Relações entre o Estado e a sociedade: uma diacronia pelo terceiro setor em Portugal

1 Relações entre o Estado e a sociedade: uma diacronia pelo terceiro setor em Portugal Paula Guerra 1 Mónica Santos 2 Porto e Faculdade de letras da Universidade do Porto Setembro de 2013 Resumo Nesta abordagem procuramos contextualizar o nascimento e a emergência das dinâmicas do terceiro setor atendendo às características e especificidades da sociedade e do Estado-Providência português 3 . A análise ao longo do tempo das configurações políticas e institucionais assumidas pelas relações entre sociedade e Estado permitiu descortinar o tipo e a direção da evolução das políticas e ações que, de um ou de outro modo, conferem graus distintos à evolução das práticas de empreendedorismo social. Assim, entender o terceiro setor português é compreender as lógicas que confluem para o seu fortalecimento ou enfraquecimento, mas também perceber a natureza das relações entre entidades estatais e entidades do terceiro setor e ainda, apreender qual o papel que os órgãos dirigentes e organizações de cúpula atribuem ao Estado. Ao equacionarmos a emergência e a importância de dinamismos relacionados com o terceiro setor, podemos refletir sobre algumas tendências passíveis de serem observadas acerca das suas instituições assim como das suas características. A presente abordagem parte da linha mestra de que a história do terceiro setor se caracteriza por dinâmicas de incrustação (encrastrement/embeddedness) política, assentes num conjunto de interações entre poderes públicos e iniciativas heterogéneas que se traduzem em efeitos mútuos cuja intensidade e modalidades variam ao longo do tempo. 1 Socióloga, Professora Auxiliar do Departamento de Sociologia, Investigadora do Instituto de Sociologia, Faculdade de Letras da Universidade do Porto, [email protected] 2 Socióloga, Mestre em Sociologia, doutoranda em Sociologia, Investigadora do Instituto de Sociologia, Faculdade de Letras da Universidade do Porto, [email protected] 3 Este texto foi realizado sob financiamento do FEDER através do COMPETE – Programa Operacional via Fundação de Ciência e Tecnologia no âmbito do Projeto Empreendedorismo Social em Portugal: as políticas, as organizações e as práticas de educação/formação (PTDC/CS-SOC/100186/2008), liderado pelo ISFLUP - Instituto de Sociologia da Faculdade de Letras da Universidade do Porto, e desenvolvido em parceria com a A3S - Associação para o Empreendedorismo Social e a Sustentabilidade do Terceiro Setor e com o Dinâmia/CET do Instituto Universitário de Lisboa. 2 1. Introdução A análise em torno das relações entre o Estado e o terceiro sector tem sido objeto de intensa reflexão nos últimos tempos. Esse interesse advém primeiramente da circunstância das políticas sociais se construírem como elemento central das economias políticas nacionais, assumindo papel relevante na descrição da natureza dos estados modernos. Ora, é neste âmbito que assume relevância a abordagem do Estado-Providência, pois é no seu âmbito que assume relevo a discussão da emergência e consolidação do terceiro sector. Assim, pretendemos estudar a forma como o Estado-Providência se configurou em Portugal e acompanhar simultaneamente o desenvolvimento do terceiro sector de forma diacrónica, numa perspectiva tributária da História Social e da Política Social. Ao equacionarmos a emergência e a importância de dinamismos relacionados com o terceiro setor, podemos refletir sobre algumas tendências passíveis de serem observadas: os avanços do terceiro setor implicam menor preponderância estatal na sociedade e maiores margens de relevância assumida por aquele?; é possível considerar que as reconfigurações entre Estado e sociedade podem ser sinónimo de cooperação e complementaridade?; ou ainda, os recuos do terceiro setor são sintomáticos de um fortalecimento do Estado? A abordagem efetuada a seguir orienta-se por três linhas centrais de análise: a análise das configurações históricas do terceiro setor em Portugal; as modalidades de relação entre o estado e o terceiro setor em Portugal; e um recorte preliminar das características do terceiro setor português. A presente abordagem parte da linha mestra de que a história do terceiro setor se caracteriza por dinâmicas de incrustação (encrastrement/embeddedness) política 4 , assentes num conjunto de interações entre poderes públicos e iniciativas heterogéneas que se traduzem em efeitos mútuos cuja intensidade e modalidades variam ao longo do tempo. Assim, importa enquadrar o terceiro setor, examinando a evolução histórica das relações entre o Estado e sociedade civil, comportando esta análise uma atenção às mudanças do próprio papel do EstadoProvidência na tentativa de contraditar um a-historicismo que está patente em determinadas análises e estudos acerca do welfare (Cfr. Silva, 2002). Em suma, este percurso teve como objectivo encetar uma compreensão mais intensa e profunda das próprias dinâmicas e eixos que foram enformando as políticas sociais, particularmente as que se centram na dinamização do terceiro setor, da economia social e do empreendedorismo social. Com ele, aclaramos processos sociais e políticos fundamentais para o enquadramento dos princípios e das orientações de política atualmente existentes naqueles setores. 4 Importa referir que o desenvolvimento do terceiro setor é fruto das políticas públicas (Laville, 2000). Portanto, a sua evolução resulta de um conjunto de interações entre poderes públicos e iniciativas heterogéneas que se traduziram em efeitos mútuos que foram variando no tempo e no espaço no tocante à intensidade e às modalidades: enfim, é produto da historicidade. 3 2. Configurações históricas do terceiro setor De acordo com Pedro Hespanha (2000), as primeiras formas históricas de ação assistencial ocorridas em Portugal decorrem de conceções de raiz medieval e decompõem-se em «ajuda caritativa» e «ajuda mútua», divisão que distingue também os tradicionais esquemas de «assistência» e «previdência», permitindo dizer que essa ação: “fundou-se na diferenciação das formas de apoio social segundo as categorias de população a que eram dirigidas: entre aqueles que o sistema integra e os que lhe são estranhos”, surgindo desta diferenciação de públicos-alvo os “tradicionais esquemas [de ação assistencial]: a “previdência” e a “assistência”, praticadas por organizações privadas de grande tradição em Portugal: as mutualidades e as misericórdias” (Hespanha et al, 2000, pp. 120-121). Retomando os primórdios do terceiro setor português, Juan Mozzicafredo (1994) baliza nos anos 1880/1890 a instituição em Portugal das primeiras medidas sociais. Estas medidas ainda que de caráter assistencial e de forma muito residual, foram conduzidas sob a égide de uma ideologia humanitária e de progresso social, num Estado ainda predominantemente liberal. Podemos, assim, asseverar que três movimentos surgiram como formas de atividade económica alternativas à economia capitalista em ascensão no século XIX 5 e inspirados por correntes ideológicas como o socialismo utópico de Saint-Simon e Charles Fournier, o social cristianismo de Frédéric Le Play e o liberalismo económico de Adam Smith: o cooperativismo, o mutualismo e o associativismo (Quintão, 2011, 2004). Tal como refere Carlota Quintão: “estes movimentos são protagonizados por cidadãos e coletividades da sociedade civil que se organizam para criar respostas a necessidades sociais sentidas. Exemplos destas primeiras iniciativas foram as cooperativas de consumo (garantindo o acesso a bens de primeira necessidade) ou as sociedades de socorros mútuos (garantindo proteção em situação de invalidez, morte, etc.), entre outros” (Quintão, 2004, p.29). Num contexto de intensificação da chamada «questão social» decorrente das alterações vivenciadas na Europa do século XIX, estes movimentos visaram atenuar os efeitos nefastos da crescente organização capitalista do trabalho sentida particularmente nas cidades. Em Portugal, assinalese a existência de 17 cooperativas em 1900, passando o seu número para 338 em 1920; correlativamente, também em 1931, podemos verificar a existência de 533 mútuas envolvendo cerca de 576 000 associados (Quintão, 2011). Números indicativos, mas que testemunham a crescente importância do setor em Portugal e das suas especificidades, não obstante a lentidão e o diferencial histórico do processo de industrialização capitalista português. 5 Carlota Quintão refere justamente que: “O conceito de economia social nasce neste período em França, integrando estes novos movimentos, mas assumindo um caráter lato em relação ao seu sentido contemporâneo, como se explicitará mais adiante. A constituição de enquadramentos legais para estas organizações, na viragem para o século XX, veio representar uma nova fase de desenvolvimento, reconhecendo o seu papel na intervenção em situações de forte carência e, por essa via, na redução dos conflitos sociais, e estabilizando as condições de institucionalização e operacionalização deste tipo de organizações, no contexto de preponderância dos ideais liberais em termos económicos e políticos” (Quintão, 2004, p. 29). 4 No período que se segue, entre o princípio do século XX e até 1945, os Estados Ocidentais, a partir de uma conceção keyenesiana da sociedade, iniciam um intervencionismo mais vigoroso e implementam os sistemas sociais fundamentais, de caráter universal e redistributivo, intervindo igualmente na economia de mercado, designadamente para relançar a atividade industrial e opor-se à fragmentação das estruturas sociais e à recessão económica. Apesar desta tendência geral, em Portugal, sob a égide do Estado Novo, assistiu-se a uma mudança de paradigma: “a previdência foi restringida a um assistencialismo caritativo organizado e concedido na base de critérios ético-religiosos” (Hespanha et al., 2000, p.121) e, por isso, mútuas e misericórdias 6 foram diversamente protegidas pelo Estado, sendo as primeiras preteridas relativamente às últimas. É possível constatar ainda que “no domínio da proteção social, o Estado manteve-se ausente dos níveis do financiamento e da prestação direta de serviços, assentando a proteção social em duas componentes: uma assistencial, apoiada na ação caritativa da Igreja Católica, e uma de Previdência Social, apoiada em regimes contributivos do trabalho, assente em corporações de base empresarial ou profissional” (Parente, 2011, p. 10). É nesta última componente que se inseriam também as mutualidades. Ora, podemos dizer que o regime ditatorial português significou refreamento, controlo e instrumentalização das organizações da sociedade civil com a implementação de um regime corporativo e assistencialista (Quintão, 2011). Este contexto foi sedimentado com estratégias de desenvolvimento económico marcadas pela minimização das relações com o exterior e pela aposta no setor agrícola em detrimento do setor industrial, com iniciativas de privação dos direitos fundamentais de liberdade de expressão e de associação e com processos de instrumentalização das formas de organização cuja sobrevivência foi permitida ou estimulada pelo próprio Estado (lógicas corporativas e de controlo e vigilância). Do que foi exposto atrás, as características do Estado Novo tiveram um impacto negativo nas organizações da sociedade civil, em particular nas cooperativas e mutualidades, identificadas como instrumentos de orientação coletivista. Ainda sob os auspícios do Estado Novo, os anos 1960 marcaram uma mudança importante, principalmente no que se refere à abrangência da previdência e da assistência, assim como da sua coordenação, constatando-se uma tendência de generalização das medidas sociais a toda a população e todo o território, assim como a integração da «previdência social» e «saúde e assistência», setores até então distintos da política social. Assiste-se, em Portugal, em 1960, à primeira proposta de previdência social regida por uma generalização da proteção social a partir 6 Na lógica da descentralização, as Misericórdias asseguram um lugar privilegiado ao nível concelhio. Com a legislação de 1924 as Misericórdias e as instituições particulares passam a receber um auxílio financeiro do Estado pelo desenvolvimento das suas atividades. Sílvia Ferreira evidencia que a assistência obrigatória a realizar pelas Misericórdias inclui o "socorro aos doentes em hospitais e domicílios, proteção às grávidas e recém-nascidos, assistência à primeira infância desvalida, por meio de institutos apropriados à sua educação e ensino geral e profissional, e assistência aos velhos e inválidos de trabalho, caídos na indigência, (...) não podendo ser recusada a nenhum indigente de ambos os sexos seja qual for a sua confissão religiosa ou credo político" (Ferreira, 2000, p. 132). 5 de um sistema integrado e composta por três pilares: o sistema de saúde; o regime de assistência (que passou a designar-se de ação social); e o regime de previdência (alargamento do sistema contributivo e corporativo existente) (Quintão, 2011). Apesar da intenção de integrar esses setores, não se alterou a tradicional diferenciação dos esquemas de proteção social, da previdência e da assistência, nem o modelo de intervenção pública neste domínio (Hespanha et al., 2000, pp. 120-121). Estas prerrogativas levaram à permanência das insuficiências e contradições da intervenção pública, assim como, a uma marcada diferenciação nos privilégios concedidos às instituições particulares. No caso de estas serem fundadas em atos ético-religiosos, enquadradas pelo sistema de saúde e assistência, gozavam de um estatuto mais elevado, sendo o seu património frequentemente ampliado através de financiamento público (em detrimento da generalização do acesso aos serviços garantidos como direito de cidadania a toda a população). Já as associações mutualistas, integradas no sistema de previdência, foram submetidas a regras rigorosas de organização e financiamento decorrendo em limitações das suas ações e à extinção de muitas delas: “as associações mutualistas (…) integradas no sistema de previdência (…) são submetidas a regras estritas de organização e funcionamento (…). O regime de tutela a que foram submetidas pelo corporativismo conservador do Estado Novo conduziu à limitação das suas atividades, a um isolamento das associações orientadas territorialmente para o atendimento de carências básicas dos setores mais desfavorecidos, à estagnação e extinção de muitas das existentes” (Hespanha et al., 2000, pp. 123-124). Ainda se verifica, nesta altura, o reforço do papel da Igreja Católica no domínio da saúde pela concessão de gestão de unidades hospitalares às misericórdias e da ação social, onde foram estimuladas as instituições particulares de assistência – atuais Instituições Particulares de Solidariedade Social (IPSS) – na sua maioria de direito canónico (Quintão, 2011). As associações mutualistas reduziram drasticamente o seu número 7 e as cooperativas foram reguladas de forma repressiva em alguns ramos de atividade (nomeadamente as de feição cultural, de consumo e de produção) e de uma forma restritiva noutros ramos (nomeadamente agrícola) 8 . Em contrapartida, no pós 25 de Abril, consolida-se em Portugal a estrutura do EstadoProvidência composto por um sistema de ação social universal e integrado que procura responder às necessidades e solicitações sociais, o que está bem patenteado nas palavras de Pedro Hespanha: “no período imediatamente após o abril de 1974 foi criado um conjunto de medidas, umas mais diretamente orientadas para a eliminação das formas de extrema pobreza, outras orientadas para objetivos económicos e sociais que globalmente (se cumpridos) 7 Assim, passaram de 552 em 1931 para 160 em 1973 (Quintão, 2011). 8 No entanto, o número de unidades das mesmas aumentou, pois passou de 300 unidades para cerca de 900 em 1973 (Quintão, 2011). 6 significariam a constituição de um Estado de bem-estar social de tipo keynesiano, dos mais avançados da Europa” (Hespanha et al., 2000, p. 127). Neste período, também se associa a um forte intervencionismo económico e político do Estado na sociedade, a intervenção de grupos sociais e económicos intermediários nas instâncias de negociação social e económica, assim como uma mudança positiva na incorporação institucional da lógica dos direitos de cidadania. Merece especial atenção a integração e a diversificação de iniciativas particulares, que se configuravam em organizações que tinham em vista a melhoria das condições de vida ou de trabalho, ampliando e consolidando a cidadania na construção do projeto democrático. Confrontadas com extremas carências sociais nos seus contextos de atuação, muitas destas organizações reorientam as suas ações para dar respostas aos problemas com que se deparavam: sendo alguns exemplos paradigmáticos as Cooperativas de Educação e Reabilitação de Crianças Inadaptadas (CERCI) promovidas por grupos de cidadãos, geralmente pais e técnicos de crianças com perturbações do desenvolvimento; e as associações de moradores que se deparavam com carências habitacionais e propunham a construção de habitação social (Mozzicafredo, 1994). Esta tendência de posicionamento do Estado não nos deve fazer descurar a existência de um certo dualismo de intervenção, simultaneamente favorecedor e inibidor de iniciativas, ao qual não será alheia a já débil estrutura de recursos ou ainda, determinantes comportamentais e organizativas pouco abertas à participação ou incidentes em procedimentos burocráticos: “a relação do Estado com estas iniciativas da sociedade civil foi muito ambivalente. (…) Ao nível do discurso político, estes grupos de cidadãos são reconhecidos e valorizado o seu contributo para a resolução das questões sobre quem atuam (…) por parte dos serviços estatais foram, em regra, colocados todo o tipo de impedimentos legais e dificuldades burocráticas ao reconhecimento e aceitação dessas formas organizativas como entidades credíveis para negociar com o Estado regimes de cooperação, ou mesmo como suporte institucional dos serviços prestados às populações” (Hespanha et al., 2000, p.129). Portanto, assiste-se à efetivação de iniciativas inovadoras mas com a permanência de estruturas e quadros legais herdados do anterior regime, o que ditará a continuação de bloqueios, sobretudo na assistência social, que ainda persistem na atualidade (Ferreira, 2000). Na década de 1980 e com a adesão de Portugal à Comunidade Económica Europeia (CEE) sobressai uma vinculação do sistema aos objetivos de ordem macroeconómica e às políticas de reestruturação de empresas e setores por via dos Programas Europeus de Luta Contra a Pobreza e de outros programas apoiados pelos fundos estruturais europeus assiste-se a alguma modernização e desenvolvimento em programas e medidas de luta contra a exclusão e desenvolvimento de parcerias com as instituições do terceiro setor, sendo que muitas destas intervenções decorrem à margem do próprio sistema de segurança social (Ferreira, 2000). 7 As implicações destas intervenções levaram, desde os anos 1980 até ao presente, a uma elevada diversificação do terceiro setor, criando formas complementares e privadas de intervenção social e caracterizando-se igualmente por exercerem, em função de interesses sectoriais, constrangimentos na definição de orientações coletivas (Mozzicafredo, 1994). Seguindo de perto a perspetiva de Boaventura de Sousa Santos, podemos dizer que “a partir de 1980, os discursos anti-Estado e pró-crise do Estado de bem-estar europeu apontam a tendência para a privatização da proteção social, entre outras áreas do social, através de práticas de desvalorização dos direitos sociais e transferência de benefícios para o setor privado”; discursos a que o próprio Estado tem sido permeável. Por esse motivo, também o Estado adota “um discurso e uma prática política que visa revalorizar a sociedade civil em detrimento do Estado” (Santos et al., 1992, pp. 4-5). É preciso reconhecer que o Estado assume de forma crescente, desde a promulgação da Constituição da República e a entrada em funções do I Governo Constitucional, uma posição central nos processos de regulação, aspeto que privilegiará progressiva e seletivamente alguns setores e interesses da sociedade civil em detrimento de outros, quer devido a limitações sistemáticas de recursos, impondo uma seleção, quer por ausência de regulação das relações Estado/ sociedade civil decorrente da fraca tradição democrática (Hespanha, 2001). Nesse sentido, Ferreira (2004b) refere que a institucionalização das iniciativas oriundas dos movimentos sociais do pós 25 de Abril em organizações legalmente reconhecidas impediu o desenvolvimento de uma pluralidade de interesses, tornando-se essas organizações em produtoras de bens e serviços subcontratados pelo Estado. No nosso ponto de vista, a evolução legislativa referente ao terceiro setor é sintomática desse perfil e posicionamento. Segundo Hespanha (2001), o Estatuto das IPSS em 1979 9 era orientado por uma filosofia acentuadamente intervencionista, ao passo que a revisão de 1983 se traduziu num modelo de regulação menos diretivo, tendo sido alargado o âmbito da autonomia das instituições e ampliado o conceito legal de IPSS. O autor ressalva a particularidade da garantida autonomia «total» das iniciativas ligadas à Igreja Católica. De acordo com Lei da Segurança Social (Lei n.º 28/84, de 14 de Agosto), às instituições privadas é reconhecido um importante e insubstituível papel na produção direta e no exercício dessas atividades e serviços e, por esse facto, o Estado obriga-se a conceder-lhe “apoios de natureza material, técnica e financeira” (Hespanha, 2001, p. 198). Por conseguinte, a reivindicada autonomia das instituições e das suas organizações federativas, bem como, a sua suposta legitimidade para defender e representar os interesses dos setores mais desfavorecidos torna-se, segundo Hespanha (2001), algo dúbia. 9 Este estatuto foi criado em 1979 e revisto em 1983 (119/83, de 25 de Fev., 1983). Este estatuto fornece uma estrutura a organizações sem fins lucrativos envolvidas no trabalho social através de protocolos com a Segurança Social para a prestação de serviços (Parente, 2011). 8 Assim, as organizações da sociedade civil que constituem o terceiro setor e que têm repartido com o Estado as funções de regulação, reclamam, por um lado, a legitimidade «ética» e crédito para representar e defender as necessidades dos setores mais carenciados da população, enquanto por outro, e no caso específico Português, são financiadas pelo Estado, ainda que supostamente sejam parte da sociedade civil autónoma (Hespanha, 2001). O Estado delega nas IPSS’s a atuação e cooperação em áreas de serviços mais tradicionais de apoio às famílias e acaba por deixar as áreas mais inovadoras em termos de resposta a novos problemas sociais, como a toxicodependência ou HIV/Sida à sua responsabilidade (Ferreira, 2000). As organizações do terceiro setor mais inovadoras em termos de temáticas e públicos são algo penalizadas e as respostas menos comuns enfrentam mais dificuldades em conseguir angariar o apoio estatal. De forma a enquadrar estes processos num contexto mais amplo das especificidades do Estado-Providência português, não podemos deixar de apresentar, neste momento, a perspetiva de Juan Mozzicafredo. Este autor advoga que o desenvolvimento do nosso Estado-Providência, ocorrido no pós-revolução de 1974, se matiza numa sociedade com características intermédias, isto é, uma sociedade que apresenta, paradoxalmente, características das sociedades ditas desenvolvidas e regularidades associadas às sociedades ditas menos desenvolvidas (1994, p. 60), resultando num modelo que pode ser apelidado de quase ou semi-Estado-Providência porque não se compagina com os quatro elementos centrais de estruturação de um EstadoProvidência: o pacto entre capital e trabalho e a conciliação do capitalismo com a democracia; a consonância entre acumulação e legitimação; o nível elevado das despesas sociais; e a incorporação dos direitos sociais enquanto direitos de cidadania e não enquanto fruto de benevolência estatal. A ilustrar os elementos de contexto ao Estado-Providência português, não podemos deixar de referir a presença por todo o território nacional de políticas fiscais sem função redistributiva e a existência de sistemas de proteção com baixos níveis de desempenho geral. É de destacar ainda, enquanto fatores explicativos do contexto, o desajustamento entre a dinâmica de apostas nas qualificações (individuais e institucionais) e o ritmo de mudança pouco acelerado do modelo de desenvolvimento económico presente, assim como o desenho de políticas ativas de emprego com dificuldades em atuar na ativação e capacitação dos públicos mais desfavorecidos. De forma genérica, sublinham-se determinados traços distintivos do EstadoProvidência português, apontados por alguns autores: o caráter dual, fragmentado e corporativo das prestações sociais, o hibridismo e promiscuidade entre o setor público e privado; as lógicas clientelistas e particularistas fruto de um Estado fraco em termos de autonomia face aos interesses partidários; a postura dependente e assistida presente nos padrões culturais da população (Santos et al., 1992; Lopes, 2000; Guerra, 2002). 9 3. Modalidades de relação entre o Estado e o terceiro setor Importa agora, e voltando às dinâmicas do terceiro setor português, compreender de que forma se repercutiram estas especificidades do Estado-Providência português na articulação atual com o terceiro setor. A partir de um estudo comparativo liderado pela American John Hopkins University (Franco et al., 2005) sobre o setor não lucrativo português, depreende-se a sua importância económica visível na contribuição para o produto interno bruto nacional e no peso da população empregada. Esta mesma entidade, num relatório mais recente, refere a contribuição das instituições não lucrativas, em 2% no Produto Interno Bruto (PIB) nacional, em 2006, valor contudo abaixo da contribuição média dos países em análise, de 3,6%. Ainda a destacar o peso da população empregada neste tipo de instituições, sobretudo no âmbito da assistência social, que rondava os cerca de 185 mil indivíduos em 2006 (Salomon, 2012). No estudo precedente refere-se ainda que, numa lógica de sustentabilidade financeira, quase metade dos fundos destas instituições eram provenientes de receitas próprias (quotas e vendas), pese embora, os subsídios e contratos orçamentais apareçam como a segunda fonte de financiamento (na ordem dos 40%). Este conjunto de indicadores levaram a que o setor não lucrativo fosse teoricamente interpretado enquanto «modelo de parceria de welfare/bem estar» (Franco et al., 2005), não obstante exista um certo desajustamento pela dimensão da força de trabalho ser ainda inferior à média dos países estudados, assim como, o grau de apoio governamental. Este desajustamento aponta para condicionantes estruturais que delimitam e caracterizam o terceiro setor em Portugal. Assim, adianta Raquel Franco, o peso do catolicismo, do autoritarismo, das tradições mutualistas, cooperativas e solidárias, assim como o recente processo de democratização, têm marcado modalidades de relacionamento específicas entre o Estado e o setor não lucrativo, de onde se ressalva a existência de uma forte dependência face ao financiamento público, as fortes necessidades de formação e profissionalização e o fraco dinamismo da sociedade civil, da ação coletiva e do partenariado social (Franco et al., 2005). Um ponto de reflexão se impõe. O Estado, nomeadamente após a revolução de 1974, tem privilegiado o desenvolvimento de entidades não lucrativas, limitando ao mesmo tempo a sua independência e campo de atuação. Esta situação tem feito com que, gradualmente, se tenha vindo a reconhecer a importância das relações entre o Estado e o setor não lucrativo, assistindose simultaneamente ao caráter disperso e fragmentado do enquadramento legal do terceiro setor (Quintão, 2004), concomitante da ambiguidade das funções e papéis dos agentes, das fontes de financiamento e do grau de cooperação que permite a autonomia da sociedade civil (Franco et al., 2005). Desta forma, Heloísa Perista (2001) considera que a lentidão do desenvolvimento do Estado-Providência em Portugal tem permitido a existência de um sistema de segurança social baseado num modelo pluralista, onde as responsabilidades são partilhadas entre o Estado e o setor não governativo e não lucrativo. 16 Figura 2Distribuição do emprego no seio da Economia Social, em 2010 Fonte: INE, 2012. Desta feita, o terceiro setor envolve atualmente em Portugal um tecido organizacional, jurídico e funcional diverso: cooperativas, associações mutualistas, associações não lucrativas, organizações não governamentais, organizações quasi-não governamentais, organizações de voluntariado, organizações comunitárias ou de base, etc. Todas estas designações são variáveis de país para país, sendo que refletem diferentes trajetórias políticas, culturais e históricas. Neste ponto, parece-nos importante lembrar a este respeito a definição de Boaventura de Sousa Santos: “Terceiro setor” é uma designação residual e vaga com que se pretende dar conta de um vastíssimo conjunto de organizações sociais que não são nem estatais nem mercantis, ou seja, organizações sociais que, por um lado, sendo privadas, não visam fins lucrativos, e, por outro lado, sendo animadas por objetivos sociais, públicos ou coletivos, não são estatais” (Santos, 1999, p. 14). Finalmente, sublinhamos que o que se pretendeu traçar foi um quadro geral de tendências e de interpretação que não buscou a exaustividade, lembrando-nos sempre de Boaventura Sousa Santos quando refere que: “a questão central é a de determinar o papel do terceiro setor nas políticas públicas e (...) tal depende tanto do próprio terceiro setor como do Estado, como ainda do contexto internacional em que um e outro operam, da cultura política dominante, e das formas e níveis de mobilização e de organização social (Santos, 1999, p. 34). Estamos perante um mix de complementaridade e de subsidiariedade, e esta parece ser a tendência histórica mais marcante que tem pautado as relações entre o Estado e as organizações de terceiro setor em Portugal na diacronia que esboçamos. Com este perfil particular, é inegável a importância do terceiro setor em várias frentes: na (re)construção do modelo social europeu, na luta contra a pobreza e exclusão social, na criação de à satisfação das necessidades sociais, no desenvolvimento de novas soluções institucionais promotoras de formas de organização económica mais plurais e alternativas à economia de mercado. 17 Bibliografia CAPUCHA, L. [et al.] (1995). ONG's de Solidariedade Social: Práticas e Disposições. Porto: REAPN. CARVALHO, A. (2010). Quantifying the third sector in Portugal: an overview and evolution from 1997 to 2007. Voluntas, International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations, ISTR – International Society for Third Sector Research, 21 (4). ESTIVILL, J. (2003). Panorama da luta contra a exclusão social. Conceitos e estratégias. Genebra: Serviço de Políticas e Desenvolvimento da Segurança Social/ Bureau Internacional do Trabalho. FERREIRA, S. (2009). Terceiro sector. 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