Universalização do acesso à energia eléctrica como vector de desenvolvimento económico

NORMAS PARA A ELABORAÇÃO E APRESENTAÇÃO DE TESES, DISSERTAÇÕES E RELATÓRIOS (Aprovadas pelo Conselho Científico em - de Fevereiro de 2010) 1. As presentes normas regulam a elaboração e a apresentação das teses de doutoramento, das dissertações de mestrado e dos relatórios de estágio ou de trabalho de projecto na Faculdade de Economia da U. Porto. 2. As teses, dissertações e relatórios são impressos em papel A4, sendo o texto escrito em letra tipo Times New Roman, tamanho 12 pt, a espaço e meio. Os títulos dos capítulos e ou de outras divisões devem ser escritos em bold, podendo ter tamanho superior a 12 pt. 3. As margens superior e inferior são de 3 cm. A margem interior é de 3.5 cm e a exterior de 2.5 cm. 4. As notas ao texto devem ser de pé de página (e não de fim de capítulo), devem ser escritas em letra tipo Times New Roman, tamanho 10 pt, a um espaço, e devem ser numeradas sequencialmente dentro de cada capítulo. 5. As páginas são numeradas no rodapé, correspondendo a página número 1 ao início do texto do trabalho (geralmente a primeira página da Introdução ou do Capítulo 1). 6. Cada capítulo (ou outra divisão considerada) tem início numa nova página. 7. As equações ou outras expressões matemáticas que apareçam destacadas do texto (centradas numa linha própria) devem ser numeradas quando tal se revele necessário (por exemplo, se em partes diferentes do texto são feitas referências a essas expressões). A numeração deve ser sequencial dentro de cada capítulo ou dentro de cada divisão de capítulo, segundo o modelo (a.b), em que a se refere ao capítulo e b é o número da expressão. 8. A tese, dissertação ou relatório tem uma folha de rosto ou de apresentação, a qual contém os seguintes elementos de acordo com o modelo anexo: 8.1. O título. 8.2. A identificação do candidato. 8.3. O grau académico que o candidato se propõe obter. 8.4. O(s) nome(s) do(s) orientador(es). 8.5. A identificação da instituição. 8.6. O ano de apresentação. 9. Após a folha de rosto, e antes do texto do trabalho propriamente dito, devem aparecer os seguintes elementos em páginas separadas (pela ordem aqui apresentada): 9.1. Uma breve nota biográfica do candidato, a qual não deve exceder uma página. 9.2. Eventuais agradecimentos (elemento não obrigatório). Universalização do acesso à energia eléctrica como vector de desenvolvimento económico por Pedro Miguel Cardigo Pereira de Oliveira Dissertação de Mestrado em Economia Orientada por Profª. Maria Isabel Rebelo Teixeira Soares 2013 Breve Nota Biográfica O candidato licenciou-se em Gestão na Faculdade de Economia do Porto em 1999. Nesse ano iniciou a sua actividade profissional na área das telecomunicações, na Vodafone Portugal, integrando a direcção de gestão de clientes empresariais. Em 2004 migrou para o mercado energético, indo desempenhar funções na EDP - Energias de Portugal na unidade Marketing e Comercial B2B, onde se encontra até hoje. I Agradecimentos À minha família, em especial à minha mulher, por todo o apoio e compreensão em todo este processo. À minha orientadora, Profª. Isabel Soares, pelo seu apoio, disponibilidade, compreensão sempre presentes. Agradeço-lhe todos os conselhos, sempre com boa disposição, que me ajudaram na conclusão deste trabalho. II Palavras-Chave Desenvolvimento; Electrificação rural; Pobreza energética; IDH; Programa Luz para Todos. Resumo 1O acesso à energia eléctrica tem hoje um peso critico no desenvolvimento económico, embora só por si não seja garante desse desenvolvimento. A pobreza energética é um flagelo mundial, com incidência sobretudo em países em desenvolvimento, constituindo assim uma importante barreira ao crescimento e desenvolvimento económico. Através da análise e desconstrução do programa Luz para Todos, aplicado com sucesso no Brasil, pretende-se analisar os detalhes deste programa desde a sua implantação aos resultados obtidos até ao momento. O objectivo é entender se a universalização do acesso à energia eléctrica poderá ser encarada como uma opção válida de política de desenvolvimento económico, contribuindo para a resolução do problema da pobreza energética, enquanto vector de um grande flagelo social que é pobreza. III 1 Dissertação redigida em Português “pré acordo-ortográfico” Keywords Development; Rural electrification; Energy poverty; HDI; Luz para Todos program. Abstract Electricity has one important role in the economic development, even though it is not a guarantee of such development. Energy poverty is a worldwide problem, especially in developing countries, thus an effective barrier to economic growth and development. Through the analysis and deconstruction of the brazilian rural electrification program Light for All (Luz para Todos), which is considered a worldwide successful example, we intend to understand how electrification can be a way of achieving economic and human development, through the resolution of the energy poverty problem as part of a much larger scourge which is poverty. IV Índice Breve Nota Biográfica I Agradecimentos II Resumo III Abstract IV Índice de figuras VII Nomenclatura e abreviaturas IX 1 Introdução 1 1.1 Enquadramento 1 1.2 Motivação e objectivo da dissertação 2 1.3 Organização da dissertação 3 2 Revisão da Literatura 4 2.1 Pobreza energética: conceitos e fundamentos 4 2.2 A questão da electrificação rural 6 2.3 Programa Luz para Todos 7 3 Fundamentos e Conceitos 9 3.1 O Conceito de Pobreza Energética 9 3.2 O ciclo de políticas públicas 12 3.3 A electrificação rural 13 3.4 A universalização do acesso à energia eléctrica como vector de desenvolvimento económico 15 3.5 A electrificação e o Desenvolvimento Humano 17 3.6 Impactos da Universalização do acesso à energia eléctrica no aquecimento Global 20 V 4 O programa “Luz para Todos” (LpT) 22 4.1 Introdução 22 4.2 Enquadramento 23 4.3 Beneficiários 24 4.4 O sistema eléctrico brasileiro 26 4.5 Estrutura e implantação do programa Luz para Todos 28 4.6 Financiamento do programa Luz para Todos 30 4.7 Acesso à energia eléctrica como condição necessária, mas não suficiente para o desenvolvimento económico (acções integradas) 32 4.8 Soluções Off-grid - O Estado do Amazonas 33 4.9 Análise do programa 35 4.9.1 Ligações efectuadas 35 4.9.2 Impactos sócio-económicos 36 4.9.3 Análise do IDH 42 4.10 As Rendas Petrolíferas 49 5 Conclusão e trabalhos futuros 52 5.1 Conclusão 52 5.2 Trabalhos futuros 57 Referências bibliográficas 58 VI Índice de Figuras Figura 1: Diferentes níveis de acesso a serviços energéticos. 10 Figura 2: Número de pessoas sem acesso a sistemas modernos de energia em países seleccionados. 11 Figura 3: Ciclo de políticas públicas. 13 Figura 4: Ciclo de desenvolvimento com base no acesso a energia. 14 Figura 5: Consumo de energia eléctrica per capita em 2007. 16 Figura 6: O sector Energético e o Desenvolvimento Humano. 17 Figura 7: IDH e uso da electricidade em 60 países, 1997. 19 Figura 8: Aquecimento solar atmosférico devido às emissões regionais de carbono negro. 20 Figura 9: Mapa de exclusão eléctrica e IDH do Brasil por regiões em 2000. 24 Figura 10: Agricultores familiares - Estabelecimentos, área, VBP e financiamento. 24 Figura 11: Matriz de produção de energia eléctrica no Brasil em 2010. 27 Figura 12: Sistema interligado nacional (SIN). 28 Figura 13: Calendário de atribuição de fundos às concessionárias. 29 Figura 14: Participação das diversas fontes de financiamento do LpT. 30 Figura 15: Valores alocados de investimento por regiões brasileiras no LpT até Outubro de 2010. 31 Figura 16: Ligações efectuadas através do LpT até Maio de 2009, por regiões e para o Brasil. 35 Figura 17: Distribuição dos perfis dos beneficiários do LpT. 37 Figura 18: Distribuição dos beneficiários do LpT por rendimento. 37 Figura 19: Valor mensal médio gasto com fontes de energia em $R. 38 VII Figura 20: Percentagem de inquiridos que respondeu positivamente à melhoria das condições de vida e à melhoria das suas condições de residência. 39 Figura 21: Percentagem de famílias inquiridas que adquiriram determinado electrodoméstico. 39 Figura 22: Percepção dos beneficiários relativamente aos efeitos do LpT. 40 Figura 23: Grau de satisfação pelo acesso à energia eléctrica proporcionado pelo LpT. 42 Figura 24: Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), estados brasileiros, 2002 e 2009; Consumo total de energia eléctrica por estados brasileiros, e População brasileira por estados. 43 Figura 25: IDH e uso da electricidade nos 27 estados brasileiros em 2002. 44 Figura 26: IDH e uso da electricidade nos 27 estados brasileiros em 2009. 45 Figura 27: População residente por situação do domicílio – Brasil e grandes regiões – 2008. 46 Figura 28: IDH, Brasil, Grandes Regiões e Estados, 1991-2005 e 2009. 48 Figura 29: Distribuição de Royalties e Participação Especial em 2009. 50 VIII energias renováveis, podendo assim mitigar os aumentos esperados no consumo. De qualquer forma, de acordo com a AGECC (2010), a electrificação universal usando o mix actual de geração por combustíveis fósseis implicaria apenas um aumento nas emissões de cerca de 1,3%. 2.2 A questão da electrificação rural A electrificação rural é definida aqui como o processo que possibilita o acesso da energia eléctrica a residências isoladas, a pequenos aglomerados populacionais, a zonas de actividade agrícola ou outras actividades industriais, situados em zonas remotas de um determinado território (Niez 2010). A electrificação rural tem sido uma temática presente na literatura actual. Têm sido feitas várias análises e estudos à forma como a electrificação rural poderá fomentar o desenvolvimento económico e que caminhos deveriam ser seguidos (Brew-Hammond et al 2009), assim como outros trabalhos onde se procura analisar, dissecar e comparar projectos já desenvolvidos (Niez 2010) e (Oda & Tsujita 2011). Nestes últimos estudos assim como num relatório da AIE (Agência Internacional de Energia) (AIE 2011), e em especial Barnes (2012), é referida a importância do acesso à energia eléctrica como condição necessária mas não suficiente para o desenvolvimento económico, e são referidas a necessidade de medidas auxiliares, ou seja, de acções integradas que complementem esta base num caminho de desenvolvimento sustentado. Ao longo desta dissertação algumas conclusões destes autores serão referidas, e irão ajudar a entender melhor esta temática assim como servir de base de apoio às questões que pretendemos ver respondidas e elucidadas com este trabalho. Thiam (2010) e Oda & Tsujita (2011) enaltecem o impacto positivo que o acesso à energia eléctrica tem na vida das populações rurais nos países em desenvolvimento, aumentando o seu nível de vida, permitindo a aquisição de bens de consumo (rádios, televisores, frigoríficos, entre outros), tendo também uma importância grande nas actividades diárias, como na bombagem de água, nas actividades agrícolas, e na confecção dos alimentos, libertando tempo disponível para outras actividades como o estudo. Birol (2007) faz referência aos ganhos para estas populações na saúde, fazendo menção que cerca de 1.3 milhões de pessoas morrem todos os anos em resultado da inalação de fumos em virtude do uso de fogões a biomassa dentro das casas, e por uma mera alteração na forma de energia utilizada se consegue um impacto extremamente importante na área da saúde. O fornecimento de energia eléctrica sofre da dicotomia urbana versus rural. De um lado, pequenas áreas densamente ocupadas com elevadas taxas de consumo per capita. De outro lado, locais de baixa densidade populacional com habitantes dispersos em grandes extensões. 6 O transporte e distribuição de energia eléctrica nas zonas rurais é normalmente feito através de linhas aéreas que percorrem longas distâncias, ligando as zonas remotas à rede eléctrica principal. Existem por vezes constrangimentos de ordem técnica ou económica que obrigam a soluções off-grid, ou seja, a uma produção descentralizada de energia criando redes locais ou regionais sem ligação à rede nacional (Brew-Hammond et al 2009). De uma forma geral as zonas rurais remotas ficam fora das metas das políticas de acesso à energia eléctrica, centrando-se mais em agregados populacionais de maiores dimensões. O processo de se electrificar uma zona suburbana de uma grande cidade é claramente diferente de uma vila remota. Às dificuldades de implantação juntam-se outras de caracter económico, visto que os sistemas de fornecimento de energia eléctrica, para serem viáveis, precisam de um factor de carga alto, o que torna pouco atractivo atender às populações rurais localizadas de forma dispersa e afastadas das redes de distribuição (Niez 2010). 2.3 Programa Luz para Todos Este trabalho assenta em grande medida numa análise de caso, mais especificamente do Programa Luz para Todos. O Governo Federal do Brasil lançou em novembro de 2003 o desafio de acabar com a exclusão eléctrica no país. O Programa Luz para Todos surgiu assim com a meta de levar o acesso à energia eléctrica, gratuitamente, a mais de 10 milhões de pessoas do meio rural até o ano de 2008. Pereira et al. (2010) e Niez (2010), assim como informações recolhidas junto do ministério de minas e energia brasileiro (MME) e Agência Nacional de Energia Eléctrica (ANEEL), permitiram descrever, analisar e desconstruir o programa nas suas diversas fases. O enquadramento e contexto que levaram à sua criação, os seus objectivos, a organização do sistema eléctrico brasileiro e as soluções encontradas de financiamento para além de os outros pressupostos subjacentes à sua execução. Os aspectos de ordem técnica também se revelaram importantes, houve regiões em que a energia eléctrica chegou através de uma expansão da rede, algumas vezes com grande dificuldade dadas as características geográficas em questão, noutras regiões adoptaram-se soluções off-grid, como foi o caso do estado do Amazonas, descrito pormenorizadamente por Barreto (2008). Por estas razões, este programa é definido nos diversos organismos internacionais como um dos mais bem sucedidos exemplos de um programa de electrificação rural. Para além de ter sido concluído dentro do prazo previsto (10 milhões de beneficiários em 5 anos), o programa continua actualmente com o objectivo da universalização total. 7 O objectivo de estudo centra-se na primeira fase do programa (2003-2008), para além de o descrever e analisar, procurou-se avaliar os seus resultados. Os resultados directos e perfeitamente mensuráveis. Impactos directos e indirectos relacionados com o investimento público efectuado, tendo este tido uma relação directa na economia, sobretudo pelo facto da quase ausência de peso negativo na balança comercial, visto que a nível técnico praticamente todos os equipamentos utilizados nas infra-estruturas foram de produção brasileira, desde os cabos, transformadores e mesmo os postes. Houve também um impacto directo na criação de emprego, no aumento do consumo interno (mais uma vez sem impacto nas exportações) por via da aquisição de electrodomésticos, nas migrações, na fixação das populações nas zonas rurais e no crescimento das actividades escolares em período nocturno. Para além disto, Zerriffi (2010) salienta a importância do uso produtivo da energia eléctrica como forma de criar valor e, desta forma, permitir que um programa de electrificação rural se torne sustentável no tempo. A estes impactos mensuráveis, juntam-se-lhe um conjunto de outros impactos mais difíceis de quantificar, Cavalcanti et al. (2010) e Camargo et al. (2008) ajudam-nos com algumas conclusões, como as melhorias nas condições de saúde, no acesso à informação, nas comunicações, na diminuição do tempo ocupado com determinadas actividades, quer domésticas, quer agrícolas, que por sua vez libertam tempo para actividades mais produtivas. Assim procurou-se recorrer ao IDH, para analisar o antes e o depois do programa, contribuindo para uma conclusão sustentada. 8 3 Fundamentos e Conceitos 3.1 O Conceito de Pobreza Energética A energia tem hoje um peso importante no desenvolvimento global e ocupa um papel de destaque nos objectivos e desafios deste milénio. Uma energia limpa, acessível e sustentável é indispensável para a prosperidade das nações a um nível global. De uma forma simples a pobreza energética refere-se à pobreza em termos de acesso e consumo de energia. Tradicionalmente mede-se a pobreza em termos de rendimento e consumo de bens e serviços. Hoje em dia o conceito de pobreza está mais associado à falta de acesso a bens materiais, liberdades, capacidades e oportunidades (Pachauri 2004). Na UN Millennium Declaration o acesso à energia foi apresentado e definido como uma necessidade de todos os seres humanos. No Millennium Development Goals, a ONU avança com uma definição de pobreza energética como: “As necessidades mínimas correspondem a cerca de 50 kg de equivalente de petróleo (kgep) por ano per capita de consumo energético; esta estimativa baseia-se na necessidade de cerca de 40 kgep per capita para cozinhar e 10 kgep para electricidade” (Modi 2005). Assim, no que diz respeito à pobreza energética, existem determinadas áreas que é necessário focar: acessibilidade, consumo, eficiência e poluição. No que diz respeito à acessibilidade, todos devem ter acesso a sistemas de energia eléctrica desenvolvidos, seja directamente através da rede eléctrica ou através de sistemas off-grid. A diferença entre o acesso a sistemas desenvolvidos de energia eléctrica e fontes precárias de energia é enorme. De acordo com a AIE (2011), nos países em desenvolvimento, o acesso a serviços de energia seguros e modernos é fundamental para que a pobreza seja reduzida, as condições de saúde sejam melhoradas, a produtividade aumente e por conseguinte a competitividade, promovendo assim o crescimento económico. Podemos ter luz queimando madeira, mas se tivermos luz através de uma lâmpada de querosene já é bem diferente, mas obviamente se a luz vier de uma lâmpada eléctrica então a diferença é enorme. Na vertente do consumo, deveria haver acesso a um determinado nível de energia que suprisse as necessidades básicas. Este nível de consumo está directamente relacionado com o nível de rendimento e por sua vez relacionado com a acessibilidade. A eficiência tem também uma grande importância na pobreza energética, pois com sistemas eléctricos eficientes consegue-se suprir as necessidades energéticas com menos 9 unidades de energia. Por exemplo, para cozinhar é totalmente diferente usar um fogão eléctrico ou a gás, do que usar um fogão a biomassa, em que os níveis de eficiência na conversão de energia rondam os 8%, para além de poluir muito o ambiente doméstico e obrigar a muitas horas de recolha de lenha, horas essas que poderiam ser aproveitadas em actividades mais produtivas, como a agricultura ou educação. No que diz respeito à poluição, fontes eficientes e limpas de energia significam menos poluição doméstica, logo menos doenças respiratórias, e obviamente um impacto menos negativo no aquecimento global (Tennakoon et al 2000). ENERGY ACCESS AND ENERGY EFFICIENCY: ANALYTICAL OVERVIEW This section sets out the analytical underpinning of the key recommendations on energy access and energy efficiency. A. ENERGY ACCESS One of the challenges facing the global development community is that there is no clear consensus on what the term “energy access” means. For the sake of simplicity, one can consider three incremental levels of access to energy services and the benefits they can provide (see Exhibit 1): Pending further analysis of the interlinkages between these uses, for the purposes of this report we have defined universal energy access as “access to clean, reliable and affordable energy services for cooking and heating, lighting, communications and productive uses” – i.e., levels 1+2. Even a basic level of electricity access that replaces other sources of fuel for purposes such as lighting and allows for communication, healthcare and education can provide substantial benefits to a community or household, including cost savings. However, we have adopted this broader definition because access to sufficient energy for basic services and productive uses represents the level of energy access needed to improve livelihoods in the poorest countries and drive local economic development on a sustainable basis. “Affordable” in this context means that the cost to end users is compatible with their income levels and no higher than the cost of traditional fuels, in other words what they would be able and willing to pay for the increased quality of energy supply. If the cost of the minimum energy package to end users should be more than a reasonable fraction of their income (10-20 percent), it may be necessary to provide temporary subsidies to reach affordability in the shorter run before economic development accrues. This provides an additional reason why energy for productive uses is so critical: it increases end users’ ability to pay for energy services, which is key to the long-term financial viability of such services. While universal access only to the most “basic human needs” levels of energy services will have a limited impact on greenhouse gas emissions (basic universal electricity access would add around 1.3 per cent of total global emissions in 2030, according to the IEA), 15 increasing the level of energy provision and consumption for productive uses could increase emissions substantially. This under13 15 IEA, 2009 – based on 100kWh per person per year at with average emissions per kWh based on expected “business-as-usual” mix of generation technologies. This does not include modern fuels, and there is no netting out of e.g. reduced deforestation as a consequence of access to modern energy services. Incremental levels of access to energy services Level 1 Basic human needs Level 2 Productive uses Level 3 Modern society needs Electricity for lighting, health, education, communication and community services (50-100 kWh per person per year) Modern fuels and technologies for cooking and heating (50-100 kgoe of modern fuel or improved biomass cook stove) Electricity, modern fuels and other energy services to improve productivity e.g. – Agriculture: water pumping for irrigation, fertilizer, mechanized tilling – Commercial: agricultural processing, cottage industry – Transport: fuel Modern energy services for many more domestic appliances, increased requirements for cooling and heating (space and water), private transportation (electricity usage is around 2000 kWh per person per year) Exhibit 1 SOURCE: lEA Figura 1: Diferentes níveis de acesso a serviços energéticos (AGECC 2010). A nível mundial existiam em 2009 cerca de 2.7 biliões de pessoas a depender de biomassa tradicional, como madeira ou resíduos agrícolas para cozinharem os alimentos e para aquecimento das casas, e aproximadamente 1.3 biliões não tinha acesso a energia eléctrica (AIE 2011). Podemos constatar no quadro 2 que nos países em desenvolvimento a taxa média de electrificação é de 51%, enquanto que nos países da OCDE e em economias em transição este valor é de 99.8%, havendo um total de cerca de 3 milhões de pessoas nestes países sem acesso a energia eléctrica (AIE 2011). O acesso à energia eléctrica está no topo das preocupações dos organismos internacionais e está cada vez mais na agenda dos governos, especialmente os dos países mais pobres onde esta problemática tem uma grande incidência. Os países em via de desenvolvimento necessitam de expandir o acesso à energia eléctrica de forma a reduzir a pobreza, melhorar as condições de saúde e ao mesmo tempo aumentar a produtividade, desenvolver a competitividade e promover o crescimento económico (AGECC 2010). 10 Na sequência da recente conferência RIO+20 (2012), a OFID (Fundo da OPEP para o desenvolvimento internacional) anunciou um programa para mitigar o problema da pobreza energética no valor de 1 bilião US$. A verdade é que apesar deste e doutros projectos e fundos, os valores aplicados continuam a ser manifestamente insuficientes. A ONU através da AGECC tem como meta o acesso básico universal à energia eléctrica até 2030, estimando para isso uma necessidade anual de capital de 35 a 40 biliões US$ . Diversos programas desenvolvidos por pequenas organizações, ou de carácter não lucrativo têm efectivamente um impacto positivo na vida das pessoas, mas não são suficientes dada a escala e dimensão do problema (AGECC 2010). ENERGYFORALL–Financingaccessforthepoor  ©OECD/IEA2011 Page|11 Table1: Numberandshareofpeoplewithoutaccesstomodernenergyservicesinselectedcountries, 2009  Withoutaccesstoelectricity Relyingonthetraditionaluseof biomassforcooking   Population (million) Shareof populationPopulation (million) Shareof population  Africa58758%65765% Nigeria7649%10467% Ethiopia6983%7793% DRofCongo5989%6294% Tanzania3886%4194% Kenya3384%3383% OthersubͲSaharanAfrica31068%33574% NorthAfrica21%43% DevelopingAsia67519%192154% India28925%83672% Bangladesh9659%14388% Indonesia8236%12454% Pakistan6438%12272% Myanmar4487%4895% RestofdevelopingAsia1026%64836% LatinAmerica317%8519% MiddleEast2111%00% Developingcountries131425%266251% World*131719%266239% *WorldtotalincludesOECDandEasternEurope/Eurasia.  Figura 2: Número de pessoas sem acesso a sistemas modernos de energia em países seleccionados em 2009 (AIE 2011). Conclui-se que uma abordagem mais pragmática é necessária. O enfoque deverá ser dado no desenvolvimento económico e social de longo prazo dos países em via de desenvolvimento, assim a universalização do acesso à energia eléctrica deverá ser encarado como uma via ou um resultado desse caminho, e não um objectivo em si mesmo. 11 3.2 O ciclo de políticas públicas Sendo que a universalização do acesso à energia eléctrica é uma via, uma opção entre várias, um problema a resolver entre outros, convém analisar de que forma é que uma política pública é definida pelos seus responsáveis. Uma política pública é um conjunto de acções desencadeadas por um determinado estado, num determinado âmbito com o objectivo de atingir uma melhoria no bem comum. Estas acções podem ser desenvolvidas em parceria com organizações não governamentais ou com empresas privadas (Howlett et al. 2009). No processo de desenvolvimento de uma política pública, são normalmente incluídos vários intervenientes: actores políticos, representantes das sociedade civil, representantes da área cientifica e diversas instituições com peso, interesse ou conhecimento na área. Existem várias questões que no momento da formulação devem ser abordadas e analisadas, como questões sociais, económicas e políticas, grupos de interesse e questões regulatórias, assim como, os custos, as causas e as respectivas consequências (Howlett et al. 2009). De uma forma geral, o actor político, pretende através de uma determinada política pública atingir determinados objectivos e metas. Com base na informação recolhida e tratada num período inicial, é necessário analisar e prever os resultados expectáveis, e aqui tem uma grande importância o possível efeito multiplicador de uma política, por exemplo, ao electrificar uma zona rural, não afecta somente essa comunidade, mas poderá produzir efeitos ao nível de emprego, ou ao nível do êxodo rural, entre outros. A elaboração de políticas públicas pode ser compreendida como um processo cíclico, que se desenvolve por etapas, em cada uma dessas etapas são envolvidos actores, decisões, restrições, desenvolvimentos e resultados que se afectam mutuamente. Este conjunto de etapas é denominado ciclo de políticas públicas. A formação da agenda corresponde ao processo de como os problemas chegam à atenção dos governantes; a formulação de políticas, corresponde ao processo pelo qual as acções são formuladas pelos governantes; a decisão é o processo pelo qual os governantes adoptam determinadas linhas de acção; a implementação de políticas é a colocação destas em vigor; a avaliação é a forma pela qual os resultados são monitorados pelo estado e pela sociedade, que pode levar uma reanálise dos problemas e respectivas soluções (Howlett et al. 2009). 12 Problema Agenda Formulação Decisão Implementação Avaliação Figura 3: Ciclo de políticas públicas, fonte: (Howlett et al. 2009), elaboração do autor. Assim, no que diz respeito ao caso em análise, e adaptando-o a este ciclo, o problema é o baixo índice de desenvolvimento de uma determinada região, e para isso várias soluções irão ser estudadas. A electrificação poderá ser encarada como um desses caminhos, e assim sendo será tomada a decisão. A decisão não será apenas de se avançar para a resolução do problema, mas também de como avançar. Que políticas terão que ser implementadas para que se possa atingir o objectivo proposto. Depois da implementação, será necessário proceder-se à avaliação, analisando os resultados de forma a verificar se as metas inicialmente propostas foram atingidas. O tema poderá voltar à agenda política nesta altura, ou mais à frente, e o ciclo voltará a repetir-se. 3.3 A electrificação rural Estima-se que cerca de 85% das pessoas sem acesso à energia eléctrica vivam em zonas rurais em países em via de desenvolvimento (Niez 2010). A rede eléctrica é estendida até onde a relação custo-beneficio justifique sua instalação. As empresas responsáveis pela distribuição do serviço ficam à espera de atingir um nível de consumo que justifique os grandes investimentos. Além disso, obstáculos de carácter geográfico e ambiental (ilhas, florestas, montanhas, áreas de conservação ambiental, etc.) impossibilitam a extensão da rede eléctrica. 13 A pobreza energética tem uma especial incidência na África subsariana e na Ásia. Nas zonas rurais em muitos destes países a biomassa chega a representar cerca de 90% do consumo de energético de uma casa. O uso de biomassa em si pode não ser considerado um problema, mas tem consequências nefastas para a saúde, para o ambiente e para o desenvolvimento económico e social. Mulheres e crianças passam horas a recolher as fontes de energia, reduzindo o tempo que poderia ser aplicado em actividades produtivas, como a agricultura ou a educação. A recolha de madeira leva também à desflorestação, tendo impactos negativos nos ecossistemas. A juntar a isto o uso destas fontes de energia têm um impacto negativo na saúde humana, estimando-se que cerca de 1.3 milhões de pessoas morram todos os anos em resultado da inalação de fumos em virtude do uso de fogões a biomassa dentro das casas e apenas a malnutrição, o HIV/ SIDA e a falta de acesso à água canalizada e saneamento representam uma ameaça maior em termos de saúde (Birol 2007). Bem-estar Social Industria e Agricultura (Uso de energia na produção) Saúde Educação Ambiente Acesso a Energia Figura 4: Ciclo de desenvolvimento com base no acesso a energia, fonte: (BrewHammond et al 2009), elaboração do autor. A electrificação rural como forma de desenvolvimento sócio-económico das zonas rurais deve então ser visto em duas dimensões: a) Dimensão económica - Com o objectivo de funcionar como um incentivo ao desenvolvimento económico, possibilitando o desenvolvimento de actividades agrícolas , irrigação e industrias rurais. b) Dimensão social - melhorar a qualidade de vida das pessoas, possibilitando o acesso à energia eléctrica, e assim suprir as suas necessidades básicas, possibilitando o acesso facilitado à educação e melhorando as condições gerais de saúde. 14 Vários programas de electrificação rural têm avançado nos países em desenvolvimento, no entanto estes programas têm encontrado obstáculos de caracter técnico e económico, onde por vezes fazer chegar a rede a determinadas zonas é complexo e oneroso, e ao mesmo tempo a baixa densidade populacional torna este custo fixo inicial difícil de amortizar (Brew-Hammond et al 2009). 3.4 A universalização do acesso à energia eléctrica como vector de desenvolvimento económico Desenvolvimento económico geralmente refere-se a um conjunto sustentado de acções coordenadas pelos decisores políticos e pelas comunidades de forma a promover os níveis de vida e o clima económico de uma determinada região. Desenvolvimento económico também se pode referir às alterações qualitativas e quantitativas numa determinada economia. Estas alterações podem dar-se em áreas como o desenvolvimento do capital humano, das infra-estruturas, da sustentabilidade ambiental, da inclusão social, da competitividade regional, da saúde, da educação, etc. Convém diferenciar desenvolvimento económico de crescimento económico. Enquanto o desenvolvimento económico abrange várias vertentes económicas assim como uma vertente social de bem estar das pessoas, o crescimento económico é um fenómeno relacionado com a produtividade dos mercados e aumentos no PIB, representando apenas um dos aspectos do processo de desenvolvimento económico (Sen 1983). A energia só por si não é suficiente para assegurar desenvolvimento económico, mas é sem dúvida necessária. É impossível uma fábrica produzir, uma loja funcionar, ter produções agrícolas, distribuir os produtos aos consumidores sem alguma forma de energia. O acesso à electricidade tem também um papel crucial no desenvolvimento humano, pois é indispensável para determinadas actividades básicas, através da iluminação, refrigeração e funcionamento de electrodomésticos, e dificilmente é substituída por outras formas de energia (AGECC 2010). Num ambiente de recursos limitados, que caracteriza os países em desenvolvimento, a alocação de recursos tem que ser bem ponderada, pois os problemas a resolver são muitos. As decisões têm que pender para políticas que possam aliar o desenvolvimento económico ao social, aliar a criação de riqueza no curto prazo à sustentabilidade de um modelo económico no longo prazo. A universalização do acesso à energia eléctrica apresenta-se assim como um caminho para o desenvolvimento. Existe uma correlação entre o consumo eléctrico e o PIB (Barnes 2012), será interessante analisarmos a figura 5 (ANEEL 2008), de forma a constatarmos as diferenças no consumo per capita de energia eléctrica (em tep), e de uma forma empírica correlacionarmos o consumo energético com o desenvolvimento 15 4 O Programa Luz para Todos (LpT) 4.1 Introdução O Brasil é o quinto maior país do mundo, cobrindo uma área de 8.5 milhões de km², equivalente a cerca de metade da América do Sul. Nos últimos anos o Brasil tem gozado um período estável de crescimento económico, apesar de não ter escapado imune à crise de 2008, tem conseguido lidar bem com as dificuldades. O processo de electrificação rural no Brasil iniciou-se em 1923, quando no município paulista de Batatais, quando pela primeira vez um fazendeiro fez um pedido à concessionária local de uma instalação eléctrica, onde teve de arcar com todas as despesas de construção e manutenção da linha. Após esta iniciativa pioneira outros pedidos se seguiram. Nos anos 60 várias iniciativas estaduais tentaram impulsionar a electrificação rural, mas atingindo sempre resultados insuficientes, dado o pouco interesse por parte das concessionárias em virtude da relação custo-beneficio bastante desfavorável. Em 1999, por decreto presidencial, surge o Programa Luz no Campo, que tinha como objectivo levar a energia eléctrica a 1 milhão de domicílios rurais. Mas, mais uma vez os resultados ficaram aquém das expectativas, desta vez porque todos os custos eram da responsabilidade do agricultor beneficiado, ou seja, a construção e a instalação, apesar do investimento ser financiado pelo programa, era responsabilidade do beneficiário dentro de um determinado prazo liquidar a divida (MME 2010). Em 2000, o Brasil realizou um censo onde reportava uma população de 170 milhões de habitantes, com uma densidade populacional substancialmente mais baixa nas zonas rurais (6.3 habitantes/km²) do que nas zonas urbanas (entre 33.1 e 36.8 habitantes/ km²). O mesmo relatório estimava que existissem 2 milhões de residências e 10 milhões de pessoas sem energia eléctrica nas zonas rurais brasileiras (Niez 2010). Em 1988 ficou definido na constituição federal brasileira o acesso à energia eléctrica como um serviço público essencial e da total responsabilidade do governo federal brasileiro, e que de acordo com o definido na Lei nº 10438 de 2002 e da resolução da ANEEL ficou estabelecido que esta universalização de acesso ficaria finalizada até 2015 (Niez 2010). Algumas experiências haviam demonstrado que o acesso à energia eléctrica era condição necessária, mas não suficiente, para promover o desenvolvimento económico das populações rurais. Além de se disponibilizar a energia eléctrica, a estratégia governamental deveria passar também por acções de redistribuirão de rendimento e de integração, de forma a permitir uma optimização do seu uso e assim contribuir para o desenvolvimento económico das populações beneficiadas. 22 O Decreto nº 4873 de 11 de Novembro de 2003, institui o Programa Nacional de Universalização do Acesso e Uso da Energia Eléctrica - Programa Luz para Todos, estabelecendo a antecipação da universalização para 2008, sem custo directo para as famílias mais pobres residentes no meio rural. 4.2 Enquadramento A definição que hoje temos de “rural” no Brasil data da década de 1930, numa altura em que o país era predominantemente agrário. Esta definição tem um carácter essencialmente administrativo, assim segundo a legislação que vigora actualmente, as sedes de município e as sedes de distrito têm classificação de áreas urbanas, sendo as demais áreas consideradas rurais, ou seja, tudo o que não é urbano é considerado rural. A pobreza no Brasil tem uma especial incidência na população rural. De acordo com o censo realizado em 2000 - ano referencia para o LpT - mais de 50% das pessoas com domicílio rural eram classificadas como pobres. As regiões do Norte e Nordeste concentravam cerca de 2 terços do total de pessoas pobres que habitavam em meio rural, e esse valor atingia 81% se, se considerasse os extremamente pobres (Pereira et al. 2010). De acordo com o mesmo censo, existiam naquele ano, cerca de 2 milhões de domicílios rurais, abrangendo 10 milhões de pessoas, sem acesso ao serviço público de distribuição de energia eléctrica, o que representava 80% da população rural. Isto quer dizer, que o meio rural brasileiro, possível plataforma de grandes oportunidades de promoção e desenvolvimento do país, carecia de uma ferramenta essencial e básica, a energia eléctrica (IICA 2011). Conforme é referido e mostrado por Cavalcanti et al. (2010) e MME (2010), esta incidência de pobreza nestas zonas rurais evidencia uma forte correlação com a exclusão eléctrica, o que por sua vez está correlacionada com os níveis baixos de IDH que estas regiões apresentam. Em 90% das regiões em que o IDH se apresentava com índices mais baixos, o rendimento médio era inferior a 3 salários mínimos (considerado de nível muito baixo de acordo com o valor definido para o salário mínimo no Brasil). Existe, portanto, uma associação inequívoca entre o acesso à energia eléctrica e o desenvolvimento económico e social. 23 11 PROGRAMA LUZ PARA TODOS UM MARCO HISTÓRICO 10 milhões de brasileiros saíram da escuridão O mapa da exclusão elétrica, de 2000, mostra o quanto ainda era necessário ser feito. E mais, indicava a condição social de quem vivia sem energia elétrica. EXCLUSÃO ELÉTRICA ÍNDICE DE DESENVOLVIMENTO HUMANO 16,85 a 77,50 77,51 a 85,00 85,01 a 93,48 93,49 a 99,25 99,26 a 100,00 Média Nacional: 93,48% Fonte: Atlas Desenvolvimento Humano, 2000 ÍNDICE DE ATENDIMENTO 99 ,2 6 a 10 0, 00 9 1 6,85 a 77,50 7 7,5 1 a 8 5, 00 8 5, 01 a 93 ,4 8 9 3,49 a 99,25 99 2 6 a 10 0 00 1 7 7 8 8 9 9 9 9 0,467 a 0,672 0,673 a 0,720 0,721 a 0,766 0,767 a 0,779 0,780 a 0,919 Média Nacional: 0,766 Fonte: Atlas Desenvolvimento Humano, 2000 IDH M édia Nacional: 0 , 76 6 0 ,4 6 7 a 0 , 6 7 2 0 ,673 a 0,720 0, 721 a 0, 766 0 ,7 6 7 a 0 ,77 9 0 ,7 80 a 0 , 919 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Em % 58% 25% 4% 5% 8% Figura 9: Mapa de exclusão eléctrica e IDH do Brasil por regiões em 2000 (MME 2010). 4.3 Beneficiários Como já referido anteriormente, a população mais afectada no Brasil pela falta de acesso à energia eléctrica está situada nas zonas rurais. Numas situações, porque as suas casas se situavam muito longe da rede, noutros casos, porque apesar da rede passar perto de suas casas, as pessoas não dispunham de rendimentos para pagar a instalação e ligação (Pereira et al. 2010). Como apontado anteriormente, 90% destas famílias possuíam um rendimento inferior a 3 salários mínimos, onde a sua única fonte de rendimento era a denominada agricultura familiar. No quadro abaixo podemos ver uma síntese da agricultura familiar em todo o Brasil. REGIÃO Número de Agricultores familiares % ESTAB. S/ TOTAL ÁREA TOTAL (EM HA) % ÁREA S/ TOTAL VBP (MIL R$) % VBP S/ TOTAL FT (MIL R$) % FT S/ TOTAL Nordeste 2.055.157 88,3 34.043.218 43,5 3.026.897 43,0 133.973 26,8 Centro-Oeste 162.062 66,8 13.691.311 12,6 1.122.696 16,3 94.058 12,7 Norte 380.895 85,4 21.860.960 37,5 1.352.656 58,3 50.123 38,6 Sudeste 633.620 75,3 18.744.730 29,2 4.039.483 24,4 143.812 12,6 Sul 907.635 90,5 19.428.230 43,8 8.575.993 57,1 515.862 43,3 BRASIL 4.139.369 85,2 107.768.450 30,5 18.117.725 37,9 937.828 25,3 Figura 10: Agricultores familiares - Estabelecimentos, Área, VBP e Financiamento (Costa et al. 2008). 24 Com o intuito de potenciar o desenvolvimento destas comunidades, o governo brasileiro definiu que a energia eléctrica fosse um vector de desenvolvimento social e económico das zonas rurais, contribuindo para a redução da pobreza e para o aumento do rendimento familiar. Assim, de acordo com o definido nas directrizes do programa pelo ministério de minas e energia brasileiro, o programa sempre que possível, deveria contemplar as seguintes prioridades (MME 2010): - projectos de electrificação rural parados por falta de recursos e que procurassem atender às populações e comunidades rurais; - municípios com taxas de electrificação inferiores a 85%, com base nos dados do censo de 2000; - municípios com IDH inferior à média estadual; - comunidades atingidas por barragens de centrais hidroeléctricas ou por obras do sistema eléctrico; - projectos centrados no uso produtivo da energia eléctrica e que fomentem o desenvolvimento local integrado; - escolas públicas, postos de saúde e poços de abastecimento de água; - assentamentos rurais (áreas rurais, fazendas distribuídas aos “sem terra”); - projectos para o desenvolvimento da agricultura familiar ou de actividades de artesanato de base familiar; - atendimento de pequenos e médios agricultores; - populações situadas junto de Unidades de Conservação da Natureza; - populações em áreas de uso específico de comunidades especiais, tais como minorias raciais. Como vimos, a realidade mostrava-nos que muitas vezes apesar da rede eléctrica passar à porta de casa, havia ausência de recursos, para trazer a energia eléctrica até dentro de casa. Por essa razão o programa LpT optou por incluir de forma gratuita, o fornecimento e instalação, ou seja, o ramal de ligação entre o contador e a instalação, o ramal entre a linha, os postes auxiliares, e toda a ligação até ao quadro de distribuição interna do domicílio, e um kit de instalação interna composto por um ponto de luz por divisão (até ao limite de três pontos de luz), duas tomadas, condutores, lâmpadas e outros materiais necessários. 25 4.4 O sistema eléctrico brasileiro O sistema eléctrico brasileiro é caracterizado pelo elevado uso de energia renovável, incluindo grandes centrais hidro-eléctricas na produção de electricidade e um elevado uso de biofuels no transporte, tornando o país menos vulnerável a crises energéticas internacionais. Em 2007 o consumo total de energia atingiu as 216 milhões de toneladas de equivalente de petróleo (Mtep), com a procura focada sobretudo em derivados de petróleo (41,4%, sobretudo gasolina e gasóleo), electricidade (16,4%) e álcool de cana de açúcar (12,4%) (Niez 2010). O peso das fontes renováveis na matriz energética brasileira (46% do total) está bastante acima da média mundial (cerca de 13%). Assim, à medida que o país se vai tornando cada vez menos dependente dos combustíveis fósseis, consegue também a sua auto suficiência no petróleo, o que reduz consideravelmente os efeitos ocasionados pelas flutuações internacionais no seu preço (Ribeiro & Covre 2011). Na energia eléctrica a auto-suficiência é quase total, sendo que apenas cerca de 7% das necessidades são cobertas pela importação de electricidade, como se pode verificar na matriz de produção de energia eléctrica no Brasil em 2010, no quadro abaixo. Outra característica diferenciadora do sistema eléctrico brasileiro é a sua segurança. A vulnerabilidade energética é uma das maiores preocupações dos países industrializados. O Brasil possui uma posição bastante favorável nesse campo, pois além da já mencionada auto suficiência no petróleo e na energia eléctrica, o país conta ainda com o Sistema Interligado Nacional (SIN), único a nível mundial (Ribeiro & Covre 2011). Devido ao grande peso do sistema hidro-eléctrico na produção de electricidade, 98% da energia eléctrica é transportada e distribuída através do SIN. Somente nas áreas remotas da Amazónia, que cobrem cerca de 45% do território brasileiro, mas que têm apenas 3% da população total, a rede foi substituída pela produção descentralizada, assente sobretudo em pequenas centrais a fuel-óleo com uma capacidade instalada total de cerca de 3 Gw (Niez 2010). Através do SIN foi possível interligar as linhas de interligação das regiões Sul, Sudeste, Centro-Oeste e Nordeste, estando prevista para o ano de 2012 a interligação com a região Norte. Este sistema permite o intercâmbio de energia eléctrica entre regiões distantes, tornando o sistema eléctrico brasileiro mais estável e menos vulnerável a apagões (Ribeiro & Covre 2011). 26 7 Capacidade Instalada Tipo Nº de Usinas (kW) % Hidro 838 78.800.731 68,28 Gás Natural 93 10.808.812 9,37 Processo 33 1.252.483 1,09 Petróleo Óleo Diesel 805 3.871.104 3,35 Óleo Residual 25 2.030.403 1,76 Biomassa Bagaço de Cana 289 4.642.515 4,02 Licor Negro 14 1.193.298 1,03 Madeira 37 315.767 0,27 Biogás 9 44.672 0,04 Casca de Arroz 7 31.408 0,03 Nuclear 2 2.007.00 1,74 Carvão Mineral 9 1.530.304 1,33 Eólica 38 709.284 0,62 Importação Paraguai 5.650.000 5,46 Argentina 2.250.000 2,17 Venezuela 200.000 0,19 Uruguai 70.000 0,07 Total 2.199 115.407.781 100 3.1. Energia Hidroelétrica A energia hidroelétrica é produto da irradiação solar e da energia potencial gravitacional manifestadas através do ciclo da água. Ao contrário das demais fontes renováveis, a geração de energia hidroelétrica possui tecnologia consolidada, principalmente no Brasil. Devido ao recente processo de reestruturação do setor elétrico brasileiro, a geração é feita de maneira descentralizada, de modo a valorizar as fontes nãoconvencionais. Nesse cenário as pequenas centrais hidrelétricas desempenham um papel de extrema importância. A parcela de participação da energia hidroelétrica na matriz brasileira é de 14,7% e, se tratando de geração de energia elétrica, representa 68,28%. Apesar do crescente aumento de outras fontes e a existência de restrições socioeconômicas e ambientais de projetos hidrelétricos, tudo indica que a energia hidroelétrica ainda será por muitos anos a principal fonte geradora de energia elétrica, isso porque apenas 70% do seu potencial é explorado. A maior parte do potencial hídrico a ser explorado se encontra na região Norte, contudo a ausência de recursos e a não inclusão da região no SIN impedem o total aproveitamento dessas fontes de energia. Apesar do grande potencial, a geração hidroelétrica possui ainda outras vantagens como ser renovável e ser extremamente barata. Além disso, a produção Quadro 3.a – Matriz de Produção de Energia Elétrica no Brasil em 2010 Fonte: ANEEL Figura 11: Matriz de produção de energia eléctrica no Brasil em 2010 (Ribeiro & Covre 2011). Segundo o IICA (2011): “Esse complexo de geração é integrado por um sistema de transmissão, gerido em caráter nacional, denominado Sistema Interligado Nacional (SIN). Ele incorpora todo o sistema de produção e transmissão de energia elétrica no Brasil, incluindo as grandes usinas hidroelétricas e as centrais termoelétricas. O Sistema Interligado Nacional é formado pelas empresas das regiões Sul, Sudeste, Centro-Oeste, Nordeste e parte da Região Norte. Apenas 3,4% da capacidade de produção de eletricidade do país encontra-se fora do SIN, em pequenos sistemas isolados, localizados principalmente na região amazônica.” 27 Comparative Study on Rural Electrification Policies in Emerging Economies – © OECD/IEA 2010 Page | 21 transportation (Goldemberg et al., 2004). The service is also weak, often because of the inefficient functioning of old motors. Figure 1: Sistema Interligado Nacional (SIN, or National Interconnected System) The boundaries and names shown and the designations used on maps included in this publication do not imply official endorsement or acceptance by the IEA. Source: ONS (2009). Institutions involved in the power sector Brazil’selectricitysectortodayisfullyderegulated.Generators(mostly large government-controlled companies, but also several private power producers) sell their electricity to distributors via auctions. Electricity distribution is mainly operated by the private sector, whereas transmission is both publicly and privately owned. The provision of electricity services relies on government concessions, and the country is fully covered by either private or state-owned concession areas. Figura 12: Sistema interligado nacional (SIN) (Niez 2010). 4.5 Estrutura e implantação do programa Luz para Todos Como já foi focado anteriormente, houve outras tentativas para a universalização do acesso à energia eléctrica, que pela razão dos seus pressupostos de formulação, não conseguiram atingir os objectivos previamente delineados. Desta forma, no seguimento da lei 10438 que previa a obrigação da universalização até ao ano 2015, foi através da criação do Programa Luz para Todos (LpT) que este calendário se tornou exequível. A gestão do programa é partilhado entre várias esferas governamentais, como os Governos Estaduais, distribuidoras de energia, ministérios, agentes do sector e comunidades. Na estrutura de gestão do programa a três entidades foram dados papéis fundamentais: o Ministério de Minas e Energia (MME), a Agência Nacional de Energia Eléctrica (ANEEL) e a Electrobrás. Ao MME compete a coordenação do 28 desenvolvimento do programa e a definição das suas políticas fundamentais. De acordo com o definido no Manual de Operacionalização do Programa Luz para Todos (MME 2003), podemos descrever algumas das suas atribuições: - coordenar o Programa Luz para Todos; - estabelecer as políticas para as acções do programa; - assinar o Termo de compromisso com os Estados e os Agentes Executores; - nomear os coordenadores estaduais e regionais; - aprovar o Manual de Operacionalização do Programa Luz para Todos e todas as suas revisões; - analisar e encaminhar as acções integradas de desenvolvimento; - analisar e validar as análises técnicas e de orçamento elaboradas pela Electrobrás; - acompanhar a execução do plano de obras; - acompanhar a execução financeira do programa. A Electrobrás é responsável pela área operacional, ou seja, pela análise técnica e financeira dos programas de obras incluídos no LpT em articulação com as concessionárias de energia e com as cooperativas de electrificação rural. Os projectos e programas de obras, assim como, os seus orçamentos são enviados para validação ao MME, que após validação, permite as assinaturas dos contratos e liberta as verbas necessárias (de acordo com as etapas definidas no quadro abaixo). Compete também à Electrobrás acompanhar e inspeccionar as obras no terreno, garantindo a sua adequada execução a nível técnico e financeiro (MME 2003). Comparative Study on Rural Electrification Policies in Emerging Economies – © OECD/IEA 2010 Page | 28 indeed change since LpT implementation in 2003 (compare Eletrobrás and MME, 2005 and 2009), but it is unclear whether these changes had any significant impact on the overall programme costs.20 1.4.1 Framework conditions and business incentives Eletrobrás, through the Eletrobrás’ Control system, is in charge of contract management and supervision, from the establishment of the contracts to the transfer of funds. Eletrobrás uses its own monitoring methodology, carrying out sample inspections on site. At the state level, a State Managing Committee reviews and prioritises the needs of the communities, and monitors the implementation of prioritised works. To facilitate smooth implementation of the LpT, minimise misusage of funds, reduce the risk of disruption of the work, and advance the disbursement by the concessionaires, financial transfers21 in the case of grid extension are conducted as described in Table 2. Table 2: Timeline of funds release for grid extension works Quota Condition Release of funds (% of the contract) Accumulated release (%) Initial release After signing and complying with all legal requirements 30 30 2nd release With 10% of the physical progress reported by Eletrobrás Board of Engineering and corresponding financial verification 20 50 3rd release With 30% of the physical progress reported by Eletrobrás Board of Engineering and corresponding financial verification 20 70 4th release With 50% of the physical progress reported by Eletrobrás Board of Engineering and corresponding financial verification 20 90 Final release Upon completion of the last physical inspection by the Eletrobrás Board of Engineering and final financial verification; may result in return of resources to Eletrobrás Up to 10 Up to 100 Source: Information provided by the MME. 20 Finally, it may be suggested that strong reliance on grid electrification (along with a virtual disregard of any other supply technologies), as well as difficulties to electrify remote and isolated villages in the Amazon may have driven costs upwards. No data are publicly available which could prove this assumption. To verify this, one would have to analyse the contracts between Eletrobrás and the concessionaires. They are not publicly available. 21 Note: if there is a previous contract in force signed under the LpT mandate, the release of funds for the new contracts will be subject to the following rules: I - The initial release will only occur when the physical progress of the previous contract reaches at least 60%; II - The 2nd release will occur only when the physical progress of the previous contract reaches at least 70%; and III - The 3rd release will occur only with the credit closure of the previous contract. Figura 13: Calendário de atribuição de fundos às concessionárias (MME 2003). À ANEEL, como entidade reguladora que é, compete fiscalizar o cumprimento das metas de universalização conforme estabelecido pela Lei nº 10438 e regulamentada pela resolução nº 223/2003-Aneel. A ANEEL tem também um papel fundamental na implantação do LpT, na medida em que é a entidade que possui o poder de imposição de 29 regulamentos no âmbito do sector eléctrico, fiscalizando se as metas são atingidas dentro dos prazos previstos através das resoluções nº 175/2005 e nº 365/2009, que permitem a aplicação de sanções às concessionárias em caso de não cumprimento. Para além destas três entidades é importante referir o papel dos governos estaduais no financiamento do programa, que iremos analisar em detalhe mais à frente, das 60 concessionárias e das 33 cooperativas de electrificação rural, que são os agentes executores do LpT, a quem compete a responsabilidade pelos projectos de electrificação, de engenharia e de fiscalização. 4.6 Financiamento do Programa Luz para Todos Vários factores tiveram na definição da origem dos recursos, para financiamento do LpT: a) custo zero para o beneficiário; b) baixo impacto tarifário para o conjunto dos consumidores, que suportam parte dos encargos por via da factura de energia; c) soluções economicamente sustentáveis de implementação, operação e manutenção dos sistemas. No seu início foi orçamentado um valor na ordem dos R$ 13.4 biliões, que deveria ser coberto maioritariamente com recursos do governo federal. Desta forma, o financiamento do LpT exigiu uma combinação de diversas fontes de recursos, das quais as principais têm como origem o sector eléctrico brasileiro, através de subsidiação e de financiamentos a taxas reduzidas: i) a Conta de Desenvolvimento Energético (CDE); e ii) da Reserva Global de Reversão (RGR). Além destes foi também incorporada a participação financeira dos Governos Estaduais e dos agentes executores (concessionárias e cooperativas de electrificação rural) (Niez 2010). Financiamento do programa luz para todos Vários factores tiveram na definição da origem dos recursos para financiamento do LpT: a) custo zero para o beneficiário; b) baixo impacto tarifário para o conjunto dos consumidores que suportam parte dos encargos por via da factura de energia; c) soluções economicamente sustentáveis de implementação, operação e manutenção dos sistemas. No seu inicio foi orçamentado um valor na ordem dos R$ 13.4 biliões, que deveria ser coberto maioritariamente com recursos do governo federal. Desta forma o financiamento do LpT exigiu uma combinação de diversas fontes de recursos, das quais as principais têm como origem o sector eléctrico brasileiro, através de subsidiação e de financiamentos a taxas reduzidas: i) a Conta de Desenvolvimento Energético (CDE) e ii) da Reserva Global de Reversão (RGR). Além destes foi também incorporada a participação financeira dos Governos Estaduais e dos agentes executores {Niez: 2010tp}. Figura viii: Participação das diversas fontes de financiamento do LpT. CDE Estados RGR Executores Fundos Sectoriais CDE: Subsidio RGR: Financiamento Participação dos Estados Participação mínima - Contrapartida Figura 14: Participação das diversas fontes de financiamento do LpT, fonte: IICA (2011), elaboração do autor. A Conta de Desenvolvimento Energético (CDE) foi criada em 2002 especificamente com o objectivo de ser um instrumento financeiro na universalização do acesso à 30 energia eléctrica. A CDE disponibiliza recursos através de financiamentos a fundo perdido, tendo como principais critérios para a sua alocação, as carências regionais e as antecipações de metas por área concessionada. Os recursos financeiros da CDE têm diversas origens, nas quais se incluem pagamentos por uso de equipamentos públicos, rendimento de multas aplicadas pela ANEEL às concessionárias, licenças e quotas anuais pagas pelos comercializadores de energia eléctrica (Niez 2010). A Reserva Global de Reversão (RGR) foi criada em 1957 com o objectivo de financiar a expansão e a melhoria dos serviços públicos eléctricos, assim como, financiar fontes alternativas de energia eléctrica e financiar projectos de eficiência energética. Os seus recursos financeiros têm origem em encargos pagos pelas produtoras, distribuidoras e concessionárias de energia eléctrica num valor que corresponde a 2,5% dos seus investimentos realizados num determinado ano e limitado a 3% da sua facturação anual (MME 2010). Como os custos das ligações são totalmente gratuitos para os consumidores rurais incluídos no LpT, os custos de operação no longo-prazo (operação e manutenção) deverão ser suportados pelas concessionárias através das tarifas eléctricas. Mas como cerca de um terço dos consumidores a nível nacional tem tarifas subsidiadas devido aos seus baixos consumos (sendo este número de 43% na região Norte e 62% na região Nordeste, zonas em que o LpT tem uma grande incidência), foi necessário limitar o aumento das tarifas (8%) de forma a não sobrecarregar o peso destes custos nas facturas de energia eléctrica dos consumidores finais (Niez 2010). Região Valor alocado pelas concessionárias Valor alocado de CDE Valor alocado de RGR Valor Total alocado pelo Governo Federal Valor alocado pelos Estados (Previsto) Valor Total investido pelo programa Norte 877.312.284,56 4.216.677.422,56 502.574.270,00 4.719.251.692,52 599.519.360,00 6.196.083.579,42 Nordeste 1.377.632.133,14 3.901.149.687,78 650.706.250,00 4.551.855.937,78 827.421.190,00 6.756.909.260,92 CentroOeste 273.906.145,08 768.704.675,43 590.601.4630,00 1.359.306.105,43 176.877.830,00 1.810.090.080,51 Sudeste 425.155.785,73 851.983.655,80 1.194.007.380,00 2.045.991.035,80 289.263.310,00 2.760.410.131,53 Sul 201.831.743,44 337.992.349,50 481.353.470,00 917.523.059,50 187.646.350,00 1.208.823.912,94 Total 3.155.838.091,95 10.076.507.791,03 3.419.242.800,00 13.495.750.591,03 2.080.728.040,00 18.732.316.722,98 Figura 15: Valores alocados de investimento por regiões brasileiras no LpT até Outubro de 2010 (IICA 2011). Os recursos provenientes dos estados, em forma de subsídios aos executores, ascendem em média a cerca de 10% do investimento total do LpT. A participação das concessionárias no investimento total é definida pelo MME em articulação com a Electrobrás e em média varia entre os 10% e 15%. A maior parte dos recursos para o LpT vem assim do governo federal através da CDE e da RGR (Niez 2010). 31 um nível de atendimento eléctrico de 64,7%, tendo este valor subido para 86,1% com o programa LpT. No que diz respeito às principais fontes de energia utilizadas pelos beneficiários do LpT, a pesquisa realizada indica que a lenha e o carvão (64,1%) eram as principais, sobretudo para cozinhar. A lamparina a querosene e a vela eram as principais fontes de iluminação. O gasóleo, o gás e as pilhas eram também utilizados. A chegada da energia eléctrica fez com que o seu uso substitui-se os gastos com outras formas de energia. Para além de ter havido uma diminuição com os gastos, houve uma alteração para uma fonte de energia mais eficiente e menos poluente. Ainda mais, o uso da energia elétrica substituiu os gastos com outras formas de geração de energia que, antes, pesavam no bolso das famílias. 53,1% passaram a não ter mais antigos gastos. Valor mensal médio gasto em R$ com fontes de energia “Com a chegada da energia do Luz para Todos melhorou muito. Além de poder ter uma geladeira, resolveu o problema da água. Era uma dificuldade ter que pegar água no poço com o balde. Com a energia temos a bomba elétrica. É só ligar na hora que precisa, foi uma maravilha o Luz para Todos”. Luiza Conceição de Souza - Projeto de Assentamento Nova Amazônia - Boa Vista - RR Após a chegada da energia elétrica do Luz para Todos, 16% dos moradores do meio rural compraram bomba elétrica. Nenhum Gasto R$ 1 a R$ 5 R$ 6 a R$ 10 R$ 11 a R$ 20 R$ 21 a R$ 30 R$ 31 a R$ 50 R$ 51 a R$ 100 Acima de R$ 100 Não Respondeu Gasto antes da chegada da energia elétrica Gasto depois da chegada da energia elétrica 0% 53,1% 4,7% 10,7% 18,5% 5,7% 13,2% 4,6% 15,1% 7,8% 14,2% 11,9% 6,4% 1,4% 1,3% 0,5% 26,6% 5,1% Figura 19: Valor mensal médio gasto com fontes de energia em $R (MME 2010). De acordo com a pesquisa do MME o LpT teve um efeito positivo no reequilíbrio e distribuição populacional no território, reduzindo as migrações das zonas rurais para as zonas urbanas, e fazendo regressar 96.000 famílias, ou seja 480.000 pessoas que viviam em zonas urbanas de regresso às zonas rurais. Isto segundo MME (2010) e IICA (2011) foi devido à chegada da electricidade e à consequente melhoria nas condições de vida e criação de novas oportunidades. Apesar desta migração ter mobilizado apenas 4,8% do total de famílias, podemos constatar que ainda será muito cedo para termos um real efeito de quantas pessoas serão atraídas para retornar ao meio rural em resposta à disponibilidade de energia eléctrica, bem como sinalizar que é preciso mais do que apenas o fornecimento de energia eléctrica para estimular as pessoas a retornar para seus locais de origem. Este fluxo migratório de retorno ao meio rural pode até agora ter sido pouco significativo, mas segundo o MME houve uma grande desaceleração nos fluxos em sentido contrário, ou seja, uma fixação do homem no meio rural e este facto, de acordo ainda com o MME, poderá ser visto como um dos grandes ganhos do LpT, justificando que o desenvolvimento no campo significa um reforço na principal vocação do Brasil: a produção de alimentos e bio-energia. 38 Dados da pesquisa revelam-nos que a grande maioria dos inquiridos afirma que a sua qualidade de vida e as condições da sua residência melhoraram com a chegada da energia eléctrica como pode ser constatado na figura 20 (MME 2010). QUALIDADE DE VIDA A pesquisa comprovou que o Luz para Todos está, de fato, provocando profundas mudanças no campo. A qualidade de vida e as condições de moradia melhoraram para 89,3% dos entrevistados e, para 86% deles, depois da energia elétrica. MOVIMENTAÇÃO NA ECONOMIA O Luz para Todos, conforme apontou a pesquisa, promoveu o incremento no comércio das comunidades rurais, gerando mais renda, emprego e desenvolvimento regional. Após o Programa, houve considerável aumento na comercialização de aparelhos, como televisores, geladeiras, ventiladores, aparelhos de som, freezers e liquidificadores. O número de televisores adquiridos, por exemplo, saltou para 79,3% e de geladeiras, para 73,3%, correspondendo, respectivamente, à comercialização de 1.586.000 e 1.466.000 unidades. 91,2% 88% Qualidade de vida Condições de Moradia 79,3% 73,3% 45,4% TV Geladeira Equipamento de som Liquidificador 39% Figura 20: Percentagem de inquiridos que respondeu positivamente à melhoria das condições de vida e à melhoria das suas condições de residência (MME 2010). Conforme dados da pesquisa (MME 2010), o LpT aponta uma certa movimentação da economia traduzida pelo aumento considerável na comercialização de equipamentos eléctricos, como televisões, frigoríficos, ventiladores, aparelhos de som, congeladores e liquidificadores. 79,3% dos inquiridos adquiriu televisão e 73,3% frigorífico correspondendo respectivamente à comercialização de 1.586.000 e 1.466.000 unidades. Cavalcanti et al. (2010) apesar de constatarem o aumento na comercialização de bens eléctricos de consumo doméstico, referem a impossibilidade de verificar a correlação deste facto com o programa LpT. QUALIDADE DE VIDA A pesquisa comprovou que o Luz para Todos está, de fato, provocando profundas mudanças no campo. A qualidade de vida e as condições de moradia melhoraram para 89,3% dos entrevistados e, para 86% deles, depois da energia elétrica. MOVIMENTAÇÃO NA ECONOMIA O Luz para Todos, conforme apontou a pesquisa, promoveu o incremento no comércio das comunidades rurais, gerando mais renda, emprego e desenvolvimento regional. Após o Programa, houve considerável aumento na comercialização de aparelhos, como televisores, geladeiras, ventiladores, aparelhos de som, freezers e liquidificadores. O número de televisores adquiridos, por exemplo, saltou para 79,3% e de geladeiras, para 73,3%, correspondendo, respectivamente, à comercialização de 1.586.000 e 1.466.000 unidades. 91,2% 88% Qualidade de vida Condições de Moradia 79,3% 73,3% 45,4% TV Geladeira Equipamento de som Liquidificador 39% Figura 21: Percentagem de famílias inquiridas que adquiriram determinado electrodoméstico (MME 2010). 39 Estima-se que este impacto directo no consumo seja um valor entre R$ 1,6 - R$ 2 Biliões, através da aquisição de electrodomésticos, mais uma vez na sua generalidade de produção nacional, logo com impacto positivo no PIB. De acordo com Niez (2010), mais do que os impactos no lado do consumo ou no lado da produção, é nas condições de vida das pessoas que um programa como este traz mais benefícios. O referido estudo apresenta também dados relevantes no que diz respeito às dimensões que compõem o IDH. O estudo faz menção a melhorias nas oportunidades de trabalho, nas actividades escolares, no rendimento e nos cuidados de saúde. Camargo et al. (2008) salientam a importância de um programa como o LpT garantir a inclusão de milhões de cidadãos brasileiros historicamente colocados à margem do sector eléctrico, salientando assim, o alcance social atingido, e todas as melhorias das condições de vida dos beneficiários que daí advêm. 70 Fonte: Pesquisa do MME sobre os resultados do Programa Luz para Todos – 2009 A pesquisa realizada pelo MME incluiu também a verificação da relação nexocausal entre as melhorias percebidas pelos beneficiários e o Programa Luz para Todos. O Anexo A mostra os resultados dessa avaliação. Observa-se, no citado Anexo, que a grande maioria dos entrevistados, chegando a mais de 70%, atribuiu de forma exclusiva ao Programa Luz para Todos a melhoria na qualidade de vida e de suas condições de moradia. Quando se incluem nessa análise as pessoas que atribuíram parcialmente ao programa a melhoria desses aspectos, a proporção aumenta para 90% . Outras melhorias que apresentam proporção representativa dizem respeito Figura 22: Percepção dos beneficiários relativamente aos efeitos do LpT (MME 2010). 40 Camargo et al. (2008) referem a importância da energia elevar os níveis de vida das populações, e de se configurar como uma conquista da cidadania. Pelo acesso e utilização da energia eléctrica os cidadãos incorporam o seu direito à informação e reforçam o seu papel de parte integrante da sociedade, contribuindo para a coesão social, e enquanto política social revelando-se estruturante, pois abre caminhos para outras políticas de inclusão, tais como a inclusão digital. A pesquisa realizada pelo MME incluiu também a verificação da relação nexo-causal entre as melhorias percebidas pelos beneficiários e o LPT. Cerca de 70% dos entrevistados atribui de forma quase exclusiva ao LpT a melhoria na qualidade vida e das suas condições de moradia. As actividades escolares, tanto em período nocturno como no período diurno, também apresentam uma proporção de melhoria significativa atribuída ao programa. Em relação aos restantes itens, foram percepcionados baixos níveis de melhoria, demonstrando que o acesso à energia eléctrica, apesar de condição importante, só por si não é condição suficiente para atender todas as necessidades da população do meio rural. Estes efeitos podem ser sintetizados da seguinte forma: - Melhoria na saúde pelas melhorias introduzidas pela conservação de alimentos e vacinas, assim como pela utilização de aparelhos eléctricos para tratamentos especiais. As melhorias nos sistemas de comunicação permitem ter acesso a resultados de análises clinicas com uma brevidade que antes não existia, sobretudo em comunidades mais isoladas. - Aumento das oportunidades de trabalho, através do consequente aquecimento da economia, das melhorias introduzidas nos sistemas produtivos agrícolas, e da criação de novos pequenos negócios nas zonas rurais. - Aumento das actividades escolares, sobretudo as nocturnas, devido à existência de iluminação eléctrica que facilita a leitura, não cansando a vista, contrariamente à iluminação de velas e lamparinas, mas também devido a libertação de tempo criada pela introdução da energia eléctrica em muitas das actividades diárias. É importante também referir a inserção cultural através do acesso às emissões televisivas, que permite alargar horizontes e tem reflexo no aumento da actividade escolar. - Aumento no rendimento derivado de grandes melhorias introduzidas nos processos produtivos agrícolas, como é o caso por exemplo do bombeamento de água. É de referir também o aumento da agregação de valor aos produtos através da criação das associações de produtores. 41 Por fim a pesquisa do MME afere o grau de satisfação dos beneficiários com o fornecimento de energia proporcionado pelo programa, onde 86,7% dos inquiridos se mostrou “satisfeito” ou “plenamente satisfeito” com a chegada da energia eléctrica. 73 Fonte: Pesquisa do MME sobre os resultados do Programa Luz para Todos – 2009. Figura 23: Grau de satisfação pelo acesso à energia eléctrica proporcionado pelo LpT (MME 2010). Niez (2010) questiona se efectivamente os benefícios criados pelo programa resultarão em aumentos no rendimento familiar, até porque os resultados desta pesquisa são algo vagos nesta conclusão, referindo apenas que 35,6% dos inquiridos afirmaram que a chegada da energia eléctrica lhes proporcionou aumentos no rendimento, não havendo nenhuma quantificação desse aumento. Zerriffi (2010) salienta a importância do uso produtivo da energia eléctrica como forma de criar valor, e desta forma permitir que um programa de electrificação rural se torne sustentável no tempo. Para este autor, programas de electrificação rural assentes num elevado nível de subsidiação estatal, como é o caso do LpT, correm o risco de se tornarem economicamente insustentáveis no longo-prazo, visto que estes envolvem elevados investimentos para electrificar zonas rurais (normalmente pobres) em que o custo da energia eléctrica é ele também subsidiado pelo estado. É assim necessário promover o uso produtivo da energia eléctrica de forma a que seja criado valor para que se permita o retorno financeiro às empresas do sector eléctrico para, por sua vez, poder garantir a gestão, operação e manutenção das redes eléctricas. 4.9.3 Análise do IDH A análise recorrendo ao IDH procura atribuir uma quantificação ao termo desenvolvimento. Como vimos antes, desenvolvimento pode ter várias interpretações, 42 dependendo do autor ou da corrente de pensamento. Assim ao utilizarmos um índice universal mais abrangente que não engloba apenas o vector rendimento, o tradicional PIB per capita, como também a saúde e educação, conseguimos sustentadamente analisar a evolução no desenvolvimento de uma região ou de um país. Convém assinalar no entanto que o IDH é um indicador de natureza estrutural, por isso pouco sujeito a alterações no curto prazo. Nessa perspectiva, importa analisar as tendências dos IDH regionais, que revelam o processo de redução das desigualdades no grau de desenvolvimento humano entre as regiões. Pasternak (2000) procurou correlacionar o consumo de energia eléctrica com o IDH, chegando como vimos a resultados interessantes, concluindo que o consumo de energia eléctrica poderia ser considerado como uma referência de desenvolvimento (proxy), assumindo que quanto maior o seu consumo, maior será o seu estágio de desenvolvimento. REGIÃO / UF 2002 2009 IDH kwh/ capita Total Gwh População IDH kwh/ capita Total Gwh População Rondônia Acre Amazonas Roraima Pará Amapá Tocantins Maranhão Piauí Ceará Rio Grande do Norte Paraíba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Minas Gerais Espírito Santo Rio de Janeiro São Paulo Paraná Santa Catarina Rio Grande do Sul Mato Grosso do Sul Mato Grosso Goiás Distrito Federal 0.766 864.63 1193 1379787 0.780 1,399.55 2184 1560501 0.751 672.61 375 557526 0.756 938.87 688 732793 0.757 1,116.78 3141 2812557 0.785 1,383.25 4815 3480937 0.744 1,063.51 345 324397 0.754 1,167.93 527 451227 0.748 1,721.17 10658 6192307 0.760 2,044.79 15516 7588078 0.759 997.84 476 477032 0.788 1,175.43 786 668689 0.738 622.25 720 1157098 0.765 1,031.48 1427 1383453 0.679 1,493.59 8441 5651475 0.704 1,766.75 11607 6569683 0.688 462.49 1315 2843278 0.713 715.29 2231 3119015 0.712 740.18 5500 7430661 0.723 1,050.66 8876 8448055 0.721 966.59 2684 2776782 0.738 1,427.65 4523 3168133 0.699 739.00 2545 3443825 0.718 1,094.82 4124 3766834 0.703 1,785.10 14135 7918344 0.718 1,243.29 10936 8796032 0.665 619.64 1749 2822621 0.699 1,283.27 4005 3120922 0.730 1,068.66 1907 1784475 0.746 1,586.05 3280 2068031 0.727 673.21 8799 13070250 0.743 1,529.09 21440 14021432 0.785 2,017.61 36098 17891494 0.810 2,787.40 54620 19595309 0.788 2,029.55 6286 3097232 0.822 2,672.04 9386 3512672 0.821 1,932.56 27812 14391282 0.846 2,226.83 35615 15993583 0.824 2,351.05 87065 37032403 0.889 3,041.85 125483 41252160 0.804 1,866.58 17851 9563458 0.837 2,426.82 25335 10439601 0.825 2,581.04 13825 5356360 0.861 2,939.03 18368 6249682 0.824 1,931.53 19678 10187798 0.863 2,533.77 27100 10695532 0.795 1,313.28 2729 2078001 0.812 1,640.03 4017 2449341 0.790 1,320.90 3308 2504353 0.797 1,910.03 5795 3033991 0.787 1,286.37 6436 5003228 0.805 1,821.44 10936 6004045 0.865 1,689.30 3465 2051146 0.911 2,185.75 5602 2562963 Figura 24: Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), estados brasileiros, 2002 e 2009, PNUD (2012); Consumo total de energia eléctrica por estados brasileiros, e População brasileira por estados, fontes: ANEEL (2005) e (2010), elaboração do autor. 43 Nesta dissertação, e como forma de validação da questão inicial, procurou-se adaptar o modelo usado por Pasternak (2000) com 60 países independentes para o caso brasileiro. Neste caso ao invés de se usar dados de países independentes, usou-se dados dos 27 estados brasileiros, fazendo duas análises distintas, uma com dados de 2002 (antes do LpT avançar para o terreno) e de 2009 (depois de ter sido atingido o objectivo de 10 milhões de beneficiários). Através de uma regressão linear queremos saber quanto da evolução do IDH é explicado pela evolução no consumo de energia eléctrica. Na figura 24 dispomos da informação das variáveis que se pretende analisar, o IDH como variável dependente e o consumo de energia eléctrica per capita como variável independente para os anos de 2002 e 2009. Iniciando a análise pelo ano de 2002, podemos verificar que temos R2 =0,4743, ou seja, a correlação entre o consumo de energia eléctrica e o IDH apresenta um valor aquém do encontrado por Pasternak (2000) no seu modelo, R2 =0,84. Este valor representa que o consumo de energia eléctrica explica em 47,43% os valores do IDH para os diversos estados brasileiros em 2002. Figura 25: IDH e uso da electricidade nos 27 estados brasileiros em 2002, elaboração do autor. 0.600 0.680 0.760 0.840 0.920 1.000 0 500.00 1,000.00 1,500.00 2,000.00 2,500.00 3,000.00 3,500.00 4,000.00 y = 0.0742ln(x) + 0.2327 R² = 0.4743 IDH Consumo energia eléctrica per capita kwh 44 Figura 26: IDH e uso da electricidade nos 27 estados brasileiros em 2009, elaboração do autor. Fazendo o mesmo exercício para o ano de 2009, ou seja, depois da fase principal do LpT, verifica-se que R2 =0,5702, ou seja, neste ano existe uma maior correlação entre o consumo de energia eléctrica e o IDH. Em 2009 o consumo de energia eléctrica explica em 57,02% os valores do IDH para os diversos estados brasileiros. Este aumento do peso do consumo de energia eléctrica como variável explicativa do IDH, poderá ser explicado pelo programa LpT. Em 2002 nas zonas rurais onde a energia eléctrica não chegava, nas variáveis explicativas do desenvolvimento não poderia figurar o consumo de energia eléctrica. Com o processo de electrificação levado a cabo pelo LpT é natural considerar que esta variável aumentou o seu peso na explicação do IDH, ou seja do desenvolvimento. Apesar desta diferença latente entre 2002 e 2009 e a sua possível explicação, não se deixa de verificar que face à correlação encontrada por Pasternak (2000), continuem a existir resultados bem distintos. Para isto, existem várias explicações possíveis. Em primeiro lugar, como já foi referido, o LpT é um programa que abrange de uma forma quase exclusiva a população rural. No quadro abaixo podemos verificar que mesmo nas grandes regiões mais abrangidas pelo programa, a região Norte e Nordeste, onde o índice de exclusão eléctrico nas zonas rurais era mais elevado, estamos a falar de um universo que corresponde a 22,01% no Norte e 27,61% no Nordeste. Isto quer dizer 0.600 0.680 0.760 0.840 0.920 1.000 0 500.00 1,000.00 1,500.00 2,000.00 2,500.00 3,000.00 3,500.00 4,000.00 y = 0.1142ln(x) - 0.0615 R² = 0.5702 IDH Consumo energia eléctrica per capita kwh 45 que o LpT apesar da sua enorme importância para as populações das zonas rurais de cada estado, tem obviamente um impacto limitado em cada estado, dado o peso relativo das zonas rurais no todo e consequentemente na evolução do IDH estadual. Brasil/Região Urbana Rural Brasil 83,75% 16,25% Norte 77,99% 22,01% Nordeste 72,39% 27,61% Sudeste 92,07% 7,93% Sul 82,98% 17,02% Centro-Oeste 87,69% 12,32% Figura 27: População residente por situação do domicílio – Brasil e grandes regiões – 2008, Fonte: (IBGE 2008), elaboração do autor. Convém, no entanto, atender às características diferentes das duas amostras. Enquanto que Pasternak (2000) usa como amostra os dados de 60 países independentes com um largo espectro de consumos (desde países em desenvolvimento com consumos de energia eléctrica per capita muito baixo até aos países mais desenvolvidos com valores de consumo e IDH muito elevados), aqui foram usados dados de 27 estados da mesma federação, onde apesar de existirem diferenças no nível de desenvolvimento e assimetrias entre estados, estamos no entanto a falar do mesmo país. Embora a dimensão da amostra possa ter alguma influência, a razão maior talvez esteja no facto de as diferenças entre estados independentes serem maiores do que entre estados da mesma federação. Dentro de um país, seja ele um estado federal ou não, apesar de existirem sempre umas regiões mais desenvolvidas que outras, umas regiões que geram mais riqueza que outras, existe de uma forma geral uma circulação de recursos das mais ricas para as mais pobres com o objectivo de homogeneizar diferenças. Obviamente que esta situação é mais visível quantos maiores forem os recursos do país como um todo. No caso específico do Brasil, apesar de não estar no topo dos países mais ricos, a verdade é que dispõe de recursos, o que lhe permite fazer estes circularem no país de forma a conseguir uma maior homogeneização entre os estados. Procurando não ser exaustivo nesta matéria, o Brasil têm vindo ao longo das últimas décadas a desenvolver políticas activas de combate à pobreza e de desenvolvimento com o referido objectivo de homogeneização e diminuição de assimetrias. No âmbito das Políticas Sociais conforme descrito em IICA (2011): a) Promovendo a cidadania e a inclusão social, como é o caso do programa Territórios da Cidadania; b) Promovendo a participação social dos indivíduos nas organizações sociais; 46 c) Garantir o acesso a serviços educativos de qualidade e adequados às zonas rurais; d) Transferências de rendimento, através de fundos federais, como no programa “Fundo Familiar”, para as famílias de baixos rendimentos; e) Proporcionar o acesso a bens e serviços universal à população rural; f) Interligar as estratégias de desenvolvimento rural com as políticas sociais. No âmbito das Políticas de Acesso aos Recursos Naturais conforme descrito em IICA (2011): a) Potenciar e ampliar o acesso aos recursos naturais, com especial destaque para a água; b) Democratização do acesso à terra como um elemento fundamental no combate à pobreza rural, sendo a reforma agrária um instrumento essencial na prossecução desse objectivo. No âmbito das Políticas de Inclusão Produtiva conforme descrito em IICA (2011): a) Criação de emprego e geração de rendimento, através do desenvolvimento de actividades produtivas (agrícolas e não agrícolas); b) Dinamização das áreas rurais, procurando estimular a diversificação das actividades económicas nas zonas rurais, ampliando assim as oportunidades das populações; c) Diversificação produtiva, através de diversas políticas de estímulo, bem como a promoção de produção para autoconsumo, como forma de suprir carências nutricionais. Assim podemos concluir, com alguma certeza, que o grau de desenvolvimento apresentado pelos estados mais pobres não corresponde à sua real capacidade de geração de riqueza, pois este é também influenciado por todos os programas de desenvolvimento regional, dos quais o LpT é um exemplo. Assim sendo, é perfeitamente natural que os estados mais pobres, que antes do LpT tinham níveis baixos de electrificação nas suas zonas rurais, se não fizessem parte de uma federação e fossem estados independentes, apresentariam níveis de IDH substancialmente mais baixos, e nesse caso a energia eléctrica seria um factor muito mais decisivo no seu desenvolvimento. Na figura 28 podemos analisar a evolução do IDH para as grandes regiões, assim como para os estados para o período 1991-2005 e para o ano de 2009. O Distrito Federal, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e São Paulo, mantêm-se no topo com os melhores 47 Quantificar o crescimento económico é fácil, no entanto o desenvolvimento humano pode-se revelar um pouco mais complexo, pois envolve um grande número de variáveis. Por essa razão, recorremos ao IDH. Como vimos o IDH, para além de incluir a vertente de crescimento económico, inclui também as dimensões de “saúde” e “educação”, revelando-se assim uma medição mais abrangente na quantificação de desenvolvimento. Pasternak (2000) recorreu a este índice para estabelecer uma correlação entre consumo de energia eléctrica e desenvolvimento. No seu estudo “Global energy futures and development”, utilizando dados de 60 países, Pasternak (2000) conseguiu provar a correlação entre estas duas variáveis. Para a sua amostra, conclui-se que os aumentos no IDH são explicados em 84,34% com os aumentos no consumo de energia eléctrica, sendo mais evidente esta correlação nos países em desenvolvimento com baixos consumos eléctricos. A partir de 4000kwh per capita (países desenvolvidos) a correlação já não se evidencia. O autor concluiu com segurança que efectivamente a energia eléctrica pode conduzir ao desenvolvimento. Este modelo foi adaptado nesta dissertação ao caso brasileiro, falaremos mais à frente nesta conclusão desses resultados. Conforme já foi referido, procurou-se estudar e analisar no “estudo de caso” o programa de electrificação universal desenvolvido no Brasil para fazer face a grandes assimetrias regionais em termos de desenvolvimento. O governo brasileiro assumiu desde o lançamento deste programa, que este procuraria funcionar como um vector de desenvolvimento. Assim procurou-se desconstruir o programa na sua primeira fase (2002-2009) por forma a entendermos melhor as características fundamentais de uma iniciativa deste tipo, e obviamente os resultados possíveis de serem analisados, por forma a podermos validar ou não a questão inicialmente colocada. De uma forma sintética, o Programa Luz para Todos (LpT) procuraria levar a energia eléctrica a zonas que evidenciavam elevados níveis de exclusão. Estas eram zonas rurais, sobretudo (mas não só) nos estados mais pobres do Norte e do Nordeste. Verificou-se que as zonas que evidenciavam menores taxas de electrificação correspondiam a zonas com os mais baixos níveis de IDH, assim como a níveis de rendimento muito baixos. Numa fase inicial (2002-2009) o objectivo era de atender a cerca de 10 milhões de pessoas que não tinham acesso a esta fonte de energia. Assim como foi referido anteriormente, também neste programa foi dada especial atenção às acções integradas, ou seja, ao facto de a energia eléctrica ser condição necessária mas não suficiente para o desenvolvimento económico. No Manual de operacionalização do LpT (MME 2003) o ministério de energia e minas brasileiro procurou dar especial atenção a este facto, definindo o Plano de Acções Integradas do Programa Luz para Todos, que incluía de forma detalhada a forma de potenciar o uso produtivo da energia eléctrica, disponibilizando recursos, ampliando serviços públicos, procurando integrar as comunidades orientando-as no desenvolvimento de projectos adequados a cada região, a cada comunidade. Estes projectos de desenvolvimento local foram estabelecidos quer através de parcerias com outros ministérios e outras organizações 54 governamentais, assim como com ONGs (organizações não governamentais). Apesar de muito ainda estar por fazer neste âmbito, a verdade é que muitos foram os projectos desenvolvidos. A informação relativa ao número e aos resultados específicos destas acções integradas é escasso, o que torna a sua análise quantitativa difícil, ou seja, mais à frente quando analisarmos os resultados teremos dificuldade em definir que melhorias é que advêm do processo de electrificação em si, e que parte é que pode ser associada às acções integradas. No entanto essa é uma conclusão que talvez nesta análise não seja sequer interessante procurar. Como vimos num processo deste tipo, não se pode dissociar a electrificação das respectivas acções acessórias, é este esforço de investimento conjunto que traz resultados. Em Maio de 2009 o objectivo inicial de levar a energia eléctrica a 10 milhões de pessoas foi superado. Este número foi atingido com ligações nas zonas rurais de todas as grandes regiões no Brasil: Norte (17%), Noroeste (50%), Centro-Oeste (18%), Sul (15%). No Norte, devido à grande dispersão dos beneficiários e a condições topográficas complexas, forçou a opção por soluções off-grid, que têm vindo a ser desenvolvidas, mas a um ritmo inferior, explicando o facto de apenas 77% das metas definidas para esta região terem sido atingidas. Apesar disto, é opinião comum de diversos organismos internacionais, assim como de diversos autores, que o nível e o ritmo de execução deste programa, o colocam no patamar dos mais bem sucedidos programas de electrificação rural desenvolvidos a nível internacional. Assim, concluímos que o programa até esta data tinha cumprido os seus objectivos de ligações, pelo menos de uma forma geral, e que tinha sido acompanhado por diversas iniciativas acessórias com o intuito de potenciar o desenvolvimento. Resta-nos saber que resultados se deram no desenvolvimento destas zonas, e da economia como um todo. Como vimos, o investimento neste período do LpT foi de cerca de R$15 biliões, e a sua quase totalidade teve um impacto positivo no PIB, pois de acordo com o MME, toda a infra-estrutura e equipamentos técnicos utilizados foram de produção brasileira. A juntar a isso o LpT foi responsável directa e indirectamente por cerca de 300 mil novos postos de trabalho. A este impacto directo na economia resultante do investimento público inicial, podemos juntar outro, a aquisição de equipamentos eléctricos. A expansão da rede eléctrica a novos utilizadores fez disparar a procura de bens de consumo eléctricos, que de acordo com dados do MME, estima-se que numa primeira fase tenha atingido valores na ordem dos R$ 1,6 - R$ 2 Biliões, mais uma vez quase na sua totalidade de produção brasileira, levando a um impacto positivo no PIB. Embora importantes estes resultados do lado do consumo e da produção, de acordo com Niez (2010), é na condição de vida das pessoas que um programa como este traz mais benefícios. Procurando aferir estes resultados, o MME encomendou uma pesquisa onde foram entrevistadas 3.892 famílias beneficiadas pelo programa. Não se pretende nesta conclusão especificar pormenorizadamente os resultados deste estudo, pois isso já foi 55 feito atrás. De uma forma geral o que este estudo demonstra é que do ponto de vista dos beneficiários do LpT, este programa trouxe impactos positivos na sua qualidade de vida, impactos esses que a grande maioria dos entrevistados atribuíram na sua totalidade à chegada da energia eléctrica. No que diz respeito às dimensões que compõem o IDH, os inquiridos afirmaram que quer em componentes relacionadas com a saúde, quer com a educação houve de facto melhorias significativas. Resta saber se esta percepção das pessoas terá de facto um impacto positivo mensurável nestas vertentes. No que diz respeito à restante dimensão do IDH, o rendimento, sabemos apenas que pouco mais de um terço dos inquiridos afirmaram que a energia eléctrica lhes proporcionou aumentos no rendimento. É de facto uma informação escassa, e não dispomos de mais informação relativa ao aumento do rendimento das populações envolvidas no programa. É de salientar que o aumento do rendimento nas áreas afectadas por um programa deste género é também importante por outra razão. De acordo com Zerriffi (2010), é de importância fundamental o uso produtivo da energia eléctrica e o seu consequente aumento da capacidade de criação de riqueza de forma a permitir a sustentabilidade de um programa de electrificação rural. Pois programas com estas características, ou seja com elevada subsidiação estatal, não só no investimento inicial, como nas próprias tarifas (pois abrangem populações com baixos níveis de rendimento), podem tornar-se economicamente insustentáveis no longo-prazo. É necessário garantir retorno financeiro às empresas do sector eléctrico, de forma a estas poderem garantir a gestão, operação e manutenção das redes eléctrica. Como vimos, de forma a sustentar a resposta à questão inicialmente colocada, recorreuse ao modelo de Pasternak (2000), adaptando-o à realidade brasileira. O objectivo era medir a correlação entre o consumo de energia eléctrica e o IDH, ou seja, quanto da evolução do IDH poderia ser explicado pela evolução do consumo de energia eléctrica. Seguindo a mesma linha de pensamento do autor, chegou-se no entanto, como vimos a resultados um pouco diferentes. Usando a mesma regressão linear, embora com uma amostra diferente, chegou-se a um coeficiente de determinação de 0,47 em 2002 (antes do inicio no terreno do LpT) e 0,57 em 2009 (após a primeira fase do LpT). As razões para os valores encontrados serem inferiores aos que Pasternak (2000) chegou no seu modelo (0,84), são explicadas no capítulo 3, sendo que de uma forma resumida a razão principal terá a ver com as diferentes amostras e as diferenças entre 60 países independentes e 27 estados da mesma federação. De qualquer forma, este modelo permite-nos concluir que parte dos crescimentos ocorridos no IDH (47% em 2002 e 57% em 2009) são explicados pelo aumento no consumo eléctrico per capita. Sendo que o LpT é um programa que abrange apenas as zonas rurais, sabemos que a totalidade dos aumentos ocorridos nos consumos de energia eléctrica per capita não poderão ser completamente imputados ao programa. O facto de serem utilizados dados estatais nesta análise e não dados municipais não nos permite com exactidão definir os reais valores que podem ser associados à chegada da energia eléctrica. 56 No entanto, todas as conclusões anteriores levam a pensar que é provável que nas zonas rurais onde existiam elevados níveis de exclusão eléctrica e baixos níveis de IDH, os aumentos que houve no IDH poderão ser em parte explicados pela electrificação. Podemos concluir que apesar de todas as variáveis e condicionantes envolvidas, a universalização do acesso à energia eléctrica pode, de facto, ser encarada como um vector de desenvolvimento. Nunca esquecendo a importância do desenvolvimento de políticas e programas acessórios para potenciar esse mesmo desenvolvimento. Este trabalho procurou dar um contributo ao tema da economia da energia, à correlação desta com o desenvolvimento, e mais especificamente com o desenvolvimento humano. Nessa medida tentou-se colmatar e sistematizar a informação e análise sobre uma questão critica da actualidade que não se tem traduzido suficientemente na literatura. 5.2 Trabalhos futuros No que diz respeito a desenvolvimentos futuros, existem duas áreas fundamentais onde seria interessante desenvolver alguns estudos. Em primeiro lugar apesar do Programa Luz para Todos ser tido a nível internacional como um exemplo de como um programa de electrificação rural deve ser planeado e implementado, seria importante analisar em maior detalhe outros programas desenvolvidos noutros países, de forma a compreender melhor, alguns detalhes que poderiam ser melhorados, sempre com o objectivo de potenciar resultados ao nível do desenvolvimento. Em segundo lugar, seria interessante partindo do Programa Luz para Todos, que foi analisado em detalhe nesta dissertação, analisar até que ponto este poderia ser replicado num outro país de características diferentes. Que aspectos deveriam e poderiam ser adaptados a realidades diferentes, de maneira a nunca comprometer a sua matriz, mas procurando se possível ainda melhores resultados. Vimos nesta dissertação que a pobreza energética tem uma especial incidência nos países em desenvolvimento, e aí o continente mais afectado é sem dúvida África. Existem no entanto neste continente, alguns países que têm vindo a dar passos importantes no desenvolvimento, que dispõem de recursos, mas onde no entanto as assimetrias no seu desenvolvimento evidenciam lacunas mais aprofundadas do que as que verificamos no caso brasileiro. Existem alguns países que já enveredaram por programas de electrificação rural, no entanto nem sempre com os resultados esperados. Este seria um continente onde seria importante compreender melhor de que forma a electrificação rural poderia funcionar como um vector de desenvolvimento. 57 Referências bibliográficas AGECC, U., 2010. Energy for a sustainable future. Kandeh K. Yumkella. 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