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FACULTAD DE EMPRESA Y GESTIÓN PÚBLICA GRADO EN: Gestión y Administración Pública CURSO ACADÉMICO: 2011/2012 TRABAJO FIN DE GRADO: La Función Pública en la Administración Local TÍTULO DEL TRABAJO: Los Funcionarios con Habilitación de carácter Estatal. Régimen Jurídico de la subescala de Secretaría-Intervención NOMBRE Y APELLIDOS: Francisco Jesús Muñoz Martínez HUESCA, a 24 de septiembre de 2012 -Pág. 1- ÍNDICE INTRODUCCIÓN.- .................................................................................... 4 CAPÍTULO 1.- ORIGEN POLÍTICO Y JURÍDICO DE LOS FUNCIONARIOS CON HABILITACIÓN DE CARÁCTER ESTATAL: EL NACIMIENTO DEL SECRETARIO MUNICIPAL. .. 6 CAPÍTULO 2.- EVOLUCIÓN DE LOS FUNCIONARIOS CON HABILITACIÓN DE CARÁCTER ESTATAL. ..................................... 7 1. PRIMERA ETAPA: DESDE SU ORIGEN ............................................................ 7 2. SEGUNDA ETAPA: LA DICTADURA DE PRIMO DE RIVERA ..................... 8 3. TERCERA ETAPA: LA II REPÚBLICA .............................................................. 9 4. CUARTA ETAPA: LA DICTADURA DE FRANCO ......................................... 10 5. ÚLTIMA ETAPA: DESDE LA CONSTITUCIÓN DE 1978 HASTA LA ACTUALIDAD .......................................................................................................... 11 CAPÍTULO 3.- LAS FUENTES REGULADORAS DEL RÉGIMEN DE LOS FUNCIONARIOS CON HABILITACIÓN DE CARÁCTER ESTATAL. ................................................................................................. 13 1. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO, COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y CORPORACIONES LOCALES ................... 14 2. LEGISLACIÓN ESTATAL.................................................................................. 17 3. LEGISLACIÓN AUTONÓMICA ........................................................................ 19 CAPÍTULO 4.- CLASIFICACIÓN DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL. ............................. 20 1. ESTRUCTURA DE LA ESCALA DE LOS FUNCIONARIOS CON HABILITACIÓN DE CARÁCTER ESTATAL: LA SUBESCALA DE SECRETARÍA-INTERVENCIÓN. ............................................................................ 22 2. PUESTOS RESERVADOS .................................................................................. 23 2.1 El puesto de Secretaría ...................................................................................... 25 2.2 El puesto de Intervención .................................................................................. 25 2.3 El puesto de Tesorería ....................................................................................... 25 2.4 Los puestos de colaboración ............................................................................. 26 2.5 Otros puestos reservados ................................................................................... 26 -Pág. 2- 3. FUNCIONARIOS CON HABILITACIÓN DE CARÁCTER ESTATAL VERSUS PERSONAL DIRECTIVO. ........................................................................ 26 CAPÍTULO 5.- FUNCIONES DE LOS FUNCIONARIOS CON HABILITACIÓN DE CARÁCTER ESTATAL. ................................... 28 1. LAS FUNCIONES RESERVADAS .................................................................... 28 1.1 La función de fe pública .................................................................................... 28 1.2 La función de asesoramiento legal preceptivo .................................................. 29 1.3 La función de control y fiscalización de la gestión económico-financiera y presupuestaria. ......................................................................................................... 29 1.4 La función de tesorería ...................................................................................... 31 1.5 La función de contabilidad ................................................................................ 31 2. OTRAS FUNCIONES: LA FUNCIÓN DIRECTIVA. ........................................ 31 3. LA EMISIÓN DE INFORMES POR LOS SECRETARIOS-INTERVENTORES 32 CAPÍTULO 6.- EL PROCEDIMIENTO DE SELECCIÓN DE LOS FUNCIONARIOS CON HABILITACIÓN DE CARÁCTER ESTATAL. ................................................................................................. 34 CAPÍTULO 7.- LOS SISTEMAS DE PROVISIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO DE LOS FUNCIONARIOS CON HABILITACIÓN DE CARÁCTER ESTATAL. ......................................................................... 37 1. EL CONCURSO ................................................................................................... 38 1.1 El concurso ordinario ........................................................................................ 38 1.2 El concurso unitario .......................................................................................... 43 2. LA LIBRE DESIGNACIÓN................................................................................. 43 3. PROVISIÓN TEMPORAL ................................................................................... 45 3.1 Nombramientos provisionales ........................................................................... 46 3.2 Comisiones de Servicios ................................................................................... 48 3.3 Acumulaciones .................................................................................................. 48 3.4 Nombramientos accidentales e interinos ........................................................... 48 4. PERMUTAS ......................................................................................................... 50 CAPÍTULO 8.- SITUACIONES ADMINISTRATIVAS DE LOS FUNCIONARIOS CON HABILITACIÓN DE CARÁCTER ESTATAL. ................................................................................................. 51 -Pág. 3- CAPÍTULO 9.- RÉGIMEN DISCIPLINARIO DE LOS FUNCIONARIOS CON HABILITACIÓN DE CARÁCTER ESTATAL. ................................................................................................. 54 CONCLUSIONES.-................................................................................... 56 BIBLIOGRAFÍA.- ..................................................................................... 60 -Pág. 4- INTRODUCCIÓN.- La elección del tema de este Trabajo Fin de Grado (TFG), dedicado principalmente a los Secretarios-Interventores1, tiene que ver con mi experiencia a lo largo de trece años como funcionario de la Administración Local en un municipio de menos de 5.000 habitantes, primero como Administrativo y después como Técnico de Gestión. En el Ayuntamiento de este municipio he ejercido como Secretario-Interventor Accidental en infinidad de ocasiones, por lo que he tenido ocasión de conocer a numerosos Funcionarios con Habilitación de Carácter Estatal (FHCE) que ejercían en otros municipios, compartiendo dudas y conocimientos. También he compartido mi trabajo, durante todo este período y en el mismo Ayuntamiento (donde permanezco en la actualidad), con hasta seis Secretarios-Interventores. La intención del TFG es explicar la actual situación jurídica de los Secretarios- Interventores, en particular, y la de los FHCE, en general. Se trata de plasmar, de una manera objetiva y crítica, las debilidades y fortalezas de la profesión del FHCE y su importancia en la gestión de los municipios. Particularmente interesante me parece destacar el tipo de reformas que considero necesarias para, entre otras cuestiones, reforzar la garantía de su imparcialidad e independencia, obtener un adecuado equilibrio de poderes entre los Habilitados y los cargos políticos y adecuar el nivel territorial de la Administración de la que deban depender (Estatal, Autonómico o Local). Creo que los Secretarios-Interventores son, y deben seguir siéndolo, los verdaderos gestores de los Ayuntamientos de los pequeños municipios (aunque no todos están capacitados por su falta de estudio y preparación), pero para eso han de cambiar muchas cosas, principalmente su regulación a la vez que se establecen sistemas de control tanto para ellos mismos como para los cargos políticos municipales. En cuanto al contenido del TFG, comienza en su primer capítulo con la explicación de la creación de la figura del Secretario de los Ayuntamientos en la Constitución de Cádiz de 1812, siguiendo con su evolución a lo largo del tiempo mediante la aparición de los 1 Las menciones que se hacen en el presente Trabajo a Secretarios-Interventores, Interventores, Tesoreros, Habilitados, Habilitados Estatales y Habilitados Nacionales, se entienden referidas indistintamente al género masculino y femenino, teniendo en cuenta que hasta el año 1961 las mujeres no podían acceder a los puestos de los citados funcionarios. -Pág. 5- Cuerpos Nacionales de Administración Local en la época franquista, que luego fueron sustituidos por la Escala de Funcionarios de Administración Local con Habilitación de Carácter Nacional (FHCN), siendo la denominación actual la de Funcionarios con Habilitación de Carácter Estatal (FHCE). Su régimen jurídico, que recogeré en el Capítulo 3, es confuso, al igual que el del resto de funcionarios locales, ya que entran en juego las normas Estatales, Autonómicas y locales, lo que me llevará a referirme a todas ellas durante el desarrollo del procedimiento de selección (Capítulo 6), la provisión de los puestos de trabajo (Capítulo 7), las situaciones administrativas (Capítulo 8) y el régimen disciplinario de los FHCE (Capítulo 9), con referencias concretas a los Secretarios-Interventores. En el capítulo 4 comentaré la estructura y los puestos de trabajo reservados a los FHCE y, por último, en el capítulo 5, que he dejado para el final en esta introducción por ser el de mayor relevancia, haré referencia a las funciones de estos funcionarios, funciones que son claves para controlar y gestionar de forma adecuada la Administración en la que las ejercen, ya que han de desempeñarlas como juristas, abogados, gestores, contables, recaudadores y también como economistas de aquélla. Para finalizar esta introducción, he de apuntar que la aprobación de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (LEBEP) ha supuesto un incremento de las competencias de las Comunidades Autónomas (CC.AA.) en cuanto al régimen jurídico de los FHCE, antes denominados de Carácter Nacional. Tanto es así que bien podía hablarse de carácter autonómico (denominación que, por cierto, quería otorgarles el Senado) por ser más adecuado a la realidad jurídica. Una vez realizado este traspaso de competencias del Estado a las CC.AA., algunas de ellas han empezado a legislar sobre estos funcionarios, a partir de las bases establecidas en la LEBEP, lo que está generando situaciones de desigualdad por la ausencia de un modelo único en todo el territorio del Estado en la regulación de este colectivo. Los Secretarios-Interventores son el grupo más numeroso de Habilitados Estatales, ocupando, en su mayoría, los puestos de los Ayuntamientos de los municipios con población inferior a 5.000 habitantes. En la actual coyuntura económica que vive el país, se pretende ahora reforzar la figura de los FHCE (tal y como se desprende de la Ley para la Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, todavía en fase de -Pág. 6- anteproyecto2) recuperando su regulación previa a la LEBEP, su dependencia funcional del Estado y el control financiero y legal de las Corporaciones Locales. Entiendo que si el Estado quiere que se recuperen los citados controles sobre las Corporaciones Locales es, bien porque los Habilitados no los estaban ejerciendo, o bien los ejercían pero no de forma adecuada. CAPÍTULO 1.- ORIGEN POLÍTICO Y JURÍDICO DE LOS FUNCIONARIOS CON HABILITACIÓN DE CARÁCTER ESTATAL: EL NACIMIENTO DEL SECRETARIO MUNICIPAL. Los primeros antecedentes conocidos de los Secretarios Municipales se remontan a la Constitución de Cádiz de 1812, ya que su artículo 320 disponía que “habrá un secretario en todo Ayuntamiento, elegido por éste a pluralidad absoluta de votos, y dotado de los fondos del común”. Los Secretarios de los Ayuntamientos fueron a sustituir a los Escribanos del Concejo o Secretarios de los Ayuntamientos de la Monarquía absoluta, que si bien desempeñaban las mismas funciones, se diferenciaban en la forma de su acceso al puesto y de retribución (éstos por arancel, aquellos con cargo a los fondos públicos del Ayuntamiento). Pero hay otra diferencia más llamativa entre los Secretarios de Ayuntamientos creados por la Constitución de Cádiz y los antiguos Escribanos: paradójicamente, a los nuevos Secretarios no se les exigía titulación académica o profesional (lo que augura un mal comienzo), mientras que los Escribanos ostentaban un carácter técnico y profesional. A la falta de de preparación técnica para el acceso al cargo de los Secretarios se unía el cese libre y discrecional por los Ayuntamientos, lo que provocaba una inestabilidad en el cargo. Así, el cambio del partido en el gobierno solía acompañarse de la elección de nuevos Secretarios. Este sistema recuerda a las famosas cesantías y también al sistema conocido como spoil system. Las funciones que se atribuyen a estos nuevos Secretarios de los Ayuntamientos son de carácter registral, fedatarias y archiveras, junto con cierta función interventora. Hasta ahora me he referido a los antecedentes de los Secretarios Municipales, pero también hay que mencionar aquí a los de los actuales Tesoreros, que se remontan a una 2 El borrador no oficial del anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (ya que éste aún no se ha publicitado oficialmente en el momento de elaboración de este Trabajo), ha sido publicado en la página web del COSITAL (Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración Local), www.cositalnetwork.es -Pág. 7- Instrucción de 3 de febrero de 1823, que regula el empleo de Depositario, elegido de manera similar al Secretario y con funciones, fundamentalmente, de custodia de caudales municipales, realización de pagos y rendición anual de las cuentas. En cuanto a los actuales Interventores Municipales, sus antecedentes se remontan a la Ley de 20 de septiembre de 1865, de Presupuestos y Contabilidad Provincial, que introduce la figura del Contador en la Administración Provincial, para cinco años más tarde trasladarla a la Administración municipal. Sus funciones serán las de llevar los libros de cuentas, la razón de los ingresos y gastos de los Presupuestos y la expedición de libramientos de pagos, entre otras. El nacimiento de los Secretarios Municipales no empezó de la mejor manera posible, por las ya comentadas debilidades que contenían su nombramiento: elección discrecional y falta de preparación técnica. Asimismo, a tales debilidades hay que añadir que en aquella época, en la mayoría de los municipios de menor tamaño, los Alcaldes y Concejales no percibían ninguna retribución, ya que mantenían sus propias actividades profesionales y no podían dedicarse plenamente a sus cargos. Había que sumar, además, la elevada tasa de analfabetismo de muchos de ellos (sin conocimiento de lectura o escritura), por lo que si la figura del Secretario Municipal era fundamental para el funcionamiento y gestión del Ayuntamiento, difícilmente iban a poder llevar a cabo su función si, además de carecer de preparación, en muchas ocasiones “ocupaban” el lugar del Alcalde, (cosa que ha ocurrido y sigue ocurriendo en no pocos municipios españoles). CAPÍTULO 2.- EVOLUCIÓN DE LOS FUNCIONARIOS CON HABILITACIÓN DE CARÁCTER ESTATAL. 1. PRIMERA ETAPA: DESDE SU ORIGEN Desde la Constitución de Cádiz y a lo largo del siglo XIX se van aprobando normas que afectan a este colectivo, pudiendo constatarse mejoras en cuanto a la selección, nombramiento y destitución de los Secretarios. Se limitan las facultades de los Ayuntamientos en cuanto a su cese, estableciéndose que debe producirse en virtud de expediente motivado. Igualmente, vista la incompetencia manifiesta de muchos -Pág. 14- fortalecer la independencia y gestión de estos funcionarios, ya para evitar la falta de homogeneización en su regulación que produce la descentralización, pero no para que las ejerzan las Autonomías que, por lo expuesto anteriormente, no deben decidir por las Corporaciones Locales. 1. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO, COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y CORPORACIONES LOCALES Los FHCE mantienen una triple relación jurídica con los tres tipos de Administraciones territoriales: la Estatal, la Autonómica y la Local, siendo el mayor peso para las CC.AA, dadas sus competencias ejecutivas con respecto a estos funcionarios. El anteproyecto de la Ley para la Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL), que está tramitando el Gobierno, prevé la recuperación por parte del Estado de la mayor parte de las competencias en materia de regulación y ejecución del régimen jurídico de los FHCE. De aprobarse en los términos conocidos la distribución de competencias va a ser distinta de la que se va a exponer en los párrafos siguientes, (que es la que siempre ha debido ordenar el régimen jurídico de estos funcionarios). En primer lugar, la principal competencia estatal en la regulación de los Habilitados, como no puede ser de otra manera, es el desarrollo del régimen legal general de la habilitación nacional. Asimismo, el Estado debe establecer los criterios básicos en materia de creación, supresión y clasificación de los puestos de trabajo reservados a los FHCE, correspondiendo su ejecución a las CC.AA. La selección de los FHCE corresponde a las CC.AA., que han de aprobar la Oferta de Empleo Público (OEP), convocar y publicar la convocatoria de las pruebas selectivas en el Diario Oficial correspondiente, que luego se remite al BOE también para su publicación, y realizar las pruebas selectivas, conforme a los títulos académicos y programas mínimos que apruebe reglamentariamente el Estado. Si finalmente se aprueba en sus términos el anteproyecto de LRSAL, la convocatoria de la OEP corresponderá al Estado, así como la selección, formación y habilitación de los FHCE. Desde luego esto es lo más lógico por varios motivos: se reduce el coste derivado de la selección al hacerse una sola vez al año (y no hasta 19 posibles procedimientos de selección, uno por cada Comunidad Autónoma más los de las ciudades de Ceuta y -Pág. 15- Melilla), se obliga a ofertar todas las vacantes existentes y no como hasta ahora que algunas Autonomías pueden no realizar la OEP por escasez de recursos y, por último, no es justo que unas CC.AA. soporten el coste de una selección y otras no, ya que es habitual que los Habilitados concursen a puestos de trabajo en una Comunidad Autónoma que quizá no ha llegado a realizar ninguna selección de FHCE, habiendo soportado el coste de la misma la Comunidad Autónoma en la que han sido seleccionados. Aquellos aspirantes que superan las pruebas de acceso son nombrados por la Comunidad Autónoma, que remite la relación de seleccionados al Estado. En general, el Estado se encarga de la organización y realización de los cursos selectivos de formación (con los que se obtiene la habilitación de carácter estatal) y expide los títulos acreditativos de dicha habilitación para quienes los superen, si bien pueden encomendarse, previo convenio y por delegación, a las Escuelas de funcionarios de las CC.AA. Además, debe existir un Registro de FHCE integrado con los de las CC.AA., en el que se inscriben todos los actos, incidencias y situaciones de éstos. Igualmente, corresponde al Estado la coordinación, formalización y publicación de nombramientos. La toma de posesión y cese de los Habilitados corresponde a los Presidentes de las Corporaciones Locales. En materia de concursos para la provisión de plazas reservadas a los FHCE, corresponde al Estado el establecimiento de las normas básicas de los mismos, incluyendo los méritos generales que deben ser valorados obligatoriamente. Existen dos concursos anuales, el ordinario de ámbito autonómico y el unitario de ámbito estatal. El Estado convoca el concurso unitario de los puestos de trabajo de FHCE no convocados en el concurso ordinario por las Corporaciones Locales, en el que establece las bases teniendo en cuenta los méritos generales y los méritos autonómicos, así como lo establecido por las respectivas Autonomías con respecto al requisito de la lengua. Los concursos ordinarios se convocan y resuelven por las Corporaciones Locales (tanto la convocatoria como el resultado de la misma se publican en el Diario Oficial de la respectiva Comunidad Autónoma), siendo sus bases reguladas íntegramente por las CC.AA. En la regulación de estas bases, y esta es la principal novedad que introduce la -Pág. 16- LEBEP en las competencias de las CC.AA en detrimento del Estado, éstas determinan el porcentaje de puntuación de los méritos generales, el de de los méritos autonómicos relativos a su organización, su Derecho y el conocimiento de la lengua oficial, y también el porcentaje de puntuación de los méritos específicos determinados por las Entidades locales relativos a las características del puesto. Según el anteproyecto de la LRSAL, las CC.AA. ya no establecerían ni las bases del concurso ordinario (ahora sería de ámbito estatal, al igual que el concurso unitario), ni el porcentaje de puntuación de los méritos, pasando dichas competencias al Estado. Esta regulación es mucho más lógica e idónea que la de la LEBEP, ya que no tiene sentido que, por un lado haya distintas regulaciones autonómicas para funcionarios con las mismas funciones en todo el territorio del Estado y, por otro, que el sistema de provisión de puestos mediante el concurso tenga dos ámbitos diferentes, debiendo ser ambos (el ordinario y el unitario) de ámbito nacional para que estos funcionarios tengan las mismas oportunidades en cualquier parte del territorio del Estado. En cuanto a la regulación del sistema de provisión de puestos por libre designación reservados a FHCE (así como su cese) establecido para los municipios de gran población, es competencia de estas Entidades locales. Por otro lado, las CC.AA. ostentan la competencia para efectuar los nombramientos de funcionarios interinos y provisionales, así como los de personal accidental para ocupar puestos de trabajo reservados a FHCE. Igualmente son competentes en materia de acumulaciones y comisiones de servicios, salvo las que excedan de su ámbito autonómico que serán competencia del Estado. En la nueva regulación prevista en el anteproyecto de LRSAL, se prohíben los nombramientos accidentales y los de funcionarios interinos, salvo casos muy excepcionales (por lo que en realidad, no se prohíben), así como los nombramientos provisionales a FHCE que no lleven al menos dos años en un puesto reservado para ellos con carácter definitivo. Por último, en cuanto al régimen disciplinario aplicable a los FHCE, cada Comunidad Autónoma puede regular y aplicar el suyo, correspondiendo al Estado la resolución de los expedientes disciplinarios de los funcionarios a los que se les incoe expediente en una Comunidad Autónoma y se encuentren destinados posteriormente en otra distinta. La incoación de expedientes disciplinarios por faltas que no supongan la destitución del cargo o la separación definitiva del servicio puede corresponder al Presidente de la -Pág. 17- Corporación Local o al órgano correspondiente de la Comunidad Autónoma, según lo que determine cada legislación autonómica. En otro caso, corresponde al Estado la destitución del cargo o la separación del servicio, así como la imposición de la sanción de suspensión de funciones cuando la falta se hubiera cometido en una Corporación distinta de la que presta servicios el Habilitado. En cuanto a la instrucción del expediente disciplinario, de la que nada se dice en la LEBEP, son las Corporaciones Locales, a través de su Presidente si también los incoa, las que nombran el Instructor (salvo que la Comunidad Autónoma haya regulado otra cosa) pudiendo llegar a recaer el nombramiento en un Concejal, algo inadmisible. Asimismo, si la Corporación carece de medios para realizar la instrucción del expediente disciplinario, puede solicitar al Estado el nombramiento de Instructor. En el anteproyecto de la LRSAL, se vuelve a regular por el Estado el régimen disciplinario, estableciendo los órganos competentes para la incoación de expedientes disciplinarios y el procedimiento a seguir en función del órgano de incoación. 2. LEGISLACIÓN ESTATAL El régimen jurídico de los FHCE se establece, a nivel estatal, en la siguiente normativa: La Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (LEBEP), como norma básica, que regula a los FHCE en su DA 2ª y su Disposición Transitoria 7ª. A partir de su entrada en vigor en mayo de 2007, la ordenación específica del Estado para los FHCE se encuentra en la citada Disposición Adicional. Asimismo, según lo dispuesto en la Disposición Transitoria 7ª, mientras no se aprueben las normas de desarrollo de la LEBEP, seguirán en vigor los artículos y capítulos de las siguientes normas de carácter también estatal, ambas reguladoras de los FHCN: o La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las bases de Régimen Local (LRBRL), en particular el artículo 92 y el Capítulo III del Título VII (artículos 98 y 99). o El Real Decreto Legislativo 781/1986, de 8 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones vigentes en materia de Régimen Local (TRRL), en particular el Capítulo III del Título VII (artículos 158 a 166). No -Pág. 18- obstante, el artículo 129.2.b) de este Real Decreto, que regula ciertos aspectos de los FHCN, no se encuentra afectado por la LEBEP. La Orden del Ministerio de Administraciones Públicas APU/450/2008, de 31 de enero, de carácter básico, por la que se aprueban los títulos académicos y programas mínimos requeridos para el acceso a las Subescalas en que se estructura la Escala de FHCN, modificada por la Orden APU/3825/2008 de 26 de diciembre. Otras disposiciones estatales que desarrollan lo establecido en la LRBRL y el TRRL para los FHCE son: El Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, por el que se regula el Régimen Jurídico de los Funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional (FALHCN). El Real Decreto 1732/1994, de 29 de julio, sobre provisión de trabajos reservados a FHCN. La Orden de 10 de agosto de 1994 por la que se dictan normas sobre concursos de provisión de puestos reservados a FALHCN. El Real Decreto 834/2003, de 27 de junio, por el que se modifica la normativa reguladora de los sistemas de selección y provisión de los puestos de trabajo reservados a FALHCN, modificado por Real Decreto 522/2005, por el que se modifican los requisitos de la integración de la subescala de Secretaría- Intervención. Por lo demás, la exposición de motivos del anteproyecto de la Ley para la Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL), advierte que su objeto principal es modificar la LRBRL (artículos 92, 93, 98 y 99 relativos a la regulación del régimen jurídico los FHCE), el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (artículos 213 y 218 en relación al control interno y las discrepancias entre el Interventor y el Alcalde por los reparos efectuados por aquél a los actos de éste), y derogar la DA 2ª y la Disposición Transitoria séptima de la LEBEP. De llegar a aprobarse definitivamente la LRSAL se volvería a la regulación previa a la LEBEP, con algunas novedades, pero restableciendo, en todo caso, la dependencia funcional de los FHCE de la Administración General del Estado. -Pág. 19- 3. LEGISLACIÓN AUTONÓMICA En cuanto a la normativa autonómica de desarrollo de la DA 2ª de la LEBEP, que de aprobarse la LRSAL quedará derogada (si no en la totalidad del articulado de cada una de las normas autonómicas, sí en su mayor parte), se hace mención a la que ha entrado en vigor hasta la fecha. Tan sólo cinco CC.AA. han efectuado dicho desarrollo desde la entrada en vigor de la LEBEP en el año 2007: El Decreto 195/2008, de 7 de octubre, de la Generalitat de Cataluña, por el que se regulan determinados aspectos del régimen jurídico del personal FHCE de las entidades locales de Cataluña. El Decreto 49/2009, de 26 de febrero, sobre el ejercicio de las competencias de la Comunidad Autónoma de Galicia respecto de los FHCE. La Ley 8/2010, de 23 de junio, de la Generalitat, de Régimen Local de la Comunitat Valenciana. La Ley 10/2010, de 9 de julio, de la Generalitat, de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana. La Ley 4/2011, de 10 de marzo, del Empleo Público de Castilla-La Mancha (en vigor desde el 23 de septiembre de 2011), que regula en su Disposición Adicional 7ª el régimen de acceso y el régimen disciplinario de los FHCE. El Decreto 58/2012, de 27 de abril, de la Región de Murcia, por el que se regula el régimen jurídico de los FHCE. De dicha normativa autonómica, la más exhaustiva y completa en la regulación de los FHCE es la de la Generalitat de Cataluña, siendo por el contrario la de la Comunidad de Castilla La Mancha la que menos desarrollo ha realizado, ya que hace mención únicamente al acceso a las diferentes subescalas y categorías y al régimen disciplinario de los FHCE. La normativa de Cataluña, Galicia y Valencia incluye, entre otras materias, la distribución de los méritos en los concursos, la clasificación, creación y supresión de puestos de FHCE y el conocimiento de la lengua autonómica respectiva. De esta última materia deriva uno de los contextos de desigualdad que se siguen produciendo, en general, en las oposiciones convocadas por estas CC.AA., al exigirse como requisito en los procesos selectivos el conocimiento de la lengua cooficial, cuando -Pág. 20- lo que debería hacerse es tenerlo en cuenta únicamente como mérito en las provisiones de puestos. Esta exigencia quizá pueda ser válida para ciertas plazas de funcionarios, como recoge la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de enero de 2000, pero no es comprensible en un “cuerpo” cuya provisión de plazas se realiza, además de por un concurso ordinario de ámbito autonómico, mediante un concurso unitario de ámbito estatal y cuyas funciones están por encima del interés local y autonómico. Por tales motivos no debería obligarse a los FHCE, a priori, a conocer alguna o todas las lenguas cooficiales al castellano. Su exigencia debería articularse a posteriori, una vez obtenida la plaza en una de estas CC.AA. Finalmente, es de suponer que, al amparo del anuncio del Gobierno de aprobar el proyecto de la LRSAL, las CC.AA que aún no han aprobado normas sobre el régimen jurídico de los FHCE, en desarrollo de la LEBEP, queden a la espera de su publicación definitiva. CAPÍTULO 4.- CLASIFICACIÓN DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL. El personal al servicio de las Administraciones Públicas o empleados públicos, según la LEBEP, se clasifica en funcionarios de carrera, funcionarios interinos, personal laboral y personal eventual. Los funcionarios de carrera se distinguen del resto de empleados públicos en que su relación con la Administración es estatutaria, retribuida, permanente y regulada por el Derecho Administrativo. La siguiente tabla muestra la distribución de empleados públicos en la Administración Local por clase de personal: TABLA 4.1.- DISTRIBUCION DE EFECTIVOS POR CLASE DE PERSONAL Y ADMINISTRACIÓN LOCAL. Fuente: Boletín Estadístico, del Registro Central de Personal, del personal al servicio de las Administraciones Públicas. Julio 2011 ADMINISTRACIÓN LOCAL FUNCIONARIOS PERSONAL LABORAL OTRO PERSONAL TOTAL Ayuntamientos 189.739 346.577 33.632 569.948 Diputaciones/Cabildos/Consejos Insulares 30.259 37.696 8.724 76.679 TOTAL 219.998 384.273 42.356 646.627 -Pág. 21- La función pública local está formada por dos grandes grupos: la Escala de Administración General y la Escala de Administración Especial, divididas a su vez en distintas subescalas en las que se agrupan los funcionarios propios de cada Corporación Local. Además de estos funcionarios propios de las Corporaciones Locales se encuentran los FHCE, agrupados en la Escala de Funcionarios con Habilitación de Carácter Estatal, que se diferencian de aquellos no sólo por el ejercicio de funciones esenciales, específicas, y necesarias, como señala la LEBEP, sino por el distinto procedimiento de selección y reclutamiento. Actualmente existen en España un total de 8.116 municipios (según el INE a 1 de enero de 2012) entre los que se reparten los empleados públicos municipales. Las siguientes tablas muestran la distribución del personal en la Administración Local en dos períodos distintos, abril de 1995 y julio de 2011, distinguiendo los FHCE del resto de personal: TABLA 4.2.- PERSONAL AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL: AYUNTAMIENTOS Y DIPUTACIONES/CABILDOS/CONSEJOS INSULARES. Fuente: Boletín Estadístico, del Registro Central de Personal, del personal al servicio de las Administraciones Públicas. Abril 1995 TABLA 4.3.- PERSONAL AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL: AYUNTAMIENTOS Y DIPUTACIONES/CABILDOS/CONSEJOS INSULARES. Fuente: Boletín Estadístico, del Registro Central de Personal, del personal al servicio de las Administraciones Públicas. Julio 2011 ADMINISTRACIÓN LOCAL Efectivos % FHCE 7.145 1,9 Resto de personal 364.314 98,1 TOTAL 371.459 100,0 ADMINISTRACIÓN LOCAL Efectivos % FHCE 5.688 0,9 Resto de personal 640.939 99,1 TOTAL 646.627 100,0 -Pág. 22- Del total de efectivos de FHCE más de la mitad pertenece a la subescala de Secretaría- Intervención. Como se puede apreciar en las tablas anteriores, se ha ido produciendo una reducción considerable de Habilitados en los últimos años a la par que casi se ha duplicado el número del resto de funcionarios de la Administración Local, siendo en julio de 2011 el número de ellos de 5.688, cuando el número de municipios españoles es de más de 8.000. Si ya en el año 1995 los FHCE eran un grupo muy reducido, ahora lo son mucho más que entonces, no solo por su menor número sino también por el aumento de las atribuciones asociadas al puesto a lo largo de estos años. Este déficit de FHCE se debe, entre otras causas, a que la norma (en particular, el Real Decreto 1732/1994, de 29 de julio) permite a los municipios con población inferior a 500 habitantes (cerca de 3.800) la exención de la obligación de mantener el puesto de secretaría, siempre que no se pueda agrupar dicho puesto con el de otras Entidades Locales. Estos municipios no son atractivos para los FHCE, ya que suele tratarse de pueblos aislados en los que se cobra muy poco, y cuya administración suele ser caótica (vamos que exige una puesta en orden desde cero). Por lo demás también suele haber problemas políticos. En consecuencia, o bien se cubren los puestos reservados a estos funcionarios con personal accidental o interino, o bien desaparece el puesto. Desde luego, el que estos municipios carezcan del citado puesto no significa que no deban buscarse otras fórmulas para gestionar y controlar a estas Administraciones, como la asistencia que puedan prestar las Diputaciones Provinciales a través de los Habilitados que trabajan en ellas. Sería deseable, en la actual coyuntura económica, la agrupación de municipios o la asociación de los mismos para la prestación en común de los servicios. De esta forma podría llegarse a un equilibrio entre el número de habilitados y las plazas que deben existir en todos los municipios para estos funcionarios. 1. ESTRUCTURA DE LA ESCALA DE LOS FUNCIONARIOS CON HABILITACIÓN DE CARÁCTER ESTATAL: LA SUBESCALA DE SECRETARÍA-INTERVENCIÓN. La Escala de los FHCE, diferenciada de las de Administración General y Administración Especial integradas por el resto de funcionarios de la Administración Local, se divide en tres subescalas: la de Secretaría, la de Intervención-Tesorería y la de Secretaría-Intervención, esta última la más numerosa con más de la mitad de sus miembros. Los funcionarios de las dos primeras subescalas pueden estar integrados en -Pág. 23- la categoría de entrada o en la categoría superior, no existiendo diferenciación de categorías en la subescala de Secretaría-Intervención. Las distintas subescalas de FHCE han quedado integradas en el grupo A, subgrupo A1, dentro de los grupos de clasificación profesional de funcionarios previstos en el artículo 76 de la LEBEP. Hay una excepción a la citada integración: los Habilitados no integrados (“a extinguir”) que ingresaron con anterioridad a la regulación de esta clasificación, los cuales han quedado en el subgrupo A2 por no cumplir ciertos requisitos como el de poseer la titulación correspondiente, aunque se les equiparan sus derechos económicos y de otro tipo con las diferentes subescalas existentes. Entre éstos se encuentran los secretarios de Ayuntamientos “a extinguir”, que solo pueden ocupar el puesto de Secretaría en los Ayuntamientos de menos de 2.000 habitantes. Lo sorprendente es, como ya comenté en un capítulo anterior, que muchos de estos funcionarios no posean titulación universitaria y que, además, no se les haya preparado y formado posteriormente, por ejemplo, a través del INAP. 2. PUESTOS RESERVADOS Actualmente, los criterios básicos de creación, clasificación y supresión de puestos de trabajo reservados a FHCE son los establecidos en el Real Decreto 1732/1994, de 29 de julio, en vigor hasta que se apruebe la correspondiente ley básica citada por la LEBEP, siendo las CC.AA. las competentes para su ejecución, de acuerdo con dichos criterios básicos. Según el citado Real Decreto los puestos de trabajo reservados se clasifican en función de la población y el presupuesto de la Entidad Local. Estos puestos reservados a los FHCE (e incluso a otros funcionarios o miembros de la Corporación para el puesto de Tesorería) en función de su pertenencia a una u otra subescala y, en su caso, categoría correspondiente, sin perjuicio de lo establecido para los funcionarios no integrados, se resumen en la siguiente tabla: -Pág. 30- control de eficacia (grado de cumplimiento de los objetivos). El Interventor es muy importante en los Ayuntamientos ya que ha de intervenir en infinidad de procedimientos administrativos de contenido económico, por lo que se puede decir que ejerce su función en prácticamente todas las áreas de la organización: gestión tributaria (aprobación de ordenanzas fiscales, establecimiento de tributos etc.), personal (nóminas, seguros sociales, contratación personal), subvenciones, contratación de obras y servicios, presupuestos, contabilidad, etc. Entre sus cometidos se encuentra la emisión de informes en materia económico-financiera o presupuestaria, así como la advertencia de las irregularidades detectadas, a través de los “reparos” efectuados por escrito a las resoluciones o actos adoptados por el Presidente o cualquier otro órgano con los que esté en desacuerdo, pudiendo también elevar informe de tales actos al Pleno de la Corporación. Acerca de los reparos se observan dos problemas. En primer lugar, que la decisión definitiva sobre la ejecución del acto reparado corresponde al Alcalde (salvo dos casos en que dicha decisión corresponde al Pleno, que autorizará al Alcalde si tiene mayoría absoluta). En segundo lugar, el Presidente puede no incluir este informe en el orden del día de la sesión y, por consiguiente, el Pleno no darse por enterado. El anteproyecto de la LRSAL refuerza esta función del Interventor, proponiendo la modificación del art. 218 del TRLRHL, que obligaría a incluir el informe del Interventor en un punto independiente del orden del día de la convocatoria de la sesión plenaria, así como a remitir al Tribunal de Cuentas los actos y acuerdos de los órganos de la Corporación contrarios a los reparos formulados. Por otro lado, en muchos de los municipios de menos de 5.000 habitantes, ocurre que los Secretarios-Interventores suelen delegar la ejecución de las funciones de control y fiscalización, junto con la de contabilidad, en un funcionario de la Corporación, ya que además de la enorme carga de trabajo que les supone no suele ser muy apetecible para ellos, volcándose más en funciones de Secretaría. Debido a esta dejadez en las funciones de intervención y contabilidad, a las pocas ocasiones en que se realizan reparos e informes en contra de los actos de los cargos políticos y a que algunos Alcaldes no dan a conocer a los Secretarios toda la documentación que viene en la correspondencia oficial del Ayuntamiento (como por ejemplo, ciertas facturas), sobrevienen no pocas irregularidades en materia de gastos, sin mencionar los casos de corrupción. -Pág. 31- 1.4 La función de tesorería La función de tesorería consiste en el manejo y custodia de fondos, valores y efectos de la entidad local y la jefatura del servicio de recaudación. En los pequeños municipios, el responsable de la tesorería suele ser un funcionario o miembro de la Corporación. En este último caso, el Concejal-Tesorero se limita a la firma de las órdenes de pago, providencias de apremio y otros actos y documentos que se le presentan, siendo el Secretario-Interventor o un funcionario del Ayuntamiento el que efectivamente realiza las funciones del Tesorero. 1.5 La función de contabilidad Esta función es también muy importante, y la lleva a cabo el Interventor o Secretario- Interventor, salvo las funciones contables propias de la tesorería. La función de contabilidad comprende, entre otras, la elaboración de la cuenta general así como la de la liquidación del presupuesto anual. Normalmente, dada la carga de trabajo de los Secretarios-Interventores en las funciones de Secretaría, suelen delegar administrativamente las funciones de Contabilidad en un funcionario suficientemente capacitado de la Corporación. 2. OTRAS FUNCIONES: LA FUNCIÓN DIRECTIVA. Los FHCE, además de las funciones reservadas enumeradas en los apartados anteriores, asumen otras funciones, bien porque les son atribuidas por alguna norma, bien porque se asocian al puesto que ocupan. La Ley atribuye a los Secretarios de los Ayuntamientos diversas funciones, como la de ser Delegados de las Juntas Electorales de Zona en los procesos electorales o formar parte de la Mesa de Edad en la Constitución de la Corporación Local. También se exige la presencia del Secretario del Ayuntamiento en el acto del pago del justiprecio, que se contempla en la normativa sobre expropiación forzosa. Asimismo ha de efectuar las notificaciones de las actuaciones urbanísticas, según lo previsto en el art. 189.3 de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas. -Pág. 32- Hay otras funciones, como las directivas, que no vienen expresamente recogidas en la normativa reguladora de los FHCE, aunque sí se regulan los órganos directivos en el Título X de la LRBRL para los municipios de gran población. La principal función directiva que tenían los Secretarios, antes de la LRBRL, era la jefatura superior de todo el personal, habiendo sido posteriormente atribuida al Alcalde. En los municipios de menos de 5.000 habitantes, donde el Alcalde y concejales no están liberados o lo están a tiempo parcial, es el Secretario-Interventor quien realiza funciones directivas en el Ayuntamiento por su experiencia técnica y mayor cualificación que aquellos, influyendo en los procesos de adopción de decisiones y también ejerciendo funciones de coordinación, motivación, planificación, control, etc. Pero en otros Ayuntamientos, son los miembros de la Corporación (en su mayoría liberados y con titulación universitaria) y/o los asesores que contratan los que ejercen la mayor parte de las funciones directivas, relegando al Secretario a sus funciones reservadas. Según la LRBRL, los municipios de gran población cuentan con los siguientes órganos directivos: el Secretario General del Pleno, el Interventor General municipal, el titular de la Asesoría Jurídica, los Coordinadores Generales de cada área o concejalía, los Directores Generales o el titular del órgano de gestión tributaria, en su caso. Tanto los titulares de la Secretaría General como de la Intervención General municipal serán FHCE, no siendo preceptivo para el resto de los órganos directivos de estas Corporaciones Locales. 3. LA EMISIÓN DE INFORMES POR LOS SECRETARIOSINTERVENTORES En los últimos años se han aprobado numerosas normas que han reforzado, aparentemente, el control de los FHCE a partir de la obligación de emitir informes preceptivos sobre gran cantidad de asuntos. Este control es “aparente” porque, depende del Alcalde ponerlos en conocimiento del Pleno de la Corporación. Así las cosas, el controlador depende de que el controlado quiera dar cuenta de ellos. Asimismo, cuando el Secretario3 avisa al Alcalde de que le va a emitir informe en contra de algún asunto de dudosa legalidad, el político intenta convencer al funcionario de que será mejor para él que no lo haga, y que busque una fórmula para salvar la supuesta ilegalidad, ya que a 3En este apartado, las menciones que se hacen al Secretario, se entienden referidas indistintamente al Interventor, al Tesorero y al Secretario-Interventor, ya que todos ellos elaboran informes, preceptivos o no, en relación a las funciones que tienen encomendadas. -Pág. 33- él nunca nadie le ha hecho un informe en contra. La novedad que figura en el anteproyecto de la LRSAL, al menos para el caso de los Interventores, es que se va a reforzar el control de sus informes de reparo, ya que se obliga a que tengan conocimiento de ellos tanto el Pleno de la Corporación como el Tribunal de Cuentas. En relación a su función de asesoramiento legal preceptivo, los Secretarios han de emitir una serie de informes, bien a instancia del Alcalde o miembros de la Corporación, bien porque lo exija una norma legal, por lo que es habitual que realice esta función a diario sobre cualquier tema jurídico que pueda surgir en el Ayuntamiento. Pero esta función de asesoramiento legal también tiene carácter preceptivo para los Interventores, claro está en materia económica, financiera y presupuestaria, ya que éstos han de informar en todos los expedientes que produzcan derechos u obligaciones de carácter económico para la entidad (contratación, nóminas, responsabilidad patrimonial, expropiaciones, etc.). También han de realizar informes de especial relevancia, como el de la liquidación del Presupuesto del año anterior, el del Presupuesto del año siguiente que se aprobará en Pleno, el informe de Intervención sobre el cumplimiento del Objetivo de Estabilidad Presupuestaria y el de seguimiento de los Planes Económicos aprobados, dando cuenta al Pleno y al órgano de tutela financiera del resultado de los informes, etc. Los informes o el asesoramiento del Interventor tienen importancia hasta el punto de que el art. 188 del TRLRHL establece que si los Interventores no asesoran por escrito sobre los gastos, pagos u obligaciones que se autoricen o realicen sin crédito suficiente, serán personalmente responsables. Incluso el Tesorero tiene que realizar informes, ya que está obligado a informar trimestralmente sobre el cumplimiento del plazo de pago a proveedores del Ayuntamiento. Como comenté en algún capítulo anterior, la función secretarial denominada “advertencia de ilegalidad” desapareció con la LRBRL, regulándose en su lugar, entre otras funciones públicas de los Secretarios, la de la emisión de informes. Según el Decreto 1174/1987, donde se regulan de forma detallada las funciones de los FHCE, el Secretario sólo ha de informar en los casos señalados, pero resulta obvio que si existe alguna infracción o ilegalidad manifiesta en algún acto o acuerdo del Alcalde u órgano de la Corporación, aquel deba informar también por escrito. Y es que el Secretario debe salvar siempre su responsabilidad, sobre todo porque llegado el caso de que algún miembro de la Corporación pueda resultar imputado en alguna causa penal, siempre -Pág. 34- habrá duda en la actuación del Habilitado en el caso de que éste no haya realizado advertencia por escrito de las posibles ilegalidades cometidas. Incluso es aconsejable dejar constancia del citado informe a través del registro general del Ayuntamiento, por si se alegara extravío o se duda de su existencia. CAPÍTULO 6.- EL PROCEDIMIENTO DE SELECCIÓN DE LOS FUNCIONARIOS CON HABILITACIÓN DE CARÁCTER ESTATAL. Anteriormente, la convocatoria de la Oferta de Empleo Público (OEP) y la selección de los FHCE eran competencias del Estado, pero desde la aprobación de la LEBEP éstas han pasado a manos de las CC.AA. En el capítulo relativo a las competencias de las CC.AA en materia de FHCE, ya comenté que este modelo es injusto porque puede ocurrir, y de hecho ocurre, que algunas CC.AA no convocan la OEP a pesar de la existencia de plazas vacantes en los Ayuntamientos, por lo que el resto que sí lo hace soporta el coste de la selección de Habilitados. En consecuencia, los aspirantes residentes en las Comunidades que no convocan la OEP se presentan en los procesos de las que sí lo hacen para, quizá posteriormente, una vez seleccionados y cumplido el período mínimo de permanencia en el puesto, concursar en su Comunidad de origen. En cuanto al proceso de selección, el ingreso en las subescalas en que se estructura la Escala de los FHCE se lleva a cabo a través de pruebas selectivas, mediante el procedimiento de oposición o concurso-oposición conforme a la titulación requerida y programas mínimos establecidos por el Estado, cuya convocatoria es publicada en el Diario Oficial de la Comunidad Autónoma correspondiente y en el Boletín Oficial del Estado. La Orden APU/450/2008, de 31 de enero establece los títulos académicos, los sistemas de acceso a cada subescala y los programas mínimos requeridos, que se resumen en la siguiente tabla: -Pág. 35- Subescala Titulación exigida Sistema de acceso Categoría a la que se accede Categoría desde la que se accede Secretaría Licenciado o Grado en Derecho, CC. Políticas y de la Administración y Sociología Oposición Secretaría (Entrada) Concursooposición (promoción interna) Secretaría (Entrada) Secretaría- Intervención Secretaría (Superior) Secretaría (Entrada) Intervención- Tesorería Las anteriores y Administración y Dirección de Empresas, Economía y CC. Actuariales y Financieras. Oposición Intervención- Tesorería (Entrada) Concursooposición (promoción interna) Intervención- Tesorería (Entrada) Secretaría- Intervención Intervención- Tesorería (Superior) Intervención- Tesorería (Entrada) Secretaría- Intervención Todas las anteriores Oposición TABLA 6.1.- SISTEMAS DE ACCESO Y TITULACIÓN EXIGIDA PARA ACCEDER A LOS PUESTOS DE FHCE. Fuente: propia. Señala el autor VERA TORRECILLA que debería existir un solo proceso selectivo para el acceso a la Escala de Habilitación Estatal y no tres, uno para cada Subescala, de forma que todos los aspirantes ingresasen en la Subescala de Secretaría-Intervención, pudiendo concurrir a las otras Subescalas posteriormente, una vez obtenida la habilitación como Secretarios-Interventores. Justifica esto porque, en primer lugar, se exigen las mismas titulaciones para la Secretaría-Intervención que para las otras Subescalas juntas y, en segundo lugar, porque los Secretarios-Interventores desempeñan todas las funciones de Secretaría y todas las de Intervención y sería el paso previo para garantizar una mayor experiencia y preparación para el desempeño de los puestos de Secretaría e Intervención-Tesorería en corporaciones de mayor tamaño. Pero en mi opinión, el sistema actual es adecuado y no sería necesario cambiarlo, ya que no todos los aspirantes a FHCE tienen vocación de Secretario-Interventor, es decir, habrá opositores que prefieran ejercer sólo como Secretarios, o bien prefieran ser sólo Interventores o incluso, Tesoreros. De hecho los programas mínimos exigidos ofrecen el contenido adecuado para cada subescala, siendo también menor el número mínimo de temas exigidos para la subescala de Secretaría-Intervención. -Pág. 36- El Estado establece, pues, los programas mínimos y el número y tipo de pruebas (de carácter teórico y/o práctico) para cada sistema de acceso, pero las CC.AA. pueden incrementar dichos temarios y el número de pruebas exigiendo temas propios de la normativa autonómica y mayor o menor dificultad en la realización de las citadas pruebas. Aquí es donde se producen las desigualdades en cuanto al acceso a la habilitación de FHCE, ya que será más fácil en unas CC.AA. que en otras en virtud de los programas y las pruebas establecidos, lo que llevará a los aspirantes a presentarse mayoritariamente a las convocatorias de aquellas en las que presenten menos dificultades para aprobar. Aquí entra en juego también la exigencia del idioma en las Comunidades con lengua cooficial al castellano, que también crea desigualdades cuando se exige como requisito necesario para la superación del proceso selectivo. Lo justo es, que en los sistemas de oposición se exija conocer la lengua con posterioridad a la superación de las pruebas y que en los sistemas de concurso o concurso-oposición se valore como mérito. Por último, quiero hacer mención a la nueva titulación de Grado en Gestión y Administración Pública que se está implantando en la mayoría de las Universidades españolas, que por su contenido y orientación técnica también tendría que ser tenida en cuenta como titulación válida para acceder a las subescalas de FHCE. La aprobación de estas pruebas selectivas por los aspirantes, permite el acceso a los cursos de formación impartidos por el INAP o por las Escuelas de funcionarios de las CC.AA., siendo nombrados funcionarios en prácticas y retribuidos por el Estado mientras realizan dichos cursos. Los que los superan obtienen la habilitación mediante la inscripción en el correspondiente registro de habilitados estatales del Estado, ingresan en las subescalas correspondientes y pueden participar en los concursos convocados para la provisión de puestos de trabajo en las Entidades Locales. De hecho, están obligados a participar en el primer concurso que se convoque y será en el momento en que tomen posesión del primer puesto de trabajo cuando adquieran la condición de funcionarios de carrera. A partir de aquí surge un problema para los Habilitados: el tiempo que tienen que esperar hasta concursar por primera vez. Existe un vacío o una irregularidad en el sistema de selección, ya que, una vez que se obtiene la habilitación, estos funcionarios deberían tener la posibilidad de elegir un destino provisional, previo al concurso, según la puntuación obtenida. Pero resulta que esta puntuación no sirve para nada una vez -Pág. 37- aprobada la oposición, ya que para obtener un destino provisional los FHCE han de ir a los Ayuntamientos donde exista un puesto vacante a negociar su nombramiento y a intentar causar buena impresión al Alcalde de turno, del que depende el informe favorable de la Corporación (que es preceptivo siempre que haya al menos dos posibles candidatos) que servirá para que la Comunidad Autónoma realice dicho nombramiento provisional. Después, pueden ocurrir dos cosas: que no sean nombrados provisionalmente y tengan que esperar mucho tiempo sin ejercer la profesión hasta la convocatoria del primer concurso; o que sean nombrados pero tengan que llevarse bien con el político a costa de no entorpecer sus irresponsabilidades, no sea que hayan de irse de la misma forma que llegaron. CAPÍTULO 7.- LOS SISTEMAS DE PROVISIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO DE LOS FUNCIONARIOS CON HABILITACIÓN DE CARÁCTER ESTATAL. La provisión de puestos de trabajo por los funcionarios públicos es diferente de la selección, a pesar de que sus regulaciones son parecidas. La selección consiste en reclutar a los mejores aspirantes a funcionarios públicos, a través de unas pruebas selectivas, para ser nombrados como tales. La provisión consiste en reclutar, mediante una valoración personal y profesional, a los “mejores” funcionarios públicos para un puesto de trabajo determinado, sin tener que volver a pasar por ningún examen. De una forma o de otra, para acceder a un puesto de trabajo reservado a los FHCE, éste ha de encontrarse vacante. Cuando se produce dicha vacante se pone en marcha el sistema normal de provisión de puestos, el concurso. Los Alcaldes de los Ayuntamientos han de convocar anualmente el concurso ordinario de méritos para las plazas vacantes de su Corporación, cuya convocatoria se publica por las respectivas CC.AA. Con carácter subsidiario, el Estado convoca anualmente el concurso unitario para aquellas plazas de FHCE que no han sido cubiertas o convocadas mediante el concurso ordinario. Asimismo, se establece de forma excepcional el sistema de provisión de puestos por libre designación, exclusivamente para los municipios de gran población. -Pág. 38- 1. EL CONCURSO El concurso ha sido desde hace años la forma ordinaria de provisión de puestos para los FHCE. Mientras existieron los Cuerpos Nacionales, en la época franquista, se aplicaba el sistema de “ternas”, mediante el cual las Corporaciones Locales acordaban un orden entre los tres aspirantes con mayor puntuación en el baremo de méritos establecido, de manera que el aspirante que quedaba en primer lugar podía ser el que menor puntuación hubiera obtenido en la valoración de méritos, y viceversa. Posteriormente, se fueron introduciendo cambios, abriéndose paso en los concursos, primero los méritos generales (determinados por el Estado) y los méritos específicos (determinados por los Ayuntamientos) y, posteriormente, debido a la creación de las CC.AA., los méritos autonómicos así como el conocimiento de la lengua propia en los casos de cooficialidad lingüística (ésta como mérito no como requisito). Anteriormente también se realizaban dos concursos, uno convocado por las Corporaciones Locales y otro por el Estado, éste de forma supletoria para los puestos de trabajo vacantes no convocados por las Corporaciones, distinguiéndose en la actual normativa ambos tipos de concursos: el ordinario y el unitario, respectivamente. 1.1 El concurso ordinario El concurso ordinario es de ámbito autonómico desde la entrada en vigor de la LEBEP, ya que las CC.AA. regulan las bases comunes y el porcentaje de puntuación que corresponde a cada uno de los méritos. Las Corporaciones Locales que así lo consideren aprueban y convocan el concurso ordinario, de carácter anual, en el que se incluyen las plazas vacantes a convocar, remitiéndolas a la Comunidad Autónoma para su publicación. Esta publicación es simultánea para todas las CC.AA. Posteriormente, las Corporaciones Locales resuelven el concurso y esa resolución es enviada de nuevo a la Comunidad Autónoma, donde se coordinan las diferentes resoluciones de los Ayuntamientos para evitar la adjudicación de diferentes plazas a un mismo concursante Habilitado. Por último se publica la resolución en el Diario Oficial de la Comunidad Autónoma y en el BOE, previa remisión al Estado. Podría llegarse a razonar que en el concurso ordinario solo pudieran participar funcionarios seleccionados por cada Comunidad Autónoma, para evitar que los Habilitados de otras autonomías que no -Pág. 39- convocan plazas puedan concursar en las que sí lo hacen. Pero si los FHCE tienen todos la misma Habilitación, no es lógico que se les pueda impedir concursar, pudiéndose plantear problemas de constitucionalidad, en este caso. Además sería complicado ponerlo en marcha, ya que la mayoría de los Habilitados que ejercen actualmente fueron seleccionados por el Estado en el pasado, antes de la entrada en vigor de la LEBEP. En el anteproyecto de la LRSAL se regula de nuevo el concurso ordinario como de ámbito territorial estatal. Asimismo es el Estado quien aprueba también las bases comunes por las que se regirán los concursos ordinarios, en lugar de hacerlo las CC.AA., competencia que nunca debió descentralizarse. 1.1.1 Los baremos de méritos En la provisión de puestos mediante concurso se tienen en cuenta tres tipos de méritos: los generales, los autonómicos y los específicos. La principal novedad que introduce la DA 2ª de la LEBEP, con respecto a los méritos, es que ahora cada Comunidad Autónoma, en desarrollo de la normativa y regulación del concurso ordinario, puede fijar sin limitación alguna y con total libertad, el porcentaje que corresponde a cada uno de los méritos. Esto puede provocar desigualdades entre los concursos ordinarios (autonómicos), ya que cada Comunidad Autónoma puede establecer un porcentaje muy alto para el baremo autonómico, lo que dificultará y restringirá la movilidad de los FHCE a esas CC.AA. y, en general, en todo el Estado. Lo lógico, por tanto, es que el Estado sea quien establezca los porcentajes de los baremos de méritos, como se prevé en el Anteproyecto de la LRSAL. En la siguiente tabla se realiza una comparación de los tipos de méritos y los porcentajes establecidos en el concurso ordinario por las distintas Administraciones, observando que si no se establecieran méritos autonómicos y/o específicos, el porcentaje de méritos generales se incrementaría en la misma proporción: -Pág. 46- para el de la interinidad ni siquiera tiene que ser funcionario de carrera. No obstante, la DA 2ª de la LEBEP establece, por un lado, que las Corporaciones Locales deben incluir en los concursos ordinarios los puestos que tengan asignadas las funciones de fiscalización, contabilidad, tesorería y recaudación y que estén cubiertos por funcionarios interinos o accidentales (comprobando el Estado dicha obligación). Por otro lado, se imposibilita el nombramiento de este personal para dichos puestos, salvo en casos excepcionales y para necesidades urgentes e inaplazables, debiendo comunicar el Ayuntamiento los nombramientos, en estos casos, a la Administración que ejerza la tutela financiera. En definitiva, se sigue abriendo la puerta al nombramiento de personal no Habilitado con carácter interino o accidental, ya que la imposibilidad establecida no es tal cuando se establecen excepciones. El Tribunal de Cuentas, en uno de sus informes de auditoría sobre el control interno en el ámbito local, ha detectado serias irregularidades en el ejercicio de la función reservada de control y fiscalización de la gestión económico-financiera y presupuestaria. Este Tribunal estima que dichas irregularidades se explican porque un número elevado de puestos reservados a FHCE se mantienen vacantes, cubriéndose con personal accidental o interino que no siempre cuenta con la cualificación adecuada para el desempeño de estas funciones. Seguramente esté en lo cierto, pero no se trata sólo de esa circunstancia ya que, por propia experiencia, puedo decir que numerosos Habilitados sin titulación superior y sin formación permanente (por suerte no demasiados) son incapaces de realizar sus funciones de forma adecuada, teniendo incluso menos cualificación que el citado personal accidental o interino. 3.1 Nombramientos provisionales Este sistema de provisionalidad goza siempre de prioridad sobre cualquier otro sistema temporal y además es voluntario, es decir, a petición del funcionario interesado. Los nombramientos provisionales los realizan las CC.AA. para ocupar los puestos que se encuentran vacantes o para otras situaciones en las que el titular del puesto no lo ocupa (comisión de servicios, enfermedad, suspensión provisional, excedencia por cuidados de hijos, etc.). El nombramiento provisional para ocupar un puesto que se encuentre en cualquiera de las situaciones citadas, está reservado a FHCE que pertenezcan a la -Pág. 47- subescala y categoría a la que esté reservado el puesto, pero si no se cubre puede nombrarse a un FHCE de distinta subescala y categoría, siempre que ostente la titulación exigida para la subescala y categoría a la que esté reservado puesto. A partir de la reforma normativa del año 2003, llevada a cabo mediante el Real Decreto 834/2003, ya no se exige informe favorable de la Corporación con carácter general para los nombramientos provisionales, salvo cuando el puesto de trabajo sea solicitado por más de un Habilitado. Pero esta regulación es fácilmente sorteable por el Ayuntamiento, ya que no tiene más que buscar a un segundo aspirante al puesto que le convenga más, para que presente su solicitud y poder así realizar el informe en contra del nombramiento del primero. De esta manera, los recién acreditados como Habilitados que acaban de terminar el curso de formación, suelen ser discriminados por los Ayuntamientos por contar con menos experiencia, lo que termina por obligarles a esperar meses un puesto de trabajo. A partir de la citada reforma, la Comunidad Autónoma está obligada al nombramiento de un FHCE que solicite el puesto y reúna todos los requisitos, siempre que dicho puesto esté ocupado con carácter accidental o interino, cesando automáticamente la persona nombrada con dicho carácter. Los Habilitados tienen que permanecer dos años en el puesto que se les ha asignado con carácter definitivo, lo que les impide, durante ese tiempo, cesar y tomar posesión en otro puesto. El motivo de esta exigencia es que no dejen “tirado” al Ayuntamiento para el que les han nombrado si encuentran otra plaza que les agrada más, ya que ésta era una práctica continua de los Habilitados y causaba grandes trastornos a los Ayuntamientos. Para el nombramiento provisional no se regula ningún tiempo de permanencia, por lo que puede ser revocado en cualquier momento por la Comunidad Autónoma que lo efectuó, a solicitud del Habilitado o a propuesta de la Corporación local interesada, con audiencia del funcionario, previo informe de la Corporación. Se sobreentiende que los Habilitados nombrados provisionalmente para un nuevo puesto que ya estuvieran desempeñando sus funciones en otro puesto, deben cesar en este último. En cualquier caso, los nombramientos provisionales deben entenderse por su excepcionalidad, ya que todos los puestos vacantes o con ausencia de su titular deberían ocuparse inmediatamente a través del concurso unitario u ordinario. -Pág. 48- 3.2 Comisiones de Servicios Las comisiones de servicios consisten en la cesión por una Corporación Local a otra de un FHCE (aunque se establecen supuestos de comisión de servicios en otras Administraciones u organismos), siempre que no haya sido posible efectuar un nombramiento provisional sobre la plaza que se comisiona. La competencia para los nombramientos en comisión de servicios pertenece a la Comunidad Autónoma o al Estado, en función de si el municipio de donde proviene el funcionario y el de destino temporal se encuentran o no en el mismo ámbito territorial autonómico. Para que se produzca la comisión de servicios han de estar de acuerdo el Habilitado, las dos Corporaciones Locales (la que recibe y la que presta al funcionario) y la Administración que efectúa el nombramiento. 3.3 Acumulaciones Las acumulaciones son situaciones en las que los FHCE, que se encuentran en un puesto de trabajo con destino definitivo, desempeñan, además de las funciones de su puesto de trabajo, las de otro puesto reservado en otra Corporación Local próxima. La acumulación sólo es posible si anteriormente, se ha intentado efectuar un nombramiento provisional o una comisión de servicios de un Habilitado (sin conseguirlo). Se caracteriza por su voluntariedad, y se produce a solicitud del Habilitado y del Ayuntamiento en que se encuentra destinado, correspondiendo su nombramiento a la Comunidad Autónoma o al Estado, en función de si la segunda Corporación pertenece o no al mismo ámbito territorial autonómico que la primera. Por último, para los municipios que no están obligados a mantener el puesto de Secretaría (los municipios con población inferior a 500 habitantes y presupuesto inferior a 120.202,42 euros o 20 millones de pesetas) se pueden acordar acumulaciones para desempeñar las funciones de Secretaría-Intervención. 3.4 Nombramientos accidentales e interinos En este apartado se han incluido conjuntamente los nombramientos accidentales y los nombramientos interinos de funcionarios, ya que se mencionan al mismo tiempo en la -Pág. 49- LEBEP, si bien además de ostentar algunas semejanzas, son varias sus diferencias, incluso un tanto incomprensibles e ilógicas. Por un lado, no se entiende la existencia del personal accidental e interino para el desempeño de funciones reservadas a los FHCE, ya que no se les supone preparados ni capacitados por no cumplir con los requisitos para su desempeño y, además, no queda garantizada su independencia, objetividad ni imparcialidad. Por otro lado, puede entenderse su existencia por desempeñar sus funciones en Corporaciones Locales en las que ningún Habilitado quiere ocupar los puestos reservados, (si bien se supone que para eso están las Diputaciones Provinciales). Los sistemas de provisión de puestos a través del nombramiento provisional, la comisión de servicios y la acumulación, tienen preferencia sobre el nombramiento accidental e interino. La DA 2ª de la LEBEP establece la excepcionalidad de estos dos últimos sistemas de provisión para las funciones de control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria, y la contabilidad, tesorería y recaudación, es decir, para los puestos de las subescalas de Secretaría-Intervención y de Intervención-Tesorería. En mi opinión, esta excepcionalidad no debería existir para la provisión de ningún puesto de Habilitado, pero es incomprensible que para los puestos de la subescala de Secretaría no se haya establecido al igual que para el resto de puestos de estos funcionarios, ya que una de las funciones más importantes de la Secretaría, como es la emisión de informes, no debe ser desempeñada de forma ordinaria por personal interino o accidental (en definitiva, personal no cualificado). Por último, las exigencias o requisitos de los accidentales e interinos para ocupar un puesto reservado a FHCE no son los mismos, a pesar de que la LEBEP los asimila en su DA 2ª. Se observan grandes diferencias: a) Los funcionarios interinos no son funcionarios de carrera y los accidentales sí, es decir, aquellos no han aprobado todas las pruebas de una oposición, cosa que sí han hecho éstos. b) Los nombramientos accidentales los realiza la Corporación, previa solicitud de informe a la Comunidad Autónoma para comprobar si hay un Habilitado interesado en el puesto. El nombramiento de los funcionarios interinos lo realiza la Comunidad Autónoma. -Pág. 50- c) A los funcionarios interinos se les exige estar en posesión de la titulación exigida para el acceso a la subescala y categoría a la que pertenece el puesto, mientras que a los accidentales no se les exige tal requisito. Basta con que sean funcionarios suficientemente capacitados, definición abstracta ya que no se explica qué se entiende por suficientemente capacitado. La regulación de estos nombramientos accidentales e interinos, carece de lógica y coherencia, unido a que su existencia rompe con los ya mencionados principios de independencia, imparcialidad y objetividad que han de observar los FHCE. Todo ello me permite concluir que estos nombramientos no deberían tener cabida en los puestos vacantes reservados a los Habilitados, pudiendo hacerse cargo de ellos, mientras se cubren, las Diputaciones Provinciales. 4. PERMUTAS La permuta puede definirse como el cambio que se produce entre los titulares (funcionarios) de dos puestos de trabajo, siempre que pertenezcan a la misma subescala y categoría. La permuta es un sistema excepcional de provisión de puestos de trabajo que, en mi opinión, no está ni debida ni suficientemente regulado. Las permutas se regulan en el artículo 38 del Real Decreto 1732/1994, que hace referencia a lo dispuesto en la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, cuyo artículo 62 establece los requisitos para que se produzcan. Es un sistema de intercambio entre dos funcionarios de forma voluntaria, siempre que estén de acuerdo también las Corporaciones Locales a las que éstos pertenezcan. La competencia para la autorización de las permutas corresponde a las CC.AA si las Entidades Locales pertenecen al mismo ámbito territorial, pues en otro caso le corresponde al Estado. La permuta es un sistema aún con vigencia, que podría entenderse para los funcionarios de carrera cuyas plazas no se proveen por concurso ni están reservadas a FHCE, pero no para éstos, ya que al ser su sistema habitual de provisión de puestos el concurso, la permuta no daría oportunidad a los demás Habilitados para optar a ella. En todo caso, de mantenerse la existencia de este sistema excepcional de provisión de puestos, debería añadirse el requisito de dar publicidad de los puestos de trabajo objeto de permuta en los Diarios Oficiales, para que el resto de FHCE pudiera enterarse. Si mediante esta -Pág. 51- información pública hubiera algún otro funcionario Habilitado interesado en uno de los dos puestos (siempre que, por ejemplo, éste tenga puesto definitivo y mayor puntuación en el baremo general de méritos), no se debería autorizar la permuta finalmente. CAPÍTULO 8.- SITUACIONES ADMINISTRATIVAS DE LOS FUNCIONARIOS CON HABILITACIÓN DE CARÁCTER ESTATAL. El artículo 140.1 del TRRL establece que las situaciones administrativas de los funcionarios de carrera de la Administración Local, se regularán por la normativa básica estatal y por la legislación sobre función pública en la respectiva Comunidad Autónoma y, supletoriamente, por la legislación de los funcionarios de la Administración del Estado. En el caso de los FHCE, esta regla general no es aplicable, ya que el Real Decreto 1174/1987 establece en su Título IV, que les será de aplicación el Real Decreto 365/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Situaciones Administrativas de los Funcionarios civiles de la Administración del Estado, con determinadas particularidades recogidas en el RD 1174/1987. Por tanto, en el caso de los FHCE se otorga preferencia a la legislación de los funcionarios de la Administración del Estado frente a la legislación básica estatal (LEBEP) y a la normativa autonómica. El artículo 2 del RD 365/1995 establece las siguientes situaciones administrativas: servicio activo, servicios especiales, servicio en CC.AA., expectativa de destino, excedencia forzosa, excedencia para el cuidado de hijos, excedencia voluntaria por servicios en el sector público, excedencia voluntaria por interés particular, excedencia voluntaria por agrupación familiar, excedencia voluntaria incentivada y suspensión de funciones. El Estado ostenta competencia para la declaración de las situaciones administrativas de los FHCE, salvo la suspensión de funciones, que se regirá por las normas del régimen disciplinario. No es objetivo de este capítulo comentar todas las situaciones administrativas de los FHCE, ya que son las mismas que para el resto de funcionarios. Lo que sí forma parte de este capítulo son las peculiaridades de dichas situaciones para los Habilitados, así como la regulación de una situación administrativa específica, que es la expectativa de nombramiento. -Pág. 52- En primer lugar, estarán en la situación de servicio activo aquellos FHCE que se encuentren en las siguientes circunstancias: 1. Los que ocupen puestos de trabajo reservados a los mismos en las Corporaciones Locales. 2. Los que ocupen puestos de trabajo al servicio de la Administración del Estado (mediante libre designación) para el cumplimiento de funciones de ésta en relación con las Entidades Locales. 3. Los que ocupen un puesto de trabajo de la categoría de entrada, habiendo accedido a la categoría superior, mientras no se produzca el cese en dicho puesto. Cuando se produzca el cese, los FHCE pasarán a la situación de expectativa de nombramiento mientras no obtengan un nuevo puesto. 4. Los que desempeñen puestos reservados en órganos superiores y directivos, en relación a los órganos de grandes municipios. En segundo lugar, en la situación de servicios especiales de los FHCE (cuando sean nombrados miembros del gobierno o de órganos parlamentarios de cualquier Administración, de órganos constitucionales, etc.), se les reserva la plaza y el destino que estuvieran ocupando si el puesto de trabajo desempeñado anteriormente hubiera sido obtenido mediante concurso, salvo las comisiones de servicios y los nombramientos provisionales que quedan sin efecto. Los FHCE se pueden hallar también en la situación de servicios en CC.AA. (esta situación no se recoge como tal en la LEBEP, aunque sí está incluida en la situación de servicio en otras Administraciones Públicas), cuando pasen a prestar servicios en ellas por la asunción de éstas de servicios de Entidades Locales adscritos a las mismas. También se hallarán en esta situación los FHCE que desempeñen puestos de trabajo en CC.AA. mediante concurso o libre designación (en este último caso con conocimiento del Estado), siempre que no se integren en los Cuerpos o Escalas de la Administración autonómica. Por otro lado, los FHCE que no tomen posesión de los puestos de trabajo obtenidos en el concurso de provisión de puestos en los plazos correspondientes, por causas atribuibles a ellos, serán declarados de oficio en la situación de excedencia voluntaria por interés particular. -Pág. 53- Por último, se regula la situación de expectativa de nombramiento específicamente para los FHCE. En ella no tienen derecho a percibir ninguna retribución, y se refiere a los siguientes casos: 1. Los que hayan obtenido la habilitación pero no hayan obtenido aún su primer nombramiento. 2. Los que cesen en un puesto de trabajo ocupado por nombramiento provisional. 3. Los que estén en situación de servicios en CC.AA. y cesen en los puestos que ocuparon en las mismas. 4. Los que hayan cumplido la sanción de destitución del cargo debido a un expediente disciplinario. 5. Los que dejen de estar en situación de servicios especiales y no tuvieran derecho a reserva de puesto de trabajo en esa situación. 6. Los que finalicen la relación que dio lugar a la situación de excedencia voluntaria por prestación de servicios en el sector público. De todos los supuestos enumerados en la situación de expectativa de nombramiento el que no tiene razón de ser, en mi opinión, es el de los aspirantes que obtienen la Habilitación y deben permanecer en esta situación porque aún no hayan obtenido su primer nombramiento. Cuando se convoca la OEP y se realiza un procedimiento de selección para puestos de FHCE se supone que es porque hay una serie de plazas vacantes, a las que se presentan un número de aspirantes. Los aspirantes que finalmente aprueban la oposición, y posteriormente el curso de formación, deberían acceder directamente a estas plazas vacantes, elegidas por orden de puntuación, por lo que no deberían permanecer sin plaza sino el tiempo estrictamente necesario hasta la distribución de los destinos vacantes y la toma de posesión de los nuevos Habilitados. Y he aquí la irregularidad de la que hablaba en el capítulo del procedimiento de selección, ya que los Habilitados deben buscar un nombramiento provisional, una vez pasado el proceso selectivo, quedando en expectativa de nombramiento hasta que éste se produzca y, además, sin ningún tipo de retribución. En algunos casos pueden pasar meses, e incluso casi un año, sin que el Habilitado tome posesión de su primer destino, debiendo esperar al primer concurso ordinario o unitario como último extremo. -Pág. 54- CAPÍTULO 9.- RÉGIMEN DISCIPLINARIO DE LOS FUNCIONARIOS CON HABILITACIÓN DE CARÁCTER ESTATAL. El régimen disciplinario de los FHCE se rige, en primer lugar, por lo establecido en el Título VII y la DA 2ª de la LEBEP y, en segundo lugar, por lo establecido en el TRRL y el RD 1174/1987. Este régimen es diferente al de los funcionarios propios de la Corporación, en cuanto a la distribución de competencias entre las distintas Administraciones (Estatal, Autonómica y Local), lo que puede ser lógico si se quiere garantizar su imparcialidad y su independencia en el ejercicio de las funciones reservadas. Pero esta distribución también es distinta en función de si las CC.AA. han aprobado o no la correspondiente normativa de desarrollo, ya que el apartado 6º de la DA 2ª de la LEBEP establece que el régimen disciplinario de los FHCE se regulará por las Comunidades Autónomas. Dicha regulación se ha producido en la Comunidad Valenciana, Cataluña, Castilla-La Mancha, Murcia y Galicia. El resto de CC.AA. no han establecido un régimen disciplinario para sus FHCE, por lo que se les aplican las normas sobre régimen disciplinario de los Habilitados establecidas en los artículos 146 a 152 del TRRL y artículo 46 del RD 1174/1987. Por último, se aplica con carácter supletorio el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado. En relación con las CC.AA. que han desarrollado ya el régimen disciplinario de los FHCE, el Estado solo ostenta competencia para la resolución de los expedientes disciplinarios de los FHCE que se encuentren ejerciendo en una Comunidad distinta a aquélla en la que se le incoó el expediente. En el resto de las CC.AA, además de la citada, el Estado también tiene competencias en los siguientes casos: a) Para la incoación de expedientes disciplinarios a FHCE (así como para nombrar instructor, decretar o alzar la suspensión provisional y efectuar diligencias previas, en su caso) por faltas cometidas en una Corporación distinta de aquélla en la que estén prestando servicios, así como las que, por su gravedad, puedan dar lugar a la sanción de destitución del cargo o separación del servicio. -Pág. 55- b) Para la imposición de las sanciones (por faltas graves o muy graves) de destitución del cargo, separación del servicio o suspensión de funciones, ésta última cuando la falta se cometiera en Corporación distinta de la que actualmente estén prestando servicios. Una de las diferencias del régimen sancionador de los FHCE con el de los funcionarios propios de la Corporación, es que sólo a los Habilitados se les aplica la sanción de destitución del cargo. El TRRL establece que dicha sanción sustituirá a la suspensión de funciones cuando supere el año de duración, no pudiendo obtener un nuevo destino en un plazo máximo de tres años. En cambio, para el resto de funcionarios la suspensión firme de funciones determina la pérdida del puesto de trabajo. A pesar de que el legislador ha querido garantizar la imparcialidad e independencia de los FHCE en el ejercicio de sus funciones reservadas, creo que en el aspecto sancionador se ha blindado excesivamente a estos funcionarios. He podido conocer de primera mano a Secretarios verdaderamente incompetentes con grave dejadez de funciones (por cierto, sin titulación superior), a los que se les incoó expediente disciplinario que no llegó, en ningún caso, a resolverse con la sanción de separación del servicio, por lo que posteriormente volvieron a tomar posesión en un puesto de FHCE de otra Corporación. En mi opinión creo que si se reincorpora a estos funcionarios después de una sanción, sin exigirles una preparación y formación adecuadas para ejercer de nuevo, siguen desempeñando sus funciones de forma irregular o, directamente, a no ejercerlas, por lo que volverán a hacer de las suyas en las Corporaciones Locales donde tomen posesión de sus cargos, con grave perjuicio para éstas. Como he comentado anteriormente, el régimen disciplinario aplicable a los FHCE que ejercen en las CC.AA. que aún no han aprobado las correspondientes disposiciones de desarrollo normativo, es el de la legislación estatal citada anteriormente: el TRRL, el RD 1174/1987 y, de forma supletoria, el RD 33/1986. Dichas normas establecen que el Presidente de la Corporación también puede incoar expediente disciplinario a un FHCE, así como nombrar instructor, decretar o alzar la suspensión provisional y efectuar diligencias previas, en su caso. También se establece que el Alcalde sancionará las faltas leves mediante el apercibimiento y el Pleno del Ayuntamiento impondrá la sanción de suspensión de funciones por faltas cometidas en la misma Corporación. -Pág. 62- VERA TORRECILLAS, R.J. Fundamento, origen y evolución de los Cuerpos Nacionales (II). La dictadura de Primo de Rivera y la creación de los cuerpos nacionales de Administración Local. Revista de El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, Madrid, núm. 9, mayo 2012, p.p. 1080-1092. VERA TORRECILLAS, R.J. Las funciones reservadas y el Estatuto Básico del Empleado Público: algunas consideraciones sobre la reforma de los Funcionarios de Habilitación Estatal. Revista de El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, Madrid, núm. 9, mayo 2009, p.p. 1311-1328. VERA TORRECILLAS, R.J. Los funcionarios de habilitación estatal en el contexto de la reforma del gobierno local. Revista de El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, Madrid, núm. 3, febrero 2012, p.p. 259-271. XIMENA LAZO, V. El estatuto de los funcionarios locales con habilitación estatal y algunas reflexiones en torno al control interno económico-financiero en el ámbito local. Revista Civitas, Madrid, núm. 141, 2009, p.p. 137-166.