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1 Trabajo Fin de Grado La competencia fiscal en el entorno europeo: La movilidad de las rentas más altas Tax competition in the European environment: Top income mobility Autor Cristian Montaner Neffar Director Julio López Laborda Facultad de Economía y Empresa Año 2021 2 Título del trabajo: La competencia fiscal en el entorno europeo: La movilidad de las rentas más altas Titulación a la que está vinculada: Grado de Economía Autor del trabajo: Cristian Montaner Neffar Director del trabajo: Julio López Laborda RESUMEN Este trabajo, tiene como objetivo analizar los efectos de la competencia fiscal, desde una perspectiva general y centrándome en el entorno europeo, con la intención de comprobar el alcance de los efectos de esta clase de políticas, en especial de los supuestos efectos que tiene sobre la movilidad de los individuos de mayores rentas y si estos son tan nocivos como algunos afirman. El trabajo se inicia con una síntesis del análisis teórico de la competencia fiscal a lo largo de la historia, tomando en cuenta las posturas a favor y en contra y los méritos y deméritos de la armonización fiscal. Posteriormente, con el propósito de mostrar la aplicación de estas políticas en la práctica, se estudian las políticas que se han llevado a cabo, dentro del entorno europeo, mostrando cómo ha sido, es y posiblemente será, la forma en la que compiten fiscalmente. Seguidamente, a través de distintas investigaciones, se examinan los efectos que tiene la competencia sobre la movilidad de los agentes, tanto a nivel internacional como intranacional. La conclusión alcanzada es que la competencia fiscal tiene un efecto sobre las decisiones de localización de, por lo menos, las rentas más altas. Y finalmente, se aportan recomendaciones para alcanzar una armonización fiscal efectiva a largo plazo. ABSTRACT This research aims to analyze the effects of tax competition, from a general perspective and focusing on the European environment, with the intention of verifying the scope of the effects of this kind of policy, especially the supposed ones it has on the mobility of individuals with higher incomes and if they are as harmful as some claim. The work begins with a synthesis of the theoretical analysis of tax competition throughout history, taking into account the positions for and against and the merits and demerits of tax harmonization. Afterwards, with the purpose of showing the application of these policies in practice, the policies that have been carried out, within the European environment, are studied, showing how it has been, is and possibly will be, the way in which they compete fiscally. Then, through different investigations, the effects of competition on the mobility of agents are examined, both internationally and intranationally. The conclusion reached is that tax competition has an effect on the location decisions of at least the highest incomes. And finally, recommendations are provided to achieve effective tax harmonization 3 INDICE 1. Introducción (4) 2. La teoría de la competencia fiscal (5) 2.1 Efectos de la competencia fiscal (6) 2.2 La defensa de la competencia fiscal (10) 2.3 Las limitaciones de la armonización (11) 2.4 Ventajas de la armonización fiscal (12) 3. La competencia fiscal en el entorno europeo (14) 3.1 Evolución de la competencia fiscal en Europa (18) Reino Unido e Irlanda (18) Países Bajos y Bélgica (19) Los países nórdicos (20) Francia y España (21) Portugal (21) Italia (22) Malta y Chipre (22) El impuesto lineal de Europa del Este (23) 4. Evidencias de movilidad inducida por la competencia fiscal (24) 4.1 Dificultades en el análisis de la competencia fiscal (25) 4.2 La movilidad de las personas (27) 4.2.1 Evidencia de movilidad entre países (27) 4.2.2 Movilidad dentro de países (31) 4.2.3 El caso de español: competencia entre comunidades autónomas (32) 5. Conclusiones y recomendaciones políticas (36) Bibliografía (40) Anexos (42) 4 1. Introducción Mi elección de este tema concreto, se debe a la relevancia actual que tiene la competencia fiscal, marcadamente en el entorno europeo, donde se convierte en un motivo de disputa política entre países, especialmente dentro de la Unión Europea, pero también entre las regiones dentro de algunos de esos países. La competencia fiscal se da cuando una jurisdicción, diseña su política fiscal conscientemente buscando arrebatar bases a otras jurisdicciones. Y dado que, como expondré en este trabajo, la competencia fiscal se enfoca y beneficia especialmente a las rentas y patrimonios más altos, contribuye negativamente a la disminución de la desigualdad. Y actualmente, el papel de los impuestos como instrumento de redistribución de la riqueza es especialmente relevante. Con los efectos aún notables de la Gran Recesión y la actual crisis del coronavirus, la desigualdad ha aumentado considerablemente, afectando de forma más severa a las generaciones más jóvenes. Por ello, como he mencionado, la puesta en práctica de estas políticas, genera tensiones políticas. Estas tensiones, son constantes dentro de la Unión Europea, donde los diversos miembros se arrojan mutuamente críticas respecto a su gestión. Mientras a los países del sur, se les recrimina, entre otras cuestiones, por sus niveles de deuda, estos, especialmente en momentos de dificultad económica, elevan acusaciones de falta de solidaridad por su “dumping fiscal” a países como Holanda. En el contexto de la crisis del coronavirus, con las necesidades de gasto de las administraciones aumentadas considerablemente, esta discusión se recrudece, con cruces de acusaciones y exigencias de reformas entre unos y otros, por estos motivos. Mi intención con este trabajo, es analizar el alcance y forma de esta competencia, centrándome en el entorno europeo, la magnitud de sus consecuencias, valorar si estas son nocivas o beneficiosas. Y, por último, proponer soluciones para solventar las consecuencias negativas de la competencia fiscal, y a su vez preservar las positivas. Y dicho trabajo lo he dividido en cinco secciones, siendo la primera, la introducción. En la segunda sección, presento el marco teórico con el que históricamente se ha analizado la competencia fiscal, con las diversas perspectivas al respecto, tanto en contra 5 como a favor de esta práctica. Asimismo, expongo los argumentos que hay a favor de la armonización y las limitaciones que esta entraña. Con este análisis, concluyo que la competencia tiene potencialmente aspectos negativos como positivos y la armonización requiere de un cuidadoso diseño para ser alcanzable y efectiva. En la tercera sección, paso a mostrar cómo se está desarrollando actualmente y cómo se han desarrollado en el pasado, en el entorno europeo, esta clase de políticas, tanto por parte de países de la Unión Europea como otros externos a esta. En esta sección se puede ver que esta práctica es bastante extendida y está dirigida a una serie de colectivos concretos, que, por unos motivos u otros, los países buscan atraer. Además, por diversas coyunturas, entre ellas el Brexit, muchos países muestran claro interés en intensificar sus atractivos fiscales. En la cuarta sección, se expone la evidencia que hay sobre los efectos que generan estas políticas sobre la movilidad de los individuos, a un nivel internacional o dentro de los propios países. Por la parte de los efectos dentro de un mismo país, dedico un epígrafe a analizar de forma más pormenorizada el caso español. Tanto a nivel internacional como regional, encuentro prueba de que la competencia fiscal propicia la migración de los individuos. Y finalmente, en la quinta sección, junto a las conclusiones, propongo una serie de soluciones para solventar los efectos más perniciosos de la competencia fiscal, teniendo en cuenta que erradicar en su totalidad esta práctica, ni es posible, ni tampoco beneficioso. 2. La teoría de la competencia fiscal Antes de entrar a analizar los efectos o el alcance de la competencia fiscal, expondré el marco teórico bajo el cual se analiza y se ha analizado con la evolución del análisis económico. En esta sección veremos que, dependiendo del enfoque teórico, las conclusiones varían de forma muy considerable. Lo expuesto en esta sección, está desarrollado, principalmente, siguiendo los trabajos de Baskaran y Lopes da Fonseca (2013) y Karmakar y Martínez-Vázquez (2014). 6 Partiendo de lo más básico, decimos que hay competencia fiscal cuando dos o más jurisdicciones (nacionales o subnacionales), toman sus decisiones en política fiscal de modo no cooperativo, conscientemente buscando arrebatar bases a otras jurisdicciones. La competencia fiscal aparenta ser una consecuencia natural de la coexistencia entre diferentes jurisdicciones con autonomía fiscal (ya sean países u otras unidades territoriales con control de sus tributos). Dicho lo cual, dada la diversidad de concepciones filosóficas y teóricas sobre el funcionamiento y el papel del Estado y la Hacienda pública, no es de sorprenderse que no haya un consenso en cuanto a la importancia y consecuencias de la competencia fiscal. De los primeros ensayos a las investigaciones más modernas el cambio ha sido importante. La evolución de métodos y herramientas de medición y los cambios tecnológicos y políticos, así como la nueva evidencia empírica, provocan cambios en el debate académico. Por tanto, no todos los economistas consideran que la competencia fiscal traiga consigo consecuencias negativas. Asimismo, el catastrofismo inicial que mostraban las primeras investigaciones, se ha moderado con el uso de modelos más complejos, que tienen en cuenta mejor la gran cantidad de factores que condicionan la movilidad de los individuos. Estas diferencias metodológicas se trasladan a las administraciones de cada país, que se mueven en base a sus supuestos, con modelos e ideologías muy diversas. La falta de acuerdo entre administraciones sobre política fiscal es un problema a todos los niveles de gobierno, dada la interconectividad de las economías actuales. Hay multitud de factores por los que esto se ve, o puede verse acentuado, como son los cambios de gobiernos, la fragmentación de los parlamentos nacionales o subnacionales y el enrocamiento de posturas no siempre motivadas por criterios técnicos. 2.1 Efectos teóricos de la competencia fiscal Los primeros artículos sobre la cuestión, analizan el marco de la imposición local. En este contexto nace el concepto de “voto con los pies” de Tiebout (1956), teoría que sostiene que los ciudadanos se desplazan a las jurisdicciones que ofrecen servicios 7 públicos y reclaman impuestos de forma más acorde a sus preferencias. Bajo esta óptica la competencia fiscal es deseable, puesto que los gobiernos locales estarían incentivados a ofrecer a los ciudadanos políticas más cercanas a sus preferencias. Inicialmente la literatura se reducía al estudio de la imposición local, como es en el caso de los trabajos iniciales del propio Tiebout, ya que la competencia fiscal internacional no era un tema tan acuciante o no se percibía como tal. El acercamiento a la competencia internacional es bastante reciente. La literatura moderna presta poco interés al concepto de voto con los pies, muy limitado para explicar la movilidad por motivos fiscales. Posteriormente, los trabajos operan bajo el supuesto de que las jurisdicciones políticas pretenden arrebatar bases a otras jurisdicciones mediante impuestos menos severos. Ejemplo de esta corriente son Bradford y Oates (1971) y Oates (1972). Aunque la jurisdicción que realiza la bajada sufre una pérdida, la ganancia de ampliar las bases es mayor. Bajo esta óptica, el resultado final es una carrera al abismo cuando el resto de jurisdicciones se suman a la competición para no seguir perdiendo bases o en un intento de recuperarlas. El resultado final, no obstante, depende en buena medida de las elasticidades de los individuos, puesto que, primeramente, su único factor de decisión de localización no es únicamente la presión fiscal hay otros condicionantes en el entorno con pesos muy relevantes y muchas veces, complejos de aislar y cuantificar. Algunos ejemplos de estos condicionantes, serían el precio de la vivienda, la situación económica del país de destino, el arraigo al país de origen o la posibilidad de conseguir ingresos en el extranjero. Seguidamente no todos los factores son igual de sensibles, la composición de la riqueza y renta de los individuos y el nivel de estas determinará su capacidad de respuesta y el nivel de esta. Por último, hay factores culturales y personales que condicionan la importancia que darán los individuos a la imposición. En la literatura clásica, con los trabajos como los de Tiebout, los supuestos son relativamente sencillos, con jurisdicciones iguales y el tipo impositivo como factor de control, llegando a través de un juego no cooperativo de un solo periodo a la predicción de una carrera al abismo que conlleva tipos subóptimos. Todo ello, en un escenario de suma cero. 8 Este planteamiento es ampliamente discutido y sus supuestos dados por simplistas en exceso. Wang (1999) es un ejemplo de cómo en trabajos más modernos se tienen en cuenta juegos a largo plazo, secuenciales en que hay países o grupos de países líderes y otros seguidores, a la manera de un modelo de Stackelberg. Con estos supuestos más relajados, la presión a la baja es mucho menor. Cambiando el enfoque, de tomar un entorno menos competitivo, con asimetrías entre jurisdicciones, si tomamos el gasto público como variable estratégica de decisión, los tipos funcionan como sustitutos estratégicos. En este caso, al bajar los tipos en otras jurisdicciones, para mantener el gasto, la administración deberá bajar los impuestos propios. Otros trabajos, no obstante, encuentran que algunos impuestos pueden funcionar a la inversa, como complementos estratégicos, es decir, que cuando una jurisdicción baja los impuestos, para compensar la pérdida de bases, otras jurisdicciones subirán sus impuestos. La mayoría de los trabajos, al menos a nivel local, evidencian un uso de los impuestos como sustitutos estratégicos. Ejemplos de esta línea, son Büttner (2001) para el caso de los municipios alemanes o Feld y Reulier (2009), para los cantones suizos. No obstante, algunos estudios, como Rork (2003) y más recientemente Chirinko y Wilson (2011) encuentran evidencia de que algunos impuestos en Estados Unidos, funcionan como complementos estratégicos. Independientemente del sentido en que se comporten las administraciones en términos generales, con ciertas bases o colectivos si hay una clara muestra de competencia, con factores de alta movilidad. Factores como el capital, entre otros y dicha movilidad se ha visto especialmente aumentada en los últimos años, al desaparecer o disminuir las barreras comerciales entre países. Obviamente la localización del capital no depende únicamente de las cargas tributarias, pero es muy sensible a estas. El paradigma actual de las multinacionales presenta una particularidad en ese hecho, pues las sociedades disponen ahora de múltiples herramientas para reducir sus cargas fiscales como los precios de transferencia, lo que condiciona en buena medida los flujos de inversión extranjera. Como dentro de los colectivos más móviles, están las personas con mayores ingresos, si su sensibilidad a los impuestos es alta, la competencia fiscal, dificulta en gran medida la capacidad de las administraciones de usar los impuestos como herramienta 9 para disminuir la desigualdad. Asimismo, además de los tipos, los países tienen otras herramientas para competir por el capital móvil. Pueden adaptar su oferta de bienes públicos que puedan considerarse capital complementario al de las empresas, aumentando los impuestos en el proceso o favoreciendo principalmente la oferta de bienes públicos que más atractiva resulte al capital. Esto puede llevar a una sobreoferta de bienes públicos, es decir a una asignación ineficiente. La competencia fiscal no es algo que se desarrolle únicamente a nivel internacional, cuando las instituciones en los distintos niveles subcentrales de la administración disponen de autonomía fiscal, también compiten entre ellos. Como hemos visto, la literatura inicial se centraba en el estudio de esta clase de competencia. En países donde hay un cierto grado de descentralización, con competencias por parte de los gobiernos regionales sobre los impuestos, puede darse lo que se denomina, competencia fiscal horizontal. En estos casos podemos tener bases co-ocupadas y exclusivas dependiendo de si el nivel federal o regional comparten o no competencia sobre la carga de las bases. Dentro de esto podemos tener dos problemáticas distintas, llegar a tipos subóptimos por una competencia entre regiones, o a tipos por encima del optimo, con una sobreexplotación de las bases. Con bases co-ocupadas, la evidencia muestra que se puede llegar a una sobreexplotación de las bases por parte del nivel federal y regional al fijar sus tributos sobre dichas bases, tomando en cuenta únicamente su óptimo propio (Keen y Kotsogiannis, 2002, 2003 y 2004; Brulhart y Jametti, 2006). Con bases cohabitadas y competencia fiscal vertical y horizontal es altamente probable la existencia de tipos ineficientes, tanto por encima o debajo de los valores óptimos, pero el resultado de ambas fuerzas es incierto, al menos por la parte teórica (Besley y Rosen, 1998; Keen y Kotsogiannis, 2002). Con un sistema de nivelación entre jurisdicciones, el incentivo a la competencia fiscal se reduce considerablemente, al menos atendiendo a los resultados teóricos de Fenge y Wrede (2007), Kelders y Koethenbuerger (2010), Kotsogiannis (2010). Y con juegos repetidos, la cooperación podría terminar por imponerse si no hay grandes diferencias, siendo estas diferencias, como se explicará más adelante, un punto 16 políticas preferenciales, diseñadas específicamente para fomentar su traslado al país que las implementa. Dichas políticas, les dan la capacidad de disminuir de forma más que considerable su contribución a las arcas públicas Los escándalos que en no pocas ocasiones provocan estos esquemas minan la confianza en las instituciones y han llevado a virajes en estas políticas, que se han intensificado con el deseo de atraer rentas de Reino Unido desde el Brexit. Esto añade un factor mayor de incertidumbre en estas políticas, cambiantes en base a oportunismos de muy diversa índole, como la percepción pública o los movimientos políticos de otros países. Estos escándalos, generan un ruido difícil de ignorar, pero pueden inducir a una impresión equivocada sobre el funcionamiento en impacto de estas políticas. Es importante hacer un análisis exhaustivo para no dejarnos llevar por el sesgo de evidencias testimoniales. La comisión europea ya ha alertado de los potenciales efectos negativos de estos regímenes especiales en 2001, en la COM (2001) 260 de la Comisión europea al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social. Pero posteriormente las preocupaciones de la comisión se han centrado en el Impuesto sobre Sociedades, eliminar la doble imposición y el fraude en el impuesto sobre el valor añadido. Por tanto, a día de hoy esta institución no ha elaborado informes integrales sobre la extensión de estos esquemas y la evidencia sobre sus efectos, desarrollando una estructura coherente para atajar el problema. Como se expondrá a continuación, salvo los flagrantes casos de Europa del Este, la competencia fiscal dentro de la UE suele estar focalizada hacia los segmentos de mayor movilidad. El ejemplo más claro, son las rentas más altas (1% más rico) o de grupos profesionales muy concretos, como serían técnicos de alta cualificación o deportistas de élite, asimismo otros países buscan atraer a otros sectores de la población como los pensionistas. Las rentas de estos grupos se gravan por diferentes reglas lo cual hace más complejo el análisis del alcance de esta competencia. Los regímenes de exenciones específicos para otros grupos crean una nueva distorsión en el marco de la imposición europea, la doble no imposición. Dado que los ingresos 17 personales pueden ser gravados en origen o destino, dependiendo de las circunstancias puede haber conflicto sobre quién tiene derecho a recaudar el impuesto o generar vacíos legales convenientes para individuos que reciban ingresos de distintos países. Un componente esencial en el análisis de la competencia fiscal y el funcionamiento concreto de estos regímenes preferenciales, es el concepto de residencia fiscal. Dentro del conjunto de países cuyas políticas serán analizadas, este concepto no se define siempre del mismo modo. Esta variedad se puede apreciar viendo la recopilación de criterios de residencia fiscal de la OCDE. Evidentemente, ello añade una dificultad añadida para el análisis homogéneo de la fiscalidad personal. Lo más habitual, dado que las personas físicas sólo pueden estar en un único lugar simultáneamente, es que se fije como residencia fiscal el lugar en el que la persona pase la mayoría del año fiscal, no obstante, esto no es siempre el caso. Teniendo esto en cuenta, los individuos tienen dos posibles métodos para eludir la imposición. El primer método, es recibir ingresos de un país que no grava en origen y ocultarlo de forma ilegal en una cuenta de la que el país de residencia no tenga conocimiento. Dado que esto es fraude y, por tanto, un delito, la pérdida de ingreso que supone es difícil de cuantificar, pero las sucesivas filtraciones de bancos en paraísos fiscales, han permitido realizar valoraciones más profundas sobre las características de esta evasión. Por ejemplo, a partir de la filtración de 2007 sobre cuentas de la rama suiza del HSBC se ha podido inferir que entre el 90-95% de las cuentas no habían sido declaradas y que el 0,01% más rico tenía más de la mitad del patrimonio oculto. La UE ya ha desarrollado iniciativas para combatir este tipo de evasión fiscal, con una directiva de requerimiento de intercambio de información en 2006, insuficientemente exigente pero que ha sido mejorada y ampliada en 2017 y 2018. El segundo método, es la adquisición de una nueva residencia fiscal, normalmente requiriendo el traslado al país con imposición más baja. Con el consecuente coste de la mudanza, este método no puede ser asumido por grandes sectores de la población, pero si precisamente por aquellos, con alta movilidad, entre los que se incluyen especialistas con altos salarios y aquellos con mayor riqueza. Por tanto, aquí se puede dar una pérdida de ingreso fiscal importante, pero también de profesionales altamente cualificados, lo cual supone un mayor impacto económico. Con el aumento de la 18 presión sobre la evasión, este método de elusión muy probablemente se vuelva más común. 3.1 Evolución de la competencia fiscal en Europa Dando uso a la información recopilada en Trautvetter y Winkler (2019), en este apartado mostraré la evolución de la competencia fiscal en la Unión Europea y algunos de los países más relevantes de su entorno a este respecto. Esta práctica, como se verá más adelante, no es algo precisamente novedoso y en algunos de estos países tiene orígenes que datan de muy atrás en el tiempo. Reino Unido e Irlanda La primera muestra de estos esquemas preferenciales data de finales del siglo XVIII, y la encontramos en Reino Unido, con el “non-dom”. Mediante este estatus, un residente legal en Reino Unido, es considerado como domiciliado en otro país, es decir, se considera que su residencia habitual está en el extranjero. Esto permite, si así lo desean, excluir de sus obligaciones fiscales todos sus activos y posesiones del extranjero a aquellos no nacidos de padres domiciliados británicos o que consigan convencer a los tribunales de su pretensión de establecerse fuera de Reino Unido y cortar todos los lazos con el país. En teoría esta exclusión sólo es aplicable si los ingresos no son usados, enviados o recibidos en Reino Unido, aunque no han sido pocos los casos en los que se ha hecho un uso ilegítimo de esta forma. Llegó el escándalo a tales extremos que se tuvo que llegar a requerir a los miembros del Parlamento que se domiciliaran, prohibiéndoles por tanto hacer uso de esta forma. De forma muy reciente y con cierta reticencia, se ha reformado esta figura legal, añadiendo requisitos (con reformas en 2008, 2010, 2015 y 2017), siendo el de 2010, el anteriormente mencionado requerimiento a los parlamentarios de estar domiciliados en el país. Fue en 2017 cuando se elaboran las primeras estadísticas del programa, con 54.700 beneficiarios en el año fiscal 2015-16, con la mayoría residentes en Londres y 19 habiendo residido en Reino Unido menos de un año. Irlanda hereda esta peculiaridad en su legislación, en su ley del impuesto sobre la renta de 1967 y sus restricciones han sido menores, con reformas en 2006, 2010 y 2013, pero aumentando en 2008 las tipologías de ingresos que excluibles de imposición, presentándose, además, como una alternativa más ventajosa que Reino Unido, con mayores facilidades para obtener el estatus de residente. Adicionalmente, en 2012 se crea el Special Assignee Relief Programme (SARP) para atraer extranjeros con altos salarios y multinacionales, programa que se extendió hasta 2020. Este programa tiene una serie de requisitos, los empleados deben venir de una compañía constituida en un país que tenga o bien un tratado de doble imposición o un acuerdo de intercambio de información con Irlanda. Seguidamente, los trabajadores deben ser enviados un mínimo de seis meses, con un salario bruto de al menos 75.000 €. Por último, las exenciones sólo aplican si dichos empleados no han sido residentes fiscales en Irlanda por lo menos los anteriores cinco años. Países Bajos y Bélgica Para entender la situación actual tenemos que retrotraernos al origen de la competencia fiscal en Europa, a los primeros casos de regímenes fiscales preferenciales tal y como los entendemos ahora. Vemos cómo los primeros intentos de usar la fiscalidad para atraer colectivos específicos se dan en Países Bajos y Bélgica, en los cuales esta suerte de “cultura fiscal” se mantiene hoy en día, siendo el primero, según los datos disponibles el país de la zona UE con mayor número de beneficiarios. Estos primeros esquemas de incentivos se dan tras la segunda guerra mundial, en un esfuerzo de atraer inversores y trabajadores altamente cualificados, con el fin de acelerar la reconstrucción de dichos países. Lejos de ser una excepción del pasado, este tipo de regímenes especiales se ha convertido en norma en estos países e incluso se han vuelto más generosos, especialmente en Bélgica. Inicialmente, la intención en Países Bajos fue atraer empresas, principalmente de Estados Unidos, permitiendo una exención parcial de los impuestos sobre los salarios de sus 20 trabajadores. En 2001 se añade una reforma que permite a los beneficiarios del programa, tributar como no residentes, su ahorro, capital e ingresos de inversiones, solo tributando sobre los ingresos obtenidos en el país. En 2012, esta figura se reformó, para atajar ciertos excesos en su uso, con medidas como reducir la duración de la deducción o excluyendo a los habitantes a 150 km de la frontera, entre otras nuevas limitaciones. Una evaluación del programa en 2016-17, encargada por el ministerio de finanzas del país a Dialogic, confirma su efectividad en su objetivo declarado, es decir, atraer personal cualificado, afirma que la generosidad en cuanto a los incentivos a contribuyentes de altos ingresos (<100.000€) es excesiva, además de tener una duración muy prolongada, relativamente a otros programas del entorno. Asimismo, calcula que hay aproximadamente 56,431 beneficiarios del programa. Bélgica por su parte, iniciando de una manera similar, con el mismo objetivo, empezó ya de una manera más laxa. Su programa trata a los aplicantes como no residentes a todos los aspectos fiscales, gravando solo los ingresos de origen belga y con una duración ilimitada. Este tratamiento de no residente, está disponible, también, para ciertos empleados de las instituciones europeas, miembros de la OTAN y misiones diplomáticas. Según las consideraciones en 2003 del Tribunal de cuentas belga, este esquema preferencial, además de demasiado generoso, es de una legalidad cuestionable y bajo la legislación europea podría considerarse competencia fiscal perjudicial, habiendo además una falta de control sobre su uso. Los países nórdicos Posteriormente en los 90, Dinamarca, Finlandia y Suecia se unen a esta forma de competencia fiscal. Inicialmente las pretensiones de estos países era atraer trabajadores de alta cualificación y en esos momentos sus incentivos eran más moderados, comparados con el entorno. Es también en estos años que Italia se incorpora a la competencia fiscal con un programa similar, pero de su muy distinta evolución se hablará más adelante. 21 Francia y España A principios de los 2000 vemos cómo España (2003) y Francia (2004) establecen regímenes de esta clase, siendo el implementado por España considerablemente generoso, favoreciendo la llegada de principalmente futbolistas, ganándose el apelativo de la “Ley Beckham” al favorecerse de esta ley el famoso futbolista, teniendo que pasar a excluir atletas en 2010. En el caso español, los trabajadores extranjeros que no han residido en el país en los últimos diez años pueden tributar a un tipo reducido (con un tipo lineal del 24%), con todo ingreso de origen extranjero exento. Durante sucesivos años se ha ido reformando para introducir restricciones, como un techo de 600000 € en la parte de los salarios gravada de forma reducida o, como la ya mencionada exclusión a los atletas profesionales del esquema, aunque en 2015 se flexibilizaron los requerimientos. La situación en Francia es muy diferente, pues inicialmente se trataba tan sólo de una asignación libre de impuestos, eximiendo de tributar una cantidad equivalente a ciertos gastos de realojamiento. En 2008 se amplió a un reembolso de un 50% de los impuestos sobre ingresos obtenidos en el extranjero y en 2017 se amplió la duración de los beneficios de 5 a 8 años entre otras medidas. Desde el anuncio del Brexit, el gobierno de Francia ha mostrado la intención de, en las propias palabras del primer ministro en 2017, convertir su régimen en el más atractivo de en Europa, con el objetivo de convertir París en una alternativa a Londres. Aunque estas intenciones se tradujeron a finales de 2018 en una reforma para tal propósito, el país galo dista de ser el más agresivo en sus medidas. Portugal Conforme se han ido incorporando más países dentro de la Unión a esta contienda fiscal, esta se ha ido recrudeciendo, de forma muy considerable en algunos casos, aunque no se puede decir que hay, por ahora, una “carrera al abismo”, con países como Portugal, Malta, Italia y Chipre introduciendo planes muy generosos. Portugal en 2009, introduce una reforma similar a la de España, pero con dos importantes diferencias, excluyó a atletas de la reducción en las rentas salariales locales y se permitió la exclusión de ingresos del extranjero siempre que no provengan de un 22 paraíso fiscal o un país que no los grave, previniendo con ello la doble no imposición. La segunda diferencia, es otro rasgo que estos regímenes especiales que ha empezado a ser habitual pero una novedad en ese momento para la UE, se permitió la nacionalización simplemente con la adquisición de una vivienda en el país. Al confirmarse en 2012 que también se incluían las pensiones en la exclusión de ingresos extranjeros, las solicitudes a ese programa se elevaron considerablemente y ha sido un punto de tensión con otros países, especialmente con Finlandia y Suecia. Italia. Como mencionamos previamente, en los 90 Italia se introduce en la competencia fiscal de un modo similar a los países nórdicos, de una manera modesta, especialmente en comparativa con las características de sus políticas actuales. El elemento más distintivo de su reforma es un impuesto fijo de 100,000 € para todo ingreso procedente del extranjero. Para determinados casos, este es un acuerdo más que atractivo y la duración de 15 años de estos beneficios es muy alta comparada a otros países de la UE. Malta y Chipre La mayor controversia en el caso de Malta viene por un elemento de su legislación, la posibilidad de obtener la ciudadanía mediante inversiones en el país. En Trautvetter y Winkler (2019) se menciona que ha habido alegaciones de que el programa está siendo aprovechado por criminales, aunque no especifica de donde viene dichas alegaciones. Que el gobierno se muestre ampliamente reacio a dar información no inspira seguridad al respecto del asunto. A su vez, al igual que Irlanda, hereda de Reino Unido la figura del “non-dom” en su legislación. Chipre, es otro ejemplo de falta de transparencia flagrante, y sus requisitos son ostensiblemente bajos, con por ejemplo solo dos meses de presencia en la isla para optar a su programa. En el Informes del Semestre Europeo de marzo de 2018, la Comisión Europea critica a Chipre por sus prácticas fiscales dañinas en cuanto a sus impuestos sobre las sociedades. 23 El impuesto lineal de Europa del Este Finalizando, tenemos los casos de Europa del este, donde como se ha mencionado, se aplican impuestos lineales. Estos comenzaron en 1994 en Estonia, Letonia y Lituania, extendiéndose progresivamente a sus vecinos. Así, le siguieron Rumanía en 2005, Bulgaria y República Checa en 2008 y Hungría en 2012. Aunque de forma específica esta política no está dirigida a un colectivo concreto, la eliminación de los tramos, disminuye la progresividad de los impuestos, favoreciendo de forma clara a las rentas más altas, pues el tipo que se fija para toda la población, está por debajo del tipo medio que pagaban anteriormente. A la vista de estos datos, la primera conclusión es que los regímenes fiscales preferenciales distan de ser algo novedoso en la política europea. En la situación actual, la diferencia viene por su grado de extensión y proliferación. Esta proliferación viene como respuesta de las administraciones nacionales a los movimientos de otros países, tanto de las políticas que sus gobiernos como de otras coyunturas que puedan aprovechar y hacer sus propias políticas más efectivas. Ejemplo de esto último, es la reacción al Brexit, con diversos países, buscando atraer parte de la muy posible fuga de capitales de Reino Unido. Vemos no obstante una fuerza que actúa en sentido contrario, la opinión pública. Aunque no siempre es el caso, estos beneficios fiscales no resultan estéticos a ojos de los votantes y cuando los escándalos estallan, los gobiernos tienen que dar marcha atrás en estas políticas. Recordamos que este fue el caso de Reino Unido, donde los flagrantes abusos de sus generosos regímenes, con casos como los de miembros de la casa de los lores reclamando “non-dom status”, generaron un rechazo suficiente como para que se endurecieran los requisitos y disminuyera la rebaja fiscal considerablemente. Como se puede apreciar de lo expuesto en esta sección, otros tantos países han tenido que realizar reformas para evitar los abusos más graves de este tipo de políticas. Uno de los mayores problemas de estos regímenes especiales es la propia falta de datos, sobre los efectos que tienen dentro de los países que los aplican. A causa de esto resulta complicado medir si, con el tipo de competencia fiscal que actualmente tenemos, si estas políticas traen siquiera beneficios o hasta qué punto pueden perjudicar a otras jurisdicciones. 24 Son pocos los gobiernos/países que elaboran informes adecuadamente exhaustivos para juzgar con transparencia el alcance de estas políticas, aunque de muchos países hay, aunque de forma esporádica, algunos datos disponibles. El asunto se torna más difícil cuando algunos de los países más intensivos en estas prácticas como Malta o Chipre, directamente se niegan a recopilar esta información. En la mayoría de los casos, como tampoco es exigido informar de los ingresos procedentes del extranjero, aun cuando las agencias gubernamentales tienen la intención de valorar sus políticas, no disponen de información para ello. En la sección siguiente, abordaré cómo estos problemas de información dificultan la labor de los investigadores y los métodos que estos usan para sortear dicha limitación. Lo que se evidencia de esta sección, es que, dentro del entorno europeo, hay una serie de países que, de un modo bastante claro, buscan atraer a una serie de colectivos mediante un trato fiscal favorable. Ya sea porque desean arrebatar bases, como sería con los individuos más adinerados, o añadidamente, atraer capital humano, como sería con los profesionales especializados, estos gobiernos presuponen que las decisiones de migración de los agentes, se ven influidas por la imposición. Si esto último es cierto, es algo que se explora más adelante este trabajo. Por último, no hay visos de una reducción de esta competencia fiscal, al menos mediante la iniciativa propia de los países. Al contrario, es claro que muchos gobiernos están más que dispuestos a profundizar en el uso de estas políticas, como he dicho anteriormente, por una diversidad de factores. 4. Evidencias de movilidad inducida por la competencia fiscal En esta sección se evalúan los resultados que obtienen los estudios respecto a los efectos en la movilidad de los individuos de la competencia fiscal. Pero este análisis, como ya ha sido referido en la primera sección de este trabajo, no está exento de complejidades, analizando de dónde vienen, hay maneras de sobrepasar esos obstáculos. 25 En el apartado anterior podemos ver que, dentro de la Unión Europea y su entorno más cercano, ciertos países muestran un esfuerzo por atraer a ciertos colectivos mediante incentivos fiscales, es decir, hay una competencia fiscal en mayor o menor grado. No obstante, medir los efectos de esa competencia es complejo, un desafío también para los gobiernos que implementan esas políticas y en muchos casos mayores para los académicos en este ámbito, pues las administraciones no siempre se muestran proclives o tienen la capacidad de dar datos. Tener una medida lo más exacta posible de la efectividad de estas políticas es importante tanto para aquellos gobiernos interesados en explotar la competencia fiscal, como para aquellos que desean justo lo contrario y por tanto para tener políticas redistributivas efectivas o un argumento sólido contra la competencia fiscal. Al margen de casos sonados, es crucial no dejarse llevar por el sesgo que generan los escándalos más visibles, que no son pocos. Dicho lo cual, en el contexto de la economía actual, con la alta vista la evolución que muestra la creciente conflictividad entre países y más concretamente dentro de la Unión Europea, se vuelve más acuciante clarificar esta cuestión. 4.1 Dificultades en el análisis de la competencia fiscal El estudio de la movilidad inducida por los impuestos es un concepto que en la economía ya tiene un amplio recorrido en el campo de la teoría datando desde los trabajos de Tiebout (1956). Extraña por ello, ver que la investigación empírica es escasa, pero esto se puede explicar por una serie de factores, los cuales presentaré de la manera en que se analizan en (Kleven et al. 2019). El primero es la dificultad de recopilar y contrastar la información, especialmente a la hora de intentar comparar de forma consistente entre países. Es complicado obtener patrones de migración y a su vez poder compararlos con niveles de renta y de presión fiscal, por lo que normalmente se tiene que recurrir a otras medidas como variables proxy para sustituir esa información, como los salarios. La literatura actual opta por dos vías para intentar atajar esta limitación. El primer 32 4.2.3 El caso español: competencia entre comunidades autónomas El caso de España es uno singular, pues ha pasado desde un sistema centralizado, a una amplia autonomía fiscal de sus regiones en un corto espacio de tiempo. Ya desde 1997, las comunidades autónomas disponían de control sobre el Impuesto sobre el Patrimonio, el Impuestos sobre Sucesiones y Donaciones y el 30% del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas recaudado en la comunidad. En 2002 tenemos un aumento de esa cesión del IRPF al 33%. Pero es en 2009, cuando la cesión del IRPF aumenta al 50 %, que tenemos un punto de inflexión, con las políticas fiscales de las distintas comunidades autónomas empezando a divergir entre ellas, en algunos casos de forma muy notable, cómo se mostrará en este epígrafe. Aunque esto se limita a las comunidades de régimen común, pues en el sistema español, hay dos regiones, las llamadas comunidades forales, País Vasco y Navarra, que tienen un mayor control sobre sus impuestos, hecho que ha sido y sigue siendo, motivo de conflicto político. Para el análisis de la competencia entre jurisdicciones a nivel subestatal en España, me ceñiré principalmente a las conclusiones de López y Rodrigo (2017), en los que se analizan las variaciones que han tenido en manos de los gobiernos de las comunidades autónomas los impuestos sobre los que estos tienen competencias y las consecuencias de estos cambios. En el artículo se estima el efecto que tiene sobre la movilidad entre comunidades por las variaciones de tres impuestos, el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF), el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (ISD) y el Impuesto sobre el Patrimonio. Al estar analizando el impacto sobre el sector más pudiente de la población, en este caso el 1% más rico, los tipos máximos sirven como una aproximación al tipo medio. Si bien los tipos son el dato principal para la medición de esta competencia, como hemos visto anteriormente, hay otras maneras de disminuir la carga fiscal. Comenzando con el IRPF, hay que tener en cuenta que los gobiernos autonómicos participan únicamente sobre el 50% del impuesto pagado por sus residentes, desde 2009. Esto reduce el impacto de la competencia a través de este impuesto. Con este impuesto en 2011 hay una variación apreciable entre tipos y umbrales, destacando La Rioja y 33 Madrid como las comunidades con el tipo marginal máximo más reducido. Como resultado de la crisis económica, la necesidad de financiación empujó a una subida de los tipos, así, en 2017 la mayoría de las comunidades aumentan el tipo, con la notable excepción de Madrid, la única que lo baja. Con el Impuesto sobre el Patrimonio, aun teniendo capacidad legislativa sobre los tipos del impuesto desde 1997, en 2006, solo Cantabria tiene tanto un mínimo exento como un tipo máximo distinto, superiores ambos al resto de comunidades. Para 2011, aunque la subida de los mínimos exentos es generalizada, con la mayoría de las comunidades, fijándolo en 700.000 €, lo más relevante es que tanto Baleares, la Comunidad Valenciana y Madrid suprimen de facto el impuesto. Es ya en 2017 cuando empezamos a ver una dispersión mucho mayor. Por último, dada la extensa capacidad de legislación que tienen las comunidades sobre el Impuesto de Sucesiones, en López, Rodrigo (2017) se opta por utilizar como indicador si en la práctica, está suprimido o no en la comunidad.). Al igual que con el IP, en 1997 ya disponían las comunidades de capacidad legislativa sobre el impuesto, con lo que ya en 2006 en Cantabria y La Rioja está prácticamente suprimido ese tributo para parientes próximos. En 2011 este tipo de régimen se amplía a ocho comunidades, pero para 2017 tan solo cinco comunidades mantienen esos beneficios, vinculados al cumplimiento de determinados límites. Caso aparte son Ceuta y Melilla, ya que, si no tienen competencia normativa en el ISD, pero la regulación estatal prevé en estos territorios una deducción del 99% de la cuota íntegra cuando los herederos son el cónyuge, ascendientes o descendientes del fallecido. Con esto podemos ver que algunas comunidades, por unos motivos u otros modifican sus impuestos. Pero lo relevante es ver el efecto que tiene en la movilidad de los individuos, identificando este efecto econométricamente. La información del estudio proviene del Panel de Declarantes del IRPF suministrado por el Instituto de Estudios Fiscales (Ministerio de Hacienda y Función Pública). El Panel, eso sí, no incluye información sobre los declarantes de las comunidades de régimen foral, Navarra y País Vasco. Como se ha mencionado anteriormente, se busca estimar las respuestas migratorias de los contribuyentes de mayor renta, con lo que el estudio selecciona al centil superior en 34 renta agregada en 2012, que a su vez haya presentado declaración en 2006. La muestra resultante con estos criterios, es de 21.890 contribuyentes. Los resultados del estudio, que tiene en cuenta más variables que las puramente fiscales van en la línea de lo esperable. Las disminuciones en IRPF, ISD e IP tienen un efecto significativo y fomentan la movilidad de los individuos. Otra conclusión que puede extraerse, es que toda la movilidad causada por el IRPF, parece ir dirigida en exclusiva a la comunidad de Madrid. Atendiendo a variables no fiscales, como ya se desprendía de otros estudios, se confirma que para la muestra la oferta de bienes públicos no tiene efecto sobre la movilidad de los agentes. Asimismo, aunque pudiera esperarse que fuera un desincentivo, no es relevante el número de descendientes para los individuos de la muestra a la hora de trasladarse. La edad y el estado civil sí parecen influir, habiendo a mayor edad mayor incentivo a moverse de comunidad y siendo los individuos solteros más proclives a desplazarse. Un mayor peso del sector servicios en la comunidad muestra ser un aliciente a desplazarse a esta. Respecto a las rentas salariales, cuanto menor sea su peso en los ingresos del individuo, es decir, a mayor proporción de ingresos patrimoniales, mayor es la movilidad. Con el 0.01%, el peso de las rentas salariales deja de ser una variable significativa. En Agrawal y Foremny (2018), donde se sintetizan y amplían los resultados del anterior trabajo de estos autores, del mismo año. En ese trabajo anterior, se estudia por primera vez el efecto de la movilidad fiscal interna en España. Estos autores, encuentran que un aumento relativo del 1% de la tasa neta de impuestos de una región, eleva la probabilidad de los mayores contribuyentes de trasladarse a esa región en un 1,7%. Estos resultados, se amplían con el análisis del caso en que todas las regiones varíen sus tipos impositivos en la misma cuantía, pero en direcciones opuestas. El efecto estimado, es el de una variación del 1% en el tipo marginal a las rentas por encima de 90.000 €. La conclusión de Agrawal y Foremny (2018) es que, independientemente de que haya movilidad, las bajadas en impuestos causan un descenso en los ingresos, mientras que los aumentos fiscales causan una subida de los ingresos, aunque las magnitudes de estos, dependerán de la elasticidad de los individuos. 35 Esto supone, que al menos en España, la competencia fiscal no compromete de forma absoluta la capacidad recaudatoria de las comunidades, dando un cierto margen a aquellas que desean llevar a cabo una política más redistributiva. Las conclusiones de Agrawal et al. (2020) van en la misma línea que López y Rodrigo (2017), centrado en este caso el artículo en los efectos de la descentralización del Impuesto sobre el Patrimonio. Para este impuesto, los investigadores buscan comprobar la movilidad inducida a Madrid, la única comunidad que tiene la cuota bonificada al 100%, teniendo a efectos suprimido el impuesto en la actualidad. En la investigación, se toman como muestra los declarantes que en 2010 (año en que el impuesto estaba suprimido), tenían suficiente patrimonio como para haber estado sujetos a su pago. De estos individuos, se siguen sus cambios de localización, para el periodo 2005-2015. El resultado final revela que, entre 2011 y 2015, hubo un incremento relativo del 10% de declarantes del IP en Madrid, unos 6.000 individuos, mientras que en el resto de regiones hubo una caída media de 375 declarantes. La investigación tiene en cuenta que puede haber más motivos que la descentralización, comprobándose la movilidad de un grupo comparable de rentas del capital altas, no sujeto al impuesto, los cuales no muestran un incremento de movilidad a Madrid. En conclusión, la descentralización del IP ha inducido un considerable desplazamiento de grandes patrimonios a Madrid. El traslado de estos contribuyentes, también se hace notar en el IRP. Según el artículo, mientras el resto de comunidades llegaron a perder entre un 2.5% y un 5% de recaudación respecto al escenario sin movilidad, Madrid ganó un 4%. Además, la concentración de patrimonio en Madrid ha aumentado. Entre 2010 y 2015, el 1% más rico de la región, experimentó un crecimiento en la concentración de patrimonio, casi el doble respecto a un escenario sin movilidad. Por tanto, la competencia en este impuesto ha elevado las desigualdades regionales de riqueza. Teniendo en cuenta estos datos, mi conclusión de esta sección, es que las políticas de competencia fiscal que se ponen en práctica hoy en día, si generan respuestas migratorias. Esto se debe a que su objetivo, son los colectivos que si presentan una sensibilidad a los impuestos en sus decisiones de localización. Dado que estos colectivos, incluyen individuos con rentas y patrimonios elevados, esta movilidad debe ser tenida en cuenta seriamente. 36 5. Conclusiones y recomendaciones políticas El objetivo de este trabajo, era analizar el alcance y consecuencias de la competencia fiscal en el entorno europeo y buscar soluciones para solventar las consecuencias negativas de la competencia fiscal, pero preservando las positivas. La primera conclusión a la que llego teniendo en cuenta toda la información mostrada, es que, independientemente de la intensidad de la movilidad que genera la competencia fiscal, sí se están aplicando políticas preferenciales presuponiendo que este efecto se va a dar. Sea cual sea el resultado de la competencia, su existencia es un hecho innegable. Esto supone que, dado que como hemos visto, se busca atraer a los individuos de rentas más altas reduciendo sus cargas fiscales, menoscabando la progresividad de los impuestos y en un entorno de desigualdad creciente, no es un mal menor. Sumando a esto las complejidades de las políticas preferenciales, se introducen considerables ineficiencias en las decisiones de localización de los agentes. Esta competencia no parece disminuir, a pesar de que ciertos regímenes y normas preferenciales se hayan tenido que limitar y modificar en algunos países. Ejemplo es el caso de Europa, donde no son pocos los países en los que se han puesto en marcha para sacar provecho del Brexit, buscando atraer los capitales que huyan de la city londinense. Y en esta situación, hay un obstáculo que repercute en los investigadores que intentan analizar los efectos de la competencia, la falta de información por parte de las administraciones. Por tanto, el primer cometido que las instituciones deben asumir para atajar este problema es recopilar toda la información de su propia jurisdicción y establecer mecanismos para intercambios de información entre las diferentes haciendas internacionales. Estos datos, deben ser puestos en bases, suficientemente accesibles a los investigadores, para que se puedan sacar conclusiones suficientemente fundamentadas. Aun con una necesidad de datos mejores, la creciente evidencia actual, sí hace temer sobre la capacidad de la competencia fiscal de generar respuestas migratorias. Esta evidencia se limita a países específicos y grupos poblacionales concretos (la población 37 más adinerada, atletas de élite, artistas famosos, etc.). Pero como se ha visto en la segunda sección de este trabajo, son precisamente estos colectivos, los que se busca atraer con las políticas preferenciales actuales. En resumidas cuentas, hay motivos para temer que la competencia provoque ineficiencias y que estas se vayan agravando progresivamente. Por ello, lo que defiendo, es una armonización fiscal, pero por una serie de motivos, que expongo a continuación, lo más conveniente, es un pacto de mínimos, para evitar las formas más nocivas de competencia. Estas políticas tienen que permitir un margen de movimiento a los Estados miembros, primeramente, para preservar la soberanía de cada país. Esto es especialmente importante en el caso de la UE pues uno de sus principios fundacionales es que se debe gobernar lo más cercano posible del ciudadano (Art. 5 del Tratado de la Unión Europea), lo cual es uno de los fundamentos de la política federal. El otro motivo, es que como ha sido expuesto anteriormente, con heterogeneidad en las jurisdicciones, los tipos óptimos no coinciden, haciendo que políticas demasiado concretas tengan ganadores y perdedores. Esto sumado a las diferencias políticas entre países, con los criterios ideológicos no pocas veces imponiéndose sobre cualquier otra justificación, facilitaría la llegada a un acuerdo más ecuánime. Establecer una mayor flexibilidad sería más efectivo y generaría menor tensión en las negociaciones. Por tanto, parece más adecuado buscar eliminar tan sólo las formas más agresivas de competencia estableciendo unos mínimos que eviten una carrera al abismo. Otro punto esencial en este caso, es evitar los casos de doble no-imposición, Distinta tiene que ser la forma de actuar, para los países con administraciones marcadamente descentralizadas (como sería el caso de España o ejemplos más extremos como serían Canadá o Estados Unidos). En estos casos la autonomía fiscal de las jurisdicciones subestatales, es suficiente como para que su competencia intranacional pueda suponer un problema, pero, por otra parte, la autoridad central sí puede disponer en estos casos de una mayor capacidad de limitar esta competencia. Dado que la movilidad dentro de un mismo país es mayor, posiblemente sea necesario establecer mínimos más altos, dependiendo en todo caso, de la disparidad entre regiones. Evidentemente, cada caso variará en gran medida y, sin consenso entre los 38 distintos niveles de la administración, difícilmente cualquier política tendría recorrido, especialmente en los cada vez más fragmentados parlamentos europeos. Una posible medida aplicable a los tributos de las administraciones subcentrales, sería establecer un tramo del tipo del impuesto, sobre el que tenga control la administración central. Esto, permitiría mantener cierta autonomía administrativa del nivel subcentral y aseguraría un mínimo de tributación y preservaría la capacidad de esos impuestos de redistribuir la riqueza. Ejemplo de esto sería el caso del IRPF en España, donde las comunidades autónomas tienen cedido el 50% del IRPF y la capacidad de variar los tipos en esa parte del impuesto sobre el que tienen competencia, por lo que hay un mínimo de tributación estatal garantizado, con un margen de maniobra para las comunidades. El paso más complicado en estos acuerdos, sería establecer mecanismos para que las distintas jurisdicciones no se desvíen de lo pactado. Esto requiere tanto de una vigilancia suficiente como de capacidad de sanción a aquellos que se desvíen de la norma. La creación de una entidad supranacional que desarrolle estas tareas parecería la idea más efectiva, aunque esta debe estar dotada de capacidad, recursos y autoridad suficiente para efectuar su labor. La experiencia en el funcionamiento de las instituciones de esta clase, presagia que, en muchos casos, coaccionar a ciertos países a seguir la senda pactada, será imposible si no hay consenso suficiente por parte del resto de miembros de dicho acuerdo. Dados los intereses cruzados que hay en toda forma de política, dicha unanimidad es un escenario que se dará en escasas ocasiones. En el escenario actual de la crisis del coronavirus, las resistencias de Hungría y Polonia a la aprobación de los presupuestos de la UE para el periodo 2021-27, son otro ejemplo más de un panorama no especialmente alentador. En conclusión, tenemos un escenario de competencia fiscal en aumento, con las consecuentes ineficiencias que ello conlleva sobre las decisiones de localización de los agentes. La experiencia en países federales, demuestra que hay herramientas efectivas para atajar las versiones más nocivas de esta competencia, manteniendo ampliamente la soberanía fiscal de los países. Pero el camino para alcanzar un acuerdo de armonización, sería largo y complejo y la pervivencia a largo plazo del pacto, dependería únicamente de la voluntad de las partes de mantenerlo. 39 Mis principales aportaciones con este trabajo, desde mi punto de vista, son las recomendaciones políticas tanto de esta última sección, como de la segunda, para construir una armonización fiscal funcional y duradera. La otra gran aportación, sería la recopilación de información, especialmente de la segunda y tercera sección, que dan un contexto más completo a la puesta en práctica y análisis de la competencia fiscal. A la hora de realizar este trabajo, me he encontrado con una serie de limitaciones. La primera limitación viene ya de la segunda sección, en la cual, a pesar de haber una abundante literatura, resulta complejo, al menos únicamente desde la teoría, obtener una respuesta más definitiva. Un análisis más pormenorizado de cada postura habría sido posible de dedicar el trabajo en entero a ello, pero por una cuestión práctica, de una discusión con tantas posibles ramificaciones, solo se puede dar una pincelada. En el tercer apartado, me encuentro con dos obstáculos, el primero, no haber podido profundizar más en la variedad y complejidad de las legislaciones fiscales de todos los países analizados, aunque para el análisis que pretendía, no era necesario profundizar excesivamente y habría alargado el trabajo excesivamente. El segundo, es el mismo que enfrentan los investigadores y recalco en la cuarta sección, la falta de datos de muchas administraciones, que o bien no tienen o se niegan a entregar. Para posibles trabajos posteriores, sería interesante profundizar en la movilidad de sectores específicos en España, un posible acercamiento, podría ser el que aplica Advani et al (2020) para Reino Unidos, esto es, comprobar la proporción de extranjeros entre los más ricos y mejor pagados, y teniendo ambos países, políticas y características tan distintas, los resultados serían muy distintos. También, dado que la supuesta intención del programa de España era atraer talento, otra vía sería examinar la efectividad del programa en ese sentido, y estudiar casos exitosos de otros países, buscando extraer políticas extrapolables al caso español. 40 Bibliografía Advani, A., Koenig, F., Pessina, L. y A. Summers (2020). “Importing inequality: Immigration and the top 1%”. VoxEU CEPR Policy Portal. Recuperado de: https://voxeu.org/article/immigration-and-top-1 Agrawal, D. R. y D. 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Recuperado de: https://search.proquest.com/docview/1623260216/fulltextPDF/2762D36B12CB4DDCP Q/1?accountid=14795 41 Kleven, H., Landais, C., Muñoz, M. y S. Stantcheva (2019). “Taxation and Migration: Evidence and Policy Implications”. Working Paper. Recuperado de: https://www.henrikkleven.com/uploads/3/7/3/1/37310663/jep_mobility_april2019_full. pdf López Laborda, J. y F. Rodrigo (2017). “Movilidad de los contribuyentes de rentas altas en respuesta a las diferencias regionales en los impuestos personales”. FEDEA, Estudios sobre la Economía Española 2017/28. Recuperado de: http://documentos.fedea.net/pubs/eee/eee2017-28.pdf Trautvetter, C. y E. Winkler (2019). “Competing for the rich: Tax exemptions and special schemes for the rich”. The Greens/EFA group in the European parliament Recuperado de: http://extranet.greens-efa-service.eu/public/media/file/1/5920