Repositorio Institucional de Documentos

1 Trabajo Fin de Grado MEDIDAS CONTRA EL TRANSFUGUISMO EN EL ÁMBITO LOCAL: LA CONSTITUCIONALIDAD DE LOS CONCEJALES NO ADSCRITOS (ART. 73.3 LBRL) Y DE LA REFORMA DE LA MOCIÓN DE CENSURA CONTRA EL ALCALDE [ART. 197.1 A) LOREG]. Autor MIGUEL CHRISTIAN GÓMEZ ORONA Director Gonzalo Arruego Rodríguez Facultad de Derecho/ Universidad de Zaragoza Año 2020 2 ÍNDICE ABREVIATURAS UTILIZADAS ....................................................................... 3 I.-INTRODUCCIÓN. ........................................................................................... 4 II.-LA FIGURA DEL CONCEJAL NO ADSCRITO. ......................................... 6 1.-Concepto y clases. ........................................................................................ 6 2.-Consecuencias de la adquisición del estatuto de “no adscrito”. ................. 11 III.-EL VIGENTE RÉGIMEN JURÍDICO DE LA MOCIÓN DE CENSURA EN EL ÁMBITO LOCAL. ............................................................................................. 13 IV.-LAS NUEVAS MEDIDAS CONTRA EL TRANSFUGUISMO EN EL ÁMBITO LOCAL ANTE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL. ....................... 17 1.-La constitucionalidad del “concejal no adscrito”. ...................................... 17 2.-El nuevo régimen jurídico de la moción de censura en el ámbito local ante el TC: la STC 151/2017. ............................................................................................. 22 V.-CONCLUSIONES. ........................................................................................ 26 VI.-REFERENCIAS. .......................................................................................... 28 1.-BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................... 28 2.-JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ................. 30 3.-NORMATIVA ESTATAL ......................................................................... 31 4.-NORMATIVA AUTONÓMICA ............................................................... 31 5.-DICTÁMENES DE CONSEJOS CONSULTIVOS .................................. 31 3 ABREVIATURAS UTILIZADAS Art: Artículo. CC.AA: Comunidades Autónomas. CE: Constitución Española. LBRL: Ley de Bases de Régimen Local. LOREG: Ley Orgánica del Régimen Electoral General. LMMGL: Ley de medidas para la Modernización del Gobierno Local. ROF: Reglamento Orgánico de Funcionamiento. STC: Sentencia del Tribunal Constitucional. TC: Tribunal Constitucional. TSJ: Tribunal Superior de Justicia. 4 I.-INTRODUCCIÓN. Tradicionalmente, los comportamientos de los representantes políticos que suelen englobarse en el término transfuguismo han sido vistos como algo negativo que era preciso paliar1. En el caso del sistema representativo español, su incidencia lo ha sido eminentemente en el ámbito local afectando al normal funcionamiento de la política municipal. De hecho, la primera medida normativa contra el fenómeno, y que fue declarada inconstitucional por el TC a principios de la década de los 80 del siglo pasado2, data del año 1978: la Ley 37/1978, de 17 de julio, de elecciones locales, castigaba con la pérdida del cargo a los representantes locales que dejaran de pertenecer, por abandono o expulsión, a la fuerza política en cuyas listas habían concurrido a las elecciones y habían sido elegidos por los ciudadanos. Desde ese primer y fallido intento, no habían vuelto a articularse medidas legales para sancionar o paliar este tipo de conductas hasta el impulso recibido por la suscripción en el año 1998 entre el Ministro de Administraciones Públicas y las formaciones políticas que entonces contaban con representación parlamentaria del Acuerdo sobre un código de conducta en relación con el transfuguismo en las Corporaciones Locales3. El objetivo del Acuerdo, que ha conocido dos Addendas en los años 2000 y 2006, fue establecer unas reglas de comportamiento en relación con el transfuguismo a nivel local; en definitiva, implementar una serie de medidas rubricadas por todos los partidos políticos con el objetivo de paliar en la medida de lo posible un 1 Una aproximación al fenómeno desde un enfoque multidisciplinar y en diversos ámbitos representativos en SANTOLAYA MACHETTI, P., et al. (Coord.), Transfuguismo político escenarios y respuestas, Civitas, Madrid, 2009. 2 Véanse, sobre todo, las SSTC 5 y 10/1983. 3 El Acuerdo se firmó el día 7 de julio de 1998 por las siguientes formaciones: Partido Popular, Partido Socialista Obrero Español, Izquierda Unida, Convergencia Democrática de Cataluña y Unió Democrática de Cataluña, Partido Nacionalista Vasco-Eusko Alderdi Jeltzalea, Coalición Canaria, Iniciativa per Catalunya, Bloque Nacionalista Galego, Esquerra Republicana de Catalunya, Eusko Alkartasuna, Unió Valenciana y el Partido Aragonés. 5 fenómeno que se estima extremadamente perjudicial para el funcionamiento de las instituciones representativas4. En este sentido, las fuerzas políticas se comprometieron principalmente “a rechazar y a no admitir en su grupo político” a cualquier cargo representativo “integrado en la candidatura de otra formación”; a “impedir la utilización de tránsfugas para constituir, mantener activamente o cambiar las mayorías de gobierno de las instituciones públicas y a no apoyar ninguna iniciativa que provenga de los mismos”; y, muy especialmente “a desincentivar el transfuguismo político a través de la adopción de medidas disuasorias de carácter reglamentario y protocolario”, incluido el compromiso de estudiar la imposición de quórums reforzados o de prohibir la presentación de mociones de censura durante el primer y el último año de mandato5. Este es el origen y el contexto en el que se insertan las dos medidas normativas que son objeto del presente trabajo: los concejales no adscritos, regulados en el art. 73.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local tras su reforma por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, y el régimen jurídico de la moción de censura contra el Alcalde establecido en el art. 197 LOREG tras su reforma por la Ley Orgánica 2/2011, de 28 de 4 En palabras de los puntos 5 y 6 del Acuerdo de 1998: “El fenómeno del transfuguismo político, en la medida que éste se produce en una misma legislatura y tiene efectos inmediatos sobre la gobernabilidad y la marcha del sistema, constituye un problema que afecta a las Corporaciones Locales, cualquiera que sea el tamaño de los municipios, adquiriendo unas dimensiones que la experiencia configura como patología política de nuestro sistema. Las consecuencias de esta práctica reiterada, cuando sus efectos suponen la alteración de la representación política durante la misma legislatura, cambiando la orientación de la relación de fuerzas surgida de las urnas, no sólo son perjudiciales para la gobernabilidad de los municipios, sino que deterioran los fundamentos del sistema político, propiciando disfunciones y comportamientos que pueden instalarse de forma endémica en nuestra vida pública”. Los “tránsfugas” son definidos en el primer punto del Acuerdo como aquellos representantes que “traicionando a sus compañeros de lista y/o de grupo manteniendo estos últimos su lealtad con la formación política que los presentó en las correspondientes elecciones locales, o apartándose individualmente o en grupo del criterio fijado por los órganos competentes de las formaciones políticas que los han presentado, o habiendo sido expulsados de éstas, pactan con otras fuerzas para cambiar o mantener la mayoría gobernante en una entidad local, o bien dificultan o hacen imposible a dicha mayoría el gobierno de la entidad”. 5 Puntos segundo y noveno del Acuerdo. 6 enero, por la que se modifica la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General. Así, las páginas siguientes tienen como objetivo analizar la constitucionalidad de ambas. Por ello, se abren con el estudio del concepto y clases del representante local no adscrito, prestando especial atención a la problemática suscitada por el régimen jurídico tanto de los supuestos de hecho que suponen adquirir tal condición como de las consecuencias que se derivan de ello. A continuación se examinan las vicisitudes sufridas a lo largo del tiempo por el régimen jurídico de la moción de censura contra el Alcalde contenido en la LOREG hasta llegar a la regulación actual. Finalmente, se aborda el encaje constitucional de ambas medidas sobre todo a la luz de la doctrina del Tribunal Constitucional en la materia. II.-LA FIGURA DEL CONCEJAL NO ADSCRITO. 1.-Concepto y clases. Con carácter general, se conoce como representantes no adscritos a “aquellos integrantes de un órgano representativo que no pertenecen a ninguno de los grupos políticos, ni siquiera al mixto, en el que los representantes se organizan para el desempeño de sus funciones”6. Tal y como acaba de exponerse, esta figura se introdujo en el ámbito local a través del art. 73.3 LBRL7 como uno de los elementos de la reforma efectuada por la 6 ARRUEGO RODRÍGUEZ, G., “Medidas contra el transfuguismo en el ámbito local: el caso de los representantes locales «no adscritos»”, Anuario Aragonés de Gobierno Local, núm. 6, 2014, p. 277. A lo largo de su jurisprudencia el TC utiliza indistintamente, para referirse a los grupos políticos, los términos grupo de concejales, grupo en la diputación y otras fórmulas similares en virtud de los artículos 23 y 24 ROF. 7 El artículo 73.3 LBRL establece: “A efectos de su actuación corporativa, los miembros de las corporaciones locales se constituirán en grupos políticos, en la forma y con los derechos y las obligaciones que se establezcan con excepción de aquéllos que no se integren en el grupo político que constituya la formación electoral por la que fueron elegidos o que abandonen su grupo de procedencia, que tendrán la consideración de miembros no adscritos. El Pleno de la corporación, con cargo a los Presupuestos anuales de la misma, podrá asignar a los grupos políticos una dotación económica que deberá contar con un componente fijo, idéntico para todos los grupos y otro variable, en función del número de miembros de cada uno de ellos, dentro de los 7 LMMGL con el objetivo de paliar y castigar el fenómeno del transfuguismo8. El motivo es la alteración del status jurídico del representante local que esa calificación significa: a grandes rasgos, aunque conserva las facultades reconocidas uti singuli a todo representante, se ve privado de aquellas ligadas a la pertenencia a un grupo político. Su creación significó, además, cierto cambio de paradigma en la organización interna de los órganos representativos municipales al excepcionar el derecho-deber de los representantes locales de constituirse en grupos políticos. Así, hasta el año 2003 la no incorporación a un grupo político suponía el pase automático al Grupo Mixto sin merma de derechos y obligaciones. Sin embargo, a partir de ese año la legislación recoge la posibilidad de no formar parte de ninguno a través de la figura del concejal no adscrito. ARRUEGO diferencia entre dos clases de representantes no adscritos según el momento en el que adquieren dicho estatuto. En primer lugar los llamados representantes “no adscritos originarios”, que son representantes de la corporación local que no se integran en ningún grupo político desde el inicio de su mandato. En segundo lugar, los “no adscritos sobrevenidos”, aquellos límites que, en su caso, se establezcan con carácter general en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado y sin que puedan destinarse al pago de remuneraciones de personal de cualquier tipo al servicio de la corporación o a la adquisición de bienes que puedan constituir activos fijos de carácter patrimonial. Los derechos económicos y políticos de los miembros no adscritos no podrán ser superiores a los que les hubiesen correspondido de permanecer en el grupo de procedencia, y se ejercerán en la forma que determine el reglamento orgánico de cada corporación. Esta previsión no será de aplicación en el caso de candidaturas presentadas como coalición electoral, cuando alguno de los partidos políticos que la integren decida abandonarla”. 8 NOGUEIRA MARTÍNEZ, D., “El ámbito de aplicación del estatuto legal de los representantes locales no adscritos”, Anuario de Derecho Municipal, 2011, pp. 67-68. No obstante, hay que destacar que la figura del representante no adscrito no es exclusiva del ámbito local, pues ha sido incorporada por la mayoría de los reglamentos de las asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas; en torno a estas cuestiones vid. ARRUEGO RODRÍGUEZ, G., “Sobre la constitucionalidad del diputado no adscrito”, Revista Española de Derecho Constitucional, 99, 2013. 8 que inicialmente sí se incorporaron al grupo político correspondiente pero que durante el transcurso de su mandato dejaron de pertenecer a él9. Desde el punto de vista del concepto y tipos de representantes locales no adscritos, su régimen jurídico suscita sobre todo dos órdenes de cuestiones: los supuestos de hecho cuya consecuencia es esa calificación y los criterios para constituir los grupos políticos según la LBRL. Con relación al primer aspecto, el problema a dilucidar es si la adquisición de la condición de no adscrito puede deberse a supuestos de hecho que se producen tanto por motivos voluntarios como involuntarios. Si los primeros se refieren a la no integración o abandono del grupo político por voluntad del representante, los segundos hacen referencia a decisiones que le son ajenas. Para arrojar luz sobre esta cuestión debemos tener presente tanto la redacción de la norma como la incidencia que tiene en su interpretación el marco constitucional, especialmente el artículo 23 CE. Respecto del representante local no adscrito originario, podría entenderse que dicha calificación puede ser consecuencia tanto de su negativa a incorporarse al grupo político correspondiente como de no permitírsele integrarse en él por el resto de miembros a pesar de su voluntad de hacerlo. Pero la fórmula reflexiva que utiliza el artículo 73.3 LBRL para describir este supuesto podría llevar a entender que solo se refiere a la no integración voluntaria en el grupo10. De ser así, la adquisición involuntaria de la condición de no adscrito supondría el pase inmediato al grupo mixto. Así, ante un supuesto de hecho ajeno a la voluntad del representante no se produciría la pérdida de aquellos derechos conexos a la pertenencia a un grupo político11. 9 ARRUEGO RODRÍGUEZ, G., “Sobre la Constitucionalidad del Diputado no adscrito”, op. cit, pp. 102-104 y ARRUEGO RODRÍGUEZ, G.: “Medidas contra el transfuguismo en el ámbito local: el caso de los representantes locales «no adscritos»”, op. cit., pp. 277-278. 10 La norma jurídica utiliza el término “se integren”, en lugar de otras fórmulas más impersonales como “no integrados” 11 ARRUEGO RODRÍGUEZ, G., “Medidas contra el transfuguismo en el ámbito local: el caso de los representantes locales «no adscritos»”, op. cit., p. 284 9 Esta interpretación parecería además coherente con la expresión que utiliza la LBRL para describir el supuesto de hecho que comporta la conversión en un representante no adscrito “sobrevenido”: adquieren dicho status quienes “abandonen su grupo de procedencia”. Es decir, la norma parece amparar solo el caso de abandono voluntario y no el de expulsión. Es cierto, sin embargo, que en su último párrafo el precepto menciona el supuesto de expulsión y, por tanto, considero que parece lógico interpretar como causa de adquisición de la condición de no adscrito tanto el abandono como la expulsión, ambos amparados dentro del término “abandono”, lo que nos llevaría en la práctica a equiparar motivos voluntarios e involuntarios de adquisición de tal condición representativa12. En este sentido, el TC ha atribuido la condición de no adscrito a representantes expulsados de su grupo político13 y además, algunas normas autonómicas recogen tanto el supuesto de abandono como el de expulsión del grupo como factores determinantes de esa adquisición14. Pero la equiparación entre causas voluntarias e involuntarias de adquisición de la condición de no adscrito plantea un problema adicional distinto del derivado de la redacción de la norma: la posibilidad de atribuir un status restrictivo del derecho fundamental al desempeño de la función representativa como consecuencia de una decisión (prohibición de integración en el grupo o expulsión del mismo) que no ha sido 12 Autores como GONZALEZ DEL TESO, T., “Transfuguismo y concejales no adscritos (A propósito de la reforma de la LBRL por la ley 57/2003)”, Justicia Administrativa, 27 (2005) y NOGUEIRA MARTÍNEZ, D., “El ámbito de aplicación del estatuto legal de los representantes locales no adscritos”, op. cit., defienden que solo es posible adquirir la condición de no adscrito sobrevenido en aquellos supuestos dependientes de la voluntad del representante. En sentido contrario, por ejemplo, ALONSO MAS, M. J., “El discutible régimen jurídico de los concejales no adscritos”, op. cit., pp. 104105. 13 Vid. STC 20/2011, que aborda el supuesto de dos concejales expulsados de su grupo municipal y que intentan integrarse en el grupo mixto, pero a los que se otorga la calificación de no adscritos. 14 Por ejemplo, el art. 11.5 de la Ley de Administración Local de Aragón y el art. 112.5 de la Ley de Administración Local de la Rioja, se refieren a “dejar de pertenecer” al grupo político, por lo que engloban ambos supuestos. Por su parte, el art. 134.4.c) de la Ley de Régimen Local de la Comunidad Valenciana habla expresamente de abandono y expulsión del grupo político. 16 En la nueva redacción del art. 197 LOREG se mantiene la necesidad de que la moción se proponga al menos por la mayoría absoluta del número legal de miembros de la corporación, incluyendo un candidato a la alcaldía, y se introducen los párrafos segundo y tercero del apartado 1. a) con el fin de castigar las conductas “tránsfugas”33. En suma, la nueva regulación establece que cuando la moción de censura sea suscrita por algún concejal que “formara o haya formado parte del grupo político municipal al que pertenece el Alcalde” o que “haya dejado de pertenecer, por cualquier causa, al grupo político municipal al que se adscribió al inicio de su mandato”, su apoyo a la moción supondrá el incremento del número de concejales necesarios para proponerla. A través de esta reforma se pretende, básicamente, restringir las facultades del concejal no adscrito ligadas a la moción de censura. Pero repárese en que la literalidad del precepto se refiere, exclusivamente, a los concejales no adscritos “sobrevenidos” (“formara o haya formado parte”; “haya dejado de pertenecer”), por lo que no quedarían afectados los concejales no adscritos originarios, sean voluntarios o involuntarios. La razón es muy sencilla: nunca llegaron a formar parte de un grupo político. Por lo tanto, la gran novedad de este artículo respecto de sus precedentes es la existencia de un requisito de procedibilidad condicionante de la admisión a trámite de la moción: en caso de que la moción sea propuesta por algún concejal encuadrado en los una medida de regeneración democrática que contribuirá a eliminar las tensiones políticas y sociales y que favorecerá de cara al futuro la estabilidad en la vida municipal”, Preámbulo de la LO 2/2011. 33 Art. 197.1.a) LOREG: “El Alcalde puede ser destituido mediante moción de censura, cuya presentación, tramitación y votación se regirá por las siguientes normas: a) La moción de censura deberá ser propuesta, al menos, por la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación y habrá de incluir un candidato a la Alcaldía, pudiendo serlo cualquier Concejal cuya aceptación expresa conste en el escrito de proposición de la moción. En el caso de que alguno de los proponentes de la moción de censura formara o haya formado parte del grupo político municipal al que pertenece el Alcalde cuya censura se propone, la mayoría exigida en el párrafo anterior se verá incrementada en el mismo número de concejales que se encuentren en tales circunstancias. Este mismo supuesto será de aplicación cuando alguno de los concejales proponentes de la moción haya dejado de pertenecer, por cualquier causa, al grupo político municipal al que se adscribió al inicio de su mandato”. 17 supuestos de hecho indicados, la mayoría necesaria se verá incrementada en el mismo número de concejales a los que se encuentren en tales circunstancias. Es decir, si la moción se suscribe por un concejal “tránsfuga” o “no adscrito”, su apoyo carece de relevancia ya que se eleva el umbral necesario para que salga adelante la misma en tantos concejales como proponentes están en esas circunstancias34. Otra cuestión que merece ser destacada es que la supresión del apartado f) del art. 197 LOREG implica que, una vez presentada, la moción prosperará simplemente con que vote a favor de ella la mayoría simple de los concejales que participen en la sesión en virtud al art. 47.1 LBRL35. Un aspecto que, en opinión de ARROYO, no deja de entrañar cierta contradicción36. IV.-LAS NUEVAS MEDIDAS CONTRA EL TRANSFUGUISMO EN EL ÁMBITO LOCAL ANTE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL. 1.-La constitucionalidad del “concejal no adscrito”. El Tribunal Constitucional ha avalado la constitucionalidad de la figura del representante local no adscrito entendido como excepción a la regla imperativa de integración de los representantes locales en grupos políticos para desempeñar su función representativa. Todo ello en el contexto de su doctrina relativa al significado y contenido del art. 23 CE. Y ello desde una doble perspectiva. En primer lugar, desde el punto de vista de que la facultad de constituir grupo forma parte, per se, del ius in officium constitucionalmente protegido del representante local, debido a que los grupos políticos son trascendentales en el desempeño de la función representativa37. Y, en segundo lugar, desde la perspectiva de la minoración de 34 ORTEGA MONTORO, R. J., op. cit., p. 10-11. 35 El art 47.1 LBRL establece que “1. Los acuerdos de las corporaciones locales se adoptan, como regla general, por mayoría simple de los miembros presentes. Existe mayoría simple cuando los votos afirmativos son más que los negativos”. En el segundo apartado del mismo artículo se enumeran los acuerdos que requieren mayoría absoluta para su aprobación, entre los que no está la votación de una moción de censura. 36 ARROYO GIL, A.., op. cit., p.337. 37 ARRUEGO RODRIGUEZ, G., “Medidas contra el transfuguismo en el ámbito local: el caso de los representantes locales ‘no adscritos”, op. cit., p. 291. 18 derechos políticos que, más allá de la pérdida de la capacidad para integrarse en un grupo, significa adquirir el status de no adscrito. Tal y como se expuso anteriormente, la creación de la figura del concejal no adscrito ha supuesto un cambio respecto a la tónica general de organización de los representantes en grupos políticos municipales, pues ha significado crear un régimen jurídico diferenciado para aquellos que trabajan al margen de los grupos y gozan de un estatuto jurídico de derechos más limitado. A juicio del TC esa diferenciación y esa minoración de derechos está constitucionalmente justificada porque obedece a un fin constitucionalmente legítimo que deriva de la relevancia jurídica que la norma constitucional atribuye al hecho de que se concurra a las elecciones bajo las siglas de una formación política determinada. En palabras del juez de la Constitución: la “relevancia jurídica de la adscripción política de los representantes”. Una relevancia que aunque en nada empaña la prohibición de mandato imperativo contenida en el artículo 67.2 CE, sí autoriza a modular el estatuto jurídico de los representantes en función de que su comportamiento sea o no consecuente con ella38. Como explica el Tribunal, la adscripción política de los representantes es un factor que “no puede ser ignorado, ni por las normas infraconstitucionales que regulen la estructura interna del órgano en el que tales representantes se integran, ni por el órgano mismo, en las decisiones que adopte en ejercicio de la facultad de organización que es consecuencia de su autonomía”39. En otras palabras, “la pertenencia a uno u otro grupo político, no es un mero dato ideológico o sociológico sino un factor jurídicamente relevante: un factor a tener en cuenta”40. No puede olvidarse, en este sentido, que los electores no votan solo “por la calidad de las personas que integran una lista, sino por la perspectiva política o 38 En torno a estas cuestiones vid., entre otros, ARRUEGO RODRÍGUEZ, G., “Representación política, participación política representativa y mediación partidista del vínculo entre representantes y representados en la CE de 1978”, SANTOLAYA, P. et al. (coords.), Transfuguismo político: escenarios y respuestas, Civitas, 2009. 39 STC 32/1985/2. 40 ARRUEGO RODRIGUEZ, G., “Sobre la constitucionalidad del diputado no adscrito”, op. cit., p. 114. 19 ideológica”, por lo que se quiere castigar la modificación en el “equilibrio de fuerzas” y en la “representación” que provocan aquellos comportamientos que con carácter general se denominan transfuguismo41. Pero, además, el Tribunal no solo ha concluido que la figura posea una justificación constitucional, sino que también ha sostenido que la limitación de derechos que comporta no afecta al núcleo constitucionalmente relevante de la función representativa protegido por el artículo 23.2 CE. En otras palabras, que la imposibilidad de formar parte de un grupo, y el resto de limitaciones asociadas, no resulta un óbice para desempeñar la funciones inherentes al ius in officium del representante42. Recuérdese que el artículo 23.2 CE impone al poder público configurar el status jurídico del representante para que sea cauce efectivo del derecho de participación del que son titulares los ciudadanos y permitirle el ejercicio de su labor representativa43. Y en opinión del TC la no pertenencia a un grupo, con las consecuencias que ello comporta, no afecta al conjunto de facultades que integran el núcleo constitucionalmente relevante de la función representativa municipal: participar en la actividad de control del gobierno local, participar en las deliberaciones del pleno de la corporación, votar en los asuntos sometidos a votación en este órgano y el derecho a obtener la información necesaria para ejercer las anteriores44. A pesar de esto, es cierto que para el TC no todas las consecuencias derivadas del status del concejal no adscrito son constitucionales. Se consideran constitucionales la limitación de los derechos y beneficios derivados de la pertenencia a un grupo45, la imposibilidad de formar parte de la Junta de Portavoces46 o la imposibilidad de ser nombrado Teniente de Alcalde o miembro de la Junta de Gobierno Local, cuestión que depende única y exclusivamente de la voluntad 41 SSTC 30/2012/4 y 246/2012/5. 42 STC 169/2009/3. 43 Vid. ARRUEGO RODRIGUEZ, G., “Sobre la Constitucionalidad del Diputado no adscrito”, op. cit. 44 SSTC 169/2009/3, 20/2011/4, 9/2012/4 o 246/2012/7. 45 SSTC 16/2009/4, 20/2011/4 o 246/2012/7. 46 STC 169/2009/4. 20 del Alcalde47. También se consideran inocuas desde el punto de vista del derecho al desempeño del cargo, por ajenas al mismo, la imposibilidad de estar en situación de dedicación exclusiva o la pérdida de la infraestructura y de los beneficios económicos ligados al grupo48. Mención distinta merece la facultad de participar en las Comisiones informativas municipales u órganos análogos, ya que el Tribunal ha estimado que privar a los concejales no adscritos del derecho a participar con voz y voto en ellas es inconstitucional49. Para alcanzar esta conclusión el TC parte de la importancia de la Comisiones Informativas como órganos preparatorios del Pleno en los que se estudian y elaboran las propuestas que posteriormente van a ser objeto de aquel50. Esta trascendencia determina que privar a los representantes de participar con voz y voto en ellas afecta al núcleo esencial de su función representativa. En palabras del Tribunal: “A la vista de la relevancia de los dictámenes o informes adoptados en su seno de cara al ejercicio de la función de control así como a la 47 SSTC 9/2012/4, 30/2012/4 o 246/2012/7, que establecen que “Asimismo hemos señalado que el nombramiento para cargos relacionados con el gobierno y la administración del municipio, como son la pertenencia a la Junta o Comisión de Gobierno Local o la designación como Teniente de Alcalde, no se integra en el núcleo esencial de las funciones representativas del concejal (pues tales nombramientos constituyen aspectos de la organización y estructura consistorial dentro de las potestades que corresponden al Alcalde de la Corporación), lo que determina que el art. 23 CE no resulte vulnerado por la exclusión de los concejales no adscritos de tales nombramientos”. 48 SSTC 16/2009/4, 20/2011/4 y 246/2012/7. 49 El art 20.1.c) LBRL establece que “En los municipios de más de 5.000 habitantes, y en los de menos en que así lo disponga su reglamento orgánico o lo acuerde el Pleno, existirán, si su legislación autonómica no prevé en este ámbito otra forma organizativa, órganos que tengan por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, así como el seguimiento de la gestión del Alcalde, la Junta de Gobierno Local y los concejales que ostenten delegaciones, sin perjuicio de las competencias de control que corresponden al Pleno. Todos los grupos políticos integrantes de la corporación tendrán derecho a participar en dichos órganos, mediante la presencia de concejales pertenecientes a los mismos en proporción al número de Concejales que tengan en el Pleno”. Sobre su necesaria composición proporcional vid. STC 32/1985. 50 STC 169/2009/4. 21 formación de la voluntad de la corporación a través del Pleno, ha de concluirse que la decisión de permitir a los concejales no adscritos la asistencia y la participación en las deliberaciones, pero no el derecho a votar en las comisiones informativas, entorpece y dificulta la posterior defensa de sus posiciones políticas mediante la participación en las deliberaciones y la votación de los asuntos en el Pleno, e incide por ello en el núcleo de las funciones de representación que son propias del cargo de diputado provincial, lo que determina que se haya producido la lesión de los derechos contenidos en el art. 23.2 CE alegada por los recurrentes”51. En relación con esta cuestión, el TC declaró inconstitucional el art. 33.3 de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración local de la Comunidad de Madrid. El precepto reconocía única y exclusivamente el derecho a formar parte de las Comisiones informativas a los concejales adscritos a un grupo municipal52. Cuestión conexa, pero distinta, es la del cómputo de votos de los concejales no adscritos que participen en las Comisiones Informativas, ya que hay que evitar que se produzca su sobrerrepresentación. Por ello, aunque podrán participar en ellas con voz y voto, este no computará en los mismos términos que el voto de los concejales integrados en un grupo político. Por ello, el TC establece que deberán adoptarse las medidas necesarias para no alterar las exigencias constitucionales de proporcionalidad53. 51 STC 20/2011/5. Por lo tanto, permitir a los concejales no adscritos asistir y participar en las Comisiones pero sin tener derecho a voto no constituiría una solución intermedia válida pues seguiría violándose el ius in officium del representante ex art. 23.2 CE. 52 Con arreglo a dicho precepto “Las comisiones estarán integradas exclusivamente por Concejales designados por distintos grupos políticos de forma proporcional a su representatividad en el Pleno”. El Tribunal estima que “(…) lo expuesto conduce a declarar la inconstitucionalidad y nulidad del art. 33.3 de la Ley 2/2003, pues ha de reputarse contraria al derecho de participación política (art. 23.2 CE) una previsión legal que faculta a los grupos políticos para designar en exclusiva a concejales pertenecientes a los distintos grupos para formar parte de las comisiones informativas municipales”, STC 246/2012/10. 53 “(…) de lo anterior no se deriva que los concejales no adscritos tengan derecho a que su voto compute en los mismos términos que el de los miembros de la comisión informativa adscritos a grupo (…) habrán de adoptarse las disposiciones organizativas que procedan para garantizar que el derecho de los concejales no adscritos a participar en las deliberaciones y a votar en las comisiones informativas no altere la citada exigencia de proporcionalidad ”, SSTC 169/2009/4, 20/2011/6 o 246/2012/11. 22 2.-El nuevo régimen jurídico de la moción de censura en el ámbito local ante el TC: la STC 151/2017. Tal y como se introdujo líneas atrás, la STC 151/2017 resolvió la cuestión de inconstitucionalidad interpuesta por el TSJ de Canarias contra el art 197.1.a) LOREG. Concretamente, la duda de constitucionalidad se ciñó “a la validez del párrafo tercero del apartado a) del artículo 197.1 LOREG en tanto que contiene el régimen jurídico que determina, a raíz de la repetida remisión de la letra e), que en el momento inmediatamente anterior a la votación de la moción de censura en el plenario debe satisfacerse el quórum del párrafo segundo de la misma letra a) cuando alguno de los concejales proponentes de la moción haya dejado de pertenecer, por cualquier causa, al grupo político municipal al que se adscribió al inicio de su mandato y, además, en función de la especialidad del párrafo segundo, siempre que no formara o haya formado parte del grupo político municipal al que pertenece el alcalde cuya censura se propone”54. La sentencia declaró inconstitucional y nulo dicho párrafo al aplicar las medidas previstas para hacer frente al transfuguismo sin distinguir las circunstancias de cada caso concreto y como requisito para tramitar en el Pleno de un Ayuntamiento las propuestas de moción de censura. El supuesto de hecho de la STC es la moción de censura sustanciada en el Ayuntamiento de Tacoronte (Santa Cruz de Tenerife) y que significó el cambio de gobierno tras participar en ella cinco concejales del Grupo Municipal Socialista que fueron expulsados del Partido. El alcalde censurado recurrió a los tribunales alegando que no se tuvo en cuenta lo establecido en el art. 197.1 LOREG, con arreglo al cual la propuesta de moción debería haber sido apoyada por la mayoría absoluta del número legal de miembros de la corporación incrementada, en este supuesto, en el número de concejales que dejaron de pertenecer al Grupo Municipal Socialista55. En relación con lo expuesto páginas atrás, uno de los aspectos problemáticos del caso es la razón por la que esos cinco concejales socialistas firmantes de la moción 54 STC 151/2017/2. 55 Tras el recurso de los concejales el asunto llegó al TSJ de Canarias, quien planteó la cuestión de inconstitucionalidad. 23 pasaron a ser no adscritos: su expulsión del Partido Socialista por resolución de la Comisión ejecutiva federal del PSOE. Como se sabe, la expulsión disciplinaria del partido político en cuyas listas se concurrió a las elecciones no es una de las causas contempladas en el art. 73.3 LBRL para adquirir la condición de no adscrito pues, al igual que sucede con el artículo 197 LOREG, define esa condición exclusivamente por relación al grupo político. Pero ello no ha impedido que algunas normas autonómicas sí la hayan incorporado problemáticamente como causa de no adscripción. Tal es el caso, como se indicó supra, del art. 28 de la Ley 7/2015, de 1 de abril, de los municipios de Canarias, que recoge de manera expresa la expulsión de la formación política como causa de adquisición de la condición de no adscrito. Tal y como introduje supra, la Comunidad Autónoma de Canarias se ha excedido, en mi opinión, en su competencia de desarrollo de la normativa básica estatal en materia local, ya que las causas de adquisición del status de no adscrito corresponde establecerlas exclusivamente a la norma básica estatal como circunstancias restrictivas que son del derecho fundamental al desempeño del cargo representativo municipal (art.23.2 CE). Con relación a la constitucionalidad del artículo 197 LOREG, el punto de partida de la argumentación del TC es la constatación, de acuerdo a su reiterada doctrina acerca de los derechos de participación consagrados por la Constitución, de que el control del gobierno local mediante la promoción de una moción de censura forma parte del núcleo constitucionalmente relevante del derecho fundamental al desempeño del cargo público representativo local. Una cuestión ya afirmada en la STC 169/2009, la primera en examinar la constitucionalidad de los representantes locales no adscritos (diputados provinciales), y con arreglo a la cual entre las funciones que integran el ius in officium se encuentra participar en la actividad de control al gobierno local. La moción de censura queda así integrada en el artículo 23.2 CE y no solo como mecanismo de exigencia de responsabilidad política, sino además como causa de cese del Alcalde y de proclamación de uno nuevo, siendo su regulación legal norma de desarrollo directo del art. 23.2 CE56. La cuestión es que el incremento de la mayoría dispuesta en el nuevo régimen jurídico contenido en la LOREG altera en el caso de los concejales no adscritos la regulación ordinaria de una facultad que forma parte del contenido del derecho 56 STC 81/2012/3. 24 fundamental al desempeño del cargo público representativo. Por lo tanto, el problema que debe dilucidar el TC es si vulnera el artículo 23.2 CE o, por el contrario, si esa diferencia está constitucionalmente justificada. Tal y como se ha expuesto, la finalidad de la reforma de la LOREG operada en 2011 y mediante la que se modificó el régimen jurídico de la moción de censura contra el Alcalde es paliar el fenómeno del transfuguismo para, así, no modificar la voluntad popular resultante de las elecciones y no alterar ni las mayorías de gobierno ni los gobiernos municipales. En otras palabras, garantizar la estabilidad municipal. Pero lo hace limitando para los concejales no adscritos una facultad integrada en su ius in officium y amparada por su libertad de mandato57. Como se sabe, la nueva regulación de la moción de censura sí está constitucionalmente justificada en opinión del Tribunal: la adscripción política de los representantes posee relevancia jurídica como consecuencia de la inclusión del pluralismo político como valor superior del ordenamiento jurídico (art.1.1 CE) y del reconocimiento constitucional de los partidos políticos como expresión de ese pluralismo y como cauces para la formación y manifestación de la voluntad popular e instrumentos para la participación de los ciudadanos (artículo 6 CE). Pero las limitaciones que se introduzcan a su amparo no pueden operar en contra de la garantía de la igualdad y del ius in officium (art. 23.2 CE) y deben armonizarse con la libertad de mandato (art. 67.2 CE)58. A la luz de todo ello, el TC somete la reforma a un juicio de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto59. A su parecer, los dos primeros se superan sin problemas ya que se consigue el fin legítimo perseguido por la medida: dificultar la exigencia de responsabilidad política y la remoción del alcalde en la fase de promoción de la moción sin alterar el régimen de mayorías en la fase de votación, pues en ella todos los votos computan por igual. Es decir, se pretende dificultar a los 57 ORTEGA MONTORO, R. J., op. cit., p. 16. 58 STC 9/2012/4; La libertad de mandato supone la “exclusión de todo sometimiento jurídico del representante, en cuanto tal, a voluntades ajenas” y proscribe “cualquier tipo de sujeción, jurídicamente impuesta a la confianza de sus electores o de las organizaciones o grupos políticos en que se integre o en cuyas listas hubiera concurrido a las elecciones”, STC 151/2017/6. 59 STC 151/2017/7. 25 concejales no adscritos promover la moción de censura para no intervenir en la vida política municipal, pero no se restringe su derecho en la fase de decisión. Sin embargo, para ALONSO MAS la adecuación y la necesidad no están suficientemente acreditadas. Respecto de la adecuación solo se cumpliría en el caso de aquellos no adscritos que contribuyeron con su voto a la elección del alcalde, pero no se contempla si esa medida es adecuada respecto a no adscritos que no han formado nunca parte del grupo al que pertenece el alcalde o que votaron en su contra en la sesión de investidura. Por otro lado, respecto al juicio de necesidad considera que existe otra medida menos gravosa e idónea como reforzar el quórum de iniciativa exigiendo dos tercios o tres quintos. Además considera que se altera el status del concejal durante la votación ya que, al inicio de la sesión, es necesario que se siga apoyando el impulso de la moción por mayoría reforzada, es decir, que si ese quórum posteriormente dejara de existir, la votación no podría llevarse a cabo60. El test que no supera la reforma en opinión del Tribunal es el de proporcionalidad en sentido estricto. Y ello por diversas razones: porque no se establece diferencia alguna en función de las circunstancias que puedan haber desencadenado el cese de la vinculación del concejal con su grupo municipal y porque no se precisa el fundamento que permitiría asociar la disolución de la relación orgánica con el grupo político de origen y los fines singulares, relativos a la estabilidad municipal, que la norma persigue asegurar. Así, el TC considera que la mera desvinculación orgánica o política del concejal de su grupo político no desestabiliza la vida municipal o modifica la voluntad popular per se61. Por este motivo, el Tribunal declara la inconstitucionalidad del art. 197.1 a) párrafo tercero LOREG por violación del artículo 23.2 CE, pero solo respecto a lo referido al momento inmediatamente anterior a la votación en el plenario donde se exige el quórum del párrafo segundo de la letra a). 60 ALONSO MAS, M. J., “Los miembros no adscritos de las entidades locales antes la formulación de la moción de censura: una discutible aplicación del principio de proporcionalidad”, Revista de Administración Pública, 206, pp. 160-161. 61 STC 151/2017/7.