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Trabajo Fin de Máster LA ACTIVACIÓN DE LAS PRESTACIONES POR DESEMPLEO El Neoliberalismo y la revisión del seguro de desempleo Autor/es Pablo Segura Romero Director/es Jesús Clemente López Víctor Manuel Montuenga Gómez Facultad de Economía y Empresa 2012-06-26 2 2 ÍNDICE 1. INTRODUCCIÓN 3-6 2. OBJETIVOS 6-7 3. HIPÓTESIS DE PARTIDA 7-8 4. METODOLOGÍA UTILIZADA 8-9 5. PRESENTACIÓN DE RESULTADOS 9-47 5.1 Génesis del paradigma de la activación: Unión Europea, neoliberalismo y política de empleo 5.2 Marco jurídico de la activación 5.3 La UE como promotor y motor del paradigma de la activación 5.4 El modelo de activación español y su implementación 5.5 La revisión del seguro de desempleo como un pilar de la activación: análisis de la prestación por desempleo, su activación, y sobre la teoría económica que sustenta tales hipótesis 6. CONCLUSIONES 47-50 7. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 50-53 ANEXO 54-61 Repositorio de la Universidad de Zaragoza – Zaguan http://zaguan.unizar.es 3 3 En tanto que los leones no tengan sus propios historiadores, las historias de caza siempre glorificarán al cazador (Proverbio africano). La razón es aquello en lo que todos los hombres están de acuerdo cuando están tranquilos (Voltaire). 1. INTRODUCCIÓN El objeto de estudio de la presente tesina será el proceso de condicionalidad que han sufrido las prestaciones por desempleo, las cuales se incardinan dentro de la esfera de revisión que han sufrido las denominadas políticas pasivas de empleo. Esta condicionalidad a la hora de acceso al seguro por desempleo se ha llevado, también, de manera que ha redefinido el papel más protagonista de las políticas activas de empleo, las cuales habrían informado 1 y determinado la evolución de la prestación por desempleo, activando las pasivas. Este proceso se denominará a lo largo del trabajo la activación de las prestaciones de desempleo, paradigma de la activación, o simplemente activación. Es preciso antes de seguir introduciendo el objeto de estudio, dar una primera definición de lo que se entiende por activación. Siguiendo a la profesora Susana de la Casa (2008), se puede definir el concepto de activación como “aquel modelo, que siendo único en cada país, tiene como objeto la redefinición de lo social a través de la recuperación de la centralidad del empleo como vía de participación en la utilidad social; la indisociabilidad entre lo económico y social tomando el trabajo como aspecto de la solidaridad; la reinterpretación de los derechos sociales desde una perspectiva contractualista; o la individualización de la protección del Estado del Bienestar y de los riesgos del individuo 2 ”. El paradigma de la activación surgió a raíz de los debates ideológicos acerca del Estado del Bienestar durante los 70 y de la crisis del sistema keynesiano de posguerra. 1 Con informar se hace referencia a marcar la pauta o la tónica de las diferentes reformas de la política pública, además de dotar de contenido a la misma progresivamente. 2 DE LA CASA QUESADA, S. (2008); La protección por desempleo en España. Configuración y régimen jurídico. Granada. Editorial Comares, pp. 47. 4 4 Empezó a tener relevancia con el ascenso del neoliberalismo como forma predominante de explicar las crisis que sufrían, por entonces, las economías más desarrolladas. Las tesis o postulados neoliberales 3 empezaron a cobrar fuerza a fines de los 70 y principios de los 80 debido a la rápida expansión que tuvo este sistema económico y político, la internacionalización de la economía, los cambios sociales y demográficos, y a la adopción progresiva de estas tesis por parte de todos los gobiernos de distinto signo en Europa y Estados Unidos; es decir el corazón el sistema capitalista. El paradigma de la activación se ha venido aplicando de una forma plural en las distintas economías desarrolladas (sobre todo se observa en Europa, donde existían diversos modelos sociales y económicos), en el sentido de que será determinante para el desarrollo de un modelo concreto el acerbo nacional así como la pugna de distintos intereses y puesta sobre la mesa de derechos sociales consolidados que dan lugar a un tipo de reforma más pragmática que ideal, en donde habrán múltiples contradicciones como se observará. Si bien, también se observará cierta convergencia con los postulados neoliberales, aunque no traducido en la adopción de un modelo homogéneo como en la aceptación de las propuestas, mecanismos de difusión y discursos de la reciente escuela de pensamiento ya predominante a fines del siglo XX. El progresivo proceso de activación de las políticas pasivas es relevante porque ha sido un objeto central de los cambios en el mercado de trabajo (y no solo en éste) durante las últimas tres décadas. Estos cambios se han incardinado dentro de la recalibración del Estado del bienestar y de la denominada cuestión social desde los 80. Además, como fruto de la paulatina introducción de las explicaciones neoliberales sobre el mercado de trabajo, éstas habrían venido definiendo en buena medida la tónica de las reformas en el mercado de trabajo en Europa hasta la actualidad, en tanto que se han ido aceptando y discutiendo tales tesis en la práctica reformista durante estas décadas, aunque a la hora de la implementación la reforma estaría más impregnada de pragmatismo que de idealismo de corte liberal, como habrá ocasión de ver. Y es que precisamente una de las características del modelo neoliberal es la incidencia prioritaria en la reforma del mercado de trabajo. Algunos de los cambios más importantes que han 3 Los cuales suelen hacer énfasis a los fallos del gobierno y como mediante la extensa actuación del Estado se había llegado a un deterioro del mismo por la sobrecarga de éste. Repositorio de la Universidad de Zaragoza – Zaguan http://zaguan.unizar.es 5 5 sucedido en la esfera del mercado laboral, que bien pudieran explicar la progresiva incorporación de las ideas neoliberales en el mercado laboral y que han afectado a las actuales políticas de empleo nacionales y comunitarias han sido: - La redefinición del papel del Estado, que pasa del llamado estado providencia, el cual actúa y provee de los servicios básicos inscritos en los derechos de ciudadanía, a uno donde pasa a adoptar un rol de gestor de oportunidades, poniendo énfasis en remover los obstáculos que impidan la igualdad de oportunidades en el acceso de los recursos. También el Estado habría contribuido a la persuasión y el modelaje de la personalidad de los ocupados y desocupados desde un enfoque centrado en la responsabilidad individual del sujeto, que habría sustituido a la desplazada concepción de acudir a unas raíces estructurales del desempleo (u objetivación de este) por parte del Estado. - La aparición de nuevos discursos en el ámbito del mercado de trabajo influidos en el management o discurso empresarial, así como prácticas institucionales del mercado laboral novedosas como la prioridad de actuar sobre las políticas activas de empleo en detrimento de las pasivas 4 . - O una reorientación de las políticas pasivas, hacía su condicionalidad y endurecimiento en su acceso y mantenimiento. La presentación de resultados de esta investigación estará compuesta por una serie de apartados donde se describirá la génesis del paradigma de la activación y sus efectos sobre el empleo y desempleo, también se expondrá el marco jurídico que sostiene la activación, el proceso de implementación desde la Unión Europea como promotor y motor de este paradigma, el modelo de activación español y su implementación, así como, y en último lugar, un análisis acerca de algunas de las principales tesis que han servido para la revisión del seguro de desempleo llevado a cabo estas últimas décadas. Se justifica este último apartado porque el proceso de revisión del seguro de desempleo ha sido uno de los pilares en donde se ha sustentado las diversas teorías económicas 4 Incluso podríamos preguntarnos, como pensaría Gramsci acerca de la aceptación del discurso, sobre la aceptación sin más de usar el término mercado de trabajo al lugar donde confluyen los factores productivos, o el hecho de que determinadas políticas reciban el apelativo de activas y otras de pasivas. 6 6 que han informado el paradigma de la activación, por lo que se hará tal revisión acerca de las diferentes tesis sobre la prestación por desempleo, así como acerca de la teoría económica que trata de interpretar la existencia del seguro de desempleo. Por último, huelga decir que esta investigación supone un punto de partida en la investigación de una realidad tan compleja como las prestaciones por desempleo. Por ello, y debido a la limitada extensión de este trabajo, se ruega comprensión en que dicha investigación se centre solo en algunos aspectos de todo el compendio que supone el principio de activación: por ejemplo que hayamos tomado el análisis de la prestación por desempleo para hacer una revisión acerca de algunos postulados de la activación y no hayamos incorporado el papel de la formación y otras políticas activas que se interrelacionan con las pasivas, las cuales se encontrarían, también, en la esfera de la denominada activación. Precisamente, de estas interrelaciones surge el paradigma de la activación: de compatibilizar conceptos, presumiblemente antagónicos como activo y pasivo, informando, prioritariamente, el primero al segundo. 2. OBJETIVOS La presente investigación se fija la consecución de tres objetivos: uno general, a modo transversal en todo el texto, y dos específicos. a) El objetivo general tratará de explicar la génesis del paradigma de la activación y la aplicación de dicho paradigma en la prestación por desempleo, la cual ha afectado a la concepción originaria de esta figura. b) Los dos objetivos específicos consistirán en: 1) Describir y analizar la implementación de los postulados del paradigma de la activación en Europa y en España. 2) Revisar el contenido algunas de las tesis más importantes que han provocado en las últimas décadas una reorientación del seguro por desempleo, para mostrar, que además de que tales cambios en la concepción del seguro por Repositorio de la Universidad de Zaragoza – Zaguan http://zaguan.unizar.es 7 7 desempleo estuvieron sustentadas en cambios socio-económicos, también ha tenido un papel importante la ideología y el enfoque de los intelectuales. 3. HIPÓTESIS DE PARTIDA El paradigma de la activación surge en las últimas décadas respecto a dos cuestiones diferentes: a) A la aparición de nuevas relaciones de producción e intercambio y al surgimiento, en las últimas décadas, de nuevos conceptos que han determinado las economías de los países más desarrollados: internacionalización de las economías, globalización del sistema de producción capitalista, aumento del desempleo en las economías desarrolladas 5 , flexibilidad laboral o cambios demográficos y sociales en las sociedades de los países más industrializados. b) El ascenso de una nueva ideología dominante desde la década de los años 80: el neoliberalismo. Si bien han existido y exiten pluralidad de sistemas sociales y económicos, también ha concurrido una cierta convergencia hacia los paradigmas neoliberales de actuación en lo referente a toma de decisiones políticas y en la adopción del discurso que establece este sistema político y económico (como el énfasis por el individuo o derechos individuales en detrimento de la idea de ciudadanía y derechos sociales respectivamente), que han ocasionado cambios en la tradicional concepción del Estado del bienestar de posguerra. Tendrá el factor ideológico un papel relevante a la hora de informar las reformas que han dado origen al paradigma de la activación y a su implementación en el mercado laboral de los distintos países. Tal factor ideológico, precisamente, habría determinado el enfoque de las sucesivas reformas mediante la progresiva introducción de los postulados neoliberales, si bien en la práctica el proceso reformista ha sido pragmático en el sentido de que no se daba ni mucho menos tales postulados de forma ideal, a veces incluso contradictoria, debido a la complejidad de valores e intereses de 5 Ver Anexo. Gráfico 1. 8 8 una sociedad moderna. 4. METODOLOGÍA UTILIZADA La presente investigación se ha servido de tres técnicas de investigación: una de carácter cuantitativo (análisis de contenido) y dos cualitativas (entrevistas a tres expertos en la materia y análisis documental). El grueso del contenido del trabajo, plasmado en el apartado de presentación de resultados, se ha satisfecho casi en su totalidad mediante el análisis documental de bibliografía (libros y artículos publicados en revistas) de autores que han estudiado acerca sobre el objeto de estudio, así como se ha atendido a diversa normativa relacionada, también, con el objeto de estudio. Se ha prestado mayoritariamente atención a esta técnica puesto que el objeto de este trabajo ya ha sido estudiado con anterioridad y existe una prolija bibliografía sobre el mismo. Para estudiar algunas series y datos que ayudasen a contextualizar y dotar de mayor profundidad el análisis documental se ha recurrido al análisis de contenido de diversos datos tales como la evolución de desempleo en la Unión Europea (UE en adelante) o de la tasa de cobertura de la prestación por desempleo. Tales datos se muestran en el anexo final. Se ha acudido a la utilización de la entrevista con el propósito de profundizar en algunas facetas y facilitar la relación de algunos datos con diversos hechos que el investigador no observaba con tanta nitidez durante el proceso de análisis documental. Tales entrevistas fueron realizadas mediante correo electrónico (debido a la imposibilidad física de reunión con los entrevistados por la lejanía al pertenecer todos a la Universidad de Sevilla) a tres expertos de los tres campos que aborda la tesina (y el propio master): sociología, economía y derecho. Por ello, los tres expertos resultaron ser una Doctora del Departamento de Sociología (María Luisa Jiménez Rodrigo), un Catedrático del Departamento de Economía Aplicada II (José Luis Osuna Llaneza), y el tercero, un Catedrático afincado en el Departamento de Derecho del Trabajo y Seguridad Social (Jesús Cruz Villalón). Huelga decir, también, que estos tres Repositorio de la Universidad de Zaragoza – Zaguan http://zaguan.unizar.es 9 9 entrevistados tienen experiencia acreditada en el conocimiento sobre las Ciencias del Trabajo, precisamente por ejercer parte de su labor docente e investigadora en la Facultad de Ciencias del Trabajo de Sevilla. 5. PRESENTACIÓN DE RESULTADOS 5.1 Génesis del paradigma de la activación: Unión Europea, neoliberalismo y política de empleo. a) Neoliberalismo, Estado y activación En la década de los años 80 se expandió con rapidez una nueva doctrina políticoeconómica que, al candil del debilitamiento de los movimientos socialdemócratas, del modelo de acumulación keynesiano y de la incipiente caída del Bloque del Este, se hacía heredera de los postulados de la economía más ortodoxa de la tradición liberal, poniendo el acento en los fallos del gobierno y lo pernicioso de su extensiva actuación, como era hasta entonces, la cual consideraban como principal actor responsable de la crisis sistémica que comienza a partir de los años 70. Esta nueva teoría político-económica, llamada neoliberalismo, se hizo en pocos años hegemónica fruto de la adopción por parte de Reino Unido y Estados Unidos en una primera fase, y de la posterior adopción progresiva por distintos gobiernos de todo color de buena parte de sus postulados. También ayudó a su expansión la influencia de organismos internacionales que también abrazaron este modelo, como el Fondo Monetario Internacional (FMI) o la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), los cuales tenían una importante influencia internacional. Las nuevas intervenciones marcadas con este nuevo carácter 6 neoliberal estarán marcadas por la premisa de la incompatibilidad entre eficiencia y equidad, donde el Estado debe reorientarse hacia la búsqueda de la eficiencia económica, puesto que la 6 Un dato importante sobre prioridades son las de la OCDE, la cual supedita la materialización de las políticas sociales del Estado del bienestar a que se garantice el crecimiento económico 16 16 Coordinación (en adelante MAC, y que explicaremos su funcionamiento dentro de unas líneas), se ha conseguido implementar en los países miembros este paradigma de la activación y conceptos como la empleabilidad. En España este proceso de activación y de reformas estructurales del mercado de trabajo llegó, en gran medida, como consecuencia de las persuasiones y el desarrollo de la política de empleo comunitaria, en un ambiente falto de debate democrático, como achacan algunos autores 31 (en el sentido de falta de pluralidad en las instituciones de la UE tal y como denuncia el periodista Ignacio Ramonet 32 ), que caracterizó el avance del discurso neoliberal por el mundo, acompañada, como recuerda la entrevistada María Luisa Jiménez, de la conocida sentencia there is no alternative 33 . Este paradigma de la activación se ha llevado en España de una manera progresiva y caracterizado tanto por etapas de profundas reformas en el sistema público de desempleo (como en 1992 ó 2002), como de una constante actividad normativa en materia de reforma, como se verá en el apartado 5.2. Esta influencia de la UE acerca del cambio del paradigma sobre las políticas de empleo se observa nítidamente en el estado español a raíz de los años 90, cuando la concepción del desempleo en este país miembro comienza a pivotar en torno a tres pilares 34 : un desempleo más centrado en el lapso temporal y en las causas de las entradas y salidas en el empleo que en atender a los factores estructurales del alto desempleo en España; en la aceptación de las explicaciones neoliberales del desempleo, lo cual des-universaliza y desplaza las causas económicas y sociales del desempleo subjetivizándose en la persona la responsabilidad de la vuelta al empleo; y en una reforma de los servicios de empleo, ajustados ahora al nuevo discurso de la activación, así como una creciente mercantilización de la intermediación y colocación por medio de agencias privadas con y sin ánimo de lucro, las cuales también se encargarían junto con las oficinas públicas de transmitir los valores y la ideología que conlleva implícita el 31 NAVARRO, V. (1998); Neoliberalismo y…, p. 29. 32 Entrevista a I. Ramonet en el programa de TV3 “Singulars” [en línea], 1 Mayo de 2012: <http://www.tv3.cat/videos/4073770> 33 Frase popularizada por la señora Thatcher para referirse que no había alternativa al liberalismo económico. 34 SANTOS ORTEGA, J.A.; SERRANO PASCUAL, A. (2006); El giro copernicano del desempleo actual. Cuadernos de relaciones laborales, Vol. 24, Nº 2, pp. 9-19. Repositorio de la Universidad de Zaragoza – Zaguan http://zaguan.unizar.es 17 17 discurso de la activación, que en buena medida estaría influenciada por el enfoque neoliberal de individualización de las causas y salida del desempleo. Estos cambios en la concepción del desempleo en España y en la introducción de los postulados emanados de las sucesivas reformas e instrumentos europeos en materia de empleo y economía, habrían informado e influenciado con determinación el modelo de activación y de desempleo español respectivamente, los cuales se describirán más adelante. c) Reorientación de las políticas pasivas y prioridad por las activas Como consecuencia del mencionado avance neoliberal en todos los ámbitos de la realidad, incluyendo el mercado de trabajo, se puso en cuestión a partir de los años 80 al sistema de prestación por desempleo. Este cuestionamiento se basó en los planteamientos neoclásicos acerca del seguro por desempleo, los cuales, podrían no tener la suficientemente evidencia empírica según José Luis Osuna y otros autores (Navarro, 1997. 1998, 2º Ed.). Esta reorientación incidía en los efectos adversos de la prestación por desempleo en la eficiencia, equidad y disponibilidad al trabajo del sujeto. Así, entendía que el seguro por desempleo alargaba la situación de desempleo como suponía al salario de reserva que otorga la prestación como pernicioso. A partir de la década de los 80 se reorienta con fuerza la concepción del desempleo hacia los postulados neoclásicos, en concreto hacia el denominado paro voluntario 35 , el cual supone que es decisión individual del trabajador el hecho de no emplearse, bien por decisión personal o bien por no ajustarse al salario de equilibrio, pues se parte de la idea de que existen oportunidades de empleo no satisfechas. A raíz de la comprensión de oportunidades de empleo no satisfechas, se dio el pistoletazo de salida para la reforma de los sistemas de prestaciones por desempleo, en el sentido de orientarlos hacia la reducción de los aspectos que el modelo neoliberal entiende que inciden negativamente en la búsqueda y aceptación de oportunidades de 35 El paro voluntario, junto con el friccional y por rigidez del mercado laboral son las explicaciones neoclásicas del desempleo por excelencia. Las tres suponen que las causas se encuentran ajenas al capital para ponerlas en el factor trabajo, las instituciones o problemas coyunturales de información. 18 18 empleo. Así, estas actuaciones reformistas en torno a la prestación por desempleo se orientan (porque no se puede decir que ya pertenezca al pasado, en cuanto sería la tónica general de hoy en día también) con base a cuatro líneas de actuación básicas: - Reducción de la cuantía, duración y dificultando su acceso. - Vinculación de la prestación a la formación ocupacional y orientación laboral. - Sustitución de parte del gasto público en prestaciones por incentivos a la contratación o ayudas al autoempleo. - Reducción o retiro de la prestación a parados que no acepten un trabajo “adecuado” en función del criterio de las oficinas de empleo. Si bien la evolución de la prestación por desempleo tampoco ha estado exenta del pragmatismo sufrido en el Estado del Bienestar. Así, ante algunos evidentes cambios producidos en el seguro de desempleo, que podrían calificarse de endurecimiento para el acceso y mantenimiento en la prestación, también ha habido mejoras, tales como el aumento durante años de la tasa de cobertura, tal como se verá en el apartado 5.4. Tampoco hay que perder la perspectiva general, como dice María Luisa Jiménez, de que, en última instancia, esta revisión de las prestaciones por desempleo se incardinarían dentro de una ofensiva desde el neoliberalismo para desacreditar en general lo público 36 , así como el discurso neoliberal imperante estaría destruyendo la noción de derecho social para sustituirlo por la noción de privilegio, rompiendo el principio de equidad. Precisamente en la fisura entre el derecho social y el privilegio entraría la noción de la activación 37 , demandando las “apropiadas conductas” para ser beneficiario, desplazando la concepción de derecho ciudadano a la condicionalidad de realizar un tipo de conducta. En España, como en la mayoría de los países europeos, se ha producido (y se sigue produciendo) un desplazamiento de las políticas pasivas de empleo hacia las activas, priorizándose sobre las últimas. Este desplazamiento se realiza a través de dos 36 Si bien no quiere decir que lo público no sea mejorable ni revisable. 37 La concepción de la activación cruzaría las fronteras del ámbito socio-laboral, imponiéndose cada vez más en otros ámbitos, como actualmente en el sistema educativo superior con la condicionalidad de tener determinados tipos de calificación para tener derecho a beca para estudiar. Repositorio de la Universidad de Zaragoza – Zaguan http://zaguan.unizar.es 19 19 tipos de estrategias: potenciando la capacitación profesional (mediante la formación profesional y el “reciclaje” profesional a través de la formación contínua), y atendiendo a la inserción de colectivos de jóvenes y parados de larga duración (donde se presenta el desempleo con mayor incidencia). Además, se subordinará la prestación y el subsidio de desempleo a la realización de políticas activas, mediante lo que conoce como la coordinación entre políticas activas y pasivas. Esta reorientación de las prestaciones por desempleo (y de las políticas pasivas en general) supondrían, junto con la puesta del acento en la empleabilidad del individuo y el mayor peso de las políticas activas a su vez conectadas con los discursos y estrategias en materia económica y cohesión social de la UE, no sabemos si una visión neoliberal absoluta sobre el Estado del bienestar, como afirman algunos autores 38 , pero si parece que ha tenido una importancia importante en esta reorientación los postulados descritos de la tradición neoclásica sobre el desempleo que progresivamente se habría ido aceptando, los cuales habrían afectado a la concepción tradicional de esta figura anticíclica. Tal figura se enmarcaría, hoy en día, dentro de una nueva situación del individuo y el Estado frente a la protección social universalista de corte beveridgiano de posguerra, dónde se habría pasado desde los 80 a un Estado del bienestar más mixto y subjetivizador de la protección social 39 . Tal replanteamiento de la prestación por desempleo no habría resuelto por si mismo el problema del desempleo ni habría logrado reducir la incertidumbre o el riesgo de caer en la exclusión social o de aumentar las desigualdades económicas, que parecen que ambos estarían aumentando 40 desde el inicio de la crisis de 2008. 5.2 Marco jurídico de la activación En este epígrafe se verá la sustentación jurídica del paradigma de la activación y su evolución normativa. Para ello se hará referencia a tres planos bien diferenciados: el internacional, el europeo y el español. 38 Como Antonio Martínez López en MARTÍNEZ LÓPEZ, A. (2011); El discurso de la Unión Europea en materia de políticas de empleo y exclusión social. Análisis sociológico de la Estrategia Europea de Empleo. Papers: revista de sociología, Nº 96 (1), pp. 35-54. 39 RODRIGUEZ CABRERO, G. (1997); Por un nuevo…, p. 6. 40 Ver Anexo. Gráfico 3 y 4. 20 20 El marco estará compuesto por normas, las llamadas soft-laws (por ejemplo Recomendaciones), así como pseudo-normas, que serían planes operativos y conclusiones adoptadas en Cumbres o Consejos en el seno de la Unión Europea. Todas estas tratarán de servir de soporte al proceso activador, a la vez de que existirán otras que sirvan de contrapeso y garanticen, de alguna forma, derechos conquistados. a) Marco internacional Está sustentado desde Naciones Unidas, bien por la Declaración Universal de los Derechos Humanos como desde del organismo encargado de los asuntos de empleo y trabajo, la Organización Internacional del Trabajo (OIT). - Artículo 25.1 de la Declaración: reconoce explícitamente que “toda persona (…) tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo (…) (en) casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad”. - Convenio nº 44 OIT de 1934: Convenio por el que se garantizan indemnizaciones o subsidios a los desempleados involuntarios, como dice en su encabezado. - Convenio nº 168 OIT de 1988: por el cual insta a los países a que coordinen sus políticas pasivas con activas, para que las prestaciones por desempleo contribuyan al logro del pleno empleo. b) Marco europeo - Libro Blanco crecimiento, competitividad y empleo, de 1993: supuso el primer documento en dónde la Comisión Europea insta abiertamente de una reorientación de las tradicionales políticas pasivas de empleo hacía una mayor coordinación y relación con las activas. - Cumbres y Consejos en materia de empleo: desde el Consejo de Ámsterdam a la Estrategia Europa 2020. El Consejo extraordinario de Ámsterdam trató, por primera vez, de una manera monográfica el asunto de empleo desde un enfoque comunitario. Las tesis de este Consejo se materializaron en objetivos meses después en la Cumbre de Luxemburgo, Repositorio de la Universidad de Zaragoza – Zaguan http://zaguan.unizar.es 21 21 donde se trató la activación de las políticas con objetivos cuantificables y se trazó el borrador de la EEE. En el 2000, en el Consejo Europeo de Lisboa se estableció como herramienta de acción y coordinación el MAC para servir a la EEE de una manera más eficaz y eficiente; en esta etapa la EEE se encuadraba dentro de la “Estrategia de Lisboa”. En el Consejo europeo de Barcelona de Marzo de 2002 se adoptó reforzar la cohesión y la inclusión social, así como el impulso de medidas activas a favor de los desempleados y personas “inactivas”. - Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea: tiene dos Títulos significativos en cuanto a la activación de los desempleados. El Título VIII, una vez desarrollado mediante las Directrices sobre Empleo aprobadas cada año en las Cumbres de Jefes de Estados y Gobiernos (se verá en la EEE de una manera más completa), se habla de orientar la búsqueda de empleo con base a la eficiencia económica 41 . En la misma norma se reserva el Título IX específicamente al empleo. - La Estrategia Europea de Empleo y el Marco Abierto de Coordinación: la EEE, inserta dentro de los objetivos de la actual Estrategia Europa 2020, incentiva la búsqueda y aceptación del puesto de trabajo y la formación para acceder a puestos diferentes, así como la inserción de colectivos con mayor dificultad de acceder al mercado laboral, pues un pilar básico de la EEE es la Empleabilidad como se dijo. Tal y como se cita en el portal institucional de la EEE 42 , ésta proporciona un marco —el Método Abierto de Coordinación— el cual permite a los países de la UE compartir información, debatir sus políticas de empleo y coordinarlas. Los instrumentos con los que cuenta la EEE se engloban en tres: - Directrices de las políticas de empleo nacionales, propuestas por la Comisión y acordadas por los gobiernos de los países miembros, que establecen prioridades y objetivos comunes. - Informes nacionales presentados por los gobiernos de los países miembros, que describen sus políticas de empleo y que son analizados por la Comisión para verificar su coherencia con los objetivos de Europa 2020 y las iniciativas emblemáticas. 41 1. DE LA CASA QUESADA, S. (2008); La protección…, p. 39. 42 http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=101&langId=es 22 22 - Informe de la Comisión 43 , acompañado, en su caso, de recomendaciones a los gobiernos nacionales. c) Marco español Encontraremos también normas, soft-laws y pseudo-normas. Éstas serán enmarcadas dentro de la trayectoria que han sufrido las reformas de las prestaciones por desempleo en España, las cuales han estado muy condicionadas a la evolución del ciclo económico, con la salvedad de la reforma del 2002 como se verá. - Constitución Española de 1978: la actual Carta Magna garantiza las prestaciones suficientes por desempleo (artículos 41 y 35.1), y legitimaría la activación de los desempleados en su artículo 40.1 en tanto que autoriza a los Poderes Públicos a realizar acciones por el pleno empleo 44 . - Ley Básica de Empleo de 1980, Ley 31/1984 de Protección por Desempleo, y Real Decreto-ley 3/1989, de 31 de marzo, de medidas adicionales de carácter social: suponen la configuración del sistema actual de protección por desempleo y un aumento en la intensidad protectora del seguro; estas normas se situaban en un contexto de gran crecimiento de la economía española. - Ley 22/1992, de 30 de Julio, de medidas urgentes sobre Fomento del empleo y Protección por desempleo; y Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, de reforma del régimen jurídico de la función pública y de la protección por desempleo: en un contexto de crisis económica en España y de convergencia monetaria impuesta con la firma del Tratado de Maastricht, la primera Ley significó un recorte en la prestación por desempleo y un endurecimiento de las condiciones para acceder a la prestación, aunque como contrapartida se hizo más extensiva la cobertura por desempleo a un mayor número de potenciales beneficiarios 45 . En cuanto a la ley de 1993, supuso la primera en España que incorporaba explícitamente elementos activadores, aunque no se puede hablar de una coordinación con las políticas pasivas, pues en esencia solo hacían 43 Es una evaluación de los informes nacionales por parte de este organismo. 44 Aunque el objetivo de pleno empleo no sería una prioridad macroeconómica, si bien ha ido acompañada en propuestas electorales como en la campaña de las generales del PSOE en 2008. 45 DE LA CASA QUESADA, S.; La protección… p. 71. Repositorio de la Universidad de Zaragoza – Zaguan http://zaguan.unizar.es 23 23 referencia a obligaciones del desempleado para mantener la prestación, poniendo énfasis únicamente en la realización de acciones imperativas, como puede observarse en el Título III. Luego, con el paso de los años se han venido introduciendo restricciones en cuanto a la prestación por desempleo mediante reformas por “goteo” a través de las sucesivas leyes de acompañamiento a las Leyes de Presupuestos Generales del Estado entre 1994 y 2001 46 . - Ley 45/2002, de 12 de Diciembre, de medidas urgentes para la reforma del sistema de protección por desempleo y mejora de la ocupabilidad: formaliza en España la entrada del principio de activación, en tanto que se reorienta hacía una autorresponsabilización mayor por parte del trabajador desempleado. Esta norma materializa lo que el texto legal define como la voluntad y disponibilidad para el trabajo desde una triple perspectiva: la obligatoriedad de inscripción, de suscripción de un compromiso de actividad y la aceptación de una oferta adecuada de empleo. Esta norma otorga mayores dosis de discrecionalidad y re-regulación 47 : de discrecionalidad, en tanto que el cambio de orientación del concepto de desempleado que se propugna se hace con base de una regulación de la voluntad para trabajar inconcreta, así como de un mayor poder interpretativo y decisorio de las oficinas públicas de empleo sobre la colocación del desempleado; y de re-regulación, en cuanto que se vuelve a regular en materias que ya estaban reguladas con anterioridad. - Ley Básica de Empleo de 2003: nace con el fin de implementar normativamente los profundos cambios de la reforma del 2002 y para ajustar el nuevo marco operativo 48 de la política de empleo. Se caracteriza este nuevo marco por la descentralización de las políticas activas de empleo, la necesidad de coordinación institucional para llevar a cabo la EEE, la formalización de itinerarios personales de inserción con la obligación de participar en ellos, y una mayor coordinación entre políticas pasivas y activas a través de las tres obligaciones simultáneas que se propone en la reforma de 2002 (inscripción, 46 DEL PINO, E. Y RAMOS, J.A. (2009); Proceso políticos de reformas de la protección por desempleo en España. En MORENO, L. (ed.); Reformas de las políticas del bienestar en España. Siglo XXI, 1º edición. 47 Concepto trabajado en Calvo (2005). 48 TORRENT MARGALEF, J. (2006); El marco jurídico de la activación de los demandantes de desempleo. Cuadernos de Relaciones Laborales. Vol. 24, num. 2, pp. 21-36. 24 24 suscripción del compromiso de actividad, y aceptación de una oferta de empleo adecuada). - Ley 43/2006, de 29 de Diciembre: si las dos anteriores normas suponen una ruptura en la relación entre ciclo y reforma, la presente supone una vuelta a la relación tradicional, en tanto que en un periodo de ciclo económico positivo se tipifica un mayor nivel de cobertura de la protección por desempleo; en este caso iba destinado a colectivos con mayor dificultad de acceso en el mercado laboral. - Real Decreto Ley 3/2011, de 18 de Febrero: tras un periodo de Diálogo Social entre agentes sociales y gobierno, interrumpido en ocasiones, este Real Decreto Ley da una nueva vuelta de tuerca en la activación de los desempleados, con base a una reforma del itinerario personalizado de inserción (ahora llamado Acuerdo Personal de Empleo, por lo que se incide en la subjetivación del desempleo), se fortalecen el papel de los Servicios Públicos de Empleo, se vuelve a retomar los Planes Nacionales de Empleo (ahora llamada Estrategia Española de Empleo, siendo el actual para el periodo 2012- 2014) en consonancia con la EEE y los Planes Nacionales de Reformas, así como una reforma de los contenidos de las políticas activas de empleo y perfeccionamiento de su coordinación con las políticas pasivas, aunque sin una concreción clara 49 . - Estrategia Española de Empleo 2012-2014 y Planes Nacionales de Reforma: mediante el primer documento se traza la estrategia y coordinación entre las diferentes administraciones del estado español, la cual debe estar dentro de los objetivos trazados por la EEE y el Plan Nacional de Reformas. Tanto la Estrategia Española de Empleo como el Plan Nacional de Reformas deben ser presentados antes los responsables comunitarios de Empleo, siguiendo las Directrices de Empleo marcadas por la Comisión Europea. También se habrá de atender al informe evaluativo y las Recomendaciones que presenta a cada país, si procede, la Comisión Europea. El Marco Abierto de Coordinación es el que posibilita esta relación y diálogo entre instituciones y gobiernos. 49 ROJO, E. (2011); La reforma de las políticas activas de empleo. El Real Decreto-Ley 3/2011 (IV) [en línea]. < http://eduardorojoblog.blogspot.com.es/2011/02/la-reforma-de-las-politicas-activas- de_8719.html> Repositorio de la Universidad de Zaragoza – Zaguan http://zaguan.unizar.es 25 25 - Real Decreto-Ley 3/2012, de 10 de febrero de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral: su Capítulo I versa acerca la empleabilidad de los trabajadores, por lo que persiste en la idea de avanzar en las políticas activas de empleo y en otorgar un mayor poder de intermediación a los servicios de empleo privadas y las de con ánimo de lucro, entre las cuales se pueden incorporar ahora también las Empresas de Trabajo Temporal. No obstante, como paradoja se presenta que mientras el discurso de sigue siendo el de la activación e incremento del peso cuantitativo y cualitativo de las políticas activas, la realidad de la crisis está haciendo que realmente los fondos destinados a las activas sufran severos recortes presupuestarios, y también a las pasivas en menor medida 50 . Esto último parece refutarse si se atiende a la evolución del gasto social, el cual desde el comienzo de la crisis sufre un descenso paulatino (ver Anexo, gráfico 2). 5.3 La UE como promotor y motor del paradigma de la activación El modo que desde instancias europeas ha tratado de implementar los postulados y directrices de inserción laboral basados en la activación se ha caracterizado más en la persuasión que en la coacción 51 . Precisamente la vaguedad con la que se presenta la estructura de la EEE y el MAC, en cuanto a medios para alcanzar sus objetivos, ha resultado fundamental a la hora de introducir de forma silenciosa el debate sobre la empleabilidad y la activación desde un enfoque netamente defensivo 52 , donde la creación de conceptos y el uso del lenguaje estaría perfectamente medido, el cual ha aportado a la progresiva deconstrucción de la cuestión social para, a su vez, construir un discurso adaptado al ciclo de acumulación que surge desde fines de los 70. Así, también se ha observado una progresiva tendencia, en las últimas décadas, hacia la convergencia ideológica, legitimada por un nuevo utilitarismo fruto de la colonización desde la economía, la cual daría una visión de sesgado carácter economicista 53 . Tras tal discurso economicista cabría recordar los propios orígenes mercantiles de la UE que condiciona el establecimiento de una política plena social en la Unión 54 . 50 http://economia.elpais.com/economia/2012/04/03/actualidad/1333450706_167128.html 51 SERRANO PASCUAL, A. (2005); Del desempleo como riesgo al desempleo como trampa. ¿Qué distribución de las responsabilidades plantea el paradigma de la activación propuesto por las instituciones europeas? Cuadernos de Relaciones Laborales, 23, nº 2, pp. 219-246. 52 DE LA CASA QUESADA, S. (2008); La prestación… p. 40. 53 Op. Cit., pp. 226-228. 54 RODRIGUEZ CABRERO, G. (1997); Por un nuevo…, pp. 15-16. 32 32 Para la prestación asistencial, que como se anunciaba anteriormente no sería para el caso español genuinamente asistencial sino una extensión del brazo contributivo, también estará sujeto este subsidio, además de un mínimo de cotización previa, a requisitos acumulativos: llevar inscrito un mes, no rechazar ofertas de empleo ni acciones de mejora de la empleabilidad, y carencia de rentas (cómputo mensual inferior al 75% del salario mínimo, excluidas las partes proporcionales de pagas extras). Se observaría con la introducción de la voluntad y disponibilidad para el trabajo un sesgo manifiesto en los Poderes Públicos en que el desempleado lo esté el menor tiempo posible, y no tanto por velar por su inserción y salvaguardar el respeto a su profesionalidad. b) Duración y cuantía El desempleo se enmarca dentro de la incertidumbre del actual tiempo de crisis y cambios. Uno podría conocer cuando se queda sin empleo, pero no cuando volverá a trabajar. Si bien la reforma del 2006 protegió a colectivos más vulnerables del mercado laboral, no se podría decir que hubiese resuelto la incertidumbre de tener siempre los recursos para vivir dignamente, cualquiera que fuese la contingencia. La duración, la cual desde la propia OIT en sus convenios 44 y 102 invitan a que debe ser limitada, si bien la Recomendación número 67 trata de asegurar la existencia de la misma 75 . Desde que fue alargada la duración en 1984 hasta el máximo (contributivo) de 24 meses esta no ha sido ampliada, aunque si fragmentada en más tramos desde 1992, que hace que sea más reducida para personas con menos cotización 76 . Y el riesgo a caer en la exclusión social no es que hubiese disminuido precisamente. Algo que si fue reducido con la reforma del año 1992 fue la cuantía de la prestación contributiva. Así se pasaba a unos topes del 70% de la base de cotización para los 180 primeros días de desempleo, y el 60% a partir del día 181 (antes la 75 Op. Cit., p. 84. 76 GARCÍA ARENCIBIA, S. (2011); Historia en erosión de la prestación de desempleo [en línea], publicado en Rebelión.org, 10-11-2011. <http://www.rebelion.org/noticia.php?id=139118>. Repositorio de la Universidad de Zaragoza – Zaguan http://zaguan.unizar.es 33 33 proporción era 80%, 70% y otro tramo del 60%). Unos porcentajes decrecientes, que lejos de cualquier razonamiento científico según algunos autores 77 , obedecería a una lógica de contención del gasto y de presión al desempleado. Si bien otros autores 78 se centrarían en la importancia de que sea más amplio el porcentaje al principio para animar la búsqueda de empleo. La fragmentación de la prestación, que conllevaría el dificultar el acceso a la prestación y la reducción de la cuantía de la prestación, supondría una implementación de los sesgos neoliberales que en sus prejuicios por una prestación suficiente en tiempo y cuantía, habría influído en el proceso de reforma, junto con altos niveles de paro históricamente en España desde finales del siglo XX. Sobre todo sería evidente lo primero esto si se atiende a lo que el profesor Vicenç Navarro entiende por la sabiduría convencional 79 y como desde los centros de poder económicos y políticos son difundidos los postulados de tal sabiduría de manera masiva por los medios de comunicación, más cuando es la prestación por desempleo un asunto tan complejo 80 y tan sesgado desde la intervención pública, en cuanto son las tesis neoclásicas acerca del desempleo las que habrían informado paulatinamente y de manera notable esta intervención. c) Régimen sancionador Tras la reforma de 2002 se consiguió un régimen más garantista 81 y flexible, en tanto que establecía un abanico mayor de infracciones antes de llegar a la máxima sanción posible. No obstante, se reforzaba el sistema dual de desempleado, según en quienes tuviesen derecho a prestación y quienes no. El actual régimen sancionador pone un énfasis muy alto en los que si son beneficiarios, tipificando detalladamente en un 77 DE LA CASA QUESADA, S. (2008); La protección…, p. 287. 78 VAQUERO GARCÍA, A. (2002); ¿Resulta tan evidente la existencia de un efecto desincentivo de las prestaciones por desempleo sobre la búsqueda de empleo? IX Encuentro de Economía Pública “Hacienda Pública y Medio Ambiente”. Vigo, 7 y 8 de Febrero. 79 NAVARRO, V. (2010); El sesgo neoliberal de la mayoría de las televisiones en Cataluña, incluyendo TV3 [en línea] publicado en el diario digital EL DEBAT, 14 de octubre de 2010. <http://www.vnavarro.org/?p=4793> 80 VAQUERO GARCÍA, A. (2002); Incentivos y desincentivos… 81 TORRENT MARGALEF, J. (2006); El marco jurídico…, pp. 31-33. 34 34 baremo las diferentes formas de infracción según se sancione de forma leve o grave. La sanción siempre consistirá en la privación del derecho adquirido (la prestación) por más o menos tiempo. En cambio, para los que no tienen derecho a prestación, tras aclararse que si eran objeto de la firma del compromiso de actividad, el baremo es mucho más laxo, con dos tipos de infracciones por cada categoría de sanción (que será también leve o grave). En este caso, la sanción consistirá en cambios de tipo administrativo en el servicio de empleo, que se prolongarán, también, más o menos en el tiempo según la infracción cometida. d) Evolución del gasto público en políticas de empleo Siguiendo al profesor Carlos García Serrano 82 , la diferencia estricta que se hace entre políticas activas y pasivas obedece a un criterio enfocado en el destino del gasto (OCDE), pero en la realidad esa diferencia no se daría de esa forma tan artificial. No obstante, se seguirá este criterio economicista para tratar de explicar la evolución del gasto público en políticas activas y pasivas. El gasto español en medidas de política activas ha crecido ininterrumpidamente, en términos absolutos entre 1985 y 2004, orientándose la mitad de este gasto a subvencionar el fomento del empleo en el sector privado 83 , en detrimento de invertir en la intermediación de los servicios públicos de empleo, siendo España de los que menos recursos aporta a sus servicios públicos de empleo 84 . No obstante, en referencia al promedio de la UE, gasta poco y desde 2000 su gasto público en política activa en relación con su PIB se reduce 85 , cayendo aún más desde 2008 86 , inicio de la crisis actual en España 87 . 82 GARCÍA SERRANO, C. (2007); Las políticas de mercado de trabajo: desempleo y activación laboral. Política y Sociedad, Vol. 44 Núm. 2, pp. 135-151. 83 España es el segundo país de la UE que más fondos dedica a la subvención del empleo. 84 Op. Cit., pp. 142-143. 85 ALUJAS RUÍZ, J.A. (2006); Las políticas activas de mercado de trabajo en España en el contexto de la Unión Europea. Revista del Ministerio de Trabajo, nº 61, p.79 (Tabla 1). 86 ROCHA SÁNCHEZ, F. (2010); Reflexiones y propuestas para la reforma de las políticas activas de empleo en España. Estudios de la Fundación Primero de Mayo. Área de Empleo y Relaciones Laborales, Diciembre, 42, p. 14. Repositorio de la Universidad de Zaragoza – Zaguan http://zaguan.unizar.es 35 35 También, respecto a la intensidad protectora 88 de estas medidas activas, éstas se sitúan en muy bajo lugar (segunda por la cola tras Portugal), así como en la intensidad protectora de las pasivas 89 . Se puede concluir, que en contra de la tendencia ideal que presupondría el aumento del gasto en políticas activas, lo que sucede en España (y en parte de Europa), es que el proceso de activación se lleva a cabo mediante la presión sobre el desempleado, ya que en estos tiempos se está invirtiendo menos en políticas activas (no sucede así con las pasivas, las cuales han crecido en gasto como es natural en una figura contracíclica), y lo que en principio podría haber sido una herramienta potencialmente progresista (en referencia a las activas), se convierte, en buena medida, en un instrumento para el cuestionamiento de las propias prestaciones por desempleo y del desplazamiento de la responsabilidad objetiva del Estado en cuanto al desempleo, en tanto que se responsabiliza al desempleado de su situación, se obliga a activarse a la vez que se recortan fondos para ello y, además, se pone la lupa en el gasto por desempleo que origina las altas tasas de paro. e) Tasa de cobertura por desempleo Entre 1980 y 2011 ha evolucionado significativamente la tasa de cobertura, ofreciendo unos resultados alcistas en cuanto a sujetos protegidos que se ven beneficiados por la prestación por desempleo. En el periodo que iba entre 1980 y 1995, entre el año 80 y 93 se produjo un aumento importante de la tasa de cobertura (pasando de un 48,6% a un 67,2%) 90 , y a partir del año siguiente cayó hasta 1995 (50,6%), por lo que sería coherente con la trayectoria de las reformas españolas para este periodo, en tanto que era una fase de ciclo negativo y de restricción del gasto en prestación por desempleo que establecían la 87 Lo cual resulta paradójico respecto a lo que propugna la tendencia ideológica dominante sobre que hay que avanzar en las políticas activas frente a las pasivas, amén del reciente recorte en estas mismas partidas en 2012. 88 La intensidad en la protección es una forma mejor de medir el gasto, ya que mide el esfuerzo por combatir el desempleo. 89 GARCÍA SERRANO, C. (2007); Las políticas…, p. 141 (Cuadro 1). 90 Los datos son tomados de la Tasa Bruta Estadística que elaboraba el antiguo INEM, que partiendo del paro registrado, excluía a ciertos colectivos minoritarios. Véase VAQUERO GARCÍA, A. (2002); Incentivos…, p.59 (Cuadro 6). 36 36 Ley 22/1992, de 30 de Julio, de medidas urgentes sobre Fomento del empleo y Protección por desempleo, así como la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, de reforma del régimen jurídico de la función pública y de la protección por desempleo. Para el periodo que fue entre 1996 y 2011 91 , entre el 96 y el año 2000, la cobertura se mantiene en torno al 50% de cobertura, intercalando alzas y caídas poco significativas. Es entonces, a partir de 2001, cuando se logró un alza sostenida, con un impulso notable durante las dos legislaturas del presidente Zapatero. No obstante, la tendencia alcista 92 se revierte a partir de 2010, cuando comienza a caer de forma sostenida la tasa de cobertura, siendo los datos de Diciembre de 2011, 10’4 puntos inferiores que el pico logrado en Diciembre de 2009. 5.5 La revisión del seguro de desempleo como un pilar de la activación: análisis de la prestación por desempleo, su activación, y sobre la teoría económica que sustenta tales hipótesis En este apartado se analizará el papel de las prestaciones por desempleo, poniéndola en relación con los hipotéticos efectos desincentivadores en la búsqueda y aceptación de empleo, así como con el emparejamiento entre oferta y demanda de trabajo que la teoría convencional 93 ha postulado tradicionalmente. Se concederá importancia al papel que han seguido las políticas activas de empleo respecto al principio de activación de los demandantes de empleo. Por último se analizará el papel que ha jugado la teoría económica en las diferentes propuestas acerca de la prestación por desempleo. 5.5.1 Prestación, desincentivos, activación y evidencias En este subapartado se verá el papel que juegan las prestaciones por desempleo, en dónde se enmarcará al sujeto perceptor dentro del modelo de racionalidad en sus 91 Ver Anexo. Gráfico 5 y 6. 92 El pico se logra en Diciembre de 2009 con 81’2%. 93 También ha sido llamada en esta investigación como nueva ortodoxia liberal. Repositorio de la Universidad de Zaragoza – Zaguan http://zaguan.unizar.es 37 37 decisiones, en la que la prestación se verá influida por una pluralidad y complejidad de factores. El subapartado será dividido, a su vez, en dos puntos diferenciados: el primero abarcará la relación entre prestación y desincentivos a la búsqueda y aceptación de empleo; el segundo, consistente en valorar si la activación de laboral de los demandantes de empleo ha ayudado a mejorar su emparejamiento con puestos de trabajo, si se ha ido hacia la consecución de unos mayores niveles agregados de empleo, y se tratará de determinar hasta que punto está relacionado con otras variables como el ciclo económico o el modelo productivo. a) Prestación por desempleo y desincentivo hacia la búsqueda y aceptación de empleo Mediante la revisión de la literatura acerca del objeto de estudio de este punto, se podría llegar a la conclusión de que la cantidad de elementos a tener en cuenta a la hora de evaluar hasta que punto las prestaciones por desempleo son o no eficientes e incentivadotas resultan abrumadoras y escapan a la extensión de esta breve investigación. Por ello, se ha tratado de analizar mediante algunos de los investigadores más conocidos en la materia a que colectivos afectan más o menos los incentivos y desincentivos que producirían las prestaciones, el papel que juega el salario de reserva en la decisión de búsqueda y aceptación de empleo, así como otras variables influyentes como el nivel educativo, la duración de desempleo o el tiempo de retorno de nuevo hacia el empleo. Entrando en el asunto central, algunos autores 94 no observan que las prestaciones por desempleo desincentiven o influyan negativamente en la búsqueda de empleo y su intensidad, aunque si parecen afectar a corto plazo, de una manera negativa, en la aceptación de un puesto de trabajo. Esto último estará condicionado si se trata de prec o no, así como de que tipo de perceptor se esté hablando (si de prestación o subsidio) 95 . A corto plazo, el desincentivo afectaría más a los protegidos por la prestación y a quienes 94 TOHARIA, L.; ARRANZ, J. M.; GARCÍA-SERRANO, C.; HERNANZ, V. (2010); El sistema de protección por desempleo y la salida del paro. Papeles de Economía Española, nº 124, pp. 230-246. 95 La diferencia entre prestación y subsidio de desempleo es que la prestación se reserva a la asignación contributiva y subsidio al brazo asistencial del seguro de desempleo. 38 38 cotizaron más en su anterior empleo, aunque con el transcurso del tiempo se irían limando estas diferencias iniciales. No obstante, es significativo contrastar este desincentivo aparente con el nivel de rotación de los desempleados. Así, se puede observar que este inicial desincentivo en la aceptación de ofertas de empleo es compensado con los beneficios de una mejor colocación de los desempleados que no aceptan a corto plazo un empleo (en los primeros tres meses), lo que les llevará a sufrir una menor rotación hacia el desempleo, y no mayor como el que tienen otros colectivos que se colocan más rápido al principio de estar en situación de desempleo. Rotación, que estará relacionada por distintas variables como la rama de actividad, duración del contrato, cualificación o sexo. Se establece una relación entre inestabilidad en el empleo y vuelta más rápida al desempleo con las anteriores variables y la generación de un derecho más protector por el desempleo, pues éstas variables y el grado de protección determinan el grado de celeridad en la incorporación al empleo desde el desempleo, pero también una peor colocación, así como salidas y entradas más eventuales para un mismo u otro puesto de trabajo 96 . Se deduce por estas dos anteriores investigaciones citadas la necesidad de ampliar el campo de estudio: se hace necesario ir más allá del estudio del perceptor/no perceptor, y observar otros elementos como la heterogeneidad de los beneficiarios o los costes de recontratación. Dentro de este ensanche de enfoque que contemplaría una pluralidad de elementos, uno que llama la atención en esta investigación es el nivel educativo 97 . Y lo es, porque estudios sobre la aplicación de la variable nivel educativo en la aceptación de un empleo dan como resultado que si se toma esta variable de una forma aislada, ofrecerá que a mayor nivel educativo hay mayor probabilidad de recibir ofertas de empleo, produciéndose un efecto positivo entre educación y empleo. Pero si se estudia integrado con la probabilidad de salida al empleo, un mayor nivel educacional también aumentará las probabilidades de una mayor reticencia a la aceptación de una oferta de empleo, debido a las expectativas más altas y de un mayor salario de reserva por parte del demandante (se supone que habrá debido de cotizar más y haber tenido unas 96 ARRANZ, J. M.; GARCÍA-SERRANO, C.; HERNANZ, V.; El uso perverso de las prestaciones: el retorno al empleo anterior. Asociación Libre de Economía, fin fecha. 97 CALERO, J.; MADRIGAL, M. (2001); Prestaciones por desempleo, desincentivos sobre la oferta de trabajo y educación. VIII Encuentro de Economía Pública. Cáceres, 8 y 9 de Febrero. Repositorio de la Universidad de Zaragoza – Zaguan http://zaguan.unizar.es 39 39 mejores condiciones laborales), produciéndose, en este caso, un efecto negativo entre nivel educativo y empleo. La conclusión de la investigación citada es que el efecto negativo supera al positivo a medida que se incrementa el nivel formativo del desempleado. Esto nos llevaría al análisis del salario de reserva del desempleado y su relación con la búsqueda y aceptación de empleo. El salario de reserva supone el salario mínimo por el que el trabajador entra en el mercado laboral. En este sentido 98 “Mortensen (1970) considera que el mercado de trabajo es competitivo, pero que en él no existe información completa, teniendo que enfrentarse los trabajadores a un cierto grado de incertidumbre. Conforme el trabajador tenga que destinar más tiempo a la búsqueda de empleo, los costes en los que incurre son mayores, pero pueden ser compensados con el hallazgo de un empleo mejor remunerado” Como se vio, la existencia de un nivel mayor de este salario incide negativamente, sobre todo en la salida hacia un empleo a tiempo parcial, con un salario menor que el puesto de trabajo anterior y un empleo de menor cualificación que el sujeto o puesto anterior 99 . Por otra parte es totalmente natural estas reticencias si se toma al individuo como un ser racional y que optimiza los recursos, y en tanto que también se ha mostrado que este mayor salario de reserva, hasta cierto punto, asigna de una manera más eficiente el proceso de emparejamiento en el mercado de trabajo. A una conclusión parecida se llega en otra investigación 100 , en la que se afirma que las prestaciones pueden hacer que funcione más eficazmente el mercado laboral y tener un efecto positivo sobre ciertos colectivos. Así, ese mismo investigador explica que ser perceptor ya supone un compromiso de actividad y de aceptación de unas condiciones para la percepción de la dotación económica. En este caso concreto distingue, mediante una singular metodología, un desempleo involuntario (que asocia a los activos) y otro voluntario (asociado a los inactivos), por el cual el mayor desincentivo no sería la percepción de la prestación, sino el abandono de la búsqueda 98 GALINDO MARTÍN, M. A. (2010); Fricciones en el Mercado de Trabajo: aportaciones de Diamond, Mortensen y Pissarides. Boletín Económico del ICE, nº 3000, del 1 al 15 de Noviembre, pp. 35-42. 99 TOHARIA, L.; ARRANZ, J. M.; GARCÍA-SERRANO, C.; HERNANZ, V. (2010); El sistema de… 100 VAQUERO GARCÍA, A. (2002); ¿Resulta tan evidente… 40 40 activa de empleo, ya que los costes serían mayores, pues supone la pérdida de la prestación al “no activarse”. En esta última investigación citada, Vaquero también llega a unas conclusiones parecidas a las de la investigación realizada y presentada aquí por Toharia, Arranz, García-Serrano y Herranz (2010) acerca del papel de las prestaciones por desempleo en la búsqueda; con la peculiaridad de que el autor lo especifica entre búsqueda inmediata y contínua. Así, siguiendo un modelo en el que toma diferentes variables para el desempleado (personales, familiares, de empleo y de cobertura de prestación), estima que el desempleado, en líneas generales, aprovecha el coste de oportunidad que le otorga la mayor cuantía de la prestación los primeros meses (un 70% frente a un 60% a partir del día 181 de prestación), aprovechando la cuantía más elevada al principio para buscar empleo más intensamente, lo que supone la mayor cuantía un incentivo a la búsqueda de empleo. La otra conclusión a la que llega es, también en líneas generales, que la prestación favorecería la búsqueda contínua de empleo, más que fomentar una búsqueda intermitente. Otro aspecto destacable es que pone sobre la mesa que el papel de las prestaciones por desempleo es más complejo de lo que puede aparentar en un primer momento el sentido común 101 o del excesivo simplismo y sesgo con el que lo relaciona una parte de la teoría económica. b) Activación de los desempleados y salida hacia el empleo Siguiendo a algunos autores 102 se puede decir que el sistema protector por desempleo español es homologable con el resto de Europa (Francia o Alemania por ejemplo). Estos mismos autores piensan acerca de un sistema de flexibilidad laboral para España, analizando la necesidad de mejorar la protección social ante los efectos adversos de estas propuestas de flexibilidad que pretenden a la vez seguridad. En todo caso, se puede afirmar que el mercado de trabajo es un mercado derivado. Por tanto, para establecer una relación entre las medidas activadoras de los demandantes de 101 Sería sinónimo de la sabiduría convencional (neoliberal y conservadora) que el profesor Navarro denuncia de que es difundida masivamente por los principales medios de comunicación de forma casi hegemónica. 102 MALO, M. A.; GARCÍA-SERRANO, C. (2010); Indemnizaciones por despido y prestaciones por desempleo: la experiencia internacional y el caso español. Papeles de Economía Española, nº 124, pp. 247-265. Repositorio de la Universidad de Zaragoza – Zaguan http://zaguan.unizar.es 41 41 empleo, su empleabilidad y protección social se tendría que hacer necesaria referencia a que tipo de modelo productivo tiene el territorio de referencia, en este caso España. Por ello sería interesante observar la evolución de la creación de empleo y de la tasa de desempleo respectivamente 103 (véase Anexo, gráfico 7 y 8). España, en cuanto a su mercado laboral, destaca por gran generación de puestos de trabajo durante ciclos expansivos y fuerte destrucción de empleo en periodos depresivos, con el añadido de que mantiene una tasa de desempleo inusualmente alta de manera constante, salvo el periodo entre 2005 y 2007, los cuales seguían siendo altos pero no tanto como desde 2009. Habrá, por tanto, un modelo de empleo que vendrá muy determinado por las condiciones económicas, a saberse para el caso español: muy dependiente del consumo interno, una producción de bajo valor añadido 104 , muy influenciado por una burbuja especulativa en las dos últimas décadas anteriores, y con una alta tasa de temporalidad y de rotación laboral (una de las claves para entender la alta creación de empleo era que una misma persona podía tener varios empleos en un año). Además de tenerse en cuenta el modelo productivo y algunas otras instituciones del mercado de trabajo, también puede encontrarse que en éste existen fricciones 105 derivadas de imperfecciones, por lo que habrá numerosos elementos o factores a tener en cuenta a la hora de analizar el emparejamiento o matching; tal como establece el Modelo Diamond, Mortensen y Pissarides (DMP), cuando estudia las tasas de paro y las vacantes, a la vez que toman en cuenta variables como salarios reales, tipos de interés, costes por despidos, duración media del desempleo o número de empleos disponibles. Mediante el referido modelo, Galindo Martín interpreta acerca de la función de emparejamiento que 106 “Las conclusiones que se extraen de dicho modelo respecto a las políticas de empleo es que un aumento de los salarios supone una reducción en la creación de puestos de trabajo, un mayor 103 ANDRÉS ET AL. (2010); Creación de empleo en España: ¿cambio en el modelo productivo, reforma del mercado de trabajo, o ambos? Papeles de Economía Española, nº 124, pp. 28-45 (Gráfico 1 y 2). 104 Obviamente determinará buena parte de la contratación, siendo que entre 2005 y 2010 los no cualificados tenían una capacidad de colocación en el mercado laboral mayor que trabajadores con niveles formativos más elevados. Más información en: BLÁZQUEZ, M.; HERRARTE, A. (2011); Cualificación, emparejamiento ocupacional y versatilidad profesional. Revista de Economía, nº 6, Octubre, pp. 225-232. 105 GALINDO MARTÍN, M. A. (2010); Fricciones en el… 106 Op. Cit., p. 6. 48 48 2. El paradigma de la activación se ha venido informando desde diferentes ámbitos: internacional, europeo y desde los estados miembros. Desde los 90 se ha acelerado el proceso de activación, como muestra el uso creciente de normas, soft-laws y pseudo-normas desde tal fecha sobre la temática. 3. En el continente europeo, la Unión Europea ha sido el motor y promotor, dentro de su territorio, del paradigma de la activación a través de la política comunitaria y mediante el uso de distintas herramientas de coordinación. Tales acciones habrían sabido plantear e introducir hábilmente el discurso de la activación a los paises miembros mediante la persuasión, y evitar el debate europeo y nacional acerca de por qué, para qué y con qué sentido se plantean tales medidas, adoptándose, en ocasiones, acríticamente dentro de los estados miembros. 4. En cuanto a la activación en España parece que no ha escapado a este pragmatismo en la reforma del que tanto se ha hablado. Si bien con el transcurso de los años parece que los planteamientos más cercanos a la comprensión neoclásica del seguro por desempleo así como posturas que inciden en el papel del individuo habrían ido ganado progresivamente terreno en detrimento de posturas más garantistas. Así, se tendría que dentro la esfera del desempleado, y en líneas generales, se habría ido hacia un sistema de prestación contractualista, donde se le habría restringido el derecho al acceso y mantenimiento de un derecho adquirido y financiado por él (a modo de salario diferido), habiéndosele conducido hacia un menoscabo del principio de profesionalidad. Y por otro lado, en la esfera de los Poderes Públicos, los cuales han centrado la revisión de la prestación bajo un sesgo importante de control financiero de la misma, y aumentado el poder discrecional sobre el desempleado, a la vez que habrían ido cargando progresivamente la responsabilidad del paro y la vuelta al empleo al desempleado, en tanto que han ido renunciando a la responsabilidad objetiva que le obliga la Constitución de 1978 en cuanto al establecimiento de una política orientada al pleno empleo y de planificación democrática de la economía. También es mencionable la falta de corresponsabilidad entre los requisitos exigidos al desempleado, para que se le considere activo, respecto de los exigidos al Estado, en tanto que no existe ningún tipo de sanción por el incumplimiento de sus obligaciones en esta materia al último. Repositorio de la Universidad de Zaragoza – Zaguan http://zaguan.unizar.es 49 49 5. Existe una fractura entre formalidad y realidad en cuanto a lo propugnado sobre las políticas activas de empleo. El discurso actual de ir hacia la mayor importancia de éstas, que si bien es parcialmente cierto, también lo es que en España su importancia en cuanto a proporción del PIB ha ido decreciendo desde el año 2000, siendo, además, una de las primeras partidas damnificadas en la actual recesión económica de 2012. 6. A priori parece que no habría evidencia acerca de que la prestación por desempleo incida negativamente sobre la disponibilidad para el empleo ni sobre la búsqueda del mismo, si bien, por el contrario, parece que el seguro por desempleo ayudaría a una mejor colocación y a un mejor funcionamiento del mercado laboral. Tampoco se habría observado que la activación de los desempleados haya servido por si sola para incrementar los niveles agregados de empleo, al menos de empleo de calidad y sin el socavo de derechos sociales o laborales del trabajador desempleado. Para acercarse a la resolución del desempleo sería necesaria una intervención estructural que incidiese sobre el mercado de bienes y servicios, así como una toma, más a menudo, del desempleo desde un enfoque macroeconómico y no tan centrado en aspectos microeconómicos como parece tender la economía laboral predominante. 7. El funcionamiento de las prestaciones por desempleo y el desempleo como fenómeno resultarían más complejos de lo que la sabiduría convencional parece mostrar. Además, desde la teoría convencional, se presentan en ocasiones sesgos importantes a la hora de plantear el estudio de la prestación por desempleo, los cuales coadyuvarían en errores de comprensión del objeto de estudio. 8. Parece que con la crisis económica se podría haber llegado a un límite a la ambigüedad de aceptar paradigmas contradictorios que daban como lugar el mencionado pragmatismo en la reforma. Así parece que se podría estar asistiendo al fin al ambiguo discurso de aceptación de argumentos que ponen en entre dicho la continuidad del Estado del bienestar a la vez que la sociedad demanda más protección social. Y en su lugar parece que estaríamos asistiendo a una pugna entre ambos. ¿Se podría haber sembrado desde los 80 por partidos, sindicatos y sociedad en general la semilla del cuestionamiento que parece que se hace hoy en día con más agudeza, a partir de la crisis y recesión económica actual, entre eficiencia-competitividad 50 50 económica y equidad-protección social? ¿Se seguirá revisando el seguro por desempleo por la vía neoclásica? 7. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS a) Libros y capítulos en libros - CALVO GARCÍA, M. (2005); Transformaciones del Estado y del Derecho. Bogotá: Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia. - DE LA CASA QUESADA, S. (2008); La protección por desempleo en España. Configuración y régimen jurídico. Granada. Editorial Comares. - DEL PINO, E. Y RAMOS, J.A. (2009); Proceso políticos de reformas de la protección por desempleo en España. En MORENO, L. (ed.); Reformas de las políticas del bienestar en España. Siglo XXI, 1º edición. - NAVARRO, V. 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Ramonet en el programa de TV3 “Singulars” [en línea], 1 Mayo de 2012: <http://www.tv3.cat/videos/4073770> 54 54 ANEXO Gráfico 1. Tasa de desempleo en la UE-15 desde 1960. Fuente: OCDE, a partir de Blanchard, 2006 (Figure 1). <http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1468-0327.2006.00153.x/full> 56 56 Gráfico 2. Gasto Total en Protección Social. Porcentaje del PIB. Países de la UE-27, 1990-2007. 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Alemania : 18,2 18,8 20 20,3 20,8 22 21,9 21,7 21,6 21,5 21,5 22,1 22,4 22 21,9 21,2 : Austria : : : : : 22 21,9 21,6 21,3 21,4 21 20,9 21,2 21,5 21,1 20,8 20,5 19,9 Bélgica : : : : : 18 18,1 18 17,6 17,3 16,8 17 17,5 17,9 17,8 17,6 17,3 : Bulgaria : : : : : : : : : : : : : : 13 : : : Chipre : : : : : : : : 7,7 7,8 7,9 7,9 8,7 9,5 10 10,7 10,4 : Dinamarca 21,1 21,8 22,5 23,7 24,9 24,6 24,2 23,3 23 22,3 21,8 22,2 22,6 23,6 23,3 22,6 21,8 21,5 Eslovaquia : : : : : : : : : : : : : 15,3 p 15,4 p 11,6 p : : Eslovenia : : : : : : : : : : 17,5 17,6 17,3 17,2 17,7 17,6 17,1 : España : : : : : 14,7 14,5 14,1 13,6 13,3 13 12,8 13 12,9 13 12,9 12,8 : Estonia : : : : : 11,9 11,6 10,8 10,9 12 10,8 10,2 10 9,9 10,3 9,8 9,5 : Finlandia 19 23,3 27,4 28,3 28,4 25,8 25,7 24,1 22,4 21,9 20,3 19,9 20,7 21,3 21,3 21,2 20,4 : Francia : : : : : 22,3 22,2 22,2 21,8 21,7 21,2 21,1 21,4 21,9 22,2 22,3 22,3 22,3 Grecia : : : : : 15,3 15,6 15,8 16 16,3 17 17,1 17,3 17,8 17,4 17,5 17,9 : Hungría : : : : : : : : : : : 14,6 15,5 15,9 16,3 16,9 17,7 : Irlanda : : : : : 12,6 11,6 10,6 9,8 10,6 8,3 8,6 9,3 9,5 9,8 9,6 9,7 : Italia 16,1 16,2 17,2 17,7 18 18,3 17,6 18 17,7 17,9 17,5 17,4 17,7 18 18 18,1 18,2 : Letonia : : : : : : : : 14,2 15,5 13,2 11,9 11,5 10,7 10,4 9,8 9,8 : Lituania : : : : : : : : : : : : 10,7 10 10,3 10 10 : Luxemburgo 17 17,4 18 18,4 18,4 16,6 16,8 17,2 16,9 16,2 15,7 16,5 17,2 17,8 17,8 17,5 16,4 15,8 Malta : : : : : 12,2 13,3 13,4 13,4 13,5 12,7 13,4 13,3 13,6 13,8 13,9 14 : P. Bajos : : : : : 20,4 19,8 18,4 17,8 17,3 16,6 16,7 17,1 17,4 17,2 16,5 16,5 : Polonia : : : : : : : : : : : : 18,5 18,8 17,6 17 16,9 : Portugal : : : : : 12,1 12,2 12 12,1 12 12,5 12,9 13,5 14,6 15,1 15,7 16 : R. Checa : : : : : 11,9 12,3 12,8 12,6 13 13,4 13,3 14,6 14,4 13,6 12,8 12,7 : Reino Unido 13,9 16,2 17,5 18 17,7 17,4 16,7 16,2 15,6 15,2 15,1 15,5 15,6 15,9 15,6 15,7 15,4 : Rumanía : : : : : : : : : : : : 10,6 10,1 10,4 10,8 : : Suecia : : : : : 26,6 25,6 24,4 23,1 23,5 23,2 23,3 23,4 24,3 23,9 23,4 22,7 : EU-15 : : : : : 19,9 19,8 19,5 19 18,8 18,4 18,4 18,7 19,1 18,9 18,8 18,5 : UE-25 : : : : : : : : : : : : : 19 p 18,7 p 18,6 p : : UE-27 : : : : : : : : : : : : : : 18,7 : : : Fuente: Eurostat, desde el Observatorio Social de España. Repositorio de la Universidad de Zaragoza – Zaguan http://zaguan.unizar.es 57 57 Gráfico 3. Coeficiente de Gini. Países europeos, 1998-2009. 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Alemania 25 25 25 25 : : : 26,1 26,8 30,4 30,2 29,1 Austria 24 26 24 24 : 27,4 25,8 26,2 25,3 26,2 26,2 25,7 Bélgica 27 29 30 28 : 28,3 26,1 28 27,8 26,3 27,5 26,4 Bulgaria : : 25 26 26 24 26 25 31,2b 35,3 35,9 : Chipre : : : : : 27 : 28,7 28,8 29,8 28 : Dinamarca : 21 : 22 : 24,8 23,9 23,9 23,7 25,2 25,1 : Eslovaquia : : : : : : : 26,2 28,1 24,5 23,7 24,8 Eslovenia : : 22 22 22 22 : 23,8 23,7 23,2 23,4 22,7 España 34 33 32 33 31 31 30,7 31,8 31,2 31,3 31,3 32,3 Estonia : : 36 35 35 34 37,4 34,1 33,1 33,4 30,9 31,4 Finlandia 22 24 24 27b 26 26 25,5 26 25,9 26,2 26,4 25,9 Francia 28 29 28 27 27 27 28,2 27,7 27,3 26,6 28,1p : Grecia 35 34 33 33 : 34,7 33 33,2 34,3 34,3 33,4 : Hungria : : 26 25 24 27 : 27,6 33,3 25,7 25,2 24,7 Irlanda 34 32 30 29 : 30,6 31,5 31,9 31,9 31,3 29,9 : Italia 31 30 29 29 : : 33,2 32,8 32,1 32,3 31 : Letonia : : 34 : : : : 36,1 39,2 35,4 37,7 37,4 Lituania : : 31 31 : : : 36,3 35 33,8 34 35,5 Luxemburg 26 27 26 27 : 27,6 26,5 26,5 27,8 27,4 27,7 29,2 Malta : : 30 : : : : 26,9 27,3 25,7 26,9 27,8 Países Bajos 25 26 29 27 27 27 : 26,9 26,4 27,6 27,6 27,2 Polonia : : 30 30 : : : 35,6 33,3 32,2 32 : Portugal 37 36 36 37 : : 37,8 38,1 37,7 36,8 35,8 35,4 Reino Unido 32 32 32b 35 35 34 : 34,6 32,5p 32,8p 34p : República Checa : : : 25 : : : 26 25,3 25,3 24,7 25,1 Rumania : : 29 30 30 30 31 31 33 37,8b 36 34,9 Suecia : 22 : 24 23s : 23 23,4 24 23,4 24 24,8 Unión Europea (15 países) 29s 29s 29s 29s : 30s 30s 29,9 29,5 30,3 30,4 : Unión Europea (25 páises) 29s 29s 29s 29s : 29s 30s 30,3s 29,9 30,2 30,3 : Unión Europea (27 países) : : : : : : : 30,3 29,9s 30,6s 30,6 : Fuente: Eurostat, desde Observatorio Social de España.