O governo das escolas do 1º ciclo do ensino básico, em Portugal: legislação e vivências dos professores

DOSSIÊ TEMÁTICO Escola Pública Práxis Educacional Vitória da Conquista v. 6, n. 9 p. 57-76 jul./dez. 2010 O GOVERNO DAS ESCOLAS DO 1º CICLO DO ENSINO BÁSICO, EM PORTUGAL: LEGISLAÇÃO E VIVÊNCIAS DOS PROFESSORES Lisete Almeida1 Carlinda Leite2 Preciosa Fernandes3 Resumo: Este texto faz uma retrospectiva do quadro legal que instituiu a escolaridade obrigatória em Portugal e dá conta da acção do Estado no governo das escolas públicas que, acompanhando as alterações discursivas, deixaram de ser designadas por escolas primárias para passarem a ser referidas como escolas do ensino básico e a fazerem parte de um agrupamento de escolas. A estes aspectos, associamos vivências e sentimentos expressos por alguns professores relativamente a esta pertença a um agrupamento de escolas. Palavras-chave: Agrupamentos de Escolas. Escolaridade Obrigatória. Governo de Escolas. Territorialização da educação. 1 Doutoranda na FPCE-UP sob orientação das Professoras Doutoras Carlinda Leite e Preciosa Fernandes. Membro do CIIE, Porto. Bolseira da FCT. E-mail: [email protected] 2 Professora Catedrática na FPCE-UP e membro do CIIE, Porto. E-mail: [email protected].pt 3 Professora Auxiliar na FPCE-UP e membro do CIIE, Porto. E-mail: [email protected].pt Lisete Almeida, Carlinda Leite e Preciosa Fernandes 58 1 As escolas de instrução primária no início da escolaridade obrigatória Apesar da escola pública laica para o ensino das crianças portuguesas ter o seu início no século XVIII, com a acção do Marquês de Pombal, que retira à Igreja o domínio da educação passando-o para o Estado, é a reforma de Costa Cabral, publicada no Decreto do Governo nº 220 (28 de setembro de 1844), aquela que declara a escolaridade obrigatória assumindo o poder central um papel interveniente na sua implementação. Esta reforma decreta a obrigatoriedade da frequência da escola de instrução primária para as crianças dos 7 aos 15 anos. Apesar desta obrigatoriedade legal para a escolarização, os estudos de Candeias e Simões (1999) mostram que, em 1850, a taxa de analfabetismo em Portugal era de cerca de 85%, muito superior à de outros países europeus, e que, apesar das alterações introduzidas para a educação em geral, em 1900 essa taxa ainda era de 75%, continuando o desfasamento em relação à Europa. Helena Araújo (1996), ao estudar a construção da escola de massas em Portugal, refere a existência de 1199 escolas primárias em 1854, número que vai crescendo e atingindo as 4495 em 1899. Todavia, a autora refere também que, “em 1867, apenas 17% das crianças entre 7 e 15 anos estavam na escola” (ARAÚJO, 1996, p.169) o que comprova que a expansão da escola de massas foi lenta e precária em Portugal. 2 De um ensino primário de 3 anos para um ensino obrigatório de 6 anos O início do século XX marca, em Portugal, a mudança de um regime monárquico para um republicano. Este novo regime produz legislação com alterações nas políticas educacionais, nomeadamente nos anos de escolaridade, nas questões pedagógicas e no governo das escolas. O primeiro normativo que regulamenta o ensino primário, o Decreto nº 9.223 (de 29 de março de 1911), organiza-o em 3 graus: o ensino elementar, de 3 anos e obrigatório para ambos os sexos, o 59 O governo das escolas do 1º ciclo do ensino básico, em Portugal: legislação e vivências ... complementar de 2 anos e o superior de 3 anos. Esta orientação da organização da educação escolar foi alterada pelo Decreto nº 6.137 (de 29 de setembro de 1919), que institui o ensino primário geral, obrigatório e gratuito, para as crianças de ambos os sexos, dos 7 aos 12 anos de idade. Este diploma legal determina também a figura do director das escolas do ensino primário, com a competência de articular as suas funções com o inspector e com as juntas escolares, constituídas pelo decreto nº5/787-A (de 10 de maio de 1919). Estas juntas escolares, em funcionamento entre 1919 e 1925, introduziram alguma tendência para descentralizar o sistema de ensino. No entanto, a situação altera-se com o golpe de estado de 28 de Maio de 1926 que implementou a Ditadura Nacional. Na primeira fase desta Ditadura, o Decreto nº 13.619, de 17 de maio de 1927, organiza o ensino primário em três categorias, para ambos os sexos: ensino infantil, dos 4 aos 7 anos; ensino primário elementar, dos 7 aos 11 anos, sendo obrigatório e constituído por 4 classes; ensino primário complementar dos 11 aos 13 anos. Três anos mais tarde, é publicado o Decreto nº 18.140 (de 28 de março de 1930) que divide o ensino primário elementar em dois graus, sendo o primeiro de três classes e o segundo o que diz “respeito ao programa da 4ª classe”. Relativamente à alfabetização, e como refere Candeias (1996, p. 61), “a tomada a cargo pelo Estado de uma parte fundamental da educação das crianças portuguesas, não é atingida nestes primeiros trinta anos do século XX”. Com a Constituição da República, de 11 de abril de 1933, que dá origem ao regime do Estado Novo, é remodelado o ministério da instrução pública, que passa a chamar-se da educação nacional. Nesta fase do Estado Novo, houve um rápido impacto no empobrecimento da organização do ensino primário, que passou pelo encerramento (em 1931) de escolas com menos de 40 a 50 alunos, pelo impedimento de frequência de crianças com mais de três reprovações (em 1932), pela criação de postos escolares entregando o ensino às regentes escolares, ou seja, a pessoas pouco qualificadas para o ensino, pela abolição do princípio da gratuitidade escolar (em 1933) e pelos livros únicos e Lisete Almeida, Carlinda Leite e Preciosa Fernandes 60 ideologicamente marcados (LOPES, 2007). Ainda durante esta fase, o Decreto-Lei nº 27.279, de 24 de novembro de 1936, enunciou “medidas de urgência” tendo em vista “o duplo objectivo de assegurar a todos os portugueses um grau elementar de cultura […] e de se dar enérgico e eficiente combate ao analfabetismo”, situação que pouco impacto teve no aumento do número de escolarizados. O Decreto-Lei n. 4.964, de 31 de dezembro de 1956, estabelece a instrução primária obrigatória “até aprovação do exame de 4ª classe, para todos os menores do sexo masculino”, mantendo 3 anos para o feminino. A igualdade de frequência obrigatória da 4ª classe para ambos os sexos surge apenas com o Decreto-Lei nº 42.994, de 28 de maio de 1960. Este período de tempo do ensino primário obrigatório e gratuito para ambos os sexos é, em 1964, ampliado para 6 anos (Decreto-lei nº 45.810, de 9 de julho de 1964), organizados em dois ciclos: o elementar de 4 anos e o complementar de 2 anos. Em síntese, como lembram Candeias e Simões (1999, p.165), o percurso efectuado em Portugal para que todas as crianças tivessem acesso à leitura e à escrita foi longo, “sendo só em meados da década de 50 do século XX que todas as crianças com idades compreendidas nos parâmetros da lei se encontravam matriculadas na escola”. E foi apenas no início dos anos 70 (século XX) que Veiga Simão, então Ministro da Educação do governo marcelista (de Marcelo Caetano) apresentou as linhas gerais de um projecto que previa a expansão, a modernização do Sistema Educativo e a “democratização do ensino”. Nos seus princípios, a Lei nº 5/73 (25 de julho de 1973, isto é, nas vésperas do 25 de Abril de 1974) incumbe o Estado de assegurar a todos os portugueses o direito à educação, de tornar efectiva a obrigatoriedade de uma educação básica cumprindo o princípio fundamental da igualdade de oportunidades de acesso à escola. Esta mudança de orientação, embora hoje contestada pois fundamentou-se no princípio da meritocracia (LEITE, 2003), representou, na época, algum avanço. No entanto, com a Revolução de Abril de 1974 não chegou a ser implementada. 61 O governo das escolas do 1º ciclo do ensino básico, em Portugal: legislação e vivências ... 3 A instauração de um modelo de “gestão democrática” No que ao processo de gestão das escolas diz respeito, a década de 70 representou também o início de uma nova concepção. Como em outro lugar foi afirmado, “no campo da educação, Portugal não ficou alheio ao que se tinha passado na década de 70 e de 80 em vários países” (LEITE, 2002, p. 252), constituindo o pós-25 de Abril “um momento de ruptura ideológica face a concepções e práticas educativas de homogeneização” em que se “afirmaram ideais de uma educação democrática passíveis da construção de espaços de novas cidadanias” (FERNANDES, 2007, p. 81). Neste sentido, a legislação produzida em pleno rescaldo da revolução de 1974 enfatizou a participação de outros elementos na gestão da escola. O Decreto-Lei nº 176/74 (29 de abril) criou as Comissões de Gestão constituídas por professores, estudantes e funcionários, eleitos em Assembleias Gerais de Escola e o Decreto-Lei nº 221/74 (27 de maio) legalizou o processo de eleição e regulamentou o funcionamento das Comissões de Gestão, criando os novos órgãos colegiais. Ainda nesse ano, o Decreto-Lei nº 735-A/74 (21 de dezembro) terminou com as Comissões de Gestão e instituiu uma organização das escolas do ensino preparatório e do secundário (não o ensino primário) dependente dos órgãos e serviços centrais do Ministério da Educação e Cultura. Recorrendo a Stephen Stoer (1985, p. 67), pode considerar-se que esta medida se traduz numa “deslocação do poder” por imposição das bases que se apropriaram de poderes de decisão, desenvolvendo processos de democracia directa. Porém, como refere Licínio Lima (2008, p.1), as práticas de autogestão pedagógica ensaiadas nas escolas durante este período representaram “uma realidade efémera, com incidência muito diferenciada de escola para escola, construída localmente e a partir de baixo, desafiando os governos e a administração.” Em relação ao ensino primário, o Despacho nº 68/74, complementado pelo Despacho nº 1/75, estatuiu, por um ano, a gestão escolar, sendo a gestão democrática neste nível regulamentada pelo Lisete Almeida, Carlinda Leite e Preciosa Fernandes 62 Despacho nº 40/75 (8 de novembro), que define as atribuições dos órgãos de gestão. Sem carácter obrigatório, este diploma legal incentiva a participação dos pais, autarquias, comissões de moradores e de aldeias na gestão das escolas primárias e estipula que os directores de escola são eleitos pelo Conselho Escolar, organizando as comissões de concelho ou de zona escolar e definindo a existência do delegado escolar. Contudo, este modelo de gestão no ensino primário é extinto em 1977, o que não aconteceu nos outros níveis de ensino. A este propósito Amélia Lopes (2007, p. 182). refere que foram “tentadas profundas transformações no ensino primário” mas, “as escolas concretas e os seus professores pouco se mobilizaram.” Quatro anos mais tarde, o Decreto-Lei nº 538/79 (31 de dezembro) vem afirmar a universalidade, a obrigatoriedade e a gratuitidade do ensino básico, com duração de 6 anos, para crianças entre os 6 e os 14 anos, referindo que a escolaridade obrigatória se concretizará pela acção conjunta dos órgãos da Administração Central, das Regiões Autónomas e da Administração Regional e Local, com respeito pelo princípio da descentralização administrativa. 4 A Lei de Bases do Sistema Educativo (LBSE) e o início de uma política de territorialização da educação Ao nível da gestão das escolas primárias, agora designadas, como atrás referimos, escolas do 1º ciclo do ensino básico (1º CEB), no início da década de 80, não houve alterações. Contudo, em 1984 ocorreram “pequenos passos no sentido do reforço da dimensão local da educação, embora sem grande coerência política e com lógicas, por vezes, contraditórias” (BARROSO, 1999, p. 138), com o Estado a transferir competências e responsabilidades neste nível de ensino para as autarquias (Decretos-lei: n.º 77/84, n.º 100/84, n.º 299/84 e 399-A/84). A publicação da Lei de Bases do Sistema Educativo Português (LBSE, Lei nº 46/86, 14 de outubro), tendo estabelecido a escolaridade obrigatória de 9 anos, atribuiu ao Estado a responsabilidade na promoção da democratização do ensino e na garantia ao direito a uma 63 O governo das escolas do 1º ciclo do ensino básico, em Portugal: legislação e vivências ... justa e efectiva igualdade de oportunidades no acesso e sucesso escolares. Esta Lei determina, ainda, no quadro dos princípios de um integração comunitária, que a direcção de cada estabelecimento ou grupo de estabelecimentos do ensino básico seja assegurada por órgãos próprios, para os quais são eleitos representantes de professores e pessoal não docente. No que se refere à organização do ensino básico, a LBSE determina que ele compreende três ciclos sequenciais: o 1º de quatro anos, o 2º de dois anos e o 3º de três anos. Ou seja, pela primeira vez surge a designação de 1º CEB (antes designado por ensino primário) definido como um ensino globalizante, da responsabilidade de um professor único, situação que se mantém até hoje. A organização das actividades lectivas para este 1º CEB é regulamentada pelo Despacho Conjunto nº 25/SERE/SEAM/88 (2 de agosto), que refere ser conveniente a organização por agrupamento de escolas sempre que a situação vise criar condições adequadas a um melhor funcionamento pedagógico, enriquecendo os órgãos de gestão e evitando o isolamento profissional dos docentes. Prevê ainda que estes agrupamentos se constituam a nível de conselho escolar, sendo o presidente do conselho escolar eleito de entre os directores ou encarregados de direcção das escolas agrupadas. No entanto, este modo de organização escolar por agrupamentos só veio a concretizarse em 2000. Outro aspecto que nesta referenciação dos processos de territorialização escolar, em Portugal, vale a pena realçar, é o que se prende ao conceito de autonomia. Em 1989, é publicado o Decreto-lei nº 43/89 (3 de fevereiro) que estabelece o regime jurídico da autonomia às escolas oficiais dos 2º e 3º ciclos e às escolas de ensino secundário, omitindo o 1º CEB. Aquele normativo previa a reorganização da administração educacional transferindo poderes de decisão para os planos regional e local e, ainda, atribuindo a cada escola a responsabilidade de elaborar um projecto educativo onde fosse traçado o seu plano de acção. Os anos 90 foram ricos em produção legislativa para o governo das escolas, passando a ser dada uma atenção particular ao 1º CEB. De Lisete Almeida, Carlinda Leite e Preciosa Fernandes 64 facto, o Despacho Conjunto 19/SERE/SEAM/90 veio, nesta linha, definir as escolas básicas integradas como centros locais de educação básica. De seguida, o Decreto-Lei nº 172/91 (10 de maio) integrou o 1º CEB no novo modelo de administração, direcção e gestão das escolas, estipulando que estas escolas sejam organizadas em áreas escolares, constituindo, cada uma, um núcleo, com órgãos próprios de direcção (conselhos de escola e de área escolar), de administração e gestão (director executivo, conselho administrativo e coordenador de núcleo) e com órgãos e estruturas de orientação educativa (conselho pedagógico e estruturas de orientação educativa). A avaliação deste modelo feita pelo Conselho de Acompanhamento Avaliação, apresentou, no entanto, severas críticas ao seu funcionamento, o que levou o governo a suspender a sua generalização, a encomendar um novo estudo e a legislar em 1998 sobre este aspecto (LIMA, 2004). Na sequência de um estudo encomendado a João Barroso, é publicado o Despacho nº 147-B/ME/96 (1 de agosto) que define o enquadramento legal de constituição dos territórios educativos de intervenção prioritária e que configura uma outra forma de gestão que agrupa os estabelecimentos de educação numa lógica local. De seguida, foi reestruturado o processo de autonomia e gestão das escolas que surge com o Despacho Normativo nº 27/97 (2 de junho) que refere a progressiva descentralização da administração educativa para os níveis regional e local, lançando, em regime de experiência, os agrupamentos de escolas. Perspectivando a autonomia das escolas e a descentralização como “aspectos fundamentais de uma nova organização da educação” o Decreto-lei nº 115-A/98, (4 de maio), revisto pela Lei nº 24/99 (22 de abril), estipula que a apresentação de propostas de criação de agrupamentos para integração de estabelecimentos da educação pré-escolar e do ensino básico é da competência das Direcções Regionais da Educação (DRE), dos municípios e dos órgãos de gestão das escolas envolvidos. Estipula ainda este diploma legal que a administração e gestão das escolas são asseguradas por órgãos próprios: assembleia; conselho 65 O governo das escolas do 1º ciclo do ensino básico, em Portugal: legislação e vivências ... executivo ou director; conselho pedagógico; conselho administrativo. Fica também estabelecido que nos agrupamentos verticais, isto é, os agrupamentos que têm estabelecimentos desde o pré-escolar até ao final do ensino básico (3º ciclo), um dos membros do conselho executivo deve ser do pré-escolar ou do 1º CEB. Refere ainda este mesmo diploma que a coordenação de cada estabelecimento de educação ou de ensino integrado num agrupamento de escolas é assegurada por um coordenador eleito pela totalidade dos docentes desse estabelecimento. Para concretizar os princípios da descentralização administrativa e da autonomia do poder local, é publicada a Lei nº 159/99 (14 de setembro), que estabelece o quadro de transferência de atribuições e competências para as autarquias locais e delimita a intervenção da administração central e local. Em síntese, a legislação aqui referida permite constatar que a década de 80 do século XX marca o início, em Portugal, de um discurso legal de territorialização da educação e de autonomia das escolas que a década de 90 veio ampliar, evidenciando-se, nesta última, uma maior atenção ao 1º CEB. 5 A constituição dos agrupamentos verticais e o novo regime de autonomia das escolas A primeira década do século XXI trouxe mudanças significativas à gestão das escolas do 1º CEB, em Portugal, com a formação efectiva de agrupamentos horizontais e verticais em todo o território nacional, com a implementação de órgãos próprios de administração e gestão das escolas e com a extinção definitiva das delegações escolares. Os requisitos necessários para a constituição de agrupamentos são fixados pelo Decreto Regulamentar nº 12/2000 (29 de agosto), que reforça a necessidade de obtenção de parecer favorável do município, cabendo a iniciativa para a constituição de um agrupamento de escolas à respectiva comunidade educativa, através dos órgãos de administração e gestão dos estabelecimentos interessados, do município, bem como do director regional de educação da respectiva área. Contudo, “no processo Lisete Almeida, Carlinda Leite e Preciosa Fernandes 72 a agrupamento de escolas pois questionava-se com frequência, e por vezes em silêncio, “quem nos vai dirigir? como nos vai receber? qual a relação com o resto dos colegas?” (E5). Foram muitos anos “habituados a viver muito solitários, a gerir a própria turma” e o mesmo se passa com a gestão da escola que era da competência da directora e não exigia a ligação às outras escolas e/ou instituições do meio. Esta passagem para um novo modelo de gestão e uma nova forma de encarar a escola é também vista com inquietude, como expressa este testemunho de um coordenador de escola: Sou e sempre fui céptico em relação a esta estrutura de agrupamentos verticais. Acho que enquanto eles não forem todos no mesmo edifício, com espaços próprios e divididos com algumas zonas o agrupamento dificilmente irá funcionar. Ou seja, as distâncias físicas serão sempre o impeditivo de que as situações decorram normalmente. Por muito que se tente fazer essa articulação, por muito que uma turma se desloque a outro sitio, cada escola terá sempre a sua realidade e essas realidades específicas de cada escola e, digamos, que o próprio projecto de cada escola ao longo do ano lectivo não permite que o trabalho realmente resulte porque a distância será sempre…e há o exemplo das básicas integradas e há exemplos que funcionam muito bem. Eu penso que será esse, digamos o futuro se quisermos que os agrupamentos verticais funcionem correctamente. (E5). 7 Considerações finais O processo de institucionalização da escolaridade obrigatória em Portugal foi, como ao longo do texto sustentámos, marcado por avanços e recuos determinados pelas orientações das políticas educacionais e pelos respectivos mandatos atribuídos à educação e à escola. Com efeito, a retrospectiva legislativa que construímos ilustra esse movimento oscilatório das políticas educacionais e mostra, também claramente, que a expansão da escola de massas em Portugal foi lenta e influenciada por posições ideológicas que umas vezes a assumiram como meio de 73 O governo das escolas do 1º ciclo do ensino básico, em Portugal: legislação e vivências ... democratização da sociedade e de institucionalização de igualdade de oportunidades e outras que pretenderam travar movimentos de acesso à escola de grupos sociais mais fragilizados. Neste devir histórico, o período pós-25 de Abril dos anos 70 do século XX constituiu um marco a assinalar na acessibilidade de todos à educação. A publicação da primeira Lei de Bases do Sistema Educativo Português (lei nº 46/86, de 14 de outubro) consagrando, definitivamente, a igualdade de acesso de todos à educação, proclama, em simultâneo, a igualdade de sucesso educativo. Perseguindo estes ideais, não apenas específicos ao sistema educativo português, as reformas educativas top-down revelaram, ainda no final da década de oitenta, não constituírem a resposta política adequada aos problemas com que as instituições escolares se confrontavam e que se traduziam por altos índices de insucesso e de abandono escolares. No caso de Portugal, a chamada reforma do sistema educativo de 1989 é, disso, exemplo. À semelhança de outros países, o final da década de oitenta, e toda a década de noventa, em Portugal, configura um período de viragem na orientação das políticas educacionais originando-se, então, o movimento de descentralização educacional que confere ao local, pelo menos em temos discursivos, maior protagonismo nas questões educacionais. A territorialização da educação legitima-se, como aludimos, com o regime de autonomia e gestão das escolas, em 1998, e com a reorganização das escolas em Agrupamentos de escolas, em 2000, enunciando-se nesta organização a intenção de maior autonomia das escolas na configuração de Projectos Educativos adequados às prioridades das populações e de Projectos Curriculares de Escola e de Turma que contemplem as especificidades, necessidades e interesses dos alunos, prevendo condições para, eficaz e adequadamente, lhes responder. Desde então as escolas e muitos dos professores têm vindo a ensaiar novos papéis assentes em processos de construção colectiva e de responsabilidades partilhadas. Este modelo de trabalho conjunto entre professores e educadores dos diferentes níveis de formação e de ensinos, bem como o modelo de decisão partilhada, foram Lisete Almeida, Carlinda Leite e Preciosa Fernandes 74 confirmados, do ponto de vista legal, pelo Decreto-Lei nº 75/2008 que redefine o ordenamento da rede escolar em agrupamentos e/ou mega-agrupamentos de escolas e o regime de autonomia, administração e gestão, fazendo reincidir o enfoque no estabelecimento de uma cultura de colaboração entre todos os níveis de ensino e na interacção com o contexto local. A análise que fizemos revela, contudo, que embora os enunciados legislativos apontem nesta direcção de atribuição de maior autonomia e poder de decisão às escolas e aos professores, na prática, os dados recolhidos revelam que os avanços não têm sido muitos e que as experiências de trabalho conjunto e de decisão partilhada resultam do que é ditado pela lei e não do que é desejado pelos “actores do terreno”. Todavia, não seria justo se terminassemos este texto sem uma palavra de reconhecimento pelo enorme esforço de muitas escolas e de muitos professores que conhecemos, e de outros que sabemos que existem, e que continuam a lutar, no dia-a-dia profissional por uma escola pública de melhor qualidade e onde todos tenham oportunidade de viver situações de maior justiça social. THE SCHOOLS GOVERNMENT OF THE 1ST CYCLE OF BASIC EDUCATION, IN PORTUGAL: LEGISLATION AND TEACHERS EDUCATION Abstract: The following article gives an overview of the legal framework which imposed compulsory education in Portugal and informs how is the action of the Government in the governance of state schools that, following the discursive changes, are no longer seen as elementary schools but referred as basic education schools and part of what is called ‘Group school’. To these points, we associate experiences and feelings expressed by teachers, relating their belonging in a group of schools. Keywords: Group School. Compulsory Education. Schools Government. Education Territorialism. 75 O governo das escolas do 1º ciclo do ensino básico, em Portugal: legislação e vivências ... Referências ARAÚJO, Helena Costa. Precocidade e “retórica” na construção da escola de massas em Portugal. Educação, Sociedade e Culturas, n. 5, 1996, p. 161-174. CANDEIAS, António. 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