!de!10%!do!PIB.!! A! leitura! da! Gráfico! 4! e! da! Figura! 17!demonstram! que! o! património! varia! entre! conjuntos! classificados!e!fortemente!identitários!(Centro!Histórico,!Penha,!Citânia!de!Briteiros,!complexo! termal! de! Caldelas,! etc.),! e! a! dispersão! de! valores! patrimoniais! dispersos! mais! ou! menos! diluídos!na!sua!envolvente!(quintas,!solares,!fábricas,!igrejas,!pontes,!etc.).! ! Gráfico,4|,Nº,de,ocorrências,do,património,cultural,edificado, ! ! ! ! ! ! ! ! ! Fonte:,CMG,,Proposta,PDM_11, ! O! PROTLN! defende! exactamente! a! valorização! do! património! cultural,! em! particular! as! sinergias!resultantes!dos!valores!culturais!inscritos!na!Lista!do!Património!Mundial!(UNESCO):! Centros!Históricos!do!Porto!e!Guimarães,!Alto!Douro!Vinhateiro,! Sítios!de! Arte!Rupestre!do! Vale!do!Côa.!Existe,!no!entanto,!um!novo!modelo!que!se!começa!a!esboçar!com!a!construção! de! equipamentos! culturais,! desportivos! e! de! congressos! capazes! de! complementar! a! oferta! tradicional!do!tecido!urbano!consolidado!dito!histórico.! Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! ! |66! ! Figura,17,|,Património,cultural,de,Guimarães, ,,,,,,,,Limites,do,concelho,,,,,,,,,,,Concelhos,limítrofes,,,,,,,,,,Edificado,,,,,,,,,,,Património,cultural,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,! ,,,,,,,,Rede,viária,principal,,,,,,,,,,,Rede,hidrográfica,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,Fonte:,CMG,,Proposta,PDM_11,,,,,,,,, , Guimarães!usufrui! de! um! conjunto! de! equipamentos! nucleares,! nomeadamente,! o! Pavilhão! Multiusos,!o!Centro!Cultural!–!Vila!Flor!e!o!Teleférico.!Mais!recentemente!com!a!realização!da! CEC,!aumentou!este!conjunto!de!elementos!com!a!Plataforma!das!Artes,!a!Fábrica!ASA,!a!Zona! de!Couros,!o!Instituto!do!Design!que!complementam!e!diversificam!a!base!de!oferta!cultural! territorial.! Por!último,!o!concelho!é!servido!de!boas!acessibilidades,!ligação!à!principal!rede!rodoviária!A7! Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! ! |67! ! e! A11! e!relativa! proximidade! ao! Aeroporto! Sá! Carneiro! o! que! promove! a! acessibilidade! a! centros! culturais! de! 1º! nível,! nomeadamente,! a! Casa! da! Música! e! Serralves! para! além! de! exponenciar!a!sua!própria!polarização.! A! afirmação! internacional! deste! projecto! urbano! de! Guimarães! que! passa!pela! qualidade! urbana! do! centro! histórico! e! pela! conjugação!do! património! com! as! indústrias! criativas! e! tecnológicas!e!a!oferta!cultural!deve!poder!ser!medida!através!da!procura!turística.!! Gráfico,5,|,Taxa,líquida,de,ocupação,dos,estabelecimentos,hoteleiros , ! Guimarães!apresenta!uma!taxa!líquida!de!ocupação!hoteleira!acima!da!média!da!região!Norte! e!do!Ave,!no!entanto,!fica!ainda!bastante!aquém!da!média!nacional,!quase!10%!inferior,!em! 2011.!! ! Gráfico,6,|,Proporção,de,turistas,estrangeiros , ! O!Gráfico!5!permite!ainda!concluir!que!a!taxa!de!ocupação!caiu!em!Guimarães!e!no!Ave,!de! 2009!para!2011!(na!ordem!dos!4%),!muito!embora!será!de!esperar!que!o!ano!de!2012!seja!um! 43! 32,4! 33,2! 37,6! 38,3! 30,9! 32,9! 34,4! 40! 32,1! 28,2! 30,2! 0! 10! 20! 30! 40! 50! Portugal, Norte, Ave, Guimarães, Fonte:,INE, 2007, 2009, 2011, 52,7! 35,6! 30,4! 36! 50,1! 34,5! 24,8! 34,2! 53! 38,1! 27,7! 35! 0! 10! 20! 30! 40! 50! 60! Portugal, Norte, Ave, Guimarães, Fonte:,INE, 2007, 2009, 2011, Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! ! |68! ! ano!com!valores!muito!superiores!em!virtude!da!realização!da!CEC.!Relativamente!à!proporção! de! turistas! estrangeiros! a! diferença! para! a! média! nacional! é!ainda! maior,! não!obstante,! Guimarães! apresentar! face! ao! seu! contexto! geográfico! mais! próximo,! o! Ave,!valores! bem! acima! da! média.!Guimarães! apresenta! ainda! uma! área!12,24! km2!para! os! elementos! patrimoniais!e!património!arqueológico.! ! Figura,18,|,Elementos,patrimoniais,e,património,arqueológico,de,Guimarães, !!!!!!!!Limites,do,concelho,,,,,,,,,,,Concelhos,limítrofes,,,,,,,,,,Edificado,,,,,,,,,,Elementos,pat.e,pat.,arq.! ,,,,,,,,Rede,viária,principal,,,,,,,,,,,Rede,hidrográfica,principal,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,Fonte:,CMG,,Proposta,PDM_11,,,,,,,,, ! ! ! !Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! |69! ! ! ! ! Tabela&14&|&Sistema&de&monitorização&do&Objcetivo&5& ! !Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! |70! ! ! 3.2.2$|$Eixo$ambiental$ 3.2.2.1$|$Objectivo$2.$Protecção)e)valorização)ambiental)e)paisagística) do#território#promovendo#a#sua#estabilidade#física#e#sustentabilidade# ecológica.$ ! O! objectivo! 2! do! PDMG! tem! duas! condições! fundamentais,! ou! seja,! por! um! lado! visa! a! protecção/valorização!ambiental!e!paisagística!e!por!outro!tem!a!sua!promoção!da!paisagem! enquanto! condição! indispensável! para! a! construção! de! um! paradigma! de! desenvolvimento! baseado!na!sustentabilidade.!A!agricultura!e!a!ruralidade!sempre!representaram!na!estrutura! paisagística,!social!e!económica!um!papel!relevante!que!importa!sublinhar!e!ao!qual!o!PDM! ainda! reserva! papel! de! destaque! através! da! classificação! do! solo! com! quase! 80%! do! solo! classificado!como!tal!(Gráfico!7).! ! Gráfico$7$|$Taxa$de$ocupação$do$solo_PDM$11$ ! ! A!Reserva!Agrícola!Nacional!(RAN)!enquanto!figura!máxima!de!protecção!dos!solos!de!forte! aptidão! agrícola! constitui! um! instrumento! fundamental! no! assegurar! do! correcto! ordenamento! do! território.! No! entanto,! “a!expansão! urbana,! sobretudo! na! sua! morfologia! mais!dispersa,!é!extremamente!consumidora!de!solo,!acarreta!um!vasto!número!de!impactes,! principalmente! ambientais,! com! particular! destaque! para! a! modificação,! degradação! e! fragmentação!das!paisagens,!e!a!perda!de!solos!agrícolas!de!elevada!qualidade”!(DELGADO,! MARQUES,!2011).!! Segundo! os! mesmos! autores,! as! paisagens! não! são! estáticas,! são! dinâmicas,! e! evoluem! permanentemente! no! tempo! e! no! espaço,! em! virtude! de! diversos! factores,! sendo! que! o! 0%! 20%! 40%! 60%! 80%! 100%! Fonte:$CMG,$Proposta$PDM_11$ Solo$urbano$$ Solo$rural$ Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! ! |71! ! principal!está!relacionado!com!a!fragmentação.!Sendo!assim,!defendem!que!este!processo!de! transformação! da! paisagem! gira! em! torno! da! redução! da! quantidade! total! de! habitat,! do! aumento! do! número! de! manchas! do! habitat,! da! diminuição! das! áreas! nas! manchas,! e! do! aumento!do!isolamento!das!manchas.!A!adaptação!do!modelo!para!quantificar!a!fragmentação! da!RAN!resultou!na!seguinte!classificação:!perfuração,!incisão,!dissecação,!dissipação,!divisão!e! atrito!que!oscilam!entre!maior!e!menor!intensidade!de!processo.!Desta!forma!e!até!porque!a! RAN,! no! concelho! de! Guimarães,!representa! em! termos! das! servidões! administrativas! e! restrições!de!utilidade!pública,!cerca!de!30%!do!total!do!território,!decidimos!sistematizar!este! método!para!a!sua!área.! ! Gráfico$8$|$Servidões$administrativas$e$restrições$de$utilidade$pública$ $$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$ ! A! Figura! 19!demonstra! que! Guimarães!apresenta!a!predominância!de!baixa!intensidade!de! fragmentação! da! RAN,! principalmente! nas! zonas! afastadas! do! centro! urbano.! Existem,! no! entanto,!um!número!muito!significativo!de!manchas!com!uma!“fragmentação!reduzida”!que!se! localizam! em! áreas! urbanizadas,! mais! concretamente,! na! parte! Oeste! do! concelho.! À! semelhança!do!nível!de!baixa!intensidade!também!o!“nível!moderado!a!baixo”!está!localizado! com!maior!prevalência!em!áreas!que!correspondem!a!baixo!crescimento!urbano.! Podemos!ainda!concluir!que!existem!algumas!das!áreas!afectadas!pelo!grau!de!fragmentação! “mais! elevado”! nos!territórios! contíguos! à! rede! viária! principal.! Não! obstante! parece! confirmarfse!uma!relação!directa!entre!processos!de!urbanização!e!de!edificação!e!os!processo! de!fragmentação!da!RAN.! Considerado!por!muitos!como!o!exemplo!paradigmático!do!povoamento!disperso,!o!concelho! de! Guimarães,! reserva! para! a! Estrutura! Ecológica! Municipal! (EEM)! 172,26!km2! de! área,! ou! seja,!aproximadamente!70%!do!seu!território.!! 0%$ 20%$ 40%$ 60%$ 80%$ 100%$ Fonte:$CMG,$Proposta$PDM_11$ RAN$ REN$ Floresta$ Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! ! |72! ! ! ! Figura$19$|$Intensidade$da$fragmentação$da$RAN$ Fonte:$CMG,$Proposta$PDM_11$ Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! ! |73! ! Portanto,! uma! correcta! interpretação! do! papel! da! EEM,! como! elemento!de! qualificação! da! urbanização!difusa!e!receptivos!a!novos!usos!produtivos!como!sejam!o!lazer,!a!protecção!e!a! conservação!dos!valores!naturais,!potenciam!a!coerência!e!a!gestão!do!território.! ! Figura$20$|$EEM$e$espaços$verdes$urbanos$ !!!!!!Limites$do$concelho$$$$$$$$$Concelhos$limítrofes$$$$$$$Limites$das$freguesias$$$$$$$Espaços$verdes$urbanos! !!!!!!EEM$!!!!!!!!!!Rede$viária$principal$$$$$$$$$$Rede$hidrográfica$principal$$$$$$$Fonte:$CMG,$Proposta$PDM_11$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$$ ! Guimarães! apresenta! também! números! muito! interessantes! de! espaços! verdes! e! da! sua! capitação!per!capita.!No!total!são!3,11!de!km2!de!espaços!verdes!urbanos!o!que!perfaz!uma! média!de!19,66!m2!por!habitante,!muito!em!linha!com!a!meta!proposta!pela!ONU!de!20!m2 Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! ! |80! ! Figura#22#|#Quadro#síntese# Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! ! |81! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! ! |82! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! 4#|#CONSIDERAÇÕES#FINAIS# ! A! sociedade! contemporânea,! apelidada! de! sociedade! de! conhecimento,! vive! um! momento! singular!na!sua!história,!ou!seja,!nunca!o!acesso!à!informação!foi!tão!imediato.!Os!problemas! que!hoje!se!colocam!são!mais!de!ordem!de!qualidade!de!informação!e!em!última!instância! qual!a!finalidade!que!lhe!atribuímos.!Assim!sendo,!as! instituições!que! conseguirem!montar! sistemas! que! moldem! a! informação! disponível! numa! estrutura! operativa! de! gestão! estarão! melhor!habilitadas!para!responder!estrategicamente!e!em!tempo!útil!às!mudanças,!sejam!elas! de!natureza!conjuntural!ou!estrutural!e!que!afectam!de!forma!indelével!os!nossos!territórios.!! Actualmente,!na!área!do!ordenamento!do!território,!é!consensual!a!ideia!que!é!fundamental! decidir!depressa,!com!eficácia,!a!curto!e!a!médio!prazo,!e!com!efeitos!duráveis!e!sustentáveis!a! longo! prazo.! Como! refere,! muitas! vezes!Nuno! Portas,! é! preciso! cruzar! objectivos! com! oportunidades,!mas!isso!pressupõe!uma!política!urbana!por!objectivos.!Os!objectivos! são!a! peça! central! do! PDM! que! por! sua! vez! representa! o! elemento! principal! da! política!de! planeamento!urbano!municipal.!Estes!objectivos!são!concertados!com!os!agentes!económicos! e! sociais! presentes! no! território,! enquanto!as! oportunidades! surgem! internamente! ou! externamente! e! têm! de! ser! continuamente! equacionadas.! Ao! passo! que! os! planos! são! estáticos,!o!futuro!é!imprevisível!e!dinâmico,!por!isso,!não!se!trata!de!construir!um!urbanismo! casuístico! e! oportunista! mas! sim! dotar! a! gestão! urbanística! da!flexibilidade! e! agilidade! necessárias!para!responder!de!forma!eficaz!às!solicitações.! Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! ! |83! ! A!monitorização!é!portanto!um! exercício!natural,!necessário! e!mesmo!desejável!no!quadro! formal!de!um!processo!estratégico!de!planeamento,!no!entanto,!a!sua!operacionalização!por! parte!dos!Municípios!tem! sido!inexistente.!A! própria!dificuldade!em!conseguir!ter!uma! CM! como!estudo!de!caso!para!esta!dissertação!reflecte!o!contexto!de!ausência!de!prática!e!atesta! a! subalternização! que! esta! temática! tem! sofrido! do! ponto! de! vista! da!agenda! política.! Por! outro! lado! estamos! perante! um! exercício! que! se! afigura! difícil! e! complexo.! Difícil! porque! confronta!interesses!instalados!nos!territórios!e!esses!mesmos!territórios!encerram!diferentes! matizes!de!problemas!e!caraterísticas!específicas!que!impossibilitam!a!replicação!de!receitas.! !A!complexidade!inerente!ao!processo!de!monitorização!prende`se!com!as!diferentes!facetas! que!o!ordenamento!do!território!apresenta,!que!compreende!temáticas!tão!diversas!como!a! economia,!a!mobilidade,!as!acessibilidades,!o!ambiente,!a!população,!os!estilos!de!vida!entre! outros.!Só!uma!equipa!multidisciplinar!é!capaz!de!montar!um!sistema!capaz!de!respeitar!todas! as!problemáticas!(o!que!neste!caso!específico!implicou!um!envolvimento!de!professores!de! várias!áreas).!Essa!equipa!multidisciplinar!estará!ainda!em!melhores!condições!de!avaliar!de! forma!mais!“independente”!o!plano.!A!constituição!da!equipa!deve!compreender!elementos! internos! e! externos! à! CM.! Os! elementos! internos! detêm! um! conhecimento! profundo! do! território! e! da! organização! fundamentais! no! processo! de! elaboração! da! monitorização! ao! passo!que!os!elementos!externos!proporcionam!uma!leitura!exterior!mais!distanciada!capaz! de!promover!uma!análise!mais!transparente!dos!resultados!e!dos!impactes!observados.!Muitas! vezes!os!elementos!que!constituíram!a!base!das!opções!estruturais!preconizadas!estão!de!tal! forma! identificados! com! o!processo! que! originou! o! plano! que! poderão! ter! dificuldade! em! medir!os!resultados!evidenciados.!Existe!um!carácter!de!subjectividade!inerente!à!avaliação! que!deriva!da!condição!humana!que!convém!minimizar.! Existem!também!condições!intrínsecas!às!próprias!instituições!que!dificultam!a!sistematização! do!processo.!Nomeadamente,!uma!informação!de!base!deficiente!(nomeadamente!cartografia! e! bases! de! dados! desactualizadas),! informação! dispersa,! duplicada! e! mal! estruturada! e! a! inexistência!de!ligação!entre!o!sistema!de!informação!de!operações!urbanísticas!do!INE,!e!a! aplicação! que! gere! a! informação! dos! processos! de! obras! particulares! da! administração! urbanística.!Existem!ainda!outros!perigos!que!um!exercício!desta!natureza!não!pode!deixar!de! ter!em!conta,!designadamente:!a!dificuldade!em!medir!os!efeitos!das!políticas!nos!primeiros! anos;!a!dificuldade!na!escolha/gestão!dos!indicadores;!existe!informação!relevante!que!só!é! disponibilizada! com! um! horizonte! temporal! muito! alargado,! os! dados! da! população! são! actualizados!de!10!em!10!anos.!! Existe! uma! dificuldade! adicional! em! estabelecer! para! os! diferentes! indicadores! o! mesmo! horizonte!temporal,!ou!seja,!a!disponibilidade!de!informação!oscila!muito!de!instituição!para! Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! ! |84! ! instituição,!podendo!ser!anual,!bienal,!decenal,!mas!existem!até!situações!limite!de!quebra!de! série.! O! relatório! de! monitorização! deverá! ser,! preferencialmente,! elaborado! no! último! trimestre! do! ano! porque! respeitará! uma! lógica! de! apresentação! de! resultados! e! também! porque!o!Anuário!estatístico!do!INE!é!publicado!nessa!altura!sendo!uma!excelente!fonte!de! informação!que!alimenta!o!sistema.! Sendo!assim,! foi! primordial!no!quadro! final!de!indicadores!que! propomos! a! prevalência! de! indicadores!que!tenham!fontes!de!informação!que!permitam!a!medição!dos!mesmos!de!dois! em!dois!anos,!ou!seja,!quanto!maior!for!o!nº!de!inputs!provenientes!da!própria!organização,! maior!é!a!robustez!do!sistema!e!confere!maior!exequibilidade!à!monitorização.!A!arquitectura! do!sistema!de!indicadores!desenhados!e!que!acompanha!o!relatório!procurou!ainda!ter!uma! lógica! interna! de! monitorização.! Isto! é,! advogamos! que! é! mais! importante! demonstrar! espacialmente!a!localização!e!evolução!bienal!das!dinâmicas!territoriais!do!que!a!aferição!de! um!valor!que!sirva!a!comparação!entre!diferentes!territórios,!numa!lógica!de!avaliação!inter` concelhia.!Esta!abordagem!é!claramente!a!dominante!nos!REOT!já!efectuados!e!cuja!escala!é! interessante,! principalmente! do! ponto! de! vista! de! partilha! de! informação,! mas! não! deverá! constituir!a!preocupação!primordial.!! Os!objectivos!centrais!da!dissertação!foram!amplamente!cumpridos,!foi!consubstanciada!uma! metodologia!com!indicadores!desenhados!especificamente!para!os!objectivos!da!proposta!do! PDMG!e!foram!inclusive!testados!alguns!a!título!exemplificativo.!Não!obstante,!e!para!efeitos! futuros!de!investigação!seria!muito!interessante!replicar!esta!metodologia!na!íntegra!e!já!com! o!PDM!devidamente!implementado!de!forma!a!verificar!a!robustez!do!sistema!e!a!pertinência! da!análise.!A!análise!efectuada,!apesar!de!não!contemplar!todos!os!indicadores!preconizados,! nomeadamente,! ao! nível! da! eficácia!não! deixou! de! proporcionar! leituras! territoriais! interessantes.! Objectivo!1.!Os!principais!indicadores!demonstram!que!a!opção!de!densificação,!e!que!no!caso! de!Guimarães!resultou!num!encolhimento!urbano!de!20%!são!corroborados!pelo!decréscimo! populacional,! pela! descida! vertiginosa! do! nº! de! licenciamentos! e! pela!subida! pouca! significativa!do!poder!de!compra!concelhio.! Objectivo!2.!Guimarães!reserva!para!as!questões!ambientais!uma!parte!muito!significativa!do! seu! território.! Ficou! demonstrado! que! a! RAN! apresenta! um! grau! de! fragmentação!! significativo,!nomeadamente,!em!áreas!contíguas!à!rede!viária!principal!e!cujos!processos!de! decisão!não!dependem!exclusivamente!da!acção!local.! Objectivo!3.!Os!problemas!graves!de!infraestruturação!que!se!registavam!no!início!dos!anos!90! foram,! grosso! modo,! resolvidos,! embora! subsistam! bolsas! do! território! com! cobertura! deficitária.!Ficou!também! claro!que! este!é! o! campo!onde!a! CMG!terá!de! fazer!um! esforço! Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! ! |85! ! maior!no!sentido!de!garantir!o!pipeline!de!informação!necessário!que!assegure!a!realização!de! indicadores!de!forma!bienal.! Objectivo!4.!A!actividade!económica!encontra`se!absolutamente!pulverizada!pelo!território!e!a! sua!estrutura!sofreu!nos!últimos!anos!uma!mudança!profunda.!Será!particularmente!relevante! observar! as! dinâmicas! em! torno! da! diversificação! da! base! económica,! nomeadamente,! a! evolução!do!número!de!empresas!de!cariz!tecnológico!presentes!no!AvePark!e!a!densificação! dos!espaços!de!actividades!económicas.!! Objectivo!5.!O!tecido!urbano!histórico!de!Guimarães!é!execpcional!e!com!potencialidade!para! ser! um! vector! fundamental! de! desenvolvimento.! Todavia! apresenta!ainda! !valores! muito! abaixo! das! médias! nacionais! e! regionais! no! âmbito!da! procura! turística.! Será! interessante! observar! a! dinâmica! na! sequência! da! realização! da! CEC! 2012! e! que! será! certamente! um! elemento!de!alavancagem!neste!domínio.! ! Figura#23#|#Guimarães#face#aos#paradigmas#de#pensamento#territorial# ! Fonte:#Adaptado#de#FERRÃO,#João#(2012)# ! Ficou! ainda! demonstrado! que! existem! dois! planos! de! intervenção! latentes! no! sistema! de! monitorização!idealizado!para!a!proposta!de!PDMG.!Ou!seja,!temos!os!indicadores!que!nos! remetem,!claramente!para!a!esfera!da!caracterização!territorial,!que!no!fundo!tem!uma!lógica! de! avaliação! num! determinado! momento! (ex+post!e! ex+ante).! Por! outro! lado! temos! as! Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! ! |86! ! dinâmicas!cujo!metabolismo!exige!uma!avaliação!on!going!e!só!uma!análise!contínua!ao!longo! da!implementação!do!plano!é!susceptível!de!provocar!leituras!e!determinar!políticas!concretas! de!planeamento.! Alguns! destes! indicadores! demonstraram! que! estamos! perante! uma! mudança! clara! de! paradigma! que! coincide! com! o! fim! do! ciclo! baseado! na! infraestruturação,! urbanização! intensiva! do! território.! Este! trabalho! demonstra!inequivocamente!que! é! possível! montar! e! aplicar! com! sucesso! uma! metodologia!de! avaliação! de! um! plano! e! à! semelhança! do! que! a! investigação!nesta!área!advoga!esse!conhecimento!deve!contribuir!para!melhorar!a!qualidade! desses!mesmos!planos!e!dos!processos!de!planeamento!local!(Figura!23).!! O!próximo!ciclo!que!se!abre!será!necessariamente!um!período!marcado!pelo!paradigma!da! gestão!e!cujos!processos!de!decisão!terão!de!ser!sustentados!em!informações!técnicas!sólidas! e! transparentes! fornecidos! por! este! processos.!A!mudança! de!paradigma!está! a! conduzir! a! processos!de!decisão!colaborativa!entre!os!diversos!stakeholders!presentes!no!território!o!que! é!sintomático!desta!nova!realidade.!O!processo!de!participação!pública!relativo!à!proposta!do! PDM!de!2ª!geração!e!que!registou!um!número!bastante!elevado!de!participações!revelou!que! a!maioria!das!preocupações!apresentadas!não!se!ficou!pelas!meras!e!habituais!questões!de! regulação! e! transformação! de! uso!do! solo.#Este! processo! assentou! em! moldes! pouco! convencionais! mas! bastante! inovadores! que! foram! capazes! de! promover! uma! efectiva! participação!pública.!O!modelo!tridimensional!onde!eram!projectados!os!diferentes!layers!do! novo!PDM!acabou!por!fomentar!uma!leitura!mais!abrangente!e!mais!dinâmica!dos!território.! Por! isso! mesmo! foi! particularmente! decepcionante! verificar! a! ausência! da! dimensão! da! participação! pública! no! processo! de! execução! do! plano.! Com! efeito!não! existe! nenhum! documento! que! elega! a! participação! pública! enquanto! actor! privilegiado! no! processo! de! planeamento.!Esta!dimensão!revela`se!crucial!não!só!para!a!divulgação!da!cultura!territorial! por! todos! os! níveis! de! intervenção! do! domínio! territorial,! população,! estrutura!técnica! e! executivo!como!deve!ser!um!veículo!privilegiado!de!disseminação!do!conhecimento.!! No! entanto,! a! proposta! do! PDM! afasta`se! indiscutivelmente! dos! planos! eminentemente! reguladores!do!uso!do!solo,!possuindo!características!que!o!colocam!num!patamar!acima,!não! deixa!de!ser!um!instrumento!operacional!de!gestão!urbanística!mas!possui!matizes!claras!de! prospectiva!e!governança,!típicas!de!um!instrumento!de!gestão!de!carácter!estratégico!que! continua! a! preconizar! um! planeamento! para! os! outros! mas! que! privilegia! os! outros! no! processo! de! decisão.! Sublinhamos! algumas! características! fundamentais!nesta! abordagem! singular! e! inovadora,! nomeadamente,! o! zonamento! morfo`tipológico! do! sistema!urbano,! a! delimitação! das! formas! urbanas! enquanto! contextualizadoras! da! classificação! do! solo! e! a! preocupação!com!o!património!da!cidade!como!forma!de!valorização!territorial.! Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! ! |87! ! A!estrutura!técnica!da!CMG!demonstra!também!possuir!uma!cultura!de!pensamento!distante! do! modelo! racionalista! do! paradigma! modernista.! A! prática! de! planeamento! de! desenvolvimento!urbano!caracteriza`se!pela!crescente!preocupação!em!alargar!o!contexto!da! própria!cidade!a!outras!paisagens,!normalmente!tidas!como!dissonantes.!O!inquérito!realizado! no! Departamento! de! Projectos! e! Planeamento! Urbanístico!revelou,! por! exemplo,! alguma! preocupação! dos! técnicos! com! a! relativa! concentração! do! investimento! municipal! na! valorização!do!centro!histórico!e!desvalorização!do!território!circundante.!João!Ferrão!(2012)! afirma!que! a! “nova! condição! urbana! não! é! democrática,! não! valoriza! suficientemente! os! outros! e! não! produz! paisagens! globais”,! o! que! merece! a! reflexão! de! todos! os! que! se! preocupam!e!trabalham!com!o!território.! A!tecnologia!existente!actualmente!permite`nos!pensar!em!formas!de!contaminação!territorial! mais!contagiantes!que!as!convencionais!(visitas!de!estudo,!workshops!nas!escolas)!de!forma!a! atingir!públicos!habitualmente!alheios!à!cultura!do!território!e!do!ordenamento!do!território.! A!disseminação!via!web,!publicação!on!line!dos!resultados!ou!até!mesmo!disponibilizar!através! de!aplicações!para!dispositivos!móveis!a!informação!é!hoje!uma!das!formas!mais!globalizantes! de! chegar! a! diferentes! audiências! sem! muitos! custos! e! com! retorno! de! visibildade! muito! grande.!A!disponibilização!de!informação!neste!formato!constitui!uma!forma!muito!alargada! de!debate!público!das!opções!políticas!e!estratégicas!tomadas.!Como!já!foi!referido!a!prática! de!planeamento,!tradicionalmente!e!numa!visão!mais!positiva,!assenta!muito!na!produção!de! planos,!mas!a!sua!importânica/necessidade!advém!do!processo!que!o!origina.!Estes!processos! enformam!um!círculo!de!aprendizagem!contínuo!e!comum!cujos!inputs!são!fundamentais!par! a!alimentação!do!sistema!global!do!ordenamento!do!território.!! Acreditamos! que! a! proposta! do! sistema! de! monitorização! que! idealizamos! para! o! PDMG! poderá! contribuir! de! forma! decisiva! para! a! disseminação! da! informação! necessária! à! sistematização!de!um!planeamento!colaborativo.!! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! ! |88! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! 5#|#REFERÊNCIAS#BIBLIOGRÁFICAS# # # ASHER,!François!(2001)!–!Les!nouveaux!príncipes!de!l’urbanisme,!Éditions!de!l’Aube;! ! ALEXANDER,!Ernest!(2000)!–!“Rationality!revisited:!planning!paradigms!in!a!post`postmodernist! perspective”,!in!Journal!of!Planning!Education!and!Research;! ! ALEXANDER,!Ernest!(2006)!–!“Dilemmas!in!evaluation!planning,!or!back!to!basics:!what!is!planning!for?”,! in!2nd!World!Planning!Schools!Congress,!Mexico!City;! ! ALEXANDER,!Ernest!(2011)!–!“Evaluating!Planning!–!What!is!successful!planning!and!(how)!can!we! measure!it?”,!in!Evaluation!for!participation!and!sustainability!in!planning,!Oxon,!Routledge;! ! CALDEIRA!(2009)!–!“As!grandes!opções!da!LBPOTU!e!a!agenda!necessária!à!consolidação!do!sistema!de! gestão! territorial”,! in! Os! dez! anos! da! Lei! de! Bases! da! Política! de! Ordenamento! do! Território! e! de! Urbanismo,!Génese!e!Evolução!do!Sistema!de!Gestão!Territorial!1998+2008,!Actas!do!Encontro!Anual!da! Ad!Urbem,!Lisboa,!LNEC;! ! CAMPBELL,!H!(2002)!–!“Planning:!an!Idea!of!Value”,!in!Town!Planning!Review,!nº!73;! ! CAMPOS,!Vítor!(2007)!–!“Temos!de!trazer!para!cima!da!mesa!a!negociação!urbanística”,!in!Arquitecturas! (Entrevista!conduzida!por!Joana!Filipe),!nº!21;! ! Do!plano!à!monitorização:!uma!etapa!do!processo!de!planeamento.! Estudo!de!caso!Guimarães.! ! |89! ! ! CM!Amadora!(2007)!–!REOT,!Amadora,!CM!Amadora;! ! CM!Guimarães!(2011)!–!PDM!Regulamento,!Guimarães,!CM!Guimarães;! ! CM!Guimarães!(2011)!–!PDM!Relatório,!Guimarães,!CM!Guimarães;! ! CM!Lisboa!(2009)!–!REOT,!Lisboa,!CM!Lisboa;! ! CM!Lourinhã!(2011)!–!REOT,!Lourinhã,!CM!Lourinhã;! ! CM!Maia!(2010)!–!REOT,!Maia,!CM!Maia;! ! CM!Vouzela!(2009)!–!REOT,!Vouzela,!CM!Vouzela;! ! COSTA,!João!(2009)!–!“A!revisão!dos!planos!directores!municipais!da!primeira!geração”,!in!Os!dez!anos! da!Lei!de!Bases!da!Política!de!Ordenamento!do!Território!e!de!Urbanismo,!Génese!e!Evolução!do!Sistema! de!Gestão!Territorial!1998+2008,!Actas!do!Encontro!Anual!da!Ad!Urbem,!Lisboa,!LNEC;! ! CRAVINHO,! João!(2009)! –! “Génese! da! lei! de! bases! da! política! de! ordenamento! do! território! e! de! urbanismo”,!in!Os!dez!anos!da!Lei!de!Bases!da!Política!de!Ordenamento!do!Território!e!de!Urbanismo,! Génese!e!Evolução!do!Sistema!de!Gestão!Territorial!1998+2008,!Actas!do!Encontro!Anual!da!Ad!Urbem,! Lisboa,!LNEC;! ! DELGADO,! Carlos! e! MARQUES,! Teresa! Sá! (2011)! –! “Reserva' agrícola' nacional' e' expansão' urbana' na' bacia% leiteira% primária% de% Entre+!Douro+e+Minho:' fragmentação' da' paisagem' e' tipologias' de' pressão' urbanística”,!Porto,!FLUP;! ! DGOTDU!(2010)!–!“Desenvolvimento!territorial!e!urbano.!Desafios!e!prioridades”,!Seminário!de! Formação!Ordenamento!Territorial,!Competitividade,!Coesão!e!Sustentabilidade,!Lisboa;! ! DGOTDU!(2011a)!–!Sistema!Nacional!de!Indicadores!e!Dados!de!Base!do!Ordenamento!do!Território!e! Desenvolvimento!Urbano!–!1º!Relatório!de!progresso,!Lisboa;! ! DGOTDU!(2011b)!–!Sistema!Nacional!de!Indicadores!e!Dados!de!Base!do!Ordenamento!do!Território!e! Desenvolvimento!Urbano!–!2º!Relatório!de!progresso,!Lisboa;! ! !