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2 ÍNDICE 1. INTRODUCCIÓN. 1.1 Exposición del tema. 1.2 Elección del tema. 1.3 Metodología seguida para la realización del trabajo. 2. DESCENTRALIZACIÓN Y SECESIÓN. 2.1 Vertiente no jurídica: soberanía, pueblos y Estado. Los nacionalismos. 2.2 Vertiente jurídica: la secesión dentro del contexto de un Estado descentralizado. 2.2.1 Desglose terminológico y conceptual de descentralización y de secesión y distinción con términos similares. a) Descentralización. b) Secesión. 2.2.2 Derecho a la autodeterminación según el derecho internacional público a) Vertiente internacional o externa del derecho a la libre determinación. b) Vertiente nacional o interna del derecho a la libre determinación. c) “Secesión remedio” 2.2.3 Situación jurídico-constitucional actual respecto a los movimientos secesionistas. a) Estados constitucionalmente pseudo ágrafos en proceso de establecer vías de secesión. b) Estados que permiten o permitieron una vía legal a la secesión. c) Estados en los que existe un bloqueo constitucional frente a la secesión: el caso de España. 3. CONSECUENCIAS DE UNA SECESIÓN. 3.1 Consecuencias político-jurídicas. 3.2 Consecuencias económicas. 4. PROPUESTA DE CLÁUSULA DE SECESIÓN EN ESPAÑA EN RELACIÓN AL DERECHO A LA AUTODETERMINACIÓN Y AL “DERECHO AL STATU QUO”. 5. CONCLUSIÓN 3 INICIALES, ABREVIATURAS Y SIMBOLOGÍA. CA – Comunidad Autónoma. CE – Constitución Española. UE – Unión Europea. URSS - Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas. PQ – Parti Québécois. TFUE – Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. 4 1. INTRODUCIÓN. 1.1 Exposición del tema. En el siglo XV la unificación del poder en los distintos monarcas de cada territorio trajo consigo la aparición del Estado moderno. Este ente con poder unificado y territorio delimitado se construyó sin tener en cuenta la diversidad cultural, étnica o religiosa de la población que habitaba dentro de los límites del terreno afectado por la soberanía del monarca y, por tanto, durante siglos sus necesidades como comunidad cultural así como sus intereses no fueron atendidos 1 . Siglos después, a finales del XVIII, aparece la descentralización política como forma de organización territorial que pretende la satisfacción de los intereses locales dotando a algunos territorios de cierta autonomía para autogestionar determinadas competencias, de manera que se permitía mantener intacta la unidad del Estado a la vez que se tenían en cuenta los intereses de las distintas comunidades que forman el país. Esta forma de organización descentralizada tiene su primera aparición en la Constitución de los Estados Unidos de América en 1787 que consagraba el federalismo como forma de gobierno de los Estados Unidos 2 . Desde este momento, la descentralización política y administrativa como forma de organización territorial fue introduciéndose paulatinamente por todos los países del mundo, hasta convertirse en el sistema organizativo del territorio nacional de alrededor del 70% de los Estados existentes . Además, debe mencionarse también que cada vez más países están adhiriéndose a organizaciones supranacionales a las que ceden parte de su soberanía, estableciendo otro tipo de sistemas descentralizados. La descentralización nace, aunque parezca contradictorio, con el objetivo de integrar en un mismo Estado multinacional un conjunto de territorios diversos. No obstante, en determinados Estados su implantación ha supuesto un efecto inverso del perseguido y puede amenazar la unidad nacional. La suma entre la dotación de mayor autonomía a las comunidades locales que supone la descentralización junto con la aparición de movimientos nacionalistas que reivindican la 1 MÁIZ, RAMÓN, Los nacionalismos ante las naciones [Libro electrónico], P. 81 2 BRUNNER, EMIL, El federalismo como forma de organización [libro electrónico], Biblioteca jurídica virtual del instituto de investigaciones jurídicas de la UNAM, P.5. 5 identidad local, ha desembocado en una importante oleada de voluntades secesionistas en muchos países del mundo 3 . Esta oleada secesionista que sufren muchos de los Estados en la actualidad, supone un verdadero desafío constitucional, puesto que la mayoría de constituciones modernas no prevén la posibilidad de un proceso legal a la secesión y, por su parte, el derecho internacional público no resuelve el conflicto de las secesiones en el contexto que se están presentando en la actualidad. Esta falta de recursos legales y constitucionales que proporcionen una salida a estas voluntades secesionistas, obligan a una convivencia forzada entre los territorios secesionistas y el resto del Estado, que, finalmente, acaba por poner sobre la mesa el debate de si se están cumpliendo los principios más puramente democráticos. 1.2 Elección del tema. La elección del tema para la realización de este trabajo de fin de grado responde a la necesidad que tienen numerosos Estados, entre ellos España, para dar solución al problema de los movimientos secesionistas en determinados territorios. La secesión se ha convertido en la actualidad en uno de los mayores protagonistas//desafíos político-constitucionales del siglo XXI y su solución todavía parece lejana. Por ello, la investigación y el conocimiento de vías de solución dentro de un marco legal resulta cada vez más imprescindible ante las crecientes y problemáticas//conflictivas voluntades secesionistas. 1.3 Metodología seguida para la realización del trabajo Este trabajo pretende analizar los orígenes y causas de los movimientos secesionistas, así como su posición jurídica, tanto dentro del derecho internacional, como dentro de distintos ordenamientos jurídicos nacionales de diferentes países, incidiendo especialmente en el Estado español. 3 BUCHANAN, ALLEN; COPP, DAVID, Autodeterminación y secesión, tensiones y conflictos en torno al nacionalismo. 6 De este modo, partiendo de una exposición del status constitucional y jurídico actual de los movimientos secesionistas, se plantearán posibles soluciones al bloqueo constitucional que se presentan frente a la secesión, para aproximarnos a una teoría constitucional más amplía y desarrollada que incluya una vía de solución de conflictos que hasta ahora no han podido resolverse 4 . 2. DESCENTRALIZACIÓN Y SECESIÓN. 2.1 Vertiente no jurídica: soberanía, pueblos y Estado. Los nacionalismos. La debilitación de los señores feudales 5 produjo la unificación del poder, lo que supuso la aparición del Estado moderno, una estructura política de dirección que se aplicaba de forma homogénea sobre un territorio determinado. No obstante, esta estructura de dirección homogénea no estaba en consonancia con la realidad de los habitantes del Estado, que a menudo constituían una unión forzada de pueblos heterogéneos que mantenían sus características culturales, étnicas y religiosas. Esta confrontación entre dirección política homogénea y de sociedad heterogénea dio lugar al nacimiento del nacionalismo moderno 6 , como idea de enaltecimiento de la identidad propia de las comunidades. De este modo, podemos entender por nacionalismo “aquel principio político que sostiene que debe haber congruencia entre la unidad nacional y la política” 7 . Sin embargo, el nacionalismo es objeto de categorización, y no podemos simplificarlo únicamente desde un punto de vista cultural y étnico, sino que también existen nacionalismos con reivindicaciones de otro carácter 8 . Distinguimos entre nacionalismos de primer orden, que son aquellos que responden a cuestiones culturales, étnicas, ideológicas o religiosas y los nacionalismos de segundo orden, que son aquellos que han aparecido con más frecuencia en la actualidad, con la aparición de la crisis económica, ya que estos nacionalismos responden a aspiraciones 4 La metodología formal en cuanto a fuentes se ha visto limitada por las consecuencias de la pandemia, que han imposibilitado el acceso a materiales físicos, teniendo que limitarme a una mayoría de fuentes de libre acceso electrónico. 5 VALERO MATAS, JESÚS A., El nacionalismo: Una realidad de nuestra sociedad, P. 372 6 VALERO MATAS, JESÚS A., “El nacionalismo…”, cit. P. 372 7 GELLNER, ERNEST, Nations and nationalism, 1983. 8 VALERO MATAS, JESÚS A., “El nacionalismo…”, cit. P. 382 7 económicas y financieras como la disolución de deuda pública o de clase, como ocurriría en aquellos territorios donde las élites burguesas pretenden iniciar un movimiento nacionalista y secesionista con el fin de aumentar su poder e independencia económica 9 . Aún así, estos nacionalismos, tanto los de primera como los de segundo orden, no pertenecen exclusivamente a una clase u otra, sino que aparecen casi siempre con matices de ambas clases, de manera que la mayoría de los nacionalismos responden a cuestiones culturales y económicas en distintos grados 10 . Resulta evidente pensar que los nacionalismos surgen con más abundancia y fuerza en aquellos Estados-nación multinacionales que fuerzan la aplicación de una política igual sobre sociedades claramente diferenciadas que mayoritariamente se encuentran organizadas o se encontraban organizadas en estructuras políticamente descentralizadas. Testigo de ello ha sido la historia con el nacimiento de fuertes movimientos nacionalistas sobre Estados como, Reino Unido, Canadá o España, donde los movimientos nacionalistas actuales, tal vez, cogieron, además, más fuerza con la opresión cultural, propia de la dictadura franquista 11 . Asimismo, encontramos casos donde los movimientos nacionalistas condujeron al fracaso de la unidad nacional, como ocurrió con los casos de Yugoslavia y de Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS). El nacionalismo es, por tanto, potencialmente el motor de la voluntad secesionista y situándonos en una era abundante en nacionalismos, nos encontramos también ante una gran oleada de voluntades secesionistas originando un conflicto sin respuesta en la mayoría de lugares. Antes de entrar en el análisis del secesionismo y en sus posibles soluciones, cabe incidir en términos relacionados con el mismo, tales como los conceptos de soberanía y pueblo y sus peculiaridades en España. La aparición de un movimiento secesionista supone un problema de poderes, dado que se pretende el nacimiento de una nueva soberanía sobre un territorio donde ya se encuentra otra soberanía efectiva preexistente. En países como Estados Unidos o Italia, 9 VALERO MATAS, JESÚS A., “El nacionalismo…”, cit. P. 382 10 VALERO MATAS, JESÚS A., “El nacionalismo…”, cit. P. 382 11 MÁIZ, RAMÓN, “Los nacionalismos…”, cit. P. 84 8 una vía de resolución de la secesión resultaría más simple, pues su Constitución proclama el Estado mediante una unión de Estados anteriormente independientes. Sin embargo, en España nos encontramos ante la dificultad añadida de que la Constitución no crea España, sino que el Estado español aparece como una entidad real preexistente, en la que los territorios no han tenido decisión alguna en ningún momento sobre su permanencia en el Estado español. Además, el artículo 1.2 CE proclama que la soberanía reside en el pueblo español. Todo esto resulta de alguna manera en una imposición de la pertenencia de los territorios a España y a su soberanía, lo que a priori podría no resultar puramente democrático. Esta imposición a su vez “despierta” los movimientos nacionalistas internos y las voluntades secesionistas, así como la reivindicación de la toma en consideración de nuevos pueblos como el pueblo catalán o vasco, aunque como veremos más adelante este concepto de pueblo traiga más dificultades de las inicialmente previsibles por la inexistencia de consenso internacional y nacional sobre su definición. 2.2 Vertiente jurídica: La secesión dentro del contexto de un Estado descentralizado. Como se ha ido adelantando en el punto anterior, la aparición de los nacionalismos y las reivindicaciones de identidad local han tenido su impacto en la esfera jurídica. Uno de los efectos jurídicos más importantes que han surgido, son los movimientos secesionistas. A continuación, se tratará este nuevo elemento jurídico y político dentro del contexto de los países políticamente descentralizados, ya que en ellos es donde se dan las condiciones más favorables para la aparición de este fenómeno. Asimismo, trataremos cuál es su status jurídico dentro de diferentes ordenamientos jurídicos nacionales, así como en los documentos de derecho internacional público. 2.2.1 Desglose terminológico y conceptual de descentralización y de secesión y distinción con términos similares. Antes de comenzar a profundizar en los asuntos ya expuestos, es oportuno realizar una aproximación conceptual de los términos descentralización política y secesión, así como 9 analizar su distinción con otros términos que siendo de distinta naturaleza son comúnmente confundidos. a) Descentralización. Cuando hacemos referencia al término “descentralización”, etimológicamente nos referimos a que un elemento concreto deje de depender de una dirección central, y esto desde un contexto jurídico-político hace referencia al proceso por el que mediante una serie de reformas jurídicas, se transfieren desde el Gobierno central de un Estado, poderes, competencias, responsabilidades o recursos a entidades subnacionales con un determinado grado de autonomía 12 . El carácter del elemento transferido por parte del Estado central dependerá del tipo de descentralización por el que se haya optado, como se explicará a continuación. En los tiempos actuales, todos los Estados desarrollados han experimentado algún tipo de descentralización, ya sea una descentralización administrativa o una descentralización política. Tal es la popularidad de la descentralización, que como se ha anunciado antes, se puede afirmar que hoy en día aproximadamente el 70% de los Estados presentan alguna forma de descentralización como forma de organización 13 . Hacemos referencia a un Estado descentralizado administrativamente cuando la Administración central de un Estado atribuye determinadas competencias o actividades públicas a entes subnacionales dependientes de aquella y coordinados por ella, con el fin de aumentar la eficacia administrativa o de encontrar ventajas económicas. Esta atribución debe conllevar, diseñar, supervisar y financiar tales tareas, o, por lo menos, tener atribuciones sustantivas en estos asuntos transmitidos 14 . Sin embargo, cuando nos referimos a descentralización política, hacemos referencia al modo de descentralización más amplio 15 . Se caracteriza por una amplia transferencia de competencias y actividades por parte del Estado central, una escasa dependencia de los entes subnacionales respecto al poder central para ejercer tales competencias, así como 12 MARDONES Z., RODRIGO, Descentralización: una definición y una evaluación de la agenda legislativa chilena (1990-2008), Revista Eure, Vol. XXXIV, N° 102, pp. 39-60, agosto 2008 13 BRUNNER, EMIL, “El federalismo…”, cit. P.5. 14 MARDONES Z., RODRIGO, “Descentralización…” cit. P. 39-60, agosto 2008 15 MARDONES Z., RODRIGO, “Descentralización…”, cit. P. 39-60, agosto 2008 16 Dentro de la doctrina internacional se ha llegado al consenso de la existencia de una doble vertiente de la libre determinación 31 . Por un lado, encontramos la denominada libre determinación externa o internacional, que es aquella por la que un pueblo accede al ejercicio de la soberanía propia y autónoma sobre un territorio y ciudadanos, abriéndose, además, un hueco dentro de la comunidad internacional con pleno reconocimiento sobre su condición de Estado independiente. Por otro lado, encontramos la vertiente interna o nacional del derecho a la libre determinación, que es aquella que hace referencia a la preservación de la identidad local de una comunidad, así como la persecución del desarrollo social, económico y cultural y la participación activa en la vida política y asuntos públicos de todos los pueblos que forman parte de un Estado. A continuación, analizaré cuales son los instrumentos que abren las vías al ejercicio de este derecho a la libre determinación en sus dos vertientes, externa e interna, pero cabe señalar que como veremos, su ejercicio está plenamente vinculado al concepto de “pueblo”. No obstante, este concepto de “pueblo” no encuentra consenso en cuanto a su contenido dentro de la comunidad internacional 32 y por lo tanto, en función del lugar y de la ideología, se entiende por pueblo una cosa u otra. Sin embargo, dentro del amplio abanico de significados que han sido atribuidos al concepto de pueblo, Aureliu Cristescu 33 , experto de la ONU, ha analizado las discusiones que han tenido lugar en el seno de la ONU sobre este concepto, con el fin de alcanzar una definición acorde a la realidad y al contexto actual global: “a) el término “pueblo” designa una entidad social que posee una evidente identidad y tiene características propias; b) implica relación con un territorio, incluso si el pueblo en cuestión fue injustamente expulsado de él y sustituido artificialmente por otra población; c) el pueblo no se confunde con las minorías étnicas, religiosas o lingüísticas cuya existencia y derechos reconoce el artículo 27 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos.” 31 ÖZDEN, MELIK; GOLAY, CHRISTOPHE, El derecho de los pueblos a la autodeterminación y a la soberanía permanente sobre sus recursos naturales desde la perspectiva de los derechos humanos. CETIM, P.17. 32 ÖZDEN, MELIK; GOLAY, CHRISTOPHE, “El derecho de los pueblos a la autodeterminación…” cit. P.19. 33 ÖZDEN, MELIK; GOLAY, CHRISTOPHE, “El derecho de los pueblos a la autodeterminación...” cit. P.7. 17 a) Vertiente externa o internacional. En cuanto al ejercicio del derecho a la libre determinación en su vertiente internacional o externa, cabe señalar un claro reconocimiento de este derecho, a todos aquellos pueblos sometidos a colonización 34 . Este derecho, en este supuesto, queda reflejado en la Declaración sobre la concesión de la independencia a los países y pueblos coloniales 35 de 1960 y en la Declaración sobre los principios de derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas 36 de 1970. Estas declaraciones y especialmente la declaración de 1960, no solo establecían el derecho a la libre determinación, sino que expresaban que la dominación extranjera sobre los territorios colonizados suponía una violación del principio de cooperación internacional y de los derechos humanos. Este apoyo internacional desde el seno de la ONU, supuso una oleada de procesos de descolonización que se focalizaron especialmente en África y Asia, lo que dio lugar a la aparición de un gran número de nuevos estados soberanos e independientes en estos dos continentes. La ONU, no solo hace mención al derecho a la libre determinación en su vertiente externa en las declaraciones de 1960 y 1970 respecto a los pueblos colonizados, sino que también aparece en Los dos Pactos adoptados en 1966 37 . Esta aparición del derecho a la libre determinación en estos Pactos de 1966 es especialmente conflictiva, ya que en su artículo 1 se establece: “1. Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación. En virtud de este derecho establecen libremente su condición política y proveen asimismo a su desarrollo económico, social y cultural.” Si atendemos al sentido literal del documento no cabe duda que el texto se refiere a “todos los pueblos”, de modo que ya no estaríamos ante supuestos especiales en los que se permite la libre determinación como ocurría en los pueblos colonizados según las declaraciones de 1960 y 1970, sino que aquí se estaría consagrando el derecho a ejercer la libre determinación a cualquier pueblo, de cualquier territorio, en cualquier situación 38 . No obstante, esto, en la práctica no es así y no se realiza una interpretación libre del artículo (si bien, varios dirigentes de movimientos secesionistas exigen una interpretación 34 ÖZDEN, MELIK; GOLAY, CHRISTOPHE, “El derecho de los pueblos a la autodeterminación…” cit. P.27 35 Resolución 1514 (XV) de la Asamblea General de la ONU, adoptada el 14 de Diciembre de 1960 36 Resolución 2625 (XXV) de la Asamblea General, adoptada el 24 de Octubre de 1970. 37 El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. 38 ÖZDEN, MELIK; GOLAY, CHRISTOPHE, “El derecho de los pueblos a la autodeterminación…” cit. P.18 18 literal que favorezca sus intereses) y esto es debido principalmente a dos causas: la primera de ellas, es que existe un consenso bastante amplio entre la doctrina internacional que la expresión de “todos los pueblos” fue escrito en el contexto de la oleada de descolonización que estaba experimentando el continente africano y asiático, por lo que la expresión debe entenderse en el sentido de que con “todos los pueblos”, se hace referencia una vez más a aquellos pueblos sometidos a dominación extranjera 39 . La otra causa que impide un ejercicio de este derecho a todos los pueblos, es como ya se ha mencionado anteriormente, que no existe una definición sobre que debe entenderse por pueblo, de manera que aunque se hiciera una interpretación literal, nos enfrentaríamos al enorme desafío de delimitar conceptualmente cuando estamos frente a un pueblo y que requisitos o condiciones tiene que cumplir este para ser considerados como tal. En definitiva, se debe concluir en cuanto al derecho a la libre determinación en su vertiente externa, es decir, en su vertiente de que un territorio que forme parte de un Estado emerja como un nuevo país independiente, que este no existe con carácter general para cualquier situación, sino que este es reconocido expresamente en aquellos casos expuesto más arriba de dominación extranjera. Sin embargo, cabe mencionar que el derecho internacional tampoco prohíbe en ninguno de sus documentos la posibilidad de que un Estado recoja el derecho a la libre determinación en su ordenamiento jurídico mediante clausulas constitucionales 40 , posibilidad que será analizada más adelante en este trabajo. b) Vertiente interna o nacional En cuanto al ejercicio de este derecho en su vertiente interna o nacional, son varios los textos internacionales que lo recogen, así por ejemplo se menciona el artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, así como el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos 41 . En ambas disposiciones se establecen unas ideas comunes que deben de ser garantizadas: Todos los ciudadanos de una nación sin excepción alguna tienen derecho a formar parte de la dirección de los asuntos de 39 ÖZDEN, MELIK; GOLAY, CHRISTOPHE, “El derecho de los pueblos a la autodeterminación…” cit. P.18. 40 ALÁEZ CORRAL, BENITO, Constitucionalizar la secesión para armonizar la legalidad constitucional y el principio democrático en Estados territorialmente descentralizados como España. P. 140. 41 ÖZDEN, MELIK; GOLAY, CHRISTOPHE, “El derecho de los pueblos a la autodeterminación…” cit. P.21 19 carácter público de su Estado, ya sea de forma directa o indirecta a través de representantes elegidos por la totalidad de los ciudadanos de ese Estado. Asimismo, también debe garantizarse el acceso de todas las personas a las funciones púbicas de su Estado, una vez más sin que quepa discriminación o desigualdad alguna y la voluntad de los poderes públicos deberá reflejar en todo momento la voluntad de todos los colectivos y personas que formen parte del país así como velar por sus intereses. Las garantías que hemos analizado en el párrafo anterior tienen un alcance global y general, pero además de estas garantías, encontramos en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas por parte del Consejo de Derechos Humanos en junio de 2006, y por la Asamblea General en septiembre de 2007 un refuerzo a este derecho que actúa de forma más específica sobre los pueblos indígenas que habitan dentro de un país. Este documento reconoce los derechos humanos sobre los pueblos indígenas, les reconoce derechos sobre sus tierras y recursos, garantiza la protección de su cultura y tradiciones y limita las actividades de terceros dentro de los territorios sobre los que existan estos pueblos indígenas. c) “Secesiones remedio” Además del ejercicio de la libre determinación dentro de sus vertientes externa e interna, existen otras dos situaciones en las que este derecho puede ser ejercido y por tanto alterar la integridad de un Estado 42 . No obstante, estas dos situaciones suponen dos excepciones que entran en juego en situaciones muy específicas y en las que el ejercicio de este derecho funciona como solución a un conflicto mayor. Debido a la especialidad de estas situaciones, el derecho a la libre determinación en estos casos debe calificarse como excepciones para el ejercicio del derecho por cualquier “pueblo”. Estas excepciones suponen lo que doctrinalmente se han denominado como “secesiones remedio” 43 . Esto es así, dado que se producen cuando existen amenazas contra la paz y la seguridad internacional, así como cuando se producen violaciones graves y sistemáticas de los derechos humanos con el fin de remediarlas. 42 ÖZDEN, MELIK; GOLAY, CHRISTOPHE, “El derecho de los pueblos a la autodeterminación…” cit. P.19 43 ÖZDEN, MELIK; GOLAY, CHRISTOPHE, “El derecho de los pueblos a la autodeterminación…” cit. P.19. 20 En este contexto de amenazas contra la paz y de violación de los derechos humanos, la secesión unilateral de un territorio está legitimada por el derecho internacional con el fin de evitar la continuación de estas violaciones y mantener así la protección de los derechos humanos y la paz que a menudo son amenazadas en países multinacionales por conflictos étnicos o territoriales. Estas violaciones de los derecho humanos, no solo producen el consentimiento por el derecho internacional de la secesión unilateral, sino, además, la intervención activa de la comunidad internacional. Algunos ejemplos de estas secesiones remedio unilaterales por parte de un territorio que está viendo los derechos humanos de sus habitantes violados y agredidos son el caso de Bangladesh, que obtuvo su independencia en 1971 y el caso de Kosovo que consiguió la independencia unilateral en 2008 44 . 2.2.3 Situación actual respecto de los movimientos secesionistas alrededor del mundo. En este punto del trabajo se analizarán los distintos posicionamientos que se han dado en cada Estado en función de su sistema constitucional frente a los movimientos secesionistas. Encontramos tres grandes grupos de posicionamientos frente a la secesión: Estados en los que existe un bloqueo constitucional frente a la secesión, Estados en negociación para solucionar el conflicto secesionista y Estados que constitucionalmente permiten un proceso de secesión de un territorio. Para el análisis de los distintos posicionamientos, tomaremos un Estado paradigmático de cada uno de los tres grupos mencionados y examinaremos sus características constitucionales que los sitúan en ese grupo de posicionamiento frente a la posibilidad de secesión. a) Estados constitucionalmente pseudo ágrafos en proceso de establecer vías de secesión. 44 ÖZDEN, MELIK; GOLAY, CHRISTOPHE, “El derecho de los pueblos a la autodeterminación…” cit. P.20. 21 Canadá es un Estado contrario a los cánones habituales en muchos de sus aspectos constitucionales y federales. Prueba de ello es que siendo el país más descentralizado del mundo en términos de gasto público (ya que las provincias canadienses gestionan el 54% del gasto público 45 ), los entes autónomos de Canadá no cuentan ni con un sistema judicial propio, ni la cláusula residual de competencias juega a su favor. Otra de sus grandes peculiaridades constitucionales es la denominada cláusula notwithstanding, recogida en el artículo 33 de la Carta de Derechos y Libertades que permite la inmunidad a la justicia constitucional de una ley aprobada, ya sea por el parlamento canadiense o por la asamblea de alguna provincia 46 . Además de estas particularidades constitucionales, encontramos que Canadá se ha convertido en el Estado pionero en negociar actualmente la posibilidad de introducir una cláusula de secesión eficaz en su sistema legal, especialmente para dar salida al movimiento secesionista de Quebec 47 . Los orígenes del movimiento secesionista quebequense, aparecen en 1968 con la formación del partido nacionalista radical Parti Québécois (PQ), que transforma las diferencias culturales de los francófonos canadienses de Quebec en un verdadero movimiento secesionista que poco a poco va ganando la confianza de los ciudadanos. El PQ alcanza el poder del gobierno quebequense y plantea un referéndum en 1980 con el objeto de conocer la voluntad de los ciudadanos de Quebec acerca de la autodeterminación de su territorio. No obstante, el referéndum es rechazado por el 59,56% 48 de la población. En 1995, el PQ nuevamente en el poder, planteó por segunda vez un referéndum con el fin de alcanzar la soberanía, esta vez el resultado fue más ajustado pero aun así fue rechazado por el 50,56% 49 . Ante el aumento de la voluntad secesionista y la posibilidad de que finalmente Quebec planteara la secesión unilateral respecto de Canadá, el 30 de septiembre de 1996 el Gobierno federal planteó al Tribunal Supremo canadiense las siguientes preguntas: 45 CHACÓN PIQUERAS, CARMEN; RUIZ ROBLEDO, AGUSTÍN, El dictamen sobre la secesión de Quebec: un comentario.P.5 46 DE MONTALVO JÄÄSKELAÏNEN, FEDERICO, Las cláusulas notwithstanding y override del constitucionalismo canadiense. P.395. 47 Una referencia general para todo el proceso canadiense en DION STEPHANE, La política de la claridad, Alianza Editorial, 2005. 48 CHACÓN PIQUERAS, CARMEN; RUIZ ROBLEDO, AGUSTÍN, “El dictamen sobre la secesión…” cit. P.5 49 CHACÓN PIQUERAS, CARMEN; RUIZ ROBLEDO, AGUSTÍN, “El dictamen sobre la secesión…” cit. P.8 22 ¿Permite la Constitución canadiense una secesión unilateral? ¿Permite el derecho internacional una secesión unilateral? Y en caso de que las respuestas a las preguntas anteriores sean contradictorias, ¿qué derecho se aplicaría con preferencia? La posición del Tribunal Supremo frente a la primera y segunda pregunta fue negativa, las razones se explicarán a continuación; en cuanto a la tercera cuestión, quedó sin respuesta 50 por ausencia de contradicción entre las dos primeras. La contestación del Tribunal supremo fue más allá de responder estrictamente a las preguntas planteadas, y expresó que la inconstitucionalidad del asunto cuestionado residía exclusivamente en el carácter “unilateral” de la secesión. Es decir, que la secesión de Quebec no podría adecuarse de ninguna manera al texto constitucional canadiense si esta era llevaba a cabo exclusivamente por la provincia quebequense sin participación alguna por el resto de Canadá. Considerando esto, el Tribunal supremo establece expresamente que si Quebec plantea un referéndum con una pregunta “clara” acerca de la voluntad de secesión, y de este resulta una respuesta positiva por una mayoría “clara” de los ciudadanos de Quebec, existe la obligación constitucional de negociación entre Quebec y el resto de Canadá en su conjunto, para zanjar el asunto de la posible secesión, de manera que esta ya no sería unilateral pues se da la negociación conjunta de toda Canadá 51 . En el párrafo anterior, se ha hecho referencia a la necesidad jurídica de que el referéndum contenga una pregunta “clara”, a la vez que una mayoría “clara”. Esto es así puesto que ambos elementos suponen un imperativo legal establecido dentro de la llamada Ley de Claridad (Clarity Act, en inglés y Loi sur la clarté référendaire en francés). Esta ley federal fue aprobada por el Parlamento canadiense el 15 de marzo del 2000. En ella, se establecen cuáles son las condiciones jurídicas que deben darse para que el Gobierno canadiense inicie las negociaciones para la secesión de una provincia. Las condiciones jurídicas más relevantes que se han recogido en el contenido del texto legal para proceder a la negociación de la secesión son: la cámara de los comunes (House of Commons) podrá decidir si tanto la pregunta planteada en el referéndum como la mayoría que ha votado a favor es suficientemente claras para la secesión 52 . Para 50 CANADIAN SUPREME COURT. Judgment of 20 August 1998 (Report 1998 2 SCR 217) 51 CHACÓN PIQUERAS, CARMEN; RUIZ ROBLEDO, AGUSTÍN, “El dictamen sobre la secesión…” cit. P.10 52 Ley de Claridad (Canadá), Texto en español, Traducido de Statutes of Canada, 2000, Chapter 26. 23 determinar la claridad de la pregunta, se debe atender a criterios lingüísticos, de manera que la pregunta formulada sea congruente e inequívoca para todos los ciudadanos votantes. En cuanto a la claridad de la mayoría, se debe atender al cumplimiento de una mayoría cualificada suficiente que evite conflictos de nacionalidad. No obstante, que la calificación acerca de la claridad de dichos elementos corresponda a los actores políticos, pone en duda la neutralidad de sus decisiones 53 . Esto, ha sido criticado por varios autores pues puede suponer una barrera insuperable para el procedimiento secesionista. Estas dos condiciones ya mencionadas, traen consigo una serie de efectos jurídicos: la cámara de los comunes tendrá el poder atribuido de poder anular cualquier decisión por la provincia secesionista si esta ha violado algún derecho; y todas las provincias deberán intervenir en la negociación para a secesión. En caso de que la negociación fuese fructífera para las pretensiones secesionistas y se opte por la separación, la ley de claridad exige en todo caso, que esta se recoja en una enmienda a la Constitución de Canadá. El tribunal supremo canadiense determina que la viabilidad constitucional de una secesión que no sea unilateral está respaldada no por el propio texto constitucional, ni tampoco por vía de una reforma de la Constitución de los artículos 38 a 49 de la Ley Constitucional de 1982, sino por lo que el Tribunal denomina “la arquitectura interna de la Constitución”. Esta “arquitectura interna” no está formada por preceptos, sino por los principios jurídicos que se extraen de los mismos: federalismo, democracia, constitucionalismo y primacía del derecho y el respeto a las minorías del que se deduce esta posibilidad de secesión 54 . Cabe señalar que esta vía de interpretación de los principios constitucionales que realiza el Estado canadiense, no sería válida en todos los países, de manera, que aun siendo un país pionero en la negociación de una cláusula secesionista, su secesión no puede ser un modelo a seguir para la mayoría de estados. Esto, ocurre principalmente en aquellos países donde existen bloqueos constitucionales a la secesión, como por ejemplo, en España con la “indisoluble unidad de la Nación española” del artículo 2 CE, que impediría 53 GUÉNETTE, DAVE; GAGNON, ALAING, Del referéndum a la secesión – El proceso quebequense de acceso a la soberanía y las lecciones aprendidas con respecto a la autodeterminación. P. 20 54 CHACÓN PIQUERAS, CARMEN; RUIZ ROBLEDO, AGUSTÍN, “El dictamen sobre la secesión…” cit. P.11 24 la cabía de cualquier interpretación que permita la separación de cualquier territorio español. b) Estados que permiten o permitieron una vía legal a la secesión. Dentro de este punto se van a analizar aquellos Estados que dan o dieron el paso definitivo para establecer una secesión legal que pueda ser ejercida por parte de los territorios que forman parte de su soberanía. El único ejemplo de secesión pactada, legal y pacífica que ha habido en la época contemporánea se encuentra en Europa, y es, el caso de Montenegro y su secesión respecto del antiguo Estado llamado Serbia y Montenegro. Dicha secesión encontró su fundamento en el artículo 60.6 de la Carta Constitucional de Serbia y Montenegro de 2003, la cual recogía el llamado “derecho de opción” que se reconocía al territorio de Montenegro, que antes de su secesión, constituía una de las regiones serbomontenegrinas. En el año 2006, se puso en marcha el ejercicio de este “derecho de opción”. Este derecho, establecía la expresión del pueblo montenegrino sobre la futura independencia política del nuevo Estado de Montenegro por vía de un referéndum. No obstante, este referéndum encontró una serie de requisitos legales que debía cumplir para que la secesión fuera constitucional y por tanto válida: en la votación del referéndum debía participar al menos el 50% de las personas con derecho a voto y el voto “sí” debería alcanzar un porcentaje superior al 50% de los votos totales. Además de estos requisitos legales planteados, Montenegro encontró una dificultad adicional a la consecución de su proceso de secesión, la Unión Europea se negaba a reconocer la independencia del nuevo Estado de Montenegro si el resultado del referéndum no era positivo en un porcentaje mayor al 55% del total de los votos. Como consecuencia de esto, aumentó el temor de la posibilidad de que el resultado del referéndum cayera en la denominada “zona gris” 55 . Es decir, que el resultado positivo fuera suficiente para adquirir la independencia respecto de Serbia y Montenegro 55 ESCOBAR MORALES, ÁNGELA, Independencia de Montenegro, consecuencia natural de autodeterminación y guerras, Oasis nº 12, P. 178. 25 conforme a su Constitución, pero no alcanzara ese 55% exigido por la UE y por lo tanto el nuevo Estado careciera de reconocimiento en la comunidad internacional. Sin embargo, el resultado del referéndum fue positivo con un resultado del 55,5%, lo que permitió la secesión conforme a derecho del nuevo Estado de Montenegro, así como su reconocimiento por la UE 56 . La independencia política de Montenegro fue declarada el 3 de junio de 2003. Otro ejemplo de inclusión de cláusulas constitucionales para el ejercicio de la secesión, se encuentra en la antigua URSS, concretamente en la redacción del artículo 72 de la Constitución de la URSS. Esta disposición, permitía ejercer el derecho a secesión, y tuvo su posterior desarrollo legal en una ley del año 1990 que fue aprobada con Mijaíl Gorbachov como líder de la URSS 57 . Este artículo 72 junto con la ley de desarrollo posterior, concebía a las repúblicas soviéticas la posibilidad de tomar la independencia política respecto de la Unión soviética, por medio de un referéndum en primer lugar para conocer la voluntad de los ciudadanos de la república, en el que por lo menos debían votar tres cuartas partes del total de la población de la república con aspiraciones a adquirir la independencia. Este referéndum podía ser convocado por el Soviet Supremo de la república soviética o por un tercio de la población de la república. Una vez votado el referéndum y habiendo obtenido este un resultado positivo para la separación según la regulación soviética de la secesión, la URSS y la república soviética en cuestión debían comenzar las negociaciones para su posterior abandono de la Unión. Un dato importante a reflejar dentro de este caso de secesión dentro de la URSS es que, el derecho a la secesión soviética recogía, además, el derecho a que todas aquellas unidades territoriales de rango inferior a la república soviética que aspiraba a la independencia, conservara el derecho a decidir igualmente, de manera que podían decidir mantenerse en la URSS. Este derecho a elegir mantener la situación legal original e ir en contra de las voluntades secesionistas será tratado más profundamente en el punto 5 de este trabajo bajo la denominación de derecho al mantenimiento del “statu quo”. 56 ESCOBAR MORALES, ÁNGELA, “Independencia de Montenegro…” cit. P. 178. 57 EL PAÍS, Gorbachov ofrece regular el derecho a la secesión, 12 de enero de 1990. 32 - El presidente de la Comisión Europea (CE) Jean-Claude Juncker, ante la pregunta formulada por la eurodiputada Beatriz Becerra sobre si una Cataluña independiente sería expulsada de la UE, respondió: “Cuando una parte del territorio de un Estado miembro deja de formar parte de ese Estado, por ejemplo porque se convierte en un Estado independiente, los tratados dejarán de aplicarse a este Estado” 70 . - Antonio Tajani, presidente del Parlamento Europeo (PE) respondió de una forma muy similar a la misma eurodiputada Beatriz Becerra a una carta en la que se le formulaba la misma pregunta acerca del futuro de una Cataluña independiente en la UE: “Si una parte de un territorio de un Estado Miembro deja de ser parte de ese Estado porque deviene un nuevo Estado independiente, los Tratados no se aplicarían a ese territorio” 71 . Según las afirmaciones que se han puesto de manifiesto, parece obvio que ante la aparición de un nuevo Estado independiente mediante secesión, la UE respondería no reconociendo a este como miembro de la organización. Ahora bien, para efectuar un correcto análisis jurídico sobre este hecho, debemos perseguir la fuente jurídica de la que se deduce tal consecuencia. Numerosos dirigentes de movimientos secesionistas han afirmado que no existe en ningún documento normativo de la Unión Europea ninguna disposición que refleje esta consecuencia de manera expresa. Sin embargo, algunos anti secesionistas han considerado evidente la referencia expresa de esta consecuencia, concretamente en el preámbulo y en el artículo 52 del TUE 72 . No obstante, ninguna de las dos posiciones son absolutamente ciertas, si bien no existe una disposición normativa europea de la que se extraiga literal y expresamente el no reconocimiento como miembro por la UE, también es cierto que esta consecuencia puede deducirse como una suerte de lógica jurídica en base al preámbulo del TUE y a los artículos 49 y 52 de este mismo texto normativo. El artículo 49 pone de manifiesto que Estados podrán solicitar el ingreso a la UE y cuál es el procedimiento para ello, mientras que el artículo 52 determina cual es el ámbito de 70 LA VANGUARDIA, Juncker reitera que Catalunya quedaría fuera de la UE en caso de secesión (14/07/2017). 71 EXPANSIÓN, Declaraciones del presidente del parlamento europeo, Antonio Tajani (07/09/2017) 72 GARCÍA MARGALLO, JOSÉ MANUEL, Por una convivencia democrática, Deusto, (Madrid 2017) 33 aplicación del TUE, es decir, realiza una enumeración de todos los Estados miembros de la UE en los que el TUE resulta aplicable. Del contenido de estas disposiciones, se puede deducir la siguiente lógica jurídica: primero, que en caso de que tuviese éxito una secesión, el nuevo estado no aparecería en tal enumeración y por tanto estaría fuera del ámbito de aplicación del TFUE; segundo, que la UE, es un conjunto de Estados miembros que como sujetos de derecho independientes y soberanos deciden pactar entre ellos el compromiso a pertenecer a esta organización cumpliendo y haciendo cumplir los principios básicos de la misma así como a cumplir los requisitos y los objetivos que la UE plantee, de manera que si se produce una secesión de la que aparece un nuevo Estado independiente, este no formaría parte de tal compromiso, pues como nuevo sujeto de derecho debería pactar y seguir el procedimiento de solicitud de ingreso a la organización de nuevo. Esto supone, que realmente no es la UE quién expulsa el nuevo Estado del seno de la organización, sino que es el nuevo Estado quien se estaría “auto expulsando” al establecerse como nuevo sujeto de derecho independiente. Por otro lado, esto no impide que una vez producida la secesión y proclamado el nuevo Estado independiente, este persiga la consecución de los requisitos de acceso a cualquier organización internacional y solicite su ingreso para volver a formar parte de ella. Siempre que quepa tal posibilidad siguiendo los mecanismos de los tratados internacionales que constituyen la estructura normativa de la organización. Todos los párrafos anteriores han ido encaminados a dar respuesta a la permanencia o no del nuevo Estado a las organizaciones internacionales a las que pertenecía el Estado original según la doctrina internacional mayoritaria, pero cabe preguntarse si ocurre los mismo respecto a todos los tratados o Convenios internacionales que tuviera el Estado original. Este asunto, trae consigo una de las materias más complejas del derecho internacional público, la sucesión de Estados en materia de tratados. A pesar de que contamos con la Convención de Viena de 1978 sobre Sucesión de Estados en materia de tratados, la casuística, los resultados prácticos y la doctrina es muy variada y extensa, lo que dota a este ámbito de gran complejidad. 34 Sin embargo, si nos ceñimos a una interpretación literal del artículo 34 de este convenio resulta claro, pensar que el convenio propone la aplicación del principio de continuidad en aquellos casos de separación de un territorio. Tanto en aquellos casos donde el Estado original desaparece (URSS) como aquellos en los que no lo hace 73 . Por ello, es posible considerar como hace parte de la doctrina, que en los casos de secesión en los que un territorio adquiere la independencia de su Estado original, el nuevo Estado adquiere los derechos y obligaciones propios de los tratados internacionales a los que perteneciera el Estado original. Como ya se ha dicho este principio de continuidad se refleja expresamente en el artículo 34 del Convenio sobre sucesión de Estados en materia de tratados: “Cuando una parte o partes del territorio de un Estado se separen para formar uno o varios Estados, continúe o no existiendo el Estado predecesor: a) Todo tratado que estuviera en vigor en la fecha de la sucesión de Estados respecto de la totalidad del territorio del Estado predecesor continuará en vigor respecto de cada Estado sucesor así formado;” El Convenio de 1978, también recoge como resulta lógico el principio de continuidad en el sentido inverso. Es decir, que rige el principio de continuidad para el Estado original aunque ya no cuente con una parte de su territorio. Este reconocimiento del principio de continuidad se hace expresamente en el artículo 35 del Convenio: “Cuando, después de la separación de una parte del territorio de un Estado, el Estado predecesor continúe existiendo, todo tratado que en la fecha de la sucesión de un Estado estuviera en vigor respecto del Estado predecesor continuará en vigor respecto del resto de su territorio”. No obstante, queda recogido también que como ya se ha dicho, el tratado no deja de ser la voluntad entre dos Estados, y la secesión puede tener como consecuencia que uno de los Estados ya no preste su consentimiento en mantener el Tratado y decida no aplicar el principio de continuidad si así lo acuerda. Estando reconocido el principio de continuidad, este no siempre opera de manera automática, pues los tratados internacionales en la práctica no dejan de ser un “contrato” consentido entre dos Estados soberanos. Por ello mismo, es posible que el propio tratado presente en su contenido la no operabilidad de este principio o que una vez este haya operado el Estado tercero deshaga unilateralmente el tratado internacional respecto al nuevo Estado nacido de una secesión si así lo considera oportuno. 73 ANDALUZ, HORACIO, “El derecho de la sucesión…” cit. P.269. 35 Como ya he dicho, se trata de un asunto muy complejo, en el que encontramos parte de la doctrina con una opinión contraria, que considera que no rige el principio de continuidad en estos casos dado que el nuevo Estado cambia su identidad y se transforma en un nuevo sujeto de derecho 74 . Y que, por tanto, no puede “heredar” las relaciones jurídicas que mantenía con el Estado original. 3.2 CONSECUENCIAS ECONÓMICAS Para analizar la viabilidad de una secesión resulta necesario consultar las consecuencias económicas de la adquisición de la independencia por parte de un territorio de un Estado. Esto, pone una vez más de manifiesto el carácter multidisciplinar de la secesión, dado que supone la creación de un nuevo sujeto de derecho con plena capacidad de autogobierno sobre todas las esferas de un Estado. Si el asunto de la sucesión de Estado en materia de tratados era complejo, aún más compleja resulta la sucesión de Estados respecto al asunto económico. Esto, es debido a que si bien, existe el Convenio de Viena sobre sucesión de Estados en materia de bienes, archivos y deuda del Estado de 1983, este aún no ha entrado en vigor. La opinión más compartida acerca de la no entrada en vigor de este Convenio, es que se debe al excesivo trato preferencial que se da a los Estados de reciente independencia 75 . Al no existir un consenso en la doctrina respecto a este punto, me voy a limitar a describir el panorama económico que podría producirse en caso de que una secesión ocurra con éxito. Estas consecuencias económicas pueden dividirse en consecuencias estructurales, financieras, monetarias y laborales 76 . Estructurales: 74 “En el caso de la separación de partes de un Estado, la regla de la continuidad es también válida. La identidad de un Estado no cambia por la separación de una parte del territorio, pero para el territorio separado (secesión) esta regla no parece ser válida”. LUIS GARCÍA-CORROCHANO MOYANO, Sucesión de Estados en materia de tratados, P. 127. 75 ANDALUZ, HORACIO, “El derecho de la sucesión…” cit. P.279. 76 GARCÍA PEDRAZ, FERNANDO, Consecuencias económicas de una eventual secesión de Cataluña sobre Cataluña. ICADE, 2015, P.16. 36 - Una de las consecuencias económicas más obvias es la reducción del PIB, tanto del Estado secesionista como del Estado original, producido por una reducción del total de producción industrial y del valor del comercio. - El déficit en infraestructuras, resulta también obvio, el Estado secesionista al contar con menos recursos ahora que se ha desprendido del apoyo del Estado originario, debe afrontar por su cuenta el mantenimiento y funcionamiento de todas las infraestructuras (hospitales, carreteras, aeropuertos…) con una notable reducción en sus recursos. - Pérdida de las economías de escala, como ocurriría por ejemplo con el mantenimiento de los cuerpos diplomáticos y con la creación de un ejército para el nuevo Estado independiente, pues todos estos servicios generales requerirán ahora un mayor coste per cápita para mantenerlos. - Un mayor coste unitario en la Seguridad Social, dado que por lo general, el nuevo Estado contará con una población mucho más reducida y requerirá más coste para mantener la misma calidad en las pensiones y en los subsidios que cuando formaba parte del Estado originario. - Posibles costes adicionales. Es posible, que el nuevo Estado independiente tengo una lengua oficial distinta a la de su Estado originario, ello supondría un coste adicional de traducción de todo tipo de textos y en foros internacionales, de edición de libros, de doblaje de audiovisuales… Financieras: - El factor más relevante a observar dentro de las consecuencias financieras es, sin duda, el efecto sobre la deuda pública. Parece evidente que el nuevo Estado emergente de una secesión tendrá que hacer frente de forma autónoma a la deuda pública que tenía como unidad territorial, pero no solo deberá a hacer frente a su propia deuda sino que además deberá hacer frente a una porción de la deuda pública del Estado al que pertenecía. La doctrina ha establecido, que existen dos métodos para calcular esa porción de deuda nacional del Estado anterior que corresponde afrontar al nuevo Estado independiente: Se puede seguir el criterio del PIB o el criterio de la población, en función de los cuales se saca el porcentaje de deuda pública nacional que les corresponde. Como ejemplo clarificador, pondremos cuales serían las consecuencias financieras sobre la deuda pública en Cataluña en caso de una secesión: Cataluña como nuevo país independiente, debería hacer frente a su propia deuda como CA que en 2013 estaba valorada en un total de 50.948 millones de euros más a porción de deuda española que 37 le corresponda, que siguiendo el criterio del PIB es un 18% de la misma (dado que Cataluña contiene el 18% del PIB español) , es decir, un total de 199.000 millones de euros, o bien, siguiendo el criterio de la población, la porción correspondiente sería del 16% (dado que el 16% de la población española está contenida en la CA de Cataluña) y que resulta en un total de 182.000 euros en términos del año 2013. Además de lo indicado, cabe mencionar que Cataluña tendría que afrontar un tipo de interés más elevado que España pues su calidad crediticia es inferior, esto junto con la salida de la Unión Europea que supondría no poder acceder a ni al Banco Europeo ni al MEDE (Mecanismo Europeo de Estabilidad) supone una enorme dificultad para Cataluña o para cualquier Estado que realice una secesión para hacer frente a su elevado endeudamiento. Monetarias: - En cuanto a las consecuencias monetarias, aparecería la gran incógnita de que moneda usaría un Estado independiente en el caso de una secesión, si debería emitir su nueva propia moneda o podría continuar empleando la moneda que emplea el Estado al que anteriormente pertenecía. En cuanto a los Estados Europeos, como ya se ha indicado, la secesión supondría la salida de la UE, y por tanto el nuevo Estado sería considerado como Estado tercero no miembro de la UE, que para el uso de la moneda euro tendría que establecer un acuerdo monetario con terceros, recogido en el artículo 216 del TFUE. Laborales: - Otra de las grandes consecuencias que pueden tener un gran impacto en la economía del nuevo Estado, son el desplazamiento de trabajadores y estudiantes al anterior Estado al que formaban parte, es el fenómeno denominado como “fuga de cerebros”. Ante la salida del nuevo Estado de organizaciones supranacionales como pueden ser la UE con la pérdida de derechos y de posibilidades que de ello resulta, como la libertad de circulación de trabajadores y mercancías junto con la incertidumbre propia sobre las condiciones económicas y laborales del nuevo país, puede provocar el fenómeno denominado “fuga de cerebros”, por el cual los jóvenes y trabajadores del nuevo Estado renunciar a permanecer en el nuevo Estado pues ello puede llegar a suponer una pérdida de derechos y posibilidades que hubiesen favorecido su trayectoria laboral o académica. 38 Esta pérdida de población, entre trabajadores y estudiantes, reduciría significativamente el PIB del nuevo país lo que a su vez sumaría un extra de dificultad para hacer frente a las elevadas deudas públicas que ya he mencionado en las consecuencias financieras. 4. PROUPUESTA DE CLÁUSULA DE SECESIÓN EN ESPAÑA EN BASE AL DERECHO A LA AUTODETERMINACIÓN Y AL “DERECHO AL STATU QUO”. Como ya hemos visto, la existencia de un derecho a la autodeterminación con reconocimiento general a cualquier situación según el derecho internacional es más que incierto. No obstante, esto no impide que los Estados que así lo decidan puedan establecer en su derecho interno clausulas legales que recojan la autodeterminación, siempre que estas, hayan sido introducidas en el ordenamiento jurídico siguiendo los sistemas legales preestablecidos en la ley 77 . Sin embargo, la inclusión de una cláusula constitucional que recoja el derecho a la autodeterminación debe ir de la mano del reconocimiento adicional de una serie de derechos dirigidos a aquella parte de la población que no desea la secesión. El ejercicio de la autodeterminación incluye un cambio radical en la esfera política y jurídica de un territorio determinado y de todos los ciudadanos que habitan en él. Este cambio es especialmente gravoso para aquellos ciudadanos que no lo desean, por eso, parece lógico y propio de cualquier Estado democrático y social, establecer una serie de garantías para aquellos ciudadanos no secesionistas. La existencia de estos derechos y garantías sobre la población no secesionista resulta obvia desde un aspecto teórico y filosófico de las funciones del derecho. Una de las funciones más relevantes y fundamentales del derecho, es la resolución pacífica de los conflictos que puedan darse en una sociedad. De modo que, la inclusión de una cláusula de secesión que resuelva el conflicto de los secesionistas no parece muy congruente si esta produce a su vez un nuevo conflicto social respecto a aquella parte de la población no secesionista y que habita en un territorio con opción a la secesión. 77 CANADIAN SUPREME COURT. Judgment of 20 August 1998 (Report 1998 2 SCR 217) 39 Por ello, se va a plantear la idea del “derecho al statu quo”, como derecho individual de ejercicio colectivo de aquella población no secesionista dentro de un territorio que este aplicando una cláusula legal de secesión. A continuación, se desarrollará el contenido de este derecho y sus características: La locución en latín “statu quo” significa, estado del momento actual 78 . El statu quo está relacionado con el estado de los hechos o de las cosas. “Statu quo”, por tanto, es la otra cara de la moneda de la secesión, es el derecho a mantener la situación tal y como está, con el territorio en cuestión perteneciendo al Estado original. Estos derechos suponen entre sí una contraposición, de modo que el uno frena al otro y viceversa, por ello, para evitar la paralización de la resolución del conflicto, los contenidos de ambos derechos deben de delimitarse en la cláusula de secesión. De modo que, esta cláusula funcione a modo de contrato consentido entre las dos voluntades, la de permanecer en el Estado original y la de autodeterminación. Teniendo en cuenta todos estos factores, la posible cláusula de secesión debería desarrollar y buscar un consenso entre las partes especialmente en tres aspectos: Proceso de inicio de la secesión y su desarrollo; delimitación del territorio sobre el que se aplicaría la cláusula; y garantías de los no secesionistas en caso de que resulte la separación del territorio respecto del Estado original. No obstante, la inclusión de una cláusula de secesión en una Constitución puede conllevar la aparición de una serie de riesgos que deben neutralizarse 79 . Algunos de los riesgos que se pueden criticar respecto a la aparición de las cláusulas de secesión, es que estas pueden fomentar la aparición de desequilibrios en la estabilidad política del Estado y sus principios. Este grave problema jurídico-político se debería en gran medida a que una inadecuada forma en la cláusula, podría producir la paralización de la toma de decisiones políticas, por el posible chantaje político que puedan realizar los territorios que componen un Estado, amenazando con ejercer la cláusula de secesión si no se toman medidas políticas conformes a sus intereses. Además una cláusula de secesión inadecuada podría suponer que cualquier movimiento cultural o nacionalista fuera capaz de amenazar la unidad de la Nación y en definitiva debilitar la soberanía y el poder del Estado. 78 MOLINER, MARÍA, Diccionario de uso de la lengua española 79 ALÁEZ CORRAL, BENITO/BASTIDA FREIJEDO, FRANCISCO J. “La acomodación constitucional…” cit. P. 258 40 Como ya se ha dicho, estos riesgos que puede traer la cláusula de secesión deben y se pueden neutralizar. La prevención de estos problemas políticos, consistiría en el endurecimiento del procedimiento de secesión, de manera que no se pueda recurrir a él salvo que exista un gran consenso entre la población para la consecución de una secesión y en establecer un determinado control en el proceso por parte del Estado. De esta manera, cabría la elaboración e introducción de disposiciones que permitan el ejercicio del derecho a la libre determinación, protegiendo el “derecho al statu quo” y neutralizando los posibles problemas que la autodeterminación pueda acarrear. Como posible modelo de proceso de secesión en España se propondrá a continuación, el desarrollo del ejercicio de una idea de cláusula de secesión que se aplique sobre un hipotético caso en el que la CA de Cataluña decida aplicar dicha cláusula. Que deberá respetar todos los elementos que ya se han expuesto en los párrafos anteriores. El primer paso para la adopción de esta cláusula de secesión, es su introducción en nuestro ordenamiento jurídico. Lo cual resulta especialmente complejo en el caso español, dado que como se ha visto en el punto 2 de este trabajo, España pertenece al conjunto de Estados en los que existe un bloqueo constitucional frente a la secesión. Este bloqueo como ya se ha expuesto en este trabajo anteriormente, se refleja en el artículo 2 de la CE 80 , en el que expresamente se declara la “indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles”. Como única posibilidad de disolución de este bloqueo a la cláusula de secesión, se debería recurrir al proceso de reforma de la Constitución española recogido en el artículo 168 de la CE 81 . Pues nos encontramos ante el supuesto de reforma de una disposición perteneciente al Título preliminar que solo puede ser legalmente modificado por este medio. Además, el modelo de cláusula de secesión que se propondrá en este trabajo requerirá una revisión total de la Constitución, pues además de la reforma del artículo 2, se añadiría una disposición al título VIII sobre la organización territorial del Estado, en la que se establezcan los márgenes básicos del proceso de secesión. Márgenes como: que órgano de una CA inicia el proceso de secesión; que grado de apoyo requiere dicho órgano para llevar a cabo el inicio del proceso; como se determinarán las bases del procedimiento; así como las unidades territoriales sobre las que se aplicará la cláusula de secesión y 80 ALÁEZ CORRAL, BENITO/BASTIDA FREIJEDO, FRANCISCO J. “La acomodación constitucional…” cit. P. 247 81 ALÁEZ CORRAL, BENITO/BASTIDA FREIJEDO, FRANCISCO J. “La acomodación constitucional…” cit. P. 278 41 determinar las características de un referéndum final entre otros elementos necesarios a determinar. El proceso de reforma del artículo 168 es especialmente complejo, lento y requiere un amplio consenso entre el conjunto de las fuerzas políticas. Esta dificultad añadida a este medio de reforma resulta evidente, pues por medio de este artículo se abren las puertas a la modificación de las disposiciones base del Estado español, así como de todos los derechos fundamentales garantizados. No obstante, la inclusión de una posible cláusula de secesión en España supone y requiere la consecución y éxito de este medio de reforma constitucional. El siguiente paso a seguir dentro de este hipotético caso de secesión de Cataluña, sería el inicio del proceso. El modo de inicio más democrático resultaría en que fuera el Parlamento de la CA el que decidiera por mayoría cualificada la decisión de iniciar los efectos de la cláusula. Es un inicio democrático, dado que son los representantes de la ciudadanía los que toman la decisión y la exigencia de la mayoría cualificada refleja la protección del “derecho al statu quo”. En caso de cumplirse esta mayoría calificada, la decisión se debería trasladar a las Cortes Generales del Estado, con el fin de aprobar una Ley Orgánica siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 81 de la CE, con el fin de determinar el procedimiento de adquisición de la autodeterminación. Estas determinaciones se deberán encontrar dentro de los márgenes establecidos en la disposición constitucional del Título VIII de la que se ha hablado antes. Mediante la actuación del órgano legislativo general del Estado, se refuerza una vez más el “derecho al statu quo”, ya que también se da la opción de intervención de los representantes de la población española a establecer decisiones sobre lo que continua siendo un territorio español y por tanto, sobre el que actúa la soberanía española. Pero, una vez más, con el pleno respeto de los márgenes constitucionales establecidos, garantizando así, el derecho a la libre determinación, sin que el órgano estatal pueda bloquear la secesión mediante esta ley orgánica. Dicha ley orgánica deberá de ser desarrollada mediante un profundo procedimiento de negociación entre el órgano estatal y el de la CA, una vez más para respetar ambas caras de la moneda de la secesión, el “statu quo” y la autodeterminación.