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TRABAJO FIN DE GRADO EL SISTEMA DE DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN EL ESTADO AUTONÓMICO: BALANCE Y PERSPECTIVAS DE REFORMA CONSTITUCIONAL AUTOR Carlos Ortega Elduque DIRECTOR Carlos Garrido López Facultad de Derecho 2020 pág. 1 Índice LISTADO DE ABREVIATURAS: ............................................................ 2 I. Introducción ......................................................................................... 3 1. CUESTIÓN TRATADA EN EL TRABAJO FIN DE GRADO ........................... 3 2. RAZÓN Y JUSTIFICACIÓN DE LA ELECCIÓN DEL TEMA ......................... 4 3. METODOLOGÍA SEGUIDA EN EL DESARROLLO DEL TRABAJO ............ 4 II. La opción del constituyente por el sistema de distribución competencial de doble lista: la diferencia competencial entre las CCAA de autonomía plena y autonomía limitada ....................................................... 6 III. El carácter transitorio del artículo 148 y su armonización. El sistema constitucional de lista única contenido en el artículo 149 CE78. ............... 9 IV. Competencias exclusivas y competencias concurrentes en el artículo 149 CE. Su problemática delimitación a partir de las diadas legislaciónejecución, legislación básica-desarrollo, bases-desarrollo: Las concurrentes 149.2CE ................................................................................................... 12 V. La conflictividad competencial resultante y la intervención del Tribunal Constitucional .......................................................................................... 16 VI. Las leyes orgánicas de transferencia y delegación del artículo 150.2 y la apertura permanente de nuestro modelo de Estado ............................... 20 VII. Propuestas de reforma constitucional del sistema de distribución de competencias. ........................................................................................... 23 1. LAS PROPUESTAS TENDENTES AL SUPUESTO BLINDAJE COMPETENCIAL AUTONÓMICO. LA LIMITACIÓN DE LA LEGISLACIÓN BÁSICA DEL ESTADO: VIABILIDAD Y CRÍTICAS DOCTRINALES ............... 23 2. LAS PROPUESTAS DE AMPLIACIÓN COMPETENCIAL PARA UN MEJOR ENCAJE DE CATALUÑA EN ESPAÑA: ANÁLISIS Y VIAVILIDAD. ............... 26 3. LAS PROPUESTAS DE RECENTRALIZACIÓN: EN PARTICULAR, LA REVERSIÓN DE LAS COMPETENCIAS TRANSFERIDAS O DELEGADAS POR EL ESTADO A LAS CC.AA. .................................................................................... 29 VIII. Balance y conclusiones ................................................................ 33 BIBLIOGRAFÍA ..................................................................................... 37 pág. 2 LISTADO DE ABREVIATURAS: Arts. o art. Artículos o artículo CC.AA. Comunidad Autónoma CE78 o CE Constitución Española 1978 Dpto. Departamento EE.AA. Estatuto de Autonomía EE.UU. Estados Unidos de América LOAPA Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico LO Ley Orgánica Núm. Número O.J. Ordenamiento Jurídico Pág. Página P.S.O.E. Partido Socialista Obrero Español P.P. Partido Popular RAE Real Academia Española RD. Real Decreto R.F.S. Revista de Fomento Social RJUAM Revista Jurídica de la Universidad Autónoma de Madrid STC Sentencia del Tribunal Constitucional TC Tribunal Constitucional TSJ Tribunal Superior de Justicia pág. 3 I. Introducción 1. CUESTIÓN TRATADA EN EL TRABAJO FIN DE GRADO El presente Trabajo de Final de Grado tendrá como objetivo exponer el actual sistema de distribución de competencias en el sistema autonómico español. Para ello, se realizará un estudio de este sistema así como de una compresión del mismo. Posteriormente se expondrá la complejidad interpretativa así como de los diversos problemas aplicativos del régimen constitucional de distribución de competencias entre lo que se conoce como Estado Central y las Comunidades Autónomas y finalmente se estudiarán diversas propuestas existentes a día de hoy en el mundo del derecho constitucional. Para todo ello ha sido necesario realizar un análisis pormenorizado de la evolución de la jurisprudencia elaborada por el Tribunal Constitucional así como del análisis de los Estatutos de Autonomía (y de su evolución a lo largo de estos más de 40 años de democracia) y de las Leyes de Transferencia y Delegación. En todo estado, da igual cual sea su configuración, existe la necesidad de establecer un orden claro que permita a la administración, sea cual sea su nivel competencial o de actuación delimitar con relativa claridad hasta donde llegan sus funciones y atribuciones y dónde empiezan las del resto de administraciones públicas. Durante la última década, hemos asistido a una preocupación creciente de la sociedad por comprender cómo se organiza España. La razón de esta preocupación por entender como se ha ido forjando la competencia en nuestro país responde a toda una serie de hechos acaecidos en este periodo. Una crisis iniciada en el año 2008 que dejó a toda la administración pública al borde del abismo, la salida de constantes casos de corrupción que afectaban a la clase política dirigente del momento, la caída en picado de la confianza del ciudadano en sus instituciones y por último una crisis del modelo social hasta entonces imperante. Todos estos factores, en muchas ocasiones han acabado mirando hacia el modelo de delimitación competencial de la administración así como de su funcionamiento, ya sea para buscar soluciones como para criticarlo y exigirle responsabilidades. pág. 4 2. RAZÓN Y JUSTIFICACIÓN DE LA ELECCIÓN DEL TEMA La elección del tema del sistema de distribución de competencias en el Estado autonómico fue una elección personal llevada a cabo tras una serie de propuestas formuladas por parte del Director del presente trabajo, a quien había solicitado la dirección del mismo por su conocimiento y por el trato que con él había tenido durante mi periodo en el Dpto. de Derecho Público (periodo 2016-2020). El tema elegido está relacionado con temas de una gran actualidad tanto dentro del mundo jurídico como en el ámbito social y especialmente el político. Esto es lo que me hacía más atractivo y sugerente de cara a desarrollar este Trabajo de fin de Grado frente a otros que me fueron propuestos. Por último, el hecho de contar como Director del Proyecto a Carlos Garrido, quien ha llevado a cabo diversas monografías, colaboraciones en libros colectivos y artículos publicados en revistas de la especialidad sobre la cuestión regional y la formación del Estatuto de las Autonomías resultaba también un incentivo a la elección del tema por su conocimiento y capacidad de orientación en el tema planteado. 3. METODOLOGÍA SEGUIDA EN EL DESARROLLO DEL TRABAJO La metodología empleada para la realización del presente trabajo ha seguido, en primer lugar, el uso de una serie de herramientas y habilidades para la documentación y formación sobre el tema investigado consistentes en: 1. Estudio de la normativa sobre la distribución y delimitación de competencias. 2. Análisis de la problemática existente sobre el actual estado de distribución de las competencias entre el Estado Central y las Comunidades Autónomas así como de su concreta delimitación a través de la jurisprudencia existente. Especial atención a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. 3. Estudio de doctrina y voces autorizadas sobre la materia así como de los principales retos y necesidades planteadas por la misma en la mejora de la distribución y la posible reforma del texto constitucional. pág. 5 La mayor parte del tiempo dedicado a esta línea de investigación ha consistido en la profundización de dichos objetivos, con el fin de lograr una exhaustiva panorámica de la doctrina y jurisprudencia existente sobre la distribución y delimitación de competencias. Tras el desarrollo de las tareas de información y formación descritas, fue elaborado el primer guion del presente trabajo, a partir del cual se empezó la elaboración del mismo. El trabajo se divide en tres bloques principales. El primero de ellos lo componen los apartados II y III que tratan la creación del sistema inicial con el sistema de doble lista, su carácter transitorio y la posterior armonización. El segundo bloque lo integran los apartados IV, V y VI que engloban las competencias exclusivas y concurrentes, la problemática delimitación de las diadas legislación-ejecución y legislación básicadesarrollo, la conflictividad e intervención del Tribunal Constitucional en el proceso y por último las leyes orgánicas de transferencia y delegación así como de la permanente apertura del modelo de Estado. El tercer y último bloque lo integran las propuestas de reforma constitucional del sistema de distribución de competencias recogidas en el apartado VII. Estas propuestas abarcan desde modelos de blindaje autonómico, propuestas centralizadoras así como propuestas de encaje de aquellas regiones más conflictivas en este aspecto (véase apartado VII.2 con el encaje de Cataluña). La tarea de revisión y supervisión de dicho borrador fue llevada a cabo por el Director del Trabajo, quién sugirió ciertas modificaciones en el guion original así como la revisión y ampliación de algunas secciones del mismo. Desde entonces, se ha llevado a cabo la redacción y revisión de distintas versiones del presente trabajo hasta lograr la versión definitiva del mismo. pág. 6 II. La opción del constituyente por el sistema de distribución competencial de doble lista: la diferencia competencial entre las CCAA de autonomía plena y autonomía limitada En España, como en tantas ocasiones, se decidió realizar la distribución competencial de manera única, peculiar e independiente, es decir, dada la situación de dónde se venía en la cual había regido un sistema político y de gestión muy centralizado, avanzar hacia un sistema más federal o al menos más descentralizado 1 (presionado claramente por aquellos territorios que en tiempos de la República habían llegado a tener Estatutos de Autonomía) suponía acelerar de una manera que seguramente habría acabado descarrilando el proyecto de constitución que se quería realizar. A diferencia de otros estados federales como puede ser el caso de Alemania, donde la distribución de sus competencias entre los distintos niveles de la Administración está recogida dentro de su Constitución, la llamada Ley Fundamental para la República Federal de Alemania (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland). En el caso de nuestro país, no solo no basta con acudir a la Constitución del 78, sino que es además necesario acudir a todo un compendio de normas y leyes elaboradas casi desde el nacimiento de la propia CE78, con el único fin de averiguar qué competencias corresponden a la Administración General del Estado, o cuales pertenecen a las respectivas Comunidades Autónomas. Respecto al llamado sistema de distribución competencial de doble lista, dentro de la CE78, se encuentra recogido dentro del Capítulo III De las Comunidades Autónomas (arts. 143 a 158) más concretamente en los artículos 148 y 149. El primero de ellos destaca las competencias que pueden asumir las CC.AA. mientras que el 149 recalca la competencia del estado en una serie de competencias calificadas de exclusivas. Si el lector ha podido leer con la suficiente calma y tiempo nuestra constitución, puede darle la sensación de que existe en nuestro país un sistema de distribución 1 CASTELLÁ ANDREU, J. M.ª, Debates constitucionales: Estado autonómico: pluralismo e integración constitucional, Marcial Pons, Madrid, 2018, páginas 26-33 pág. 7 competencial exclusivamente de doble lista, pero nada más lejos de la realidad, este sistema y como explicaré más adelante detalladamente fue simplemente transitorio. Profundizando en la lectura del artículo 148 de la CE78, en su apartado segundo, este dispone que “transcurridos cinco años y mediante la reforma de sus Estatutos, las Comunidades Autónomas podrán ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco establecido en el art. 149”. Por tanto, tan sólo será efectiva la lista de competencias reguladas en el artículo 149 apartado primero ya que las competencias recogidas en el art. 148.1 se verán ampliadas conforme el tiempo vaya transcurriendo. Con esta “solución”, la competencia de las distintas CC.AA. así como de su ampliación nunca requirió de modificaciones o reformas del texto constitucional. Esta separación competencial inicial realizada por el constituyente no afectó de manera simétrica a los territorios. La diferencia competencial que se produjo entre las distintas CC.AA. se debe a las diferentes vías de acceso a la autonomía que estas tuvieron permitido utilizar. La mayoría de las distintas CC.AA. que existen hoy en día, se crearon por la llamada coloquialmente como la “vía lenta” y es la que está recogida en el artículo 143 2 de la CE78. Estas comunidades dispusieron inicialmente de las competencias recogidas en el artículo 148.1. Para ver ampliadas dichas competencias iniciales, debieron esperar un plazo de cinco años y realizar una posterior reforma de sus Estatutos de Autonomía 3 . Ese mismo artículo especifica que es necesaria la iniciativa de las Diputaciones que estén interesadas en dicho proceso y al menos a 2/3 de los municipios que representen la mitad más uno del censo electoral de cada provincia o isla. A su vez estas provincias han de ser limítrofes y han de tener elementos históricos, culturales y territoriales comunes. Por otro lado, algunas CC.AA. realizaron el proceso por la llamada “Vía rápida” la cual se encuentra fundamentada no en el artículo 143, sino en el artículo 151 de la CE78. Con esta vía, se permite obtener mayor nivel de competencia y autogobierno ya desde un principio. Asumen por tanto no sólo las competencias del 148.1, sino que 2 Artículo 143 1. Constitución Española 1978 3 PECES-BARBA MARTÍNEZ, G. “El acceso a la autonomía: la vía del artículo 143” en Diario El País, 17 de enero de 1980 pág. 8 también asumirán todas aquellas que no estén dentro del 149.1, es decir, aquellas que sí son exclusivas del Estado. Se exigían requisitos más amplios que por la vía lenta, pero dio la casualidad de que 3 de las 4 regiones que realizaron este procedimiento, al contar con estatutos de autonomía ya durante el periodo de la Segunda República Española pudieron acudir a la disposición transitoria segunda de la Constitución, la cual permitía (ya que a día de hoy carece de sentido esta disposición) que estas regiones con régimen preautonómico accedieran ya a la elaboración de los EE.AA. de acuerdo a lo ya establecido en el artículo 148.2 de la CE78 y no teniendo que cumplir los requisitos del art. 151.1 (3/4 de los municipios de la provincia que equivalgan a la mayoría del censo electoral y que su ratificación sea con el voto afirmativo de la mayoría absoluta del electorado de cada provincia). Estas regiones fueron País Vasco, Cataluña y Galicia 4 . Por el contrario, Andalucía 5 tuvo que realizar lo especificado en el 151.1. y pese a que no cumplió con uno de los requisitos, se modificó la Ley Orgánica de modalidades de referéndum para desbloquear la situación 6 . 4 CASTELLÁ ANDREU, J.Mª., Debates constitucionales: Estado autonómico: pluralismo e integración constitucional, Marcial Pons, Madrid, 2018, páginas 36-38 5 JUNTA DE ANDALUCÍA, Historia de la autonomía, Constitución de la Junta de Andalucía, juntadeandalucia.es 2019 6 Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum. Última modificación 24 de diciembre de 1980. Se modificó el artículo 8 en su párrafo cuarto. pág. 15 Ejemplos de leyes de bases podemos disponer de los siguientes: las bases de las obligaciones contractuales, las bases de la ordenación de crédito, banca y seguros, las bases de la sanidad, del régimen jurídico de las Administraciones públicas, la legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas o las normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión, sin que ello sea un perjuicio de las facultades que en su desarrollo y ejecución correspondan a las Comunidades Autónomas 27 . Pese a esta retahíla de ejemplos, existe un acalorado debate sobre hasta dónde deben llegar dichas “bases” o hasta donde un Gobierno puede definir, si es que puede, lo que es básico. La STC 32/1983, de 28 de abril 28 así lo afirma e incide en que solamente es el legislador a quien ha de corresponder establecer lo que se entiende como base de una materia, permitiéndose así delimitar lo que es competencia estatal y lo que es competencia autonómica para que esta última pueda realizar el desarrollo legislativo que desee dentro del marco constitucional. El principal problema que se observa en la materia competencial dentro de las llamadas competencias compartidas radica en la dificultad de definir hasta dónde llega el alcance de lo básico, hecho que ya se ha comentado en los párrafos anteriores. Ya que si no se puede definir con claridad, no se podrá determinar hasta dónde llega el poder del Estado central, y conde empieza el poder de las CC.AA. 27 ARROYO GIL, A. Debates constitucionales: Distribución y delimitación de competencias, Marcial Pons, Madrid 2019, página 146 28 STC 32/1983, de 28 de abril ECLI:ES:TC:1983:32 pág. 16 V. La conflictividad competencial resultante y la intervención del Tribunal Constitucional El TC ha sufrido, en los últimos años especialmente, de un problema de creencia en su propia institución. Existe un debate de la sociedad en su conjunto en torno a la politización de la justicia 29 constitucional y la judicialización de la política territorial a través de los ya conocidos “recursos de inconstitucionalidad”. No es menos conocido que esta institución, el TC, que se encarga de la regulación de los conflictos territoriales así como de preservar el correcto uso de la Constitución, ha sufrido un notable desgaste a raíz de su impugnación para resolver la controversia sobre el Estatuto autonómico catalán adoptado en 2006 30 . Además, los conflictos internos derivados de la oposición entre partidos políticos (PSOE y PP), así como de la constante actuación de este organismo en la resolución de conflictos intergubernamentales no ha hecho otra cosa más que socavar su legitimidad. Respecto de la politización del Tribunal, esta se debe en primer lugar al propio mecanismo de nombramiento de sus magistrados 31 . Pero además, en el caso concreto de España hemos de añadir el hecho de que el enfrentamiento entre partidos ha llegado a afectar al propio Tribunal y de forma muy notable. La actividad del Tribunal se vio retrasada de forma notable en 2007 y también en el año 2010. Por último, se demostró la vinculación de algunos de sus miembros con partidos políticos, poniendo de relieve los problemas de independencia que sufre este órgano jurisdiccional 32 . Se observa en el siguiente gráfico 33 la evolución del número de impugnaciones ante el TC durante el periodo 1980-2014. Previo a todos los hechos acaecidos en Cataluña durante el año 2017. El él, se ve claramente la década de los años 80 donde hubo una alta conflictividad, una considerable reducción en la década de los 90. Después un ligero 29 GOIZUETA J. “La politización de la Justicia en España, por activa y pasiva” en El Confidencial, 12 de septiembre de 2019 30 UNIVERSIDAD PABLO DE OLAVIDE, “Propuestas para un debate sobre la reforma territorial desde las universidades andaluzas” Sevilla 2018, Página 30 El Tribunal Constitucional. 31 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE ESPAÑA, Composición del TC 32 FORCADA, D; UGALDE, R. “El TC sale en defensa de sus jueces y avala que puedan militar en partidos políticos” El Confidencial, 18 de julio de 2013 33 UNIVERSIDAD PABLO DE OLAVIDE, “Propuestas para un debate sobre la reforma territorial desde las universidades andaluzas” Sevilla 2018, Gráfico 3 Página 30 pág. 17 repunte en el periodo 2000 – 2003, posteriormente otra reducción en el periodo 20042010 y finamente otro repunte desde el 2011 en adelante. Continuando con la idea del apartado anterior, el TC ha exigido en diversas ocasiones ya sea a través del legislador, como a través del gobierno (sea vía reglamentos o actos ejecutivos), que se identifiquen de una manera expresa dentro de cada norma todas aquellas materias, actos o preceptos que deban tener una consideración de carácter básico, o por lo menos, que se pueda deducir con facilidad 34 . Quizá sea por este motivo por el cual el TC en todos los años de jurisprudencia no haya podido siquiera aplicar por ejemplo una cláusula como la del principio de prevalencia 35 . Sin la identificación previa que pedía el TC, que habría permitido realizar un entendimiento formal de las bases, siendo estas las que la legislación estatal acordara, a este organismo sólo le ha quedado la posibilidad de defender que lo básico es aquello que es el mínimo común normativo. Esta definición de básico puede ser considerada pobre, y realmente lo es, pero deja ya abierta la posibilidad y la obligación al legislador estatal que las Comunidades Autónomas han de poder ejercer su competencia y por tanto su desarrollo normativo. Por tanto, el Estado tiene un amplio margen, pero ese margen estará supeditado a una 34 ARROYO GIL, A. Debates constitucionales: Distribución y delimitación de competencias, Marcial Pons, Madrid 2019, página 149 35 ARROYO GIL, A “Una concepción de los principios de competencia y prevalencia en el Estado autonómico español”, Revista Jurídica Universidad Autónoma de Madrid, nº20, 2009, página 214-215 pág. 18 adecuada interpretación para que cumpla el sentido de la finalidad de cada competencia concreta, siguiendo unos criterios objetivos y por supuesto sin que se produzca una regulación en la materia con un carácter finalista, ya que así lo ha impedido el TC. La STC 147/1991, de 4 de julio 36 así lo expresa con nitidez “excede de lo básico toda aquella ordenación que, por su minuciosidad y detalle, no deja espacio alguno a la competencia autonómica de desarrollo legislativo, produciéndose en tal caso, por regla general, un resultado de vulneración competencial que priva a lo presentado como básico de su condición de tal”. Sin duda, no podemos entender todas las particularidades del sistema competencial español, así como la necesidad del TC de intervenir y definir conceptos que fácilmente podrían ser definidos ante otras instancias u organismos, sin entender y comprender que la organización territorial del poder en España no está definida. Sí, se define a España como “un Estado social y democrático de Derecho” (art. 1.1 CE78) y también se le define por ser una “Monarquía parlamentaria” (art. 1.3 CE78) pero no así su estructura de organización. Y da la casualidad de que esta indefinición dentro del texto constitucional no es involuntaria. Poseemos caracteres tanto de un estado de tinte unitario, como suficientes preceptos para considerar a la nación española dentro del grupo de países verdaderamente federales como pueden ser los Estados Unidos de América o la República Federal Alemana. También es cierto que ha sido esta indefinición la que ha permitido construir el modelo actual sin ni siquiera modificar la CE78 y existen aspectos en algunas CC.AA. que incluso nos permiten hablar de un estado confederal 37 . Por tanto, nuestro modelo, podemos decir que está dentro de un “marco constitucional abierto 38 ” o que se trata de un “modelo estructural flexible” 39 . 36 STC 147/1991, de 4 de julio ECLI:ES:TC:1991:147 37 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, Conferencia de Tribunales Constitucionales Europeos, Ponencias españolas Página 19, “Desde el punto de vías… o vertical de poder” 38 LOJENDIO E IRURE, I.M. “El modelo autonómico de la Constitución de 1978”, en Primeras Jornadas de Estudio del Estatuto de Autonomía del País Vasco, Oñati, 1983 39 GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNANDEZ RODRIGUEZ, T. R.: Curso…, op. cit. p. 260: «El modelo estructural es, pues flexible…»; y más abajo: «La flexibilidad del modelo impide, por el momento, llevar más lejos el análisis de sus líneas generales, que, sin embargo, estimamos suficientes como marco general de los desarrollos posteriores». pág. 19 Finalmente, ha sido inevitable que el TC haya tenido que ser el encargado de resolver los conflictos producidos sobre la base competencial entre las distintas administraciones públicas. Ha cumplido los cometidos de respetar y hacer respetar la Constitución así como de tratar de otorgar la validez necesaria a todas las leyes que el legislador ha elaborado, ya sea autonómico o estatal. Además, y tras haber analizado los apartados anteriores como los que vendrán a continuación, se puede afirmar con bastante rotundidad que con toda la jurisprudencia existente del TC, se ha abogado por una descentralización territorial así como de asegurar, reconocer y garantizar la autonomía competencial de las CC.AA., exceptuando la STC 31/2010 de 28 de junio referida a la reforma del Estatut de Catalunya. pág. 20 VI. Las leyes orgánicas de transferencia y delegación del artículo 150.2 y la apertura permanente de nuestro modelo de Estado Avanzamos ahora realizando una explicación del artículo 150 de la CE. La distribución de competencias entre el Estado y las CC.AA. parece quedar establecida con los artículos 148 y 149 de la CE78, pero el constituyente ya en su elaboración dejó la posibilidad de que dicho régimen competencial se viera modificado, es decir, ampliándolo, pero sin que ello afectara a la titularidad de las pertinentes competencias. Esta ampliación o modulación se realiza a través de leyes estatales que detallaré a través de los tres apartados que posee esta ley. Se permitió por tanto una cierta flexibilización. Este mecanismo, para aquel que sea un defensor de un sistema altamente descentralizado constituye toda una ventana de oportunidades, pero también puede existir la preocupación por la dificultad que entraña discernir con la suficiente claridad quién es el órgano competente a la hora de regular una materia en cuestión, o en qué alcance o medida puede realizarlo La titularidad no cambia con este procedimiento. Para que una CC.AA. vea ampliado su régimen, y al tratarse este artículo 150 mediante leyes Estatales, sólo le puede corresponder a este último la competencia para aprobarlas, derogarlas o modificarlas. Siendo por tanto las CC.AA. meros espectadores. Es más, las CC.AA. pueden ver modificada su actuación competencial independientemente de cuál sea su voluntad. Tampoco estas competencias adquiridas por el artículo 150 tendrían cabida en ningún EE.AA. ya que la titularidad competencial de la misma no se ve modificada. En su apartado primero “Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas”. pág. 21 Lo que cabe entender y apreciar aquí es la dificultad que se muestra a la hora de definir qué materias de competencia estatal pueden ser atribuidas a las CC.AA., por lo que será el propio legislador el que deba determinarlo. En lo que respecta a “normas legislativas”, no parece haber problema alguno en la posibilidad de que estas sean desarrolladas por los propios parlamentos autonómicos, ya que simplemente estas deberán cumplir el marco que haya fijado la ley estatal previamente, así como la obligatoriedad de someterse al control de las Cortes. Con la STC 23/1993, de 21 de enero 40 , la ley estatal marco no subordina a la ley autonómica, ya que ambas poseen el mismo rango, pero sí que actúa como sistema de validez de la ley autonómica. Es decir, si esta última realiza alguna infracción o no respeta las bases fijadas por la ley estatal, puede llegar incluso a ser declarada inconstitucional. Este apartado de leyes marco, ha sido utilizado en lo que respecta a materia tributaria, sobre todo a todas las CC.AA. de régimen financiero común ya que el Estado les ha otorgado la facultad de dictar normas legislativas en esta materia. Sin ir más lejos la ley 30/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad de Castilla y León y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión es un claro ejemplo de ello, la cual se deriva de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas 41 . En su apartado segundo encontramos las llamadas leyes de transferencia o delegación “El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado”. La ampliación de las competencias hubo de llevarse a cabo mediante la delegación o transferencia acordada por las Cortes Generales al amparo del art. 150.2, para, posteriormente, promover la reforma de los respectivos Estatutos de autonomía a fin de incorporar a aquellos las competencias transferidas , variando, de este modo, la naturaleza de éstas. 40 STC 23/1993, de 21 de enero ECLI:ES:TC:1993:23 41 ARROYO GIL, A. Debates constitucionales: Distribución y delimitación de competencias, Marcial Pons, Madrid 2019, página 129 pág. 22 El mejor ejemplo que ilustra estas leyes de transferencia lo encontramos en la Ley Orgánica 9/1992, de transferencia de competencias a las Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del art. 143 de la Constitución; y cumpliendo las previsiones de aquellos Pactos de 1992, se promulgaron en 1994, un total de doce Leyes Orgánicas que modificaron dichos Estatutos de autonomía 42 Por último respecto de los Pactos Autonómicos de 1992, hay que indicar que, habiendo transcurrido cinco años desde la aprobación de los Estatutos de las Comunidades que accedieron a la autonomía por la vía del art. 143, se estimó procedente, no tanto una "igualación" competencial, pues el Tribunal Constitucional (Sentencia 37/1997) en diferentes Sentencias insiste en la idea de la imposibilidad de tal igualación, sino más bien una "equiparación" competencial de todas las Comunidades autónomas. Finalmente el tercer apartado explica las llamadas leyes de armonización “El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad”. Estas leyes de armonización constituyen una fuente singular respecto de las leyes marco y de las de transferencia y delegación, ya que esta tiene trámites de los que carecen las leyes ordinarias y orgánicas así como de la necesidad de que tanto el Senado como el Congreso de los Diputados la aprueben por mayoría absoluta. 42 CONGRESO DE LOS DIPUTADOS, Sinopsis artículo 148 pág. 23 VII. Propuestas de reforma constitucional del sistema de distribución de competencias. 1. LAS PROPUESTAS TENDENTES AL SUPUESTO BLINDAJE COMPETENCIAL AUTONÓMICO. LA LIMITACIÓN DE LA LEGISLACIÓN BÁSICA DEL ESTADO: VIABILIDAD Y CRÍTICAS DOCTRINALES Con toda la explicación del mencionado título VIII de la CE que corresponde a la Organización Territorial del Estado, con su explicación de los artículos 148, 149 y 150, relativos a la delimitación competencial, es necesario reconocer que el modelo de distribución de competencias entre el Estado y las CC.AA. ha generado disfuncionalidades. Se trató de solucionar las mismas a través de acuerdos, como los ocurridos en 1981 y en 1992 con la “equiparación” competencial, pero no ha sido suficiente para resolver esos problemas de límites. También esto se refleja claramente en el protagonismo que ha tomado el TC desde su propia creación así como de la alta conflictividad que se ha generado a raíz del desarrollo del modelo territorial en España. Ha sido a través de la judicialización de procesos puramente políticos el cómo se ha conseguido no resolver, sino “solventar” y de aquellas maneras los conflictos generados 43 . Frente a todo lo anterior, es necesario en el futuro la realización de una reforma de nuestro modelo territorial. Sin ella, será prácticamente imposible otorgar la estabilidad política, jurídica e incluso social que este país necesita, y que tanto piden los ciudadanos. Si antes he afirmado que la judicialización de los procesos políticos no resolvía sino que “solventaba”, más cierto es aún que la creación hipotética de la reforma territorial, incluso si fuese pactada y consensuada por una amplia mayoría, de por sí no es la solución definitiva, no puede ser la panacea el desarrollo de una idea en un papel, así de simple. Será necesaria también la colaboración de los entes políticos para que en 43 UNIVERSIDAD PABLO DE OLAVIDE, “Propuestas para un debate sobre la reforma territorial desde las universidades andaluzas” Sevilla 2018, Página 16 La reforma del sistema de competencias. pág. 24 un primer lugar, se produzca una paulatina bajada de la tensión territorial que dura casi una década en máximos. En definitiva, será necesario el pacto y el consenso. El objetivo general aquí es definir con mayor precisión jurídica (y también técnica), el marco de la competencia del Estado (entendiendo este como el central). Si se consigue una delimitación clara de las competencias, tanto materiales como funcionales, y no el modelo actual del art. 149.1 que se ha visto desbordado casi desde el primer momento, no habría problemas en lograr la preciada estabilización de la delimitación de las competencias, y por tanto del autogobierno, dentro del ámbito territorial. La España de hoy, año 2020, y del futuro, dista mucho de parecerse a la de 1978, recién salida de la última dictadura fascista de Europa. Por el mismo motivo, la reforma ha de seguirse adaptándose a la realidad actual del país. Hemos podido disfrutar más de 40 años de autogobiernos regionales y adquirir la suficiente experiencia como para poder ver cuáles han sido los aciertos y cuales los fracasos de los mismos. En una primera observación, convendría plantearse la eliminación del concepto “básico” 44 en todas su modalidades (normativa, legislación y condiciones) y su sustitución por una normativa mucho más precisa de este tipo de competencias estatales. Con ello, gran parte de la conflictividad intergubernamental desaparecería. Por supuesto que este blindaje autonómico no debería eliminar la posibilidad de que exista cierta adaptabilidad a circunstancias nuevas donde se diera la situación de que cierta centralización, aunque fuese temporal, fuera requerida. La situación vivida este año 2020 debido al COVID-19 45 sería un buen ejemplo de ello. Otros podrían ser grandes catástrofes naturales, situaciones de guerra o cualquier situación cuya magnitud excediera la capacidad de actuación de una CC.AA. Alternativas tendentes al supuesto blindaje competencial autonómico hay muchas, quizá tantas como constitucionalistas haya en España. Quiero destacar aquí la propuesta realizada por un grupo de discusión organizado por la Universidad Pablo de Olavide formado por Xabier Coller, Lina Gálvez, Juan Baptiste Harguindéguy, Ruth Rubio, Gerardo Ruiz-Rico y Manuel Zafra. 44 UNIVERSIDAD PABLO DE OLAVIDE, “Propuestas para un debate sobre la reforma territorial desde las universidades andaluzas” Sevilla 2018, Página 17 La reforma del sistema de competencias. 45 CRISTOBAL C. “Coronavirus: Sánchez niega la recentralización de la sanidad española” en Redacción Médica, 9 de abril de 2020 pág. 31 como facultades a alguna o todas las CC.AA., este puede por vía del 150.2 de la CE78 recuperar las competencias ya sea total o parcialmente, ya que y desde el primer momento, no se ha transferido la titularidad, sino tan sólo su uso y por ende, esta transferencia es revocable o renunciable. Siendo más agresivo, el partido de extrema derecha VOX defiende en el programa electoral realizado en 2019 “La supresión del Estado Autonómico (…) Incentivando su retorno al régimen común y legislando en favor de la unidad, posteriormente mediante una modificación de la Constitución para eliminar el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones 55 ” La cuestión está en que si jurídicamente parece sencillo este cambio, hay tres aspectos en los cuales chocan frontalmente con la realidad de la sociedad y la organización de España. En primer lugar, dichas delegaciones de competencias han ido aparejadas de transferencias tanto de medios materiales como de medios personales. Por tanto, y en un estado formado por un cuerpo de funcionarios, habría problemas en lo relativo a traslados y derechos. En segundo lugar, si las CC.AA. han incluido la materia transferida en sus respectivos EE.AA., estas pueden alegar que para retornar dicha competencia ha de ser modificado el Estatuto de Autonomía. Según la doctrina y jurisprudencia que hemos expuesto, no habría problema de retorno (siempre y cuando sean competencias recogidas en el art. 149.1 CE), pero eso es algo que deberían ser los tribunales los que dilucidan. Finalmente y en tercer lugar, si dicha transferencia de competencia no estaba regulada específicamente en el apartado primero del art. 149, y las CC.AA. la han asumido en los EE.AA., no cabría esta posibilidad de revocación ya que quedarían protegidos por el propio Estatuto. Otro instrumento que se ha tratado de poner sobre la mesa dentro de esta opción más centralizadora, o al menos, uniformadora ha sido el papel de la legislación básica dentro de nuestro OJ. Una vez las leyes de armonización quedaron desactivadas a causa de la sentencia de la LOAPA 56 , el único punto en el que el TC había elaborado una 55 VOX, “Hacer España grande otra vez”, 2019 Apartado 1.1 Un Estado sin Autonomías página 7 56 STC 76/1983, de 5 de agosto ECLI:ES:TC:1983:76 pág. 32 jurisprudencia favorable al interés estatal es con la concepción de normas básicas o legislación básica. Esto es así debido a que las reformas realizadas en los distintos EE.AA., no han tenido incidencia alguna en la configuración constitucional de lo básico, es decir, las condiciones básicas que tratan de instituir un marco que permita fijar un modelo común cerrado. pág. 33 VIII. Balance y conclusiones Una vez analizado los distintos apartados así como la evolución histórica del sistema de distribución de competencias en el estado autonómico desde la creación y aprobación de la CE en 1978 podemos llegar a una serie de conclusiones: Al inicio de la misma, dado el desconocimiento que existía en torno al futuro desarrollo y organización del Estado, fue requerida la elaboración del llamado sistema de doble lista que además incluyó la separación en la creación de las mismas CC.AA. ya fuesen por la “vía rápida” o por la “vía lenta” afectando por ello al número de competencias que ya desde un primer momento podían asumir estos entes. Pero dicho sistema inicialmente diseñado fue a su vez transitorio, como así recoge el art. 148 y conforme los años han ido avanzando, no tardó el lograrse la tan ansiada armonización del modelo autonómico así como de su desarrollo institucional y legislativo. Por lo que podemos afirmar que ya no existe la separación entre los arts. 151 y 143 de la CE. Dicha armonización no ha estado exenta de dificultades y aun habiendo más de 40 años de doctrina y jurisprudencia, la aplicación de los diversos tipos de competencias que existen (exclusivas, concurrentes y compartidas) no ha sido obra menor, siendo el principal problema la definición clara, o mejor dicho la falta de la misma, de las llamadas competencias compartidas, ya que sin ella, ha sido necesaria la entrada en cada conflicto del Tribunal Constitucional. Además, no se ha de confundir el término de competencia exclusiva con completa o “agotadora” de una materia ya que la exclusividad puede recogerse exclusivamente en el carácter legislativo o carácter normativo básico. Estas (la legislación básica) puede garantizar cierta unidad e igualdad entre las distintas CC.AA. así como asegurar a su vez que ningún ente trate de moverse fuera del límite, o intente ejercer unas competencias distintas de la que el propio Estado ha delimitado. Pero como ya se ha mencionado, el TC tan sólo ha podido lograr establecer como básico aquello que es el mínimo común normativo no siendo hasta la STC 147/1991, de 4 de julio cuando lo expresó con nitidez 57 siendo el principal problema que en España la organización territorial del poder no está definida. 57 Ver página 17 segundo párrafo pág. 34 Nuestro actual sistema además de la distribución por listas, o por lista, dada la evolución ya mencionada, se completa con las llamadas leyes de transferencia y delegación del art. 150 que han permitido una continua apertura del sistema de competencia y de posibilidad de transferencia de competencias calificadas de exclusivas (eso sí, no de su titularidad) hacia las CC.AA. y finalizando con las últimas reformas de los textos de las EE.AA. De las propuestas analizadas en este Trabajo, la primera estrategia planteada respecto del blindaje competencial, conviene plantearse el concepto “básico” en todas su modalidades (normativa, legislación y condiciones) y su sustitución por una normativa mucho más precisa de este tipo de competencias estatales. El objetivo claro a buscar sería reducir drásticamente la actual conflictividad intergubernamental existente. Si esto no fuera posible, al menos se debería tratar el implantar dentro de la actual Constitución un único listado de materias competenciales correspondientes al Estado central. Esta además se vería complementada con una cláusula de atribución “residual” a las entidades territoriales de todas las que no hayan sido mencionadas en la esfera constitucional. Dentro de las propuestas de federalismo asimétrico ya analizadas en el apartado VII, personalmente no soy partidario de las mismas ya que la creación de la reforma del sistema competencial ha de estar basado en una igualdad formal y sobre todo en una igualdad real en la capacidad de adquirir dichas competencias. Crear un sistema asimétrico (otra vez) no resolverá los problemas actuales del sistema; desconocimiento, alta conflictividad intergubernamental e interterritorial. Permitir a todas las CC.AA. después de más de 40 años de existencia acceder a las competencias que no sean exclusivas del Estado no perjudica a ningún ente ni debería generar tensiones, salvo que se desee atención mediática o existan otros intereses ajenos al proceso objeto de estudio aquí. Enoch Alberti Rovira en la propuesta que planteó con el Estatut de Cataluña ya planteó esta idea. Definir dentro de la Constitución, de forma directa y de carácter exclusivo los poderes del Estado, atribuyendo por tanto todo lo que aquí no se recogiera a las CC.AA. Por último las propuestas centralizadoras a pesar de que formalmente podrían llegarse a considerar que son factibles y de fácil realización, chocan frontalmente con la pág. 35 realidad social del país así como con hechos materiales de contratación pública, gasto por habitante en servicios dentro de cada CC.AA. etc.…Aunque no se debe menospreciar el objeto último que consiste en lograr una igualdad entre todos los ciudadanos y territorios. Pero a mi modo de ver la igualdad ha de estar en los mínimos. A partir de ahí, cada CC.AA. así como su ciudadanía han de decidir cómo se han de gestionar y hasta que punto sus respectivas competencias. Con todo lo anterior, se puede hacer un balance claro de los aspectos que se están tratando en casi todas las propuestas y que quisiera analizar muy brevemente. Estos son cuatro elementos clave, la delimitación, la coerción estatal, el Senado y la financiación autonómica: Delimitación: Para cualquier futura reforma del sistema, será necesaria una delimitación clara de las competencias materiales y funcionales y seguramente dicha concreción sólo se obtendrá para aquellas competencias que pertenezcan al Estado, entendiendo este como al central dentro de la Administración Pública. Coerción estatal: Ha de quedar claro que hoy en día España posee mecanismos de Coerción Estatal en el art. 155 de la Constitución y que su uso sólo es indicativo de una grave crisis política e institucional de una profunda dimensión (como ya ocurrió en el periodo septiembre-diciembre de 2017 en Cataluña) y que sólo ha de usarse cuando el principio de unidad y la soberanía 58 . del Estado esté en peligro. Senado: Respecto de la Cámara Alta, también existe un acalorado debate sobre qué hacer con él debido a que todo el mundo jurídico coincide en que su existencia nació ya con profundas deficiencias de funcionamiento (por no decir de existencia). En España, el Senado duplica la representación política del Congreso de los Diputados, es una cámara residual en el ejercicio del control político y está totalmente subordinada al Congreso en el ejercicio de la potestad legislativa, dado que su participación se limita a la eventual incorporación de enmiendas o la adopción de un veto a expensas de que el Congreso acepte aquellas o levante este 59 . 58 ARROYO GIL A. “Unidad, lealtad y coerción federal (o estatal) en Alemania y España”, Revista Jurídica Universidad Autónoma de Madrid, nº31, 2015, páginas 57-60. 59 GARRIDO LOPEZ, C., “Pero… ¿puede ser el Senado una cámara de representación territorial?”, Revista Española de Derecho Constitucional, nº107, 2016 página 79 pág. 36 Por tanto el debate debe plantear de una manera definitiva si se quiere ir hacia un modelo de cámara territorial 60 . Financiación: Como dijo el expresidente de los EE.UU. Bill Clinton, “es la economía, estúpido”. En España, el sistema de financiación autonómico se recoge en los artículos 156 y 157 de la CE78 así como en la LOFCA (Ley Orgánica de Financiación Autonómica) y puesto que he afirmado que tan apenas iba a analizar brevemente, puesto que este tema abarcaría un análisis propio, quisiera destacar que a día de hoy, el sistema se entiende más como una suficiencia de recursos que por una capacidad de los mismos, y todo ello a pesar de la continua transferencia de tributos que por parte del Estado central se ha realizado a las CC.AA. Si bien es cierto, conforme se han ido realizando las transferencias, las CC.AA. ha tenido mayor capacidad de ingresos, también sus gastos se han incrementado (en menor medida eso sí) sigue produciéndose un desequilibrio en la balanza así como un claro déficit del principio de responsabilidad tributaria 61 . En una propuesta de mejora, se habrá de ahondar también en estas cuestiones, no solo del sistema de distribución competencial. Finalmente está claro que cualquier balance y perspectiva de reforma constitucional del actual sistema de distribución de competencias habrá de venir acompañado de un conjunto de reformas en otros sectores que permitan a esta tener éxito. Está claro que no estamos en un momento similar al de 1978 en el cual fue necesario no una reforma, sino un cambio total de sistema en nuestro país que no alarmase a muchos sectores de la sociedad y no descontentase a otros. Pero estamos en un momento en el que se abre la oportunidad por la cual nuestro sistema puede rejuvenecer. Con una democracia arraigada, un sistema de poder político altamente descentralizado y una apertura plena con Europa y el resto del mundo, es necesario abarcar más de a lo que se pudo llegar hace ya más de 40 años. Los tiempos así lo permiten y así lo requieren. 60 SÁENZ ROYO, E., Desmontando mitos sobre el Estado autonómico, Marcial Pons, Madrid, 2014, página 53 61 SÁENZ ROYO, E., Desmontando mitos sobre el Estado autonómico, página 100 y ss. pág. 37 BIBLIOGRAFÍA ALBERTI ROVIRA, E. “El blindaje de las competencias y reforma estatutaria”, Revista catalana de derecho público nº 31, diciembre 2005 ARROYO GIL, A. “Una concepción de los principios de competencia y prevalencia en el Estado autonómico español”, Revista Jurídica Universidad Autónoma de Madrid, nº20, 2009. ARROYO GIL A. “Unidad, lealtad y coerción federal (o estatal) en Alemania y España”, Revista Jurídica Universidad Autónoma de Madrid, nº31, 2015. ARROYO GIL, A. Debates constitucionales: Distribución y delimitación de competencias, Marcial Pons, Madrid, 2019. CASTELLÁ ANDREU, J.Mª., Debates constitucionales: Estado autonómico: pluralismo e integración constitucional, Marcial Pons, Madrid, 2018. 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