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FACULTAD DE EMPRESA Y GESTIÓN PÚBLICA GRADO EN: GESTIÓN Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CURSO ACADÉMICO: 2011 – 2012 TRABAJO FIN DE GRADO: TÍTULO DEL TRABAJO: ANÁLISIS POLÍTICO Y BUROCRÁTICO DE LOS MODELOS ESPAÑOL Y FRANCÉS NOMBRE Y APELLIDOS: DAVID FUERTES GARCÍA HUESCA, a 25 de septiembre de 2012 T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 1 T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 2 ÍNDICE P ALABRAS C LAVE .......................................................................................3 a 5 I NTRODUCCIÓN :.........................................................................................5 y 6 1. ANÁLISIS POLÍTICO DEL SISTEMA FRANCÉS:.....................6 a 16 1.1. DIMENSIÓN EJECUTIVOS - PARTIDOS:............................................6 a 13 1.1.1. C ONCENTRACIÓN DEL E JECUTIVO :............................................................6 a 8 1.1.2. R ELACIONES ENTRE E JECUTIVO Y L EGISLATIVO :.........................................8 y 9 1.1.3. B IPARTIDISMO : .........................................................................................9 y 10 1.1.4. S ISTEMAS E LECTORALES :...........................................................................10 a 12 1.1.5. S ISTEMAS DE G RUPOS DE I NTERÉS .............................................................13 1.2. DIMENSIÓN FEDERAL - UNITARIA:...................................................13 a 16 1.2.1. D ESCENTRALIZACIÓN T ERRITORIAL DEL P ODER :................................................ 13 y 14 1.2.2. C ONCENTRACIÓN L EGISLATIVA ..................................................................14 1.2.3. C ONSTITUCIONES E SCRITAS :................................................................................... 14 y 15 1.2.4. Ú LTIMA PALABRA SOBRE C ONSTITUCIONALIDAD .........................................15 1.2.5. I NDEPENDENCIA DE LOS B ANCOS C ENTRALES : ..........................................15 y 16 2. ANÁLISIS POLÍTICO DEL SISTEMA ESPAÑOL:.....................16 a 28 2.1. DIMENSIÓN EJECUTIVOS - PARTIDOS:............................................16 a 24 2.1.1. C ONCENTRACIÓN DEL E JECUTIVO :............................................................16 a 18 2.1.2. R ELACIONES ENTRE E JECUTIVO Y L EGISLATIVO :.........................................18 2.1.3. B IPARTIDISMO :........................................................................................................... 19 2.1.4. S ISTEMAS E LECTORALES :...........................................................................19 a 22 2.1.5. S ISTEMAS DE G RUPOS DE I NTERÉS .............................................................22 y 23 2.2. DIMENSIÓN FEDERAL - UNITARIA:...................................................24 a 28 2.2.1. D ESCENTRALIZACIÓN T ERRITORIAL DEL P ODER :........................................24 2.2.2. C ONCENTRACIÓN L EGISLATIVA ............................................................................... 24 y 25 2.2.3. C ONSTITUCIONES E SCRITAS :................................................................................... 25 y 26 2.2.4. Ú LTIMA PALABRA S /C ONSTITUCIONALIDAD .................................................26 y 27 2.2.5. I NDEPENDENCIA DE LOS B ANCOS C ENTRALES :...........................................27 y 28 3. ANÁLISIS BUROCRÁTICO DE AMBOS PAÍSES:......................28 a 65 3.1. CONCEPTUALIZACIÓN Y ESTRATEGIAS EN SU ACCIÓN...........28 a 33 3.1.1. S US R ELACIONES CON LOS C ENTROS DE P ODER Y S OCIEDAD ......................28 Y 29 3.1.2. E STRATEGIAS ENTRE B URÓCRATAS Y P OLÍTICOS ........................................29 a 33 T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 3 3.2. EVOLUCIÓN HISTÓRICA.......................................................................33 a 43 3.2.1. A DMINISTRACIÓN EN EL A NTIGUO R ÉGIMEN Y E VOLUCIÓN HASTA EL E STADO L IBERAL .........................................................................33 a 35 3.2.2. E VOLUCIÓN RECIENTE EN F RANCIA : ..........................................................35 a 38 3.2.3. E VOLUCIÓN RECIENTE EN E SPAÑA :............................................................38 a 43 3.3. SITUACIÓN ACTUAL...............................................................................43 a 53 3.3.1. P RINCIPALES R ASGOS DEL M ODELO F RANCÉS ............................................43 a 47 3.3.2. P RINCIPALES R ASGOS DEL M ODELO E SPAÑOL ............................................47 a 53 3.4. FACTOR HUMANO EN LOS SISTEMAS ADVOS COMPARADOS.53 a 65 3.4.1. A SPECTOS C UALITATIVOS Y C UANTITATIVOS ........................................................ 53 a 58 3.4.2. M ODELOS DE S ECTOR P ÚBLICO ............................................................................. 58 a 59 3.4.3. V ERTEBRACIÓN T ERRITORIAL DE LA A DMINISTRACIÓN ...................................... 59 a 63 3.4.4. E STRATEGIA DE M ODERNIZACIÓN E I NNOVACIÓN EN LA G ESTIÓN .................. 63 y 64 3.4.5. G RANDES M ODELOS T EÓRICOS .............................................................................. 64 4. CONCLUSIONES: ............................................................................................................ 65 a 67 B IBLIOGRAFÍA : ............................................................................................................................. 68 A 70 P ALABRAS C LAVE Método Comparativo (para Lijphart): la política comparada, no es una disciplina en sí misma, sino un método de análisis empírico, sistemático y explícito de fenómenos políticos. Sistema Democrático: siguiendo a A. Lincoln, es el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo; aunque esto no concreta nada, entenderemos, por lo que se refiere a este trabajo, que es el sistema que se da en los modelos representativos, donde, sobre todo a través de la fórmula del sufragio, son elegidos unos representantes del pueblo para ejercer el poder político. Democracia Mayoritaria: Es el sistema democrático, donde la conformación del gobierno se permite, partiendo de una mayoría relativa reducida y con una amplia minoría ejerciendo la oposición; por lo que primarán los criterios de: exclusión, competencia y confrontación. Democracia Consensual: Es el sistema democrático donde para formar gobierno se exigen amplias mayorías, difícilmente alcanzables por un único partido, por lo que primarán los criterios de: inclusión, pacto y compromiso. Elementos distorsionadores de la proporcionalidad: son los que alteran la regla democrática por la que todos votos tienen el mismo valor a la hora de convertirse en escaños. Los T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 4 principales son la fórmula (cuanto más mayoritaria sea, mayor desproporcionalidad 1 ), la barrera electoral (distinguiendo la legal 2 y la efectiva 3 ), y la dimensión del distrito (en distritos uninominales, donde sólo hay un ganador, la desproporcionalidad inducida es muy superior que en los plurinominales) Número Efectivo de Partidos (NEP en adelante): muestra la verdadera competencia por el poder entre partidos en regímenes democráticos; los datos próximos a 2 mostrarán una tendencia bipartidista y los superiores a 5 un elevado grado de atomización que se relaciona con la dificultad de formar gobiernos estables 4 . Se calcula dividiendo por la unidad el sumatorio del tanto por uno al cuadrado de los apoyos de cada partido [Ej: PSOE  50% votos y PP 50% votos, hallaremos el NEP dividiendo 1/(0,5*0,5 + 0,5*0,5)  1/0,5 = 2, que reflejaría un bipartidismo perfecto (rasgo mayoritario)]. Índice de Fragmentación: muestra el comportamiento del electorado en función de las opciones políticas existentes. En función de él suelen diseñarse los elementos distorsionadores de la proporcionalidad en los distintos sistemas electorales, y, observado con otras variables, suele mostrar una relación existente entre bipartidismo y aumento de la desproporcionalidad para favorecer la gobernabilidad. Se calcula restando a 1 el anterior sumatorio, donde 0,5 equivale a bipartidismo perfecto, cifras próximas a 0 existencia de rasgos autoritarios y cifras próximas a 1 anarquía. Concentración electoral: refleja el porcentaje de votos y escaños que acumulan los 2 partidos más votados. Junto a las 2 variables electorales anteriores permite observar, o bien la tendencia mayoritaria hacia la concentración del poder en unos pocos a costa de la pérdida de proporcionalidad en el voto, o bien la tendencia consensual; y observar si este rasgo es “natural” o “inducido” y en qué medida, en función de la mayor o menor desviación existente entre sus 2 dimensiones: la electoral (porcentaje de votos) y la parlamentaria (porcentaje de escaños obtenido con esos votos). Concentración electoral: permite, en sus dimensiones intra-bloques o entre bloques, observar el cambio en el comportamiento electoral respecto a los anteriores comicios, en función de si el cambio ha favorecido a partidos de igual (intra-bloques) o distinta ideología (entre-bloques) Corporatismo Democrático: sistema de grupos de interés organizado, según el principio de especialidad, mediante organizaciones “punteras”, que representan parcelas de intereses sociales, que por su visibilidad social y acceso a los medios gozan de una cierta capacidad de 1 Fórmulas de resto mayor versus proporcionales; existen múltiples variantes. 2 La mínima existente en función de la legislación electoral. 3 La que realmente hace falta para acceder a escaño, en función de los apoyos. 4 No hay una clasificación en la que coincidan los principales autores en los que me he basado: Duverger, Sartorí y Nohlen. T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 5 influir en la acción de los poderes públicos, en su labor de satisfacer el interés general de la sociedad; pudiendo influir en las decisiones que estos poderes adopten, en el sentido que mejor se adapte a sus intereses específicos. Por su parte, los poderes públicos estarán interesados en establecer vías de negociación con ellos, por la legitimidad social que estos grupos les aportan en el desarrollo de sus políticas (sobre todo en las más impopulares). Y en función del grado de protagonismo que se les conceda, estas vías podrán ir desde la mera colaboración, pasando por el diálogo, o en un plano más elevado, llegar hasta la concertación. Distribución Vertical del Poder: se refiere a la forma en que se distribuye el poder público entre los diferentes niveles territoriales en los que se vertebra el país. Distribución Horizontal del Poder: se refiere a la distribución del poder entre los titulares de los poderes, legislativo, ejecutivo y judicial, a través de un sistema de relaciones mutuas. Desproporcionalidad Electoral: es el grado de ruptura del principio democrático, de dar un mismo valor a todos los votos, a la hora de hacer el reparto de escaños. Teoría Unilateralista o Estatutaria del Empleo Público: por la que debido a la desigualdad jurídica entre las partes, gracias al “ius imperii” con el que una de ellas actúa, sostiene que el contenido de la relación jurídica, al venir predeterminado por la norma, sin que pueda ser modificado o negociado por las partes, concluye que tal relación no puede ser sino unilateral, descartando la existencia de una relación contractual. Teoría Contractual del Empleo Público: En contraposición al anterior, defiende la existencia de una relación jurídico-administrativa, derivada de un negocio jurídico contractual, donde destaca la necesidad de un acuerdo de voluntades para considerar la existencia de la relación jurídica, concluyendo que no es necesario para ello que exista una situación de igualdad. Función Pública: constituye el factor humano de los recursos de las Administraciones Públicas, independientemente de la naturaleza jurídica de sus relaciones con el empleador. Burocracia: podemos considerar como tal a aquella parte de la función pública que, integrada en la estructura de la heterogénea red de instituciones públicas existentes, a través de una compleja red de relaciones es capaz de influir, de una forma directa o indirecta, explícita o implícita, en la configuración y ejercicio del poder público. I NTRODUCCIÓN : El objetivo del trabajo es, por un lado, observar la conexión entre la dimensión pública y administrativa, a través de la comparación de ambos sistemas, observando como interactúan entre ellas y el diferente comportamiento observado, por el diferente diseño institucional a través del que se ejerce el poder público. Respecto a la dimensión política, observaremos estas 2 democracias, según el modelo bidimensional de A. Lijphart, que organiza el estudio en torno a 2 dimensiones, simplificadas T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 6 en 5 variables operativas cada una, por un lado para simplificar la descripción de cada modelo a analizar y por otro para facilitar la comparación entre ellos, siguiendo criterios homogéneos, que den la mayor consistencia, minimizando en lo posible la pérdida de riqueza conceptual, para que el estudio sea lo más operativo posible, siendo más que un modelo o marco teórico (aunque esté basado en teorías propias del autor y las extraídas de otros) un marco de análisis, con vocación de ser útil para formular proposiciones normativas por la figura del “policy maker” (desconocida en Europa) a los distintos gobiernos, sin que en ningún caso puedan plantearse como respuestas unívocas. Sobre estas dimensiones: • La 1ª se relaciona con la organización del ejecutivo (distribución horizontal del poder) y, • La 2ª con el modelo territorial (distribución vertical del poder). Al analizar cada una de sus variables, el autor operativiza los conceptos que las integran, dándoles una valoración de 0 a 10, en función de su proximidad o lejanía de los 2 modelos teóricos de democracia tradicionalmente considerados, el mayoritario o “Westminster” (al que otorga 10 puntos) y el “Consensual” (al que otorga 0, si bien considera que este sería, desde un punto de vista conceptual, el único realmente democrático); pero estos son modelos puros en la práctica no se dan en su totalidad, dándose en cada caso dentro de la variables observadas, un mayor predominio hacia uno u otro modelo. De entre estas variables me centraré, en una segunda parte del trabajo, en la burocracia y en como interactúa esta con el poder político, siendo esta interacción lo que produce el poder público como “output”; limitándome a observar la evolución en cada país, desde el punto de vista histórico, jurídico e ideológico, observando su evolución en cada caso, hasta llegar a su situación actual. 1.- ANÁLISIS POLÍTICO DEL SISTEMA FRANCÉS 1.1.- D IMENSIÓN EJECUTIVOS – PARTIDOS : 1.1.1.- C ONCENTRACIÓN DEL E JECUTIVO : Los gobiernos de la V República, tras la reforma constitucional promovida por Charles De Gaulle, tratarán de eliminar a toda costa la inestabilidad política de los gobiernos de la III y IV República, por la imposibilidad de alcanzar coaliciones de gobiernos estables, debido a la atomización partidista existente. Al requerir la formación del gobierno la confianza de la cámara (aunque las principales funciones ejecutivas las ostente el presidente de la república), exige que para calificarlo debamos observar cómo se produce la formación de la cámara. El sistema electoral a 2 vueltas en distritos uninominales, en el que se eligen los representantes de la Asamblea, limita mucho las coaliciones que se puedan formarse en la 2ª T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 7 vuelta, ya que la barrera efectiva a superar en 1ª vuelta es altísima (12,5 por 100, la más alta en Europa) y por lo tanto la representación favorece a los partidos políticos grandes y con mejor vertebración territorial de los votos. El principal elemento electoral distorsionador de la proporcionalidad que permite esto es que la barrera efectiva para acceder a representación es todavía más elevada, y que junto a la fórmula electoral más “mayoritaria” que existe, provoca la exclusión de un elevado nº de partidos de la Cámara. Esta 2ª vuelta hace visibles las coaliciones de gobierno ante el electorado, antes de que se pronuncie por 2ª vez en la vuelta que repartirá entre el 80 y 90 por 100 de los escaños de la cámara; y por lo tanto, cuando el elector vota, ya no lo hace al partido de su preferencia sino a la coalición que va a formar un determinado gobierno, siendo para esta coalición y no para el partido para la que se pide el voto. Pero debido a que los pactos de gobierno se suelen dar entre un partido grande y otro pequeño o mediano de similar ideología (principal cleavaje de la cultural política francesa  izquierda versus derecha), el votante francés se ve obligado a simplificar su voto en esa 2ª vuelta; la tendencia de esta variable será de las más mayoritarias que existen. Este aspecto influirá en la tendencia de otras variables hacia el modelo Westminster, como es el efecto bipartidista de 2ª vuelta, la fórmula mayoritaria por mayoría absoluta en distrito uninominal que obliga a referida re-alineación, dando lugar a una amplia exclusión del arco parlamentario en la formación y programación de la actividad política del Gobierno. Mientras en el resto de Europa se vota a un partido sin saber con quién pactará, los franceses (en esta 2ª vuelta) lo hacen con gran transparencia (compensando en parte la pérdida de legitimidad causada por una fórmula y barrera electoral tan desproporcionales), en la información relativa a los pactos de gobierno; sin embargo, a diferencia de lo que sucede en el Reino Unido, donde saben casi con toda seguridad que el que gane de los 2 partidos mayoritarios: el Conservador o el Laborista, no llegará a ninguna coalición con los 2 pequeños para formar gobierno (el Liberal y el Demócrata-Liberal), aquí se abre la posibilidad aunque la mayoría de las veces el ejecutivo sea monocolor. Aquí el partido grande no sólo se ve forzado a pactar con el partido pequeño sino que además deberá hacer público ese pacto y sus condiciones, a sabiendas de que el electorado (con gran madurez democrática) podrá “sancionarle” según el contenido de estos (de las concesiones que realice de su programa original), no sólo votando al bloque contrario, sino pudiendo darle mayor apoyo en la 2ª vuelta al partido pequeño/mediano de su coalición, por lo que, en este sentido, tiene una especial importancia el pacto de gobierno, más incluso que en los modelos consensuales belga y suizo, aunque sea por distintos motivos. T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 8 Entonces, si es tan importante el pacto, ¿por qué se trata más de un rasgo mayoritario?: porque los medios por si solos (el pacto), en mi opinión, no justifican el fin (que a la postre es excluir de las decisiones de gobierno al amplio bloque ideológico “contrario”), ya que la necesidad de este pacto es por un comportamiento electoral inducido por la formula más mayoritaria que existe y por lo tanto, es un pacto para la exclusión, al no depender la legitimación del gobierno de la correcta “traslación” de votos a escaños por la cultura política francesa, que acepta con gran naturalidad esa desproporcionalidad del voto a cambio, de poder intervenir en los pactos, justamente lo opuesto a lo que sucede, no sólo en España, sino también en la inmensa mayoría de los países de nuestro entorno europeo. Esto lo podemos comprobar al comparar el NEP electoral y parlamentario de la tabla 1.2, que reduce el multipartidismo electoral en 1ª vuelta a una cuestión de único partido (al competir sólo por un escaño en cada distrito) en términos parlamentarios. Esto responde a la finalidad de elevar la barrera efectiva en primera vuelta para simplificar las alternativas en la 2ª, cuyo efecto conjunto produce una tendencia al bipartidismo. No obstante, observamos que en el caso francés el pacto es para la exclusión y no para el pacto como en Suiza, donde por su fórmula de gobierno 2:2:2:1, 7/8 partes del parlamento ocupan una posición en el gobierno, o en Bélgica donde los gobiernos son fruto de la coalición de entre 4 a 6 partidos. Sobre la valoración de Lipjhart, vemos como los modelos mayoritarios se aproximan al 100 por 100 en cuanto a la formación de gabinetes de partido único en los periodos observados hasta 1996, y sin embargo, en Francia está en torno al 62,5 y 63,5 por 100. Esto, en mi opinión, no muestra la realidad, ya que no tiene en cuenta el realineamiento de la 2ª vuelta. Por eso hay que relativizar este dato que le da una valoración intermedia entre el modelo mayoritario. 1.1.2.- R ELACIONES ENTRE E JECUTIVO Y L EGISLATIVO : La Jefatura del estado se atribuye al Presidente de la República, cuya elección popular refuerza su legitimidad y justifica su amplio ámbito competencial respecto al rol que le otorgan los estados con modelos parlamentarios. Este órgano ostenta las más importantes funciones tanto legislativas como ejecutivas: firma todas iniciativas legislativas, Tratados Internacionales, puede vetar las leyes del Parlamento, dirige la política exterior, convoca referéndums, es el intérprete constitucional, designa al Primer Ministro (PM) que nombra luego el Parlamento, etc... . El Gobierno se atribuye a un Primer Ministro y su gabinete cuya principal función es ejecutar las leyes del parlamento, más que decidir las políticas (poder ejecutor, más que T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 15 El índice de rigidez constitucional sitúa a Francia en un punto intermedio, pero todavía (a pesar de las reformas del 74) más próximo al sistema mayoritario. Ambas magnitudes se encuentran operativizadas entre 1 y 4, y Francia se encuentra más próxima al 1 de Reino Unido que al 4 de Suiza. Esta tendencia sólo se corregiría parcialmente hacia el sistema consensual en los otros 2 aspectos (constitución escrita y recurso al referéndum de forma combinada con la enmienda parlamentaria) por lo que en conjunto, en mi opinión, estaría más próxima al sistema consensual, pero sólo ligeramente. 1.2.4.- Ú LTIMA PALABRA SOBRE C ONSTITUCIONALIDAD : El Consejo Constitucional es el encargado de revisar la constitucionalidad de los actos del gobierno y de las leyes aprobadas por el parlamento, así como de decidir en última instancia sobre la legalidad de los procesos electorales y de referéndums; consta de 9 magistrados, 3 nombrados por el presidente de la república, 3 por el de la Asamblea Nacional y 3 por el del Senado. Pero sus competencias se limitan al juicio sobre responsabilidad del gobierno y del parlamento, no del Jefe del Estado, que es su máximo intérprete, capaz de "sentar jurisprudencia", lo que condicionará las sentencias del Consejo Constitucional que enjuicien la eventual actuación de la Asamblea o del Gobierno; lo que es un claro rasgo mayoritario. Pero con dicha reforma del 74 también se ha aproximado hacia el modelo consensual de forma tímida, ya que entonces la revisión constitucional no era judicial, y ahora sí, pero no por tribunales constitucionales especiales. El índice de revisión judicial que calcula Lijphart, operativizado entre 1 y 4, mejora la cifra dada a Francia tras dicha reformas (de 2,2 a 2,8), sin dar mucho valor al rol de máximo intérprete que se otorga al Consejo Constitucional, por serlo a través de un procedimiento judicial ordinario (de responsabilidad); pero no se explica que de una puntuación muy similar a España (3) donde el Tribunal Constitucional ostenta estas competencias sin intromisiones y en una jurisdicción especial (con mayores garantías), por lo que no estoy de acuerdo en este aspecto, ya que en el caso Francés, por esta "intromisión" del Presidente de la República, se da en este aspecto un claro rasgo mayoritario. 1.2.5.- B ANCOS C ENTRALES : valora su relación con el gobierno de la nación, con la siguiente evolución:    Entre 1936 y 1945: se produce su nacionalización; entonces la intervención de su actividad, sobre todo en política monetaria, era total.    Entre 1973 se redactan de nuevo sus estatutos. T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 16    En 1993 se produce una profunda reforma para dar estabilidad al precio del dinero y se preparan las reforma necesarias (tendentes a reforzar su independencia) para allanar el camino a la Unión Monetaria Europea.    Desde 1998 forma parte del Sistema de Bancos Centrales Europeos (SBCE, en adelante), habiendo pasado a este todas sus funciones en materia de política monetaria. A pesar de que hoy goza de una independencia reforzada por el Sistema de Bancos Centrales Europeos , el Gobernador es nombrado por el Gobierno, y este tiene a su vez gran influencia sobre el SBCE (el anterior presidente del Banco Central Europeo –en adelante BCE- había sido anteriormente Gobernador del Banco de Francia). A pesar de que se reconozca esa independencia funcional, no son de extrañar las continuas presiones al anterior presidente del BCE por el anterior Presidente francés. Por lo que esta independencia no es real, sobre todo con la evidente presión que Francia y Alemania ejercen sobre la política cambiaria del BCE (son los principales exportadores de la eurozona, por eso es una de sus prioridades influir en esta materia), monetaria y en su administración de los recursos (las llamadas reservas internacionales). Debido a que el sistema político es presidencial (el presidente está "acostumbrado" a un mayor poder y menor control, ejercía una mayor influencia sobre su Banco Central que en otros países europeos), tanto su relación con su propio Banco Central, como con el BCE, no puede decirse que tienda al modelo consensual, porque se ve, en clave interna, con normalidad los intentos de influir en la acción de ambas instituciones. Sin embargo, debemos considerar que dentro del SBCE el nivel de independencia no es tan relevante medirlo entre el Banco Central de cada Estado y su Gobierno, como entre el BCE y, por un lado, las Instituciones Europeas y, por otro, los diferentes Estados. 2.- ANÁLISIS POLÍTICO DEL SISTEMA ESPAÑOL: 2.1.- DIME NSIÓN EJECUTIVOS - PARTIDOS: 2.1.1.- C ONCENTRACIÓN DEL E JECUTIVO : En el Español al ser un sistema parlamentario, la vinculación entre partidos y ejecutivo es mayor, ya que los Gobiernos son de legitimación indirecta, mientras que los parlamentos son los depositarios directos de la voluntad popular, dentro de un sistema político vertebrado por las organizaciones políticas que designan directamente a los que van a integrar el Parlamento, así como de proponer los diferentes candidatos que estos parlamentarios deberán elegir para que forme Gobierno. T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 17 Por ello, y aunque los gobiernos democráticos españoles han sido siempre de partido único, cuando sólo tenían una mayoría relativa para formar un Gobierno estable, fueron reforzados con acuerdos parlamentarios estables, pero en este caso, a diferencia del francés, los pactos y el juego de coaliciones se hicieron “a puerta cerrada”, sin conocer claramente las contrapartidas exigidas por los partidos “bisagra”, casi siempre de corte nacionalista, donde las reivindicaciones de mayor autogobierno para sus territorios ha sido una constante. Esto fue especialmente importante en el Gobierno de la última etapa de Felipe González en 1993-1996 y en la 1ª de José Mª Aznar en 1996-2000 (también en los gobiernos de Unión de Centro Democrático –UCD en adelante-, pero entonces no se puede hablar de apoyos estables, sino puntuales para cada votación), y del último periodo de José Luis Rodríguez Zapatero, pero en este caso sin pactos de legislatura. Por ello, el aspecto de gobiernos de partido único, aunque se da, se corrige por la necesidad de apoyos estables de otros partidos, a pesar de que el gobierno fuera monocolor. En cuanto a la baja valoración de Lipjhart a España en este apartado, esta se debe, a pesar de no haber habido nunca un Gobierno de coalición, a la excesiva dependencia de apoyos de partidos pequeños para mantener el gobierno, además de a una falta de transparencia ante el electorado en el juego de coaliciones. Por otro lado, aunque esto atenúe el rasgo consensual, esto no tiene porque ser necesariamente bueno, ya que las contrapartidas políticas (de mayor autonomía, recursos etc…) y el coste de estas para los ciudadanos no se explicita y quedan difusas, algo que en el caso francés no sucede, o al menos el coste político ha sido mucho menor. El principal problema, en mi opinión, es determinar en qué grado vienen detalladas las normas democráticas que rigen la formación y estabilidad del Gobierno, ya que hay dos riesgos, y ninguno de ellos debería considerarse mejor que el otro:1º) que con una mayoría relativa goce de un exceso de apoyo parlamentario que le permita desarrollar su programa de espaldas al Parlamento, o 2º) que tenga un exceso de dependencia de un partido pequeño, que le condicione su estabilidad, a cambio de “no se sabe qué” contraprestaciones. En mi opinión, ambos casos traen soluciones indeseables, y por eso el resultado de la valoración de esta variable no se puede tener en cuenta prescindiendo del siguiente apartado, ya que debe ser en la definición de los mecanismos de auto-nivelación (a través de los cuales se relacionan ambos poderes) donde se regule y trate de mitigar “estos excesos”, para que el Gobierno no pueda prescindir de informar y dar cuentas pormenorizadas de su gestión ante el Parlamento (quizás el ámbito adecuado no sea un debate en pleno televisado, y habría que hacerlo en comisión con expertos experimentados en la materia). Sería conveniente, entre otras medidas, T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 18 detallar los casos en los que el Gobierno deba informar o requerir apoyo de la cámara (para lograr una mayor transparencia); que en los mecanismos de control parlamentario de la acción del Gobierno, que no tengan un excesivo protagonismo los grupos que le otorgaron la confianza al Presidente en la investidura; y que a estos mecanismos se les atribuya unos efectos jurídicos y políticos más precisos. 2.1.2.- R ELACIONES ENTRE E JECUTIVO Y L EGISLATIVO : Por lo dicho anteriormente, sin duda la dependencia del Gobierno, que varía según el modelo político parlamentario (regido por esas “normas rígidas”, sobre todo respecto al legislativo), es formalmente mayor respecto al Parlamento, pero el monopolio partidista decanta este predominio a favor del Gobierno (siempre que cuente con el apoyo de una mayoría suficiente), debido a que es la cúpula del partido la que confeccionará las listas al Congreso y designará al candidato a Presidente del Gobierno, cuyo programa será presentado ante esa misma cámara, para solicitar su confianza y formar Gobierno. El efecto de esta disciplina en la relación de ambos poderes es lo que supongo que lleva al autor a dar a España una puntuación próxima a Reino Unido, ya que el teórico predominio del Parlamento sobre el Ejecutivo no es real. A pesar de los mecanismos de control parlamentario que existen sobre el gobierno, este también tiene la posibilidad de disolver las cortes. Por lo que desde un punto de vista formal este predominio es muy ligero, sólo es claro en su investidura; pero, como digo, este se reduce desde el plano informal por la influencia de los partidos en la cámara. En mi opinión, esta rigidez y su falta de adaptación, contribuye a que no pueda materializarse el predominio del legislativo. Por eso aunque se trate de un sistema Parlamentario, en mi opinión predominan tintes mayoritarios, ya que no es habitual la exigencia de responsabilidad al Gobierno (mediante mecanismos como la moción de censura o la cuestión de confianza, cuyos efectos jurídicos son precisos), y la acción de control de su acción, es más formal que efectiva (ej: una pregunta sólo exige respuesta, pero no tiene porque alterar el comportamiento del Gobierno, produciendo efectos jurídicos y políticos difusos), que produce unos efectos jurídicos difusos, no atribuyéndose efectos precisos a los incumplimientos del programa para el que se pidió el apoyo al Parlamento. Otra cuestión en la que se impone es en la “colonización” de su actividad legislativa 5 . T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 19 2.1.3.- B IPARTIDISMO : Según la evolución del NEP de la tabla 2.2, observamos lo siguiente: 1º) Que la tendencia desde la transición es hacia el bipartidismo, de forma pausada pero ininterrumpida. Desde el 4,10 en el NEP electoral en 1989, al 2,89 en 2008, no ha dejado de aumentar esta competencia entre 2. 2º) Que la formula proporcional d´Hondt, a pesar de ser más proporcional que la francesa, tiende a beneficiar en exceso a los partidos grandes, si bien la separación entre el NEP Parlamentario y el NEP Electoral es menor (pudiendo llegar a ser igual de bipartidista que el modelo francés, en nuestro caso es en mayor medida voluntad de los votantes). 3º) Esta tendencia al bipartidismo se confirma con el nivel de concentración, cada vez mayor, entre los 2 partidos mayoritarios (que acumulan en torno al 80 por 100 de los votos de media en las últimas elecciones). Y la fragmentación, que cada vez se acerca más al 0,5, que equivale a bipartidismo perfecto (según Nohlen). Así pues, vemos en dicha tabla, una clara tendencia el bipartidismo (rasgo mayoritario). No obstante, la desproporción en la cámara baja es mucho mayor que respecto al Senado, por el sistema de listas nominales con voto plural limitado; que al hacerse en distinto momento (con las autonómicas), y mediante un sistema más mayoritario, el NEP varía mucho, aunque la tendencia en el senado también sea bipartidista. No obstante, me centraré en el análisis de la evolución de las elecciones del Congreso, por ser la cámara de la que depende la investidura del Gobierno, y no estar relacionada esta variable con el modelo territorial. 2.1.4.- S ISTEMAS E LECTORALES : 1982 1986 1989 1993 1996 2000 2004 2008 2011 Partidos % Esc % Esc % Esc % Esc % Esc % Esc % Esc % Esc % Esc UCD 6,8 11 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 PSOE 48,4 202 44,4 184 39,6 175 38,8 159 37,5 141 34,7 125 42,6 164 43,8 169 28,7 6 110 PCE/IU 4,0 4 4,6 7 9,1 17 9,6 18 10,6 21 5,5 8 5,00 5 3,8 2 6,92 11 AP/PP 26,5 107 26,2 105 25,2 107 34,8 141 38,9 156 45,2 183 37,7 148 39,9 154 44,6 186 CDS 2.9 2 9,1 19 8,0 14 1,8 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 CIU 3.7 12 5,0 18 5,1 18 4,9 17 4,6 16 4,2 15 3,2 10 3,0 10 4,17 16 PNV 1.9 8 1,6 6 1,3 5 1,2 5 1,3 5 1,6 7 1,6 7 1,2 6 1,33 5 EE 0.5 1 0,5 2 0,5 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 EA 0 0 0 0 0,7 2 0,6 1 0,5 1 0,4 1 0,3 1 0 0 ERC 0,7 1 0 0 0 0 0,8 1 0,7 1 0,8 1 2,3 8 1,2 3 1,05 3 HB 1 2 1,1 5 1,1 4 0,9 2 0,7 2 0 0 0 0 0 0 PAR 0 0 0,4 1 0,4 1 0,6 1 0 0 0 0 0,1 0 0 0 UV 0 0 0,3 1 0,7 2 0,5 1 0,4 1 0,3 0 0 0 0 0 BNG/CG 0 0 0,1 1 0,2 0 0,5 0 0,9 2 1,3 3 0,8 2 0,8 2 0,75 2 CC/AIC 0 0 0,3 1 0,3 1 0,9 4 0,9 4 1,1 4 0,9 3 0,7 2 0,59 2 IC-VERDS 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0,5 1 0 0 0 0 PA 0 0 0 0 1,0 2 0 0 0 0 0,9 1 0,7 0 0 0 CHA 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0,3 1 0,4 1 0 0 Coalició Q 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0,51 1 F.Ciudadano 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0,41 1 UP Y D 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1,2 1 4,70 5 Garoa Bai 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0,17 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1,37 7 Amaiur Na-Bai 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0,2 1 0,2 1 Otros 3.6 0 6,4 0 6,8 0 4,1 0 3,0 0 3,1 0 4,2 0 4,2 0 4,64 0 5 En las 2 últimas legislaturas el 90 por 100 de leyes aprobadas fueron proyectos de ley, y hay que destacar la reciente tendencia a regularlo todo por Decreto- Ley, 22 en lo que llevamos de año, debido a que el Gobierno goza de mayoría suficiente. TABLA 2-1 T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 20 1982 1986 1989 1993 1996 2000 2004 2008 2011 Elec Parlm Elec Parlm Elec Parlm Elec Parlm Elec Parlm Elec Parlm Elec Parlm Elec Parlm Elec Parlm Concentración 74,9 88,29 70,6 82,57 64,8 80,57 73,6 85,71 76,4 84,86 79,9 88,0 80,3 89,14 83,7 92,29 73,39 84,57 Fragmentación 0,69 0,57 0,72 0,63 0,76 0,65 0,71 0,63 0,69 0,64 0,67 0,60 0,67 0,60 0,64 0,57 0,71 0,69 Nep 3,18 2,32 3,52 2,70 4,10 2,85 3,5 2,67 3,26 2,74 3,02 2,48 3,03 2,50 2,81 2,34 3,43 3,25 Volatilidad ----- 12,1 9,85 7,2 5,46 12,05 11,19 5,6 5,74 9,1 9,49 10,85 13,42 4,60 3,43 10,8 12,29 Proporcionalidad 13,8 12,83 15,98 12,73 8,98 8,46 9,18 9,05 24,47 Participación 79,97 70,49 69,74 76,44 77,38 68,71 75,66 73,80 68,94 Como he dicho antes, en las 3 primeras variables observamos una tendencia electoral hacia el bipartidismo, pero se ha suavizado en las últimas elecciones, con una reducción superior al 10 por 100 de nivel de concentración, y que la fórmula d´Hondt compensa, al favorecer, como hemos dicho antes, a los partidos grandes. Beneficia por lo tanto claramente a esta tendencia hacia el bipartidismo, en casi un 10 por 100 en concentración y fragmentación, y en casi un 20 en cuanto al NEP (en datos de 2008, ya que en 2012 vemos como se ha reducido esa tendencia). Esta última variable nos muestra que el perjuicio es mayor s/los pequeños (donde el riesgo de desaparecer es mayor) que el beneficio recibido por los grandes. En cuanto a la Volatilidad (en azul, partidos centro-derecha.; en rojo, partidos de Izda., en negrita, coaliciones entre partidos de ambos bloques en los que predomina), vemos que en términos parlamentarios es más reducida que en electorales, cuando su principal componente es intra-bloques; salvo en 2004, donde la volatilidad es principalmente entre-bloques. La alta volatilidad electoral intra-bloques que se observa en la tabla se ha debido principalmente a salidas de partidos pequeños/medianos de la cámara: • En 1982 se produce la debacle de UCD; debido a la falta de tradición democrática en AP (durante la última etapa de la transición son los partidos de izquierda, a través de la Coordinación Democrática, quienes experimentan primero la necesidad de organizarse) y por su identificación con el antiguo régimen, gran parte de estos votos son absorbidos por el Partido Socialista Obrero Español (en adelante PSOE) (de ideología de izquierda), dando lugar al mayor traspaso de votos entre-bloques producido hasta la fecha. • Desaparece en 1989 UCD de la cámara, partido que representó en 1986 el 6,8 por 100. Este traspaso de votos fue intra-bloques, ya que se beneficiaron de él no partidos de Izda., sino principalmente el Centro Democrático y Social, que aumentó más de 6 puntos, por lo que sólo este hecho intra-bloques aumentó la volatilidad electoral total en más de 6 puntos. • En 1993, el fracaso estrepitoso de Centro Democrático y Social (cayó del 8 al 1,8 por 100) fue aprovechado por el partido popular al aumentar casi un 10 por 100. Este acentuado TABLA 2-2 T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 21 incremento en la volatilidad intra-bloques de los partidos de centro-derecha, explica por si sólo el aumento de la volatilidad electoral total en 8,4 puntos. • Sin embargo, en el 1996, gana las elecciones el Partido Popular (PP en adelante), y las cifras de volatilidad total son muy inferiores. Esto se debe a que el principal dato de volatilidad que se da es entre-bloques, que por otro lado se muestran mucho más decisivos para cambiar el color del gobierno que el reagrupamiento intra-bloques en nuestro país. • En el año 2000, la desaparición del partido comunista no se puede interpretar como un trasvase de votos de forma directa hacia el centro-derecha del PP, sino que lo que hizo es amortiguar el golpe al PSOE, que sólo bajó un 2,8 por 100 frente al 6,3 por 100 que aumentó el PP. Por lo que en este caso, en mi opinión, la volatilidad intra-bloques no explica la verdadera transferencia de votos entre los partidos de izquierda. • En cambio, en 2004, por el rechazo social causado por la guerra de Iraq, se produce un traspaso entre-bloques más alto, casi coincide el aumento del PSOE en 7,9 por 100 con la bajada en votos del 7,5 por 100 del PP, manteniendo la mayoría de fuerzas un apoyo muy similar, que apenas explica 2 puntos de la volatilidad electoral total. Sin duda, es el caso más evidente de un castigo electoral, ya que en el 96 el PSOE, cuando perdió la mayoría de la cámara y por lo tanto su posibilidad de formar gobierno, apenas bajó un 1,3 por 100. • Por último al igual que sucedió en 2004, en 2012 se produce una cesión entre-bloques muy similar, que dará el gobierno por mayoría absoluta al PP. Este comportamiento electoral hacia el bipartidismo se ha fomentado en mi opinión, en gran medida, por dicha fórmula, que ha mantenido más estable la volatilidad parlamentaria de lo que lo ha sido la electoral, creando en el electorado la sensación de que no hay más alternativa que los 2 grandes, y por ello vemos como las principales oscilaciones de voto en los últimos tiempos se han dado entre los 2 grandes partidos, y no intra-bloques, como sucedió en las primeras etapas donde mientras desaparecían de la cámara partidos pequeños/medianos los partidos grandes de cada bloque se iban "robusteciendo". Otra gran parte de esta desproporcionalidad puede deberse a la dimensión de los distritos, que en elecciones a cortes es la provincia, y habiendo una gran asimetría en cuanto a la distribución de población de unas a otras. Por ello, en los distritos que sean grandes la proporcionalidad será mayor, y en las ciudades pequeñas será menor. Sin embargo, vemos cómo en las elecciones de 2012 cuantos más diputados de partidos presentados en una sola comunidad autónoma, mayor desproporcionalidad ha habido al convertir los votos en escaños. Sobre la barrera electoral, no es de las más elevadas en la UE; pero la barrera del 3 por 100, al computarse por provincia (no como en Francia, donde se exige para pasar a la 2ª T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 22 vuelta, pero por cada distrito uninominal), perjudica todavía más que la fórmula a los partidos pequeños de ámbito nacional, dejando a gran parte del electorado sin representación en la cámara. Sobre a la proporcionalidad del voto, vemos aumenta cuando coincide que ha desaparecido partidos pequeños, y cómo, al reducirse el NEP, también lo hace el efecto desproporcional que perjudicaba a aquellos partidos; al desaparecer en 1993 el CDS, el índice de desproporcionalidad bajó un 3 por 100 respecto a 1989. Por último, en cuanto a la participación electoral, vemos que en épocas de continuidad de los Gobiernos este dato se ha mantenido en torno al 70 por 100, y cuando ha cambiado el partido más votado (por mayor volatilidad entre-bloques) ha aumentado en 6 o 7 puntos. Esto sucedió con la debacle en 1982 de UCD, el ascenso en casi 10 puntos del PP en 1993, el cambio de gobierno de 1996 y el de 2004, pero no así en 2012 (probablemente por la desafección que despiertan los 2 grandes en el electorado, por un sentimiento generalizado de falta de equidad en el reparto de los costes causados por la crisis económica). Esto ha llevado a los partidos a adoptar una actitud "atrapa-votos", en busca de un electorado cada vez menos ideológico. En cuanto a los niveles de participación, vemos que cuando ha habido una sustancial reducción de esta, mayor ha sido la bajada en el nivel de concentración y mayor aumento del NEP, variables que muestran la tendencia hacia el bipartidismo. Lipjhart, en los datos recabados hasta 1996, da una puntuación intermedia (8,15) debido a este efecto desproporcional favorable al bipartidismo, a medio camino entre los casi 15 puntos que da al sistema mayoritario de Reino Unido y los apenas 3 puntos que da al sistema consensual de Bélgica y Suiza. Sin embargo, es probable que el efecto desproporcional haya aumentado a medida que ha aumentado la tendencia hacia el bipartidismo, ya que ha cambiado el comportamiento electoral por el efecto conjunto que ha producido la fórmula y barrera electoral que ha dejado a muchos partidos pequeños sin representación y a reducir considerablemente la de los subsistentes, salvo a los partidos nacionalistas (que se han mantenido más estables en su voto, ya que su elector es mucho más ideológico en su conducta que en el resto de partidos y está más concentrado, teniendo los votos concentrados en unas pocas provincias, que es donde se reparte). 2.1.5.- S ISTEMAS DE G RUPOS DE I NTERÉS Destaca en España el papel desempeñado durante la transición por los grupos de presión, no sólo por Sindicatos y Patronal, también destaca el papel que desempeñó la Iglesia Católica y el Ejército o el sector Universitario, entre otros. T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 23 A partir de entonces, Sindicatos y Organizaciones de Empresarios fortalecieron sus capacidades organizativas y su vertebración territorial (a pesar de que España, con un 5,5 por 100, es el país de la UE con menor tasa de afiliación sindical). Y por otro lado, Iglesia y Fuerzas Armadas han renovado sus vínculos con el nuevo estado democrático. Se ha experimentado desde entonces una proliferación de organizaciones sectoriales en las más diversas áreas sociales, económicas y culturales, que han ejercido una cierta presión. La proliferación de organizaciónes de intereses diversos que se da a partir de los años 70 6 , constituye ya de por si un rasgo consensual que se ha venido consolidando. Si bien, para valorar adecuadamente esta variable, deberemos tenerlo en cuenta junto con el grado de independencia respecto a los poderes públicos, con el que se ha venido desarrollando y la verdadera voluntad de las partes de alcanzar acuerdos. Para analizar esto, nos centraremos en los llamados “agentes sociales” 7 . Respecto al nivel de independencia, ésta es al menos cuestionable por la excesiva dependencia de la financiación pública; y respecto a la voluntad de alcanzar acuerdos, el inmovilismo en las posiciones de partida y la falta de voluntad de acuerdos, nos han podido alejar últimamente de este modelo consensual, si bien en mi opinión todavía predominan sus rasgos. En cuanto a la valoración que da Lijphart en su tabla, muestra cifras (3,25) muy próximas a Reino Unido (3,38). Esto, en mi opinión, no se ajusta a la realidad, ya que el cambio producido con la transición no altera ni una décima el valor que daba entre 1945/1996 y el que da entre 1971/1996. El actual modelo corporatista en España, que se forja entre 1977 y 1997, siguiendo a Paloma Román 8 , supuso una serie de reformas profundas que han alterado el modelo desde la época franquista, estas reformas en mi opinión, no han tenido una valoración adecuada por este autor. En mi opinión con estas reformas, nuestro modelo es claramente consensual, ya que a pesar de la falta voluntad real de pacto entre los agentes sociales y de que sea necesaria mayor neutralidad por parte del gobierno, que no debería decantarse por las posiciones de uno de ellos (casi siempre la patronal) y acallar las iras del otro (sindicatos) mediante subvenciones (de las que dependen en exceso, por la baja tasa de afiliación, lo que les hace menos independientes que en otros países, respecto a los poderes públicos). En mi opinión, pesan más los productos de la concertación en este periodo, tanto para la consolidación democrática 9 , como posteriormente para mantener su estabilidad en épocas de escasez 10 . 6 De menos de 10000 en los años 70, se pasa a más de 220000 en el año 2000. 7 Sindicatos y organizaciones empresariales; el resto de colectivos tienen un escaso acceso a los centros de decisión política. 8 En Sistema Político Español, páginas 164 y siguientes. 9 Permitió llegar a necesarios acuerdos sobre los sacrificios a imponer con los pactos de la Moncloa. T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 24 2.2.- D IMENSIÓN FEDERAL - UNITARIA 2.2.1.- D ESCENTRALIZACIÓN T ERRITORIAL DEL G OBIERNO : Nuestro modelo territorial con la transición cambió, por lo siguiente: 1) En los periodos observados por el autor: en el 1º, desde 1945 al 1996, pesa mucho el modelo claramente centralista que se dio durante el franquismo hasta finales de los años 70; y en el 2º, entre 1971 y 1996, no se dio el definitivo impulso al modelo de descentralización territorial, ya que las Comunidades Autónomas (CC.AA, en adelante). no tenían equiparados los techos competenciales y no había un modelo territorial sino 17. 2) El definitivo impulso al actual modelo autonómico, muy próximo al federal, y que todavía no podemos afirmar que haya concluido, debido a sus continuos cambios y revisiones; podemos decir que comenzó con las leyes de transferencia de 1993, que equiparaban los techos competenciales de las CC.AA. que habían accedido a la autonomía por la vía del art. 143 de la Constitución Española (CE en adelante) con aquellas que lo habían hecho con autonomía plena. A partir de entonces se han dado 2 olas descentralizadoras, que han reforzado el rasgo consensual de nuestro modelo territorial: • A partir de esta equiparación, entre 1993 y 1996 se modificaron la gran mayoría de estatutos de autonomía asumiendo como propias muchas de las competencias que hasta entonces desempeñaba el Estado, entre las que destaca la competencia de Sanidad y Educación (donde el Estado sólo se reserva la alta inspección). En la mayoría de estas reformas también se aprovechó para asumir competencias que se ejercían por el estado por omisión en los anteriores estatutos de autonomía. • A partir de la Ley Orgánica 6/2006 de 19 de julio de reforma del Estatuto de Cataluña de 2006, que dio lugar una a una oleada de reformas de otros Estatutos, que “copiaban” entre otras la controvertida fórmula del conocido como “Blindaje de Competencias”, al regular estatutariamente competencias de desarrollo legislativo, se pretendía vulnerar las leyes de bases estatales por el mayor rango legal de los Estatutos de Autonomía. Si bien el sector más conservador alega que no es por una cuestión de jerarquía por lo que las bases deben ser estatales sino de competencia. Teniendo en cuenta estos cambios que se han producido desde 1993, es lógico que en el estudio de Lijphart la tendencia que predomine en nuestro modelo es la mayoritaria; sin embargo, actualmente es un modelo claramente consensual. 2.2.2.- C ONCENTRACIÓN L EGISLATIVA : Al igual que sucedía con Francia, nuestro sistema bicameral no puede considerarse que exista un reparto de poder simétrico entre Cámaras. El 10Cumpliéndose lo dicho por Schmitter, sobre que en épocas de escasez legitima la imposición de sacrificios necesarios. T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 31 es asílos puestos del sistema central para controlar al resto de instituciones territoriales sobre las que tiene una clara preeminencia. ▪ En España, para controlar ciertas Instituciones Estatales, como el Consejo de Estado, Consejo General del Poder Judicial, Tribunal Constitucional, etcétera. ◦ Transformaciones Moderadas y Progresivas: que tiene menor coste y pérdida de conocimiento y experiencia, permitiendo a sus candidatos “más fieles” “ponerse al día” con las necesidades de despacho de asuntos, aprendiendo de los más capaces, que en gran medida se mantienen estables. Estrategias de los Burócratas en sus relaciones con los Políticos: • Principales armas para negociar: sus conocimientos, experiencia o posición jurídica. • Su objetivo es mantenerse en su puesto tras los cambios de gobierno o régimen, y aprovechar las oportunidades que les ofrezca la coyuntura para mejorar su situación. • La complicidad con un gobierno anterior puede limitarle estratégicamente, pudiendo adoptar con el nuevo gobierno alguna de las siguientes estrategias: ◦ Salida: no suele darse de forma voluntaria, pero se le puede imponer el político. ◦ Conservación: su continuidad dependerá del grado de seguridad jurídica (menor en cambios de régimen), pudiendo optar entre mantenerse: ▪ Neutral: implica indiferencia en acatar las órdenes de unos u otros superiores; dependerá del grado de incertidumbre para protegerse de la posible amenaza. ▪ Indiferente: es más a largo plazo, y supone no comprometerse con ningún programa, para adaptarse mejor a futuros cambios. A esta actitud se le suele atribuir un cierto pesimismo y carga negativa, por su falta de compromiso y colaboración en el logro de los intereses generales. • Según sea la estrategia y capacidad de recabar su avenencia voluntaria, el gobierno tendrá una plantilla más o menos teórica que real. • Este compromiso burocrático es más relevante en épocas de inestabilidad política, donde, como en la IV República Francesa, a falta de Gobierno estable, es la Burocracia quien asegura el funcionamiento y compromiso del Estado con la Sociedad. Sin embargo, eso no impidió que con la Constitución de la V República, en 1958, se iniciaran una serie de reformas de simplificación y supresión de servicios para reducir el volumen de la administración, con la reordenación y el proceso de racionalización de ministerios puesto en marcha. • Sobre la posición y relevancia en la administración para Niskanen destacan las motivaciones de los funcionarios, que al no tener incentivos retributivos se regirán por T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 32 el poder, prestigio e influencia que puedan lograr, centrándose en maximizar el tamaño de los presupuestos que gestionen y no en la eficacia de su acción; así, al asesorar a los políticos, intentarán captar los mayores fondos para los programas políticos que gestionen, por lo que el grado de dependencia técnica de los políticos determinará su capacidad de influir en las decisiones de distribución de gasto. Para solucionar el problema que tanto obsesionó a Weber de cómo limitar el poder de la Burocracia, propone ligar su retribución al rendimiento, individualizar la responsabilidad, cambiar las técnicas presupuestarias, crear agencias y sustituir donde sea posible la función pública por la iniciativa privada. Pautas De Acción Conjunta: • En el planteamiento de estas estrategias, hemos presupuesto un conocimiento perfecto de sus alternativas y la racionalidad en su toma de sus decisiones, según la expectativa de éxito de cada una de sus opciones posible. • Los distintos juegos que se den dependerán del nivel de protección jurídica de los funcionarios (tanto Francia como España, al régimen común añaden peculiaridades, por cuerpos en Francia y por CC.AA en España). • Pero, además del enfoque racional de la acción individual, suele influir lo que se conoce como relación “principal-agente”, según la cual la continuidad dependerá de la fidelidad con la que haya actuado en el pasado y la probabilidad observada por el grupo político de que vaya a continuar haciéndolo. • Otro enfoque a tener en cuenta es el “neo-institucionalista”, de March y Olsen, por el que los cálculos racionales que adopta el individuo se ven “dominados” por las pautas sociales y principios que imperan en la institución, predominando las formas colectivas de adopción de decisiones sobre las individuales y que hace que el individuo no sea siempre totalmente racional. • Por otro lado las propuestas de la “New Public Management” se han mostrado imposibles de implantarse en su totalidad, reduciendo los ámbitos de actuación públicos a la mínima expresión, por el brusco cambio que se hubiera producido en las relaciones entre Estado y Sociedad, pero sus “huellas” aun hoy en día son innegables: el fenómeno de la Agencialización extendido incluso a países como Francia, la mayor descentralización funcional y territorial en el ejercicio del poder público, el aumento de ámbitos de participación e implicación ciudadana (sobre todo a nivel local), la privatización de actividades, etc..., pero no ha conseguido alterar la esencia de lo público; las administraciones se mantienen con sus peculiaridades y condicionamientos, a pesar de T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 33 haber intentado que funcionasen como una empresa. • Tras estos cambios, la “Governance” propone una mayor corresponsabilidad (entre políticos y burócratas) y eficiencia, pero manteniendo la esencia de lo público en la gestión, modernizando estructuras, favoreciendo la difusión y generalización del uso de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, con mayor consciencia del contexto global en su toma de decisiones “locales”, por las mayores interconexiones que existen y la multiplicidad de subsistemas sociales a los que sirve, buscando una continua mejora de la eficacia. • Estos planteamientos pueden ser válidos, y en la realidad suelen entremezclarse. Como dice Ostrom, antes de adoptar una estrategia, el individuo tiene en cuenta las limitaciones institucionales (y del entorno en general) sobre las que tomar la decisión más racional posible; esto se conoce como Racionalidad Colectiva. Y aunque ningún enfoque de una respuesta unívoca sobre cómo deben establecerse estas complejas relaciones, permiten un mayor conocimiento y proponen una continua búsqueda del equilibrio entre las partes, ya que un predominio excesivo de alguna de ellas traería consecuencias indeseables para el conjunto de la sociedad. 3.2.- EVOLUCIÓN HISTÓRICA : 3.2.1.- A DMINISTRACIÓN EN EL A NTIGUO R ÉGIMEN Y SU E VOLUCIÓN HASTA EL E STADO L IBERAL : Con el poder absoluto del Monarca nace la idea del Estado moderno, con una organización administrativa en principio al exclusivo servicio del Rey, a través de la cual buscará mantener el equilibrio de poder necesario para imponerse al resto de fuerzas sociales y políticas, basándose en: • Un sentimiento nacional ligado a la idea de seguridad por encima de libertad. El Rey será el símbolo de unidad política que haga fuerte al Estado frente a la debilidad que trajo consigo el fraccionamiento político y la ruptura de la paz social del feudalismo. • Los Consejos como primer nivel administrativo: proliferarán al aumentar la complejidad y nº de asuntos a resolver, en la medida que aumente el poder del Monarca, obligando a profesionalizarlos (dando entrada a modestos nobles y nuevos burgueses). Además de informar al monarca y estudiar los asuntos, se encargará de ejecutarlos, lo que requerirá de un gran nº de agentes, integrados por… . • Los Secretarios y Oficiales de los Consejos, que será el 2º nivel, aumentarán su poder por su mayor competencia e información privilegiada dando lugar a tensiones con los Consejos, más lentos y menos eficientes, ganando cada vez más la confianza del monarca. • La Función Judicial y Administrativa, estaba unida en los Consejos, pero ejecutándose en T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 34 todo el territorio por esta red de Agentes, que garantizará además el patrimonio y hacienda real, el control del ejército ejerciendo su dirección y velando por sus necesidades, siendo este quien en último término defenderá la soberanía del Rey. • Por la complejidad y nº de asuntos a tratar, y por la ineficacia de los Consejos, en su última etapa, las Secretarías del Reino les ganarán protagonismo a estos. Revolución Francesa: con ella se fortalece el centralismo del Estado, lo que modificó la Admón. en el siguiente sentido. • Con la caída del Antiguo Régimen, deja de identificarse con el Rey, para hacerlo con la Nación, pero soberanía nacional no equivale a popular, por la escasa participación política del pueblo permitida por el sufragio censitario. • La actividad administrativa pasa a regirse por lo establecido en la ley (por el predominio del Parlamento sobre el Rey), naciendo la idea de Estado de Derecho y la igualdad ante la ley y por lo tanto ante la Admón. también. • Se fortalece el Estado y crece la administración, pero se debilita su papel económico (“laissez faire”), para garantizar los derechos de la burguesía frente al Estado. • Se separan los poderes de los órganos centrales, según las ideas de Montesquieu, 1º de forma rígida, introduciéndose luego mecanismos de coordinación entre poderes. • Surge 1 nueva organización administrativa: nacen nuevos ministerios como el de Interior. • Cambia la situación territorial a un mayor centralismo político y administrativo, sobre todo frente a municipios (40000 en Francia), se divide el territorio en 83 Departamentos (101 de hoy), se subordina el Alcalde al Prefecto y este a su vez al Gobierno Central. • Tras las Guerras Napoleónicas se crea 1 admón. fuerte y con más funcionarios. Admón. del Estado Liberal: parte de la separación entre sociedad política y civil, no ignora las desigualdades existentes, pero confía en que la libertad de acción del mercado le permita alcanzar mayor grado de eficiencia en la resolución de los problemas que si lo hiciera el Estado. Y diseña un modelo de gestión donde los políticos se dedicarán a luchar por el poder y la burocracia a ejecutar el programa del ganador. Consecuencia de esta concepción será: • Robustecimiento de la Administración, a pesar de la no intervención en la economía • El Modelo teórico liberal separa entre lo que se considera: ¤ Orden del Estado: relaciones internacionales, aseguramiento del orden público, etc.. ¤ Y Social: basado en el protagonismo económico de ciudadanos y empresas • Sin embargo, esta teoría no coincidirá con la realidad: ¤ Factores como la expansión colonial, servicios de aduanas, mayor necesidad de T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 35 diplomacia, etc..., harán que crezca la administración, en lugar de reducirse. ¤ Se crean nuevos servicios que dependerán de esa administración: correos o ferrocarril. Aumentará la presencia de la administración en la sociedad, pero actuando bajo los parámetros ideológicos del Estado Liberal. • Empleados Públicos: ¤ Niveles Medios: con mejores condiciones que los trabajadores privados, aunque también los había de baja cualificación y sueldos bajos. ¤ Altos: la nobleza solía tener el mando del ejército y representación diplomática, y los altos burgueses cargos de designación política en la administración civil. 3.2.2.- E VOLUCIÓN EN F RANCIA : origen del Estado Unitario Moderno, es de gran influencia en España, que adopta el modelo absolutista francés en el siglo XVIII. En Francia se incorporan por completo a la Corona los antiguos Principados medievales, pero duplicando la administración. Con la llegada de la administración regia, el Rey en estos Principados consigue extender su poder unificando el derecho aplicable. Esta Admón. sigue las líneas generales anteriores durante los siglos XVI y XVII, creando un sistema de Consejos y Agentes con implantación en todo el territorio, robusteciendo su organización con las guerras religiosas, pero la administración sufrirá la lacra de la venta de oficios de forma mucho más desaforada que en el resto de Europa, lo que será una de las causas de la caída del régimen con la Revolución Francesa. Luis XIV introduce la figura de los Secretarios para sustituirle en la presidencia de los Consejos, dando lugar a una especialización funcional en la gestión pública (antecedente de la actual división ministerial). Este esquema se llevará a cabo a todo el territorio mediante Intendentes y Administradores en Provincias, encargados del ejército y la hacienda, pero con la oposición de gremios y la oligarquía nobiliaria y burguesa. Con la regencia de Felipe de Orleans se anula este sistema de Secretarios, devolviendo el poder a los Consejos (sistema polisinodial), dando un paso atrás en la unificación del dcho., otorgando el privilegio a los tribunales de registrar la legislación Real, que durante la minoría de Luis XV provocó que muchos jueces se negaran a registrarla. Sin embargo, poco a poco los funcionarios irán sustituyendo a la aristocracia, a medida que se unifiquen las reglas de los fueros locales, consolidándose hasta la Revolución en Francia el “Régime Administratif”, que da al funcionario unas competencias (potestas) y consideración (auctoritas) que dificulta su sensibilidad a la voluntad popular, rasgo heredado del antiguo régimen. Este modelo persistirá durante las siguientes etapas: 1) Monarquía Constitucional (1789-92): con el comienzo de la Revolución Francesa. T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 36 2) I República (1792-1804): nace tras la revolución francesa y el derrocamiento de Luis XVI, se pasa del sistema radical asambleario a un gobierno de directorio que acabó en el autoritarismo personalista del Consulado que consagró Emperador a Napoleón Bonaparte. 3) Primer Imperio hasta la Monarquía de Julio (1804/48): tras el Consulado comienza una época muy convulsa, desde la Restauración borbónica, las guerras napoleónicas y hasta la monarquía de julio, que acaba en la revolución de 1848. Predominará el sistema de monarquía parlamentaria en este periodo, pero sólo con partidos de cuadros o de notables. 4) II República (1848-52): se concibe como un periodo de transición, tras la destitución del rey Luis Felipe de Orleans, hasta la proclamación de Napoleón III como emperador. 5) III República (1871-1940): con la derrota de Napoleón III en la guerra franco-prusiana, se impone la República Parlamentaria hasta la ocupación nazi. El parlamento era estable, pero no los gobiernos (el mandato de los ministros duraba 8 meses de media). En cuanto a la administración será con la monarquía de Julio y la II República cuando surja la idea de crear un Estatuto General que sustituya a los Particulares, manteniéndose durante la III República y el estallido de la II Guerra Mundial. Hasta la I Guerra Mundial, la regulación se basaba en “Estatutos particulares” de cada cuerpo (inspirados en las “ordenanzas reales” del antiguo régimen). Aunque muchas disposiciones se repetían, no existía un Corpus normativo unificado en un Estatuto General. La Constitución dice: “ya no hay nobleza, ni señoríos, ni distinciones hereditarias..., ni ninguna otra superioridad más que la de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones”. Considera fuera de toda duda esta superioridad por su mayor capacidad, no como presupuesto jurídico sino legitimador en el ejercicio de su cargo ante la ciudadanía. Será durante la II Guerra Mundial, bajo el régimen de VICHY, cuando se materialice un Estatuto General de Funcionarios (ley 14/07/41), pero por la influencia de la época y la jurisprudencia del Consejo de Estado se anuló tras la liberación alemana. El 19/10/1946 se aprueba por ley el “Statut Général des Fonctionnaires”, desarrollado por un reglamento (más de aplicación que de desarrollo), que regulará aspectos de la carrera funcionarial hasta entonces sólo recogidos por la jurisprudencia, e introducirá otros que reforzarán las garantías de este colectivo; en esta época destaca: 6) La Proclamación de la IV República (1946-58): etapa parlamentaria muy inestable política y socialmente por las secuelas de la guerra en Argelia (media de los ministros de 6 meses). Al no lograr en el parlamento mayorías estables de grandes coaliciones, los partidos estaban poco cohesionados y transmitían esta debilidad al gobierno, al ser muy débiles T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 37 internamente (sin la actual disciplina de partido). Partiendo del cambio político que supuso la reforma constitucional de 1958, que dio lugar a la V República, se aprueba el Estatuto General de la Función Pública mediante la ordenanza de 04/02/59 (desarrollado posteriormente por 6 reglamentos), estableciendo una clara división en los aspectos a regular por la ley y el reglamento. En esta época la prioridad se centra en racionalizar efectivos y aumentar la eficacia de la administración, pero manteniendo los principios básicos en lo político. 7) Estalla la V República de 1958: la funda Charles de Gaulle, con la aprobación, por amplio consenso, de una Constitución que refuerza al Presidente para superar la inestabilidad anterior. Esta fórmula de organización política ha tenido una gran difusión posterior (Austria, Portugal, Islandia, Finlandia, Irlanda, Rusia, Polonia, Turquía, etc...), creando un modelo semi-presidencial a caballo entre el Parlamentario y el Presidencial (pero incidiendo en el papel preeminente del Presidente). El art. 34 establece, dentro de las materias reservas a ley, la fijación de garantías de los funcionarios civiles y militares del Estado 11 . Sin embargo, volverá a ser relevante la regulación de condiciones específicas mediante “Estatutos Particulares” por decreto del Consejo de Estado 12 , pero se impedirá la dotación propia de normas de cuerpos específicos que contradigan el Estatuto General. Reforma Socialista del 83-84: modifica este estatuto para adaptarlo a las nuevas condiciones del servicio público. Sobre todo relativo a los derechos sindicales y los principios permanentes del desempeño de cargos públicos. Preserva un sistema unificado y coherente de garantías, que se hizo extensivo, mediante 3 leyes de la Asamblea Nacional, al resto de Administraciones territoriales, tras un largo periodo de concertación con las colectividades locales, cargos electivos municipales y territoriales, etc... Esta reforma intenta compatibilizar el principio de unidad y de especificidad de los territorios, reduciendo la dispersión anterior de normas:    La de 13/07/83: sobre derechos y obligaciones de los funcionarios, define los grandes principios comunes a todo el que desempeña una función pública.    La de 11/01/84: se dedica a las disposiciones propias de la Administración del Estado: pretende precisar y concertar las disposiciones generales, reconsidera aquellas que favorecen a la movilidad y mejora de la eficiencia y modifica normas anteriores obsoletas muy rigurosas. 11 Excluyendo de su ámbito a magistrados, personal militar y civil en centros del Estado de tipo industrial o comercial y de asambleas parlamentarias. 12 Con funciones jurisdiccionales, y gran poder e influencia en el funcionamiento de la administración y el proceso político. T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 38    La de 26/01/84: establece disposiciones específicas para el resto de Administraciones Territoriales y una serie de reglas comunes para los funcionarios públicos pertenecientes a los organismos autónomos locales. 3.2.3.- E VOLUCIÓN EN E SPAÑA : Con el Consejo Real de Castilla nace la Admón. Regia, que se fraccionará en varios Consejos, unos por territorios (Aragón y Navarra), otros por materias (hacienda, ejército) y otros generales como el Consejo de Castilla, el de Estado y de Guerra. Su principal función era de consulta e informe, resolviendo también dictando sentencias, dirigidos por miembros de la Alta Nobleza. El Secretario, de gran confianza del Rey, dirigirá la amplia red de agentes que asegurarán el dominio del monarca en todo el territorio. En estos territorios alejados de los órganos centrales, durante el siglo XVIII (donde reinos y principados medievales conservaban gran parte de sus instituciones), la mayor parte del territorio se dividirá en señoríos; el resto serán ayuntamientos, ciudades y villas con estatuto o fuero particular, los primeros dirigidos por un Alcalde, pero gobernados por los regidores, puestos que poco a poco serán ocupados por las oligarquías nobiliarias locales. El Rey intentará controlar estos Ayuntamientos mediante los Corregidores, que presidirán a los regidores, con funciones judiciales y de carácter civil, ocupándose de la hacienda regia y el mando militar. Estos corregidores dependerán a su vez de las Audiencias (con funciones gubernativas y judiciales), a su vez integradas en el Consejo de Castilla. Los Borbones introducirán reformas “importadas” del modelo Francés, basadas en: • Suprimirán Instituciones y derechos públicos particulares en reinos y principados (salvo en Vascongadas y Navarra). • En el siglo XVIII, se segrega del Secretario de Estado y Despacho Universal, para crear a los Secretarios de Estado organizados por materias, con funciones ejecutivas, dejando para los anteriores las judiciales, de informe y consulta. • Se otorga un estatuto a la figura de los Corregidores, inspirado en la figura francesa del Intendente, centrándose en las funciones de hacienda y ejército. • Como en Francia, la administración hace de “nivelador social”, se da entrada a sectores no privilegiados por criterios de mérito, pero conviviendo con la venta de oficios, salvo para Corregidor, de venta excepcional, no como en Consejos y Municipios. • A principios del siglo XIX, la ruina en que sume al país la guerra con Napoleón también se reflejará en la administración, aunque este modelo se mantendrá hasta mitad del siglo XIX debido a las continuas alternancias entre liberales y conservadores. Grandes Etapas de Formación anteriores siglo XIX en España: García Mastrillo y Fernández de Otero esbozarán un Estatuto de Funcionarios, que reflejará algunos aspectos T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 39 que se mantendrían en futuros ordenamientos. Tras las reformas Borbónicas, se inicia el derecho de los funcionarios modernos, donde aparecen las plantillas y escalas y se distingue entre cargos administrativos y políticos, ocupando los letrados la mayoría de los empleos. Dou y Bassols destacan: • El nombramiento debe proceder de la Suprema Autoridad o por delegación de esta. • El empleo se considerará perpetuo, debiendo el empleado buscar el fin y utilidad pública. • El Sueldo será proporcional al trabajo, debiendo ser pocos los empleos pero bien dotados. • Sobre la temporalidad o perpetuidad del empleo, la 1ª facilita que haya vacantes obligando a los candidatos a acumular méritos, la 2ª permite a estos un aprendizaje completo del empleo. • Los empleos deben darse por virtud y letras, atendiéndose al mérito sobre todo y a la nobleza como excepción. Los empleos se crean para socorrer necesidades del Estado. Con Fernando VII se restaura el anterior aparato administrativo. El Estatuto de López Ballesteros (1827-28) es el primer intento de regular la función pública, pero sólo para el Ministerio de Hacienda: en sus aspectos retributivos y de desempeño, clasifica a su personal en 4 categorías, realizándose el nombramiento por Real Orden, y regulando los ascensos por antigüedad, mérito y capacidad, destacando: • Surgen las categorías y escalas, esenciales para el diseño de la función pública. • Total influencia política sobre los empleos, accediendo por declaración de suficiencia. • Se distingue, aunque no claramente, entre cuerpos especiales y generales. • No hay un claro concepto de funcionario, sólo su nombramiento por Real Orden; no se regulan sus situaciones, aunque se organiza jerárquicamente la burocracia. Con la siguiente etapa constitucional se busca dar uniformidad pero manteniendo en parte la disgregación. La Constitución de 1837 sentará las bases para el ingreso, mediante los principios de mérito y capacidad (hoy en art 103.3 de la nuestra CE), permitiendo acceder a todos españoles. Reforma de Bravo Murillo (18/06/1852): para Garrido Falla, reconocido el principio de mérito faltaba instrumentarlo con mecanismo eficientes. Este Estatuto crea la carrera administrativa, sienta el principio de provisión según criterios de interés público y no político, además: • Divide a los funcionarios en 5 categorías. • Se clasificarán por ministerios, no por clases o cuerpos “inter-departamentales”. A falta de un órgano central coordinador, serán los ministerios los protagonistas en la gestión. T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 40 • Los requisitos exigidos para el acceso garantizaban la adecuación al puesto. Desaparece el libre ingreso, limitando los ascensos libres y la capacidad de destitución de los ministros. • Se excluye de su aplicación a muchos funcionarios (Consejeros de la Admón. Consultiva, Diplomáticos, Magistrados y Jueces, etc…), por lo que, como dice Garrido Falla, es la 1ª batalla que ganan los cuerpos especiales en la lucha de sus privilegios (corporativismo). • Aunque reconoce la inamovilidad de funcionarios no la garantiza de ningún modo. Pero esta regulación no elimina las corruptelas permitiendo: privilegios de algunos cuerpos, favoritismos en la provisión, separación y ascenso, etc… . El Estatuto de Maura (22/06/1918): se aprueba por Ley de bases y desarrolla en 3 Reales Decretos, como solución de emergencia ante la “fuga” en cuerpos especializados por la busca de mayores estabilidad y salarios debido a la pérdida de poder adquisitivo y a las cesantías por motivos políticos. Es un periodo de “cuasi anarquía”, en parte por la falta de un órgano central coordinador, que vele por la observancia y modernización de las normas aplicables. Esta regulación acaba con el sistema de cesantías (“spoil system”), garantiza la inamovilidad en el cargo y exige “expediente gubernativo” para cesar a funcionarios por razón disciplinaria. Además convertirá el grado o categoría en atributo del funcionario, concepción mantenida hoy en día. Pero se experimenta la mayor separación en las condiciones entre cuerpos, al no intentar acabar con la diversidad legislativa Etapa Franquista (1963-64): Durante la dictadura, como dice Nieto, la burocracia es un colchón que amortigua las medidas más violentas. Tras ganar la Guerra Civil, surge una despreocupación por la administración a la que se consideró, según el autor, “un vedado para pastos de clientelas políticas”; sólo se le pedía lealtad y obediencia, pero en su última etapa, con el relevo generacional, entrarán jóvenes más técnicos que buscarán mayor eficacia. Por ello, se aprueba la Ley de Bases de 20/07/63, desarrollada luego mediante el Decreto 315 de 7/2/64, que aprueba el texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, que en muchos aspectos recoge y sistematiza preceptos ya existentes, si bien destacan entre los innovadores: la creación de un órgano central en materia de personal (Comisión Superior de Personal), la unificación de los cuerpos generales de la admón. del estado, permitiendo aplicar criterios homogéneos y jerárquicos compatibles con la variedad de ministerio, la racionalización del sistema de remuneraciones, limitando los conceptos retributivos, la creación de los funcionarios eventuales para funciones de confianza política, y de unas plantillas orgánicas y clasificación de puestos de trabajo para toda administración estatal. Esta ley supone el comienzo en la orientación de nuestro sistema a otros modelos T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 47 de la región, departamento o distrito, salvo excepciones en las que podrá abarcar a grupos de los anteriores, y excepto para los ministerios de defensa, hacienda justicia y educación. Órganos de Coordinación Interministerial: los hay permanentes o “ad hoc”, ya sea bajo la autoridad del Presidente o del Primer Ministro Los secretarios generales del comité interministerial coordinan la posición del gobierno en temas relativos a la UE y la comunicación con sus instituciones. Por su parte, el Secretario General del Gobierno es una institución de coordinación permanente y estable para supervisar la labor de gobierno y los procedimientos, prepara propuestas legislativas, da asesoramiento jurídico y supervisa todos los servicios bajo la autoridad del Primer Ministro. Otros tipos de Administraciones: Junto a estas estructuras tradicionales destacan y cobra mayor protagonismo en este proceso de reforma un conjunto de estructuras, en especial: • Operadores de Servicios Públicos o “Etablissements”: son entidades jurídicas con cierta autonomía financiera y administrativa que dan un marco flexible para la gestión administrativa en educación, salud, cultura o transporte, pudiendo ser administrativos (EPA) de derecho público, o de tipo industrial o comercial (EPIC), de régimen jurídico predominantemente privado, salvo en determinados aspectos en los que se sujetará al derecho público. • Organismos Independientes de Admón.: importados de los modelos anglosajones y alemán, se identifican con el fenómeno de la agencialización extendido a lo largo de toda Europa, existiendo actualmente un total de 51 agencias en diferentes áreas. 3.3.2.- P RINCIPALES R ASGOS DEL M ODELO E SPAÑOL : A) En relación a la Carrera Adva: Motivación de la ley 7/2007 de 12/04 del Estatuto Básico del Empleado Público: Las restricciones de gasto acordadas para lograr los objetivos de la política de estabilidad presupuestaria limitaron el incremento de personal y agotaron el modelo de carrera de la ley 30/84. Esto, junto al desarrollo del estado autonómico, hacía una cada vez más “sentida” necesidad de regulación que aumentase la eficacia y eficiencia administrativas; tras varios proyectos fallidos, el proyecto de esta ley se pone en marcha el 16/07/04, el 07/07/06 se acuerda en Consejo de Ministros, y se aprueba por el Pleno del Congreso el 29/03/07, si bien en su tramitación parlamentaria se separa, yo diría que de forma preocupante, de las recomendaciones hechas por el comité de expertos, directrices para que en su elaboración se logre una transición adecuada a nuestro sistema político administrativo, desde el régimen T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 48 francés hacia los aspectos del modelo inglés que inciden en mayor medida en la racionalización de efectivos y optimización del rendimiento. No obstante, entre sus novedades destacan los siguientes aspectos: • Unifica el régimen general aplicable al personal laboral y estatutario, reúne normas comunes y otras específicas de legislación básica de funcionarios en un mismo texto. • Se introducen medidas modernizadoras del régimen de la función pública, reforzando factores de profesionalidad, mérito y flexibilidad (crea la nueva figura del directivo público, posibilidad de carreras horizontales, mayor diversidad retributiva, exigencia de evaluación del desempeño, etc...) • Se mantiene la clasificación de servidores públicos existente: personal laboral (distinguiendo dentro de este entre el fijo, indefinido y temporal), eventual, interino y Funcionarios de Carrera. A pesar de que establece el cauce normal de funcionario, justifica la proliferación laboral en su exposición de motivos, por la flexibilidad que aporta este régimen, permitiendo una gestión más próxima a la de la empresa privada (atribuyéndole implícitamente una mayor eficacia). • Establece el mínimo común de derechos aplicables a todos empleados públicos, tanto individuales como colectivos; sólo se diferencia al funcionario del resto en su reconocimiento de inamovilidad, los deberes del código de conducta y los principios rectores en el acceso al empleo público, entre otros. • Se excede del mandato constitucional del artículo 103.3 respecto a la equiparación del personal laboral, dando lugar a confusiones en la aplicación del régimen. • Refuerza al funcionario público, al reservarle funciones que impliquen el ejercicio de potestades públicas o salvaguarda de los intereses públicos, incorporando la recomendación del Comité de Expertos, por considerar sintomática la tendencia de huida del régimen general en las instituciones consideradas independientes, que en sus leyes de creación atribuyen a su personal, incluido el técnico o superior, el carácter de laboral cuando sus funciones son típicamente administrativas. Pero a pesar del problema de compatibilidad en estos organismos que mantienen facultades de inspección y potestad sancionadora, no ha cambiado su régimen de adscripción laboral, aunque el artículo 2,1 aplica en su totalidad esta norma a los mismos. • Se deja en el legislativo la aprobación de leyes de Función Pública de desarrollo, con más capacidad de regular los aspectos organizativos, rigiéndose el personal laboral, cuando así se disponga, además de por esta norma, por la legislación laboral y normas convencionales. • Se re-clasifica el sistema de Grupos: • Se da excesivo poder al Gobierno para configurar el régimen jurídico aplicable del personal directivo, mediante normativa de desarrollo. T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 49 • Permite la gestión de Administración Local de sus empleados según su capacidad de autoorganización, respetando la legislación estatal y la autonómica, destacando la figura de los Funcionarios Habilitados y predominando en este ámbito la contratación laboral. • Sigue el modelo de países anglosajones, es impreciso e incompleto en muchos aspectos, con continua remisión de desarrollo por Ley de Función Pública, para dotar a las Administraciones Públicas de factores organizativos propios que les permitan adaptar su personal para mejorar la calidad de sus prestaciones, flexibilizando el actual régimen legal estatal, en aspectos como la carrera administrativa, régimen retributivo y evaluación del desempeño. • Se limita a establecer un catálogo de derechos y deberes comunes a todos empleados públicos, equiparando a laborales y funcionarios, por considerar que esta base común permite un desarrollo en lo específico más adaptado a nuestro estado autonómico. • Sin embargo, no intenta poner coto a la descentralización funcional producida en los últimos años por el proceso de “huida del derecho administrativo” (Sociedades Mercantiles, Agencias, etc...) y que requiere de nuevas bases, tanto para definir su régimen jurídico, como para el desarrollo de las políticas de recursos humanos que en ellas se llevan a cabo. • Intenta acabar con la dispersión normativa con unas bases, pero que en última instancia precisan para su aplicación directa de una amplia regulación, que permite la configuración de diferentes modelos de función pública a las CC.AA., rompiendo la técnica jurídica anterior de incluir gran parte de este desarrollo en la propia legislación estatal. • No pretende ser un texto refundido, sino establecer unas bases flexibles, permitiendo mayores espacios de autonomía organizativa en materia de personal que faciliten una mejor adaptación a las realidades sociales y organizativas de cada Administración. • Introduce la carrera profesional horizontal, junto a la vertical, vinculada al rendimiento. • Evaluación del desempeño, que pretende contribuir a la mejora el rendimiento de las Administraciones Públicas, configurándola como una herramienta para la promoción en la carrera, pudiendo incluso vincularse una parte de las retribuciones a la productividad (pero estas son las posibilidades, no las garantías de estos métodos), intentando introducir un factor de motivación personal y un control interno. Pero el diseño de los métodos de valoración plantea numerosos problemas que deberá resolver la normativa de desarrollo y la negociación colectiva. • Ámbitos de aplicación directa: retribuciones básicas, permisos mínimos, un catálogo de derechos y deberes de empleados públicos, los principios rectores de acceso al empleo público. b) En relación a la Estructura Organizativa: Ya hemos dicho antes que una de las principales diferencias con el caso francés es la figura del Jefe del Estado, que en nuestro caso T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 50 aparece desposeído del poder ejecutivo, destacando en su lugar la figura del Presidente del Gobierno, que aunque goza de una legitimidad indirecta, es a él a quien se encomienda directamente la formación y dirección del ejecutivo, cuyo protagonismo no comparte con nadie, y cuya estructura paso a analizar (conforme a la Ley 50/97 del Gobierno), así como la de la cúpula administrativa del Estado que la relaciona con la dimensión administrativa, debido al carácter dual que tienen los ministros (siguiendo la LOFAGE 6/97). Según el art 98 de la CE, consta de Presidente, Ministros y Vicepresidentes, si los hay, también permite (influencia francesa), aunque no se dé, nombrar a otros miembros (en clara alusión a los Secretarios de Estado). El gobierno se organiza según los principios de: dirección presidencial, colegiabilidad, responsabilidad solidaria y departamental. Presidente: Elige y separa libremente al resto de miembros, diseña su gabinete y fija el número y denominación del resto de ministros. Representa al gobierno frente a otros Poderes y refrenda los actos del Rey, y fija las directrices del Gobierno y de cada ministerio. Vicepresidente: si los hay, tendrán las funciones que les otorgue el presidente, incluso dirigir un Ministerio, pero con carácter horizontal de coordinación de varios Mº. Si hay varios, hay un orden, en el que sustituirán al Presidente en caso de ausencia de este. Ministros: c/u dirige la política de 1 ministerio y administrativamente las competencias encomendadas, responsabilizándose de su gestión, asumiendo las siguientes funciones: • Desarrolla la acción del gobierno en su ámbito. • Ejerce la potestad reglamentaria en las materias de su Departamento. • Refrendan en su caso, los actos del Rey en su competencia. • Ejerce las competencias que le den las leyes y normas del gobierno. Los anteriores miembros de Gobierno se podrán reunir en: Consejo de Ministros: principal órgano colegiado del Gobierno para el desarrollo de la agenda política. Tiene carácter deliberante (adopta sus decisiones previo debate en su seno). Y sus funciones se concretan en el artículo 5 de la ley 50/97 de 27/11 del Gobierno Comisiones Delegadas del Gobierno: estudian, examinan y resuelven asuntos que incumben a más de 1 ministerio. Puede tomar decisiones o preparar los trabajos para la decisión del Consejo de Ministros, estando a lo que establezca su Real Decreto de creación. O TRO ÓRGANOS DEL E NTORNO DEL G OBIERNO : Comisión Gral de Secretarios de Estado y Subsecretarios: trabaja en la preparación de los asuntos que se someten al orden del día del Consejo de Ministros. Los Gabinetes. Órganos de apoyo político y técnico a Presidente, demás miembros del Gobierno y Secretarios de Estado. T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 51 El Secretariado del Gobierno. lo integran el ministerio de Presidencia que da apoyo al Consejo de Ministros, a las Comisiones Delegadas y a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios (con labores de logística y coordinación administrativa). La Secretaría General: Tiene la más alta función de asistencia al Presidente, programación y seguimiento de su jornada de trabajo, gestiona su agenda y el presupuesto y personal del Gabinete y de la Secretaría, se relaciona con las fuerzas de seguridad de la Moncloa. Su titular tiene rango de Secretario de Estado. Portavoz del Gobierno Coordina la política informativa del Gobierno; elabora y difunde los comunicados y reseñas del Gobierno y su Presidente. En cuanto a la E STRUCTURA A DMINISTRATIVA : esta engarza con la política a través de la figura de los Ministros, pero sobre todo de los Secretarios de Estado, principales órganos de colaboración y apoyo político – administrativo. Siendo órganos superiores de la Administración General del Estado. Junto a los Ministerios el Presidente del Gobierno establecerá por decreto su nº, denominación y competencias. Sobre los Ó RGANOS D IRECTIVOS : Las subsecretarías son unidades centrales de los ministerios de la que dependen los servicios comunes y la dirección de personal y operativa del ministerio, su titular se nombra por Real Decreto del Consejo de Ministros, en teoría, en virtud de su competencia profesional y experiencia, debiendo elegirse entre funcionarios para cuyo ingreso se exija titulación superior. La Secretaría General Técnica, se encargará básicamente de la asistencia jurídica y asesoramiento profesional en materia de su competencia, su titular tiene rango de Director General y se nombran por los criterios profesionales que los Subsecretarios. Las Secretarías Generales, pueden agrupar varias Direcciones Generales., con competencias sobre materias conexas, siendo el órgano directivo de mayor “corte político”, ya que se le atribuye la categoría de Subsecretario, pero para su designación no se requiere ser funcionario, siendo puestos dirigidos a atender más finalidades políticas que profesionales. Las Direcciones Generales son unidades compactas con cierta autonomía en su gestión y que se vinculan a otras unidades de mayor rango de la Administración. En su diseño es preferible que prime el criterio racional, no debiendo colocar en ellas pequeñas unidades residuales que deberían estar en las Subsecretarías. Según su extensión se pueden dividir en subdirecciones y estas, a su vez, en unidades, servicios, oficinas, jefaturas de negociado, etc. Admón. Periférica: Los Delegados de Gobierno, Representan al Gobierno en la Comunidad Autónoma sin perjuicio de la ordinaria representación del Estado de su Presidente. Es la figura central de la Administración Periférica. Es órgano directivo con rango T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 52 de Subsecretario y alto cargo de la Administración Central. Lo nombra y cesa el Consejo de Ministro a propuesta de su Presidente. Sus funciones son de dirección y coordinación de la Administración Central en la CA y la coordinación y cooperación con su administración, la protección del libre ejercicio de los derechos y libertades garantizando su seguridad. Las Subdelegaciones en Comunidades pluri-provinciales se crean para acercar la administración a los ciudadanos como órganos de la Delegación respectiva. La provincia era la demarcación donde el Estado establecía sus delegaciones. En la CE (artículo 141.1) se considera la división territorial para el cumplimiento (proyección) de las actividades del Estado 13 . Pero dentro de la red periférica se ajustará a su nueva organización espacial, donde la Comunidad Autónoma es el elemento básico. Tienen adscrita 1 Secretaría General que depende directamente del subdelegado, que gestiona sus servicios comunes e iguales competencias que los secretarios generales de la Delegación en materias de interior. Se encarga de dirigir los servicios integrados, supervisar los no integrados Similar es el papel que llevan a cabo Los Directores insulares de la Administración Central en las Islas, que dependen jerárquicamente del delegado del Gobierno o del Subdelegado en la provincia, cuando exista, ejerciendo las funciones de este en las Islas. A DMINISTRACIÓN F UNCIONAL : La CE se refiere a ella como “Sector Público”. (los Presupuestos Generales del Estado, incluirán todos los gastos e ingresos del Sector Público estatal // Tribunal de Cuentas, es el supremo órgano fiscalizador de estas cuentas y la gestión económica del Estado, y Sector Público). Esta agrupa los organismos autónomos, las entidades públicas empresariales, las entidades gestoras de la Seguridad Social y los organismos públicos con régimen específico. La ley 6/1997 de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, denomina a todas estas entidades, dotadas de personalidad jurídica, organismos públicos. A los que el artículo 45.1 de esta ley, define como “entes con personalidad jurídica propia, y diferenciada de la Administración Central, con patrimonio, tesorería propia y autonomía de gestión, para la consecución de sus fines, para ello dispondrán de los ingresos propios que estén autorizados a obtener”. Sin entrar en detalle en cada una de ellas, hay que destacar que podrán estar sometidas en su actividad a derecho público o privado, sus presupuestos se integran en los del resto de administraciones. Mención aparte merecen las las Agencias, que solamente podrán existir en el ámbito de la Administración Central, y que son la modalidad de desconcentración funcional que mayor 13 Tesis mantenida por Manuel Arenilla en “Modernización de la administración Periférica” (1991), MAP, Madrid, pp. 95 y ss. T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 53 autonomía y más flexibilidad de gestión introduce (de clara influencia anglosajona). Con su aparición pareció que a gran parte de los organismos autónomos y a varias instancias de la Administración Central se aplicaría este proceso, así como que podrían asumir funciones no sólo de gestión y ejecución, sino también actividades de regulación, inspección y realización de actos administrativos, etc. , pero esto al final no ha sido así, ya que ni su generalización ha sido tal, ni la ambición de sus fines en la mayoría de los casos. Por último al igual que las Agencias, las fundaciones pcas. Pertenecen al fenómeno de la "huida de la administración hacia el derecho privado", al plantear muchos problemas e indefiniciones, que alcanzan a su esencia como personificación instrumental de la administración. Y aun que su rég jco debería incluirse en la legislación común s/fundaciones (la Ley 30/1994, de 24/11, de fundaciones e incentivos fiscales a la participación privada en actividades de interés general), estas difieren de sus previsiones y fundamentos. 3.4.- FACTOR HUMANO EN LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS COMPARADOS: Para comparar 2 sistemas administrativos, observaremos al menos, los siguientes aspectos: • Aspectos cuantitativos y cualitativos, relativos al sector público tanto respecto a su gasto como en cuanto al nº de empleados y a aspectos descriptivos del ámbito público. • Modelos de sector público, a su vez vinculados a los modelos de estado de los países. • Organización Territorial, y la intensidad de la descentralización política y/o administrativa. • Estrategia de modernización e innovación de la gestión para recortar costes en los últimos tiempos y por el cambio de una legitimidad institucional hacia una por resultados. • Influencias de otros modelos. 3.4.1.- A SPECTOS C UALITATIVOS Y C UANTITATIVOS : A) Aspectos Cuantitativos: • Datos de la Función Pública Francesa: Cifras recabadas del Ministerio de Función Pública y del de Interior, en su último informe publicado en su página web oficial, correspondiente al año 2009. Nº EMPLEADOS PÚBLICOS % RESPECTO DEL TOTAL Función Pública del Estado (FPE) 2.392.400 45,20 En ministerios 2.043.650 38,60 EPA nacionales (establecimientos públicos dependientes de los Mº) 348.750 6,60 Función Pública Territorial (FPT) 1.806.000 34,1 Dptos y Comunas 1.354.500 25,58 EPA locales (idem que nacionales) 451.500 8,52 Función Pública Hospitalaria (FPH) 1.100.100 20,8 TOTAL 5.298.500 100 Esta tabla muestra la distribución de la función pública francesa, entre los 3 estatutos jurídicos en que se divide y su diferente adscripción Fruto del proceso de descentralización Tabla 3.1 T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 54 administrativa, ha aumentado considerablemente el personal en la FPT y el de la FPE que ejerce sus funciones en la Administración Territorial, debido a las amplias competencias de control que conserva el Estado en esos territorios. DISTRIBUCIÓN EMPLEO FRANCIA Nº EMPLEADOS % EMPLEADOS Función Pública 5.298.500 20,4 % Empleo Privado sin financiación pública 19.110.000 73,5% Organismos Privados de financiación principalmente pública 702.000 2,7% Empresas Públicas 598.000 2,3% Organismos Públicos sin función pública 208.000 0,8% Empleos auxiliares de la función pública 104.000 0,4% Total 26.000.000 100% Aquí vemos lo que representa respecto al total de la población activa el sector financiado con fondos públicos que no se considera función pública, en sus distintas modalidades, y que es más considerable de lo que se pudiera imaginar en el modelo de carrera por excelencia, sin duda influencia del proceso de modernización que se impone en Europa y que es más considerable incluso de lo que lo es en España, como veremos luego. 2002 2009 Función Pública del Estado (FPE) 2.530.600 51,35 % 2.392.400 45,18 % Función Pública Territorial (FPT) 1.460.100 29,65 % 1.806.000 34,08 % Función Pública Hospitalaria (FPH) 934.400 19,00% 1.100.100 20,76 Total efectivos sector público 4.925.100 100% 5.298.500 100 % % sobre el total de empleo 20,0% 20,4% Aquí vemos desglosada la anterior cantidad de funcionarios públicos, en sus tres regímenes, y su representación respecto al empleo privado. Vemos cómo a pesar de la apertura a la descentralización y desconcentración de los últimos años, todavía es mayoritaria la proporción de empleados públicos de la administración central, donde además de la FPE incluiremos a la FPH, que en el caso de España se integran en su mayoría en las plantillas orgánicas de las Comunidades Autónomas. E VOLUCIÓN A NUAL 1998-2009 E VOLUCIÓN A NUAL 2008-2009 T OTAL V ARIACIÓN A CUMULADA 1998-2009 T OTAL V ARIACIÓN A CUMULADA 2008-9 Función Pública del Estado (FPE) - 0,2 % -1,2% -2,2 % - 2,4 % Función Pública Territorial (FPT) + 3,4% + 2,0% + 37,4 % + 4,0 % Función Pública Hospitalaria (FPH) +1,8 % +1,4 % + 19,8 % + 2,8 % Total empleo público +1,3 % +0,4 % + 14,3% + 0,8 Total Empleo +0,8 % -0,9% + 8,8% - 1,8% En esta tabla vemos la evolución que ha tenido y cómo ha sido más acentuado el aumento en la FPT, reflejando el efecto de esta apertura, si bien en los últimos años, por los procesos de racionalización del sector público que se han puesto en marcha, esta tendencia expansiva del sector público se ha frenado. T IPO D E E MPLEADOS P OR R ÉG D E E MPLEO Nº E MPLEADOS % S/T OTAL Titulares 3.866.900 72.96 No Titulares 891.300 16,81 Obreros del Estado 42.500 0,81 Ayudantes Maternales 49.850 0,95 Médicos FPH 106.700 2,01 Militares FPE 341.250 6,45 Total 5.298.500 100,00 * el personal administrativo de FPH y FPE está incluido en las 3 primeras categorías Tabla 3.5 Tabla 3.4 Tabla 3.3 Tabla 3.2 T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 55 En esta otra tabla vemos en mayor detalle el desglose de las anteriores cifras por régimen aplicable, incluyéndose en Titulares y no titulares personal sujeto a relación laboral o funcionarial. B) Admón Pública Española: según cifras obtenidas del Instituto Nacional de Estadística y la Dirección General de Personal del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas T IPO A DMÓN . Nº E FECTIVOS % S/T OTAL Administración Pública Estatal 592.531 22 Administración General del Estado 237.394 8,8 Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado 146.906 5,5 Fuerzas Armadas 127.421 4,7 Administración de Justicia 24.666 0,9 Entidades Públicas Empresariales y Organismos Públicos de Regn Específico 56.144 2,1 Administraciones de las CC.AA 1.347.835 50,1 Consejerías y sus OO.AA dependientes 243.018 9,0 Docencia no Universitaria 538.575 20,0 Instituciones Sanitarias del Sistema Nacional de Salud 501.186 18,6 Administración de Justicia 39.334 1,5 Fuerzas y Cuerpos de Seguridad 25.722 1,0 Administración Local 646.647 24,1 Ayuntamientos 569.948 21,2 Diputaciones/Cabildos/Consejos Insulares 76.679 2,9 Universidades 103.106 3,8 TOTAL 2.690.099 100 Aquí vemos la descomposición por Administración Pública, donde se ve el mayor peso de la función pública autonómica, lo que contrasta con las cifras francesas. Hay que tener en cuenta que las cifras del personal de la Universidad se hallan integradas en las plantillas orgánicas de las Comunidades Autónomas por lo que habría que sumarlas a ellas; sin embargo, he transcrito aquí los datos tal y como se publican oficialmente. T IPO Á REAS V INCULADAS AGE 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Ministerios y OO.AA 51,54 51,54 62,84 62,88 57,81 56,16 55,38 54,76 Docencia no Universitaria 2,84 2,96 2,99 3,04 2,80 3,03 3,03 3,11 Centros Penitenciarios 7,70 7,87 8,43 8,59 8,80 9,17 9,82 9,99 Seguridad Social (Ent Gestoras y Serv Comunes) 13,36 13,31 13,01 12,93 13,04 12,69 12,56 12,72 Patrimonio Nacional 0,63 0,63 0,64 0,64 0,62 0,60 0,60 0,61 Agencia Estatal de Admón. Tributaria 11,77 11,83 12,09 11,94 11,95 12,37 12,21 12,23 Agencias Estatales (ley 28/06) 0 0 0 0 4,98 5,98 6,39 6,57 Personal Laboral de Defensa 12,14 11,86 0 0 0 0 0 0 Total 232688 231821 229374 232609 235962 238251 238257 234402 % Variación (s/x-1) - 0,37 - 1,06 + 1,41 + 1,44 + 0,97 = -1,62 Aquí vemos un mayor desglose de las cifras correspondientes a la administración del Estado, para observar por un lado que el aumento producido por el fenómeno de Agencialización ha sido más bien un “trasvase” de los empleados que estaban en organismos autónomos o ministerios y no un aumento como tal, así como la estabilidad que ha mantenido en sus cifras globales. Tabla 3.6 T a bla 3.7 T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 56 ADMINISTRACIÓN Funcionarios Personal Laboral Otro Personal TOTAL Admón. Pca Estatal 457.127 16,99 124.116 4,61 11.288 0,42 592.531 22,03 A.G..E 164022 6,10 67991 2,53 5381 0,20 237394 8,83 Mº, OO.AA Y Áreas Vinculadas 153678 5,71 60754 2,26 4571 0,17 219003 8,14 Agencias Estatales 7999 0,30 7236 0,27 164 0,01 15399 0,57 Instituciones Sanitarias 2345 0,09 1 0,00 646 0,02 2992 0,11 Fuerzas y Cuerpos de Seguridad 146906 5,46 0 0 0 0 146906 5,46 Fuerzas Armadas 127421 4,74 0 0 0 0 127421 4,74 Admón. de Justicia 18055 0,67 704 0,03 5907 0,22 24666 0,92 Entidades Pcas Empresariales 723 0,03 55421 2,06 0 0 56144 2,09 CC.AA 912.893 33,94 146.098 5,43 288.844 10,74 1.347.835 50,10 Admón. General 858994 31,93 144962 5,39 278823 10,36 1282779 47,69 Consejerías y OO.AA 124315 4,62 87707 3,26 30996 1,15 243018 9,03 Docencia no Universitaria 422703 15,71 39079 1,45 76793 2,85 538575 20,02 Instituciones Sanitarias 311976 11,60 18176 0,68 171034 6,36 501186 18,63 Admón. de Justicia 28177 1,05 1136 0,04 10021 0,37 39344 1,46 Fuerzas de Seguridad 25722 0,96 0 0 0 0 25722 0,96 EE.LL 219.998 8,18 384.273 14,28 42.356 1,57 646.627 24,04 Ayuntamientos 189739 7,05 346577 12,88 33632 1,25 569948 21,19 Diputaciones y Análogas 30259 1,12 37696 1,40 8724 0,32 76679 2,85 UNIVERSIDADES 63.480 2,36 35.791 1,33 3.835 0,14 103.106 3,83 Transferidas 61849 2,30 34570 1,.29 3663 0,14 100082 3,72 No Transferidas 1631 0,06 1221 0,05 172 0,01 3024 0,11 TOTAL AA.PP 1.653.498 61,47 690.278 25,66 346.323 12,87 2.690.099 100,00 Aquí vemos la composición por administración y tipo de relación con su empleo público, destacando el predominio de personal laboral en la Administración Local y el mayor peso del funcionarial en Estado y Comunidades Autónomas donde destaca el personal sometido a otro régimen, debido a lo considerable del personal estatutario de los servicios de salud. % GP T OTAL /PIB NOM % GP EN P ERSONAL /GP T OTAL % GP P ERSONAL /PIB AÑO España Francia España Francia España Francia 1993 49 55 2000 39,1 51,6 25,6 25 10 12,9 2008 39,2 52,6 26,51 24,2 9,48 12,73 2009 41,5 53,3 26,04 24,7 10,8 13,17 2010 46,3 56,9 26,05 24,8 12,06 14,11 2011 45,6 56,8 25,91 25,1 11,81 14,26 Aquí podemos observar la razón por la cual el sector público francés tiene un mayor peso respecto al total de la población activa que en España. En las primeras 2 columnas, vemos cómo tradicionalmente como el Gasto Público total de Francia ha sido de en torno al 10 por 100 superior al de España. En las siguientes 2 vemos como a pesar de esto el porcentaje destinado a pagar el sueldo de sus empleados respecto a ese gasto total ha sido similar, lo que evidencia que el gasto prestacional ha sido mayor y que ha tenido como consecuencia, como vemos en la tercer par de columnas, un mayor porcentaje de este gasto público dedicado a pagar retribuciones, sin embargo, no en un 10 por 100 como sucede en el primer par de columnas, por lo que a pesar del aumento del coste de retribuciones, las 2 columnas centrales teniendo en cuenta las otras dos, evidencian una mayor productividad del sector público. B) Aspectos Cualitativos: Al hablar de productividad en el sector público debemos fijarnos en otros aspectos que los meramente cuantitativos. Una característica del sector Tabla 3.8 Tabla 3.9 T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 63  Elevada densidad orgánica: muchas unidades administrativas de mando en una misma estructura administrativa, en función de cómo se distribuyan las competencias de cada área. Los ámbitos de gestión más administrativos suelen tener una densidad de mandos intermedios mayor que los de prestación de servicios.  Excesivo volumen de servicios comunes (los municipales más característicos son: coordinación política e institucional, presupuestos y control económico, informática, gabinete-asesoría jurídica, gestión de personal, formación, organización etc.). La presencia intensa y dispersa en varias áreas de las unidades encargadas de la gestión de los servicios comunes origina numerosas disfunciones organizativas. 3.4.4.- E STRATEGIA DE M ODERNIZACIÓN E I NNOVACIÓN EN LA G ESTIÓN : influenciada por el enfoque de la Nueva Gestión Pública, se inicia un proceso de modernización en la gestión pública en una doble dirección: • Gestión Pública de Finanzas. La citada reforma presupuestaria, se aprueba el 01/08/01 pero no entra plenamente en vigor hasta el 01/01/06, esta incide en la orientación a resultados, la gestión del rendimiento y la rentabilidad de la gestión de las finanzas públicas, dando más responsabilidad a los directores de los proyectos, atenuando el control del inspector de hacienda (hasta entonces en el seno de cada departamento ministerial) y cobrando mayor importancia el control por objetivo que el legal – formal, simplificándose las normas y exigencias contables, ganando en autonomía y flexibilidad, “a cambio” de un mayor compromiso con el logro de objetivos en la gestión. Busca sustituir la cultura de los recursos por la de resultados, donde el desafío pasa de “¿Cómo consumir todos recursos cumpliendo unas normas estrictas?” a “¿Cómo optimizarlos de la mejor forma atenuando el rigor normativo?”, si bien en la práctica esos resultados han sido controvertidos, por la dificultad de objetivar la adecuación de los objetivos marcados a las necesidades y los estándares de calidad propuestos para evaluar su consecución. • Mejora de la información pública y del papel del Parlamento: esta mayor transparencia en la gestión facilita al Parlamento y al público en general la comprensión y examen de la información presupuestaria, permitiendo al primero proponer enmiendas a la gestión, al tener el Gobierno que enviar más documentos presupuestarios al Parlamento, dando lugar en su seno a más debates parlamentarios. • El avance en el proceso de integración antes citado ha permitido un cambio de las reglas del juego democrático, donde la racionalización se está imponiendo poco a poco a la tradición (si bien todavía con grandes resistencias), permitiendo una serie de cambios en la distribución del poder, tanto horizontal, que ha facilitado la proliferación de una T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 64 diversidad de formas organizativas de especialización funcional, como verticalmente, con el mayor protagonismo dado al ámbito local en la gestión pública (si bien todavía con excesivos y rígidos controles del Estado), en búsqueda de una mayor eficiencia y adaptación a las necesidades de los ciudadanos, que junto a la mayor transparencia han permitido mejorar su percepción, sin ignorar las limitaciones en este proceso modernizador por el todavía considerable peso de la tradición y protagonismo del estado central, propio de la cultura política y social francesa. No podemos tampoco ignorar los avances, aunque sean de alcance limitado, que se han logrado, como digo, sobre todo gracias al avance en el proceso de integración que obliga a los estados a confluir en sus estrategias cada vez en mayor medida. 3.4.5.- I NFLUENCIA DE LOS G RANDES M ODELOS T EÓRICOS EN EL E SPAÑOL : En este proceso de cambio y modernización de nuestras estructuras el modelo burocrático, influenciado por el modelo francés durante más de 2 siglos, ha ido cambiando en la actual etapa democrática, desde la reforma de la ley 30/84, de forma paulatina, a un modelo más próximo al anglosajón. Y esto se ha debido sobre todo: • A que se ha reducido cuantitativa y cualitativamente la regulación estatal común a todos los funcionarios públicos, reduciendo el peso del legislativo en la configuración del régimen jurídico de los funcionarios, lo que le ha desprotegido de la colonización de sus puestos por el ejecutivo, lo que sin duda es un rasgo del modelo inglés. • Correlativamente se ha dado más capacidad a las Comunidades Autónomas a que regulen el régimen jurídico de su personal y de su Administración Local. • Se ha dado excesivo poder a los ejecutivos, que puede configurar el régimen jurídico de su personal Directivo, que no se ha regulado ni siquiera con carácter de mínimos desde la normativa básica estatal, lo cual choca según el estudio de la OCDE con el proceso de modernización llevado a cabo en n/país (Plan Avanza I y II, Plan Moderniza, etc…). • No se establece ningún límite a las posibilidades del ejecutivo de libre designación o nombramientos por decreto, que asegure la preeminencia de los principios de mérito y capacidad, ni se establecen garantías para el desarrollo de la carrera administrativa fuera de la promoción horizontal. • Se ha equiparado, casi totalmente, la contratación laboral con la funcionarial, pero, a diferencia de lo que sucede en el modelo británico, se ha hecho equiparando la laboral a la funcionarial y no al revés. T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 65 4.- CONCLUSIONES: El modelo de análisis de Lipjhart establece de forma implícita la cuestionable presunción de considerar “malos los rasgos mayoritarios” y deseables los “consensuales”. Esto responde en mi opinión a que el modelo de análisis pretende ser una visión simplificada de la realidad, por lo que la pérdida de riqueza conceptual está garantizada; la cuestión es si esta pérdida es relevante o no, y si es por lo tanto asumible; en mi opinión, operativizar supone en muchos casos cuantificar variables cualitativas para facilitar la comparación, pero la complejidad que esto entraña no nos debe llevar a que el medio se convierta en el fin, es decir, no puede estar desconectado de la realidad, por lo que los conceptos operativos que definen cada variable (ejemplo: variable: sistema electoral; conceptos operativos que la integran: fórmula, dimensión de distritos, barrera efectiva, entre otros), tienen que servir para valorar no sólo los aspectos explícitos y formales 14 , sino también los implícitos e informales 15 , por lo que no será suficiente dar una valoración, sino que se deberán explicar los motivos y la relevancia que se les atribuya dentro el proceso político. Otro problema del método comparado es la dificultad de mantenerlo actualizado En la segunda edición del libro de Arend Lijphart, del año 2008, aparecen los datos en referencia al año 1997, y aunque es importante observar cómo ha evolucionado desde entonces, hay que tener en cuenta el coste de mantener actualizados los valores, así como los criterios para hacerlo, teniendo en cuenta el carácter cambiante de las sociedades actuales. No obstante, descartada la posibilidad de llegar a respuestas unívocas a través de este método, no deja de ser importante, en mi opinión para simplificar, con carácter descriptivo, la realidad política de un país y ver las diferencias, influencias e interdependencias entre ellos. La simplificación del método comparado, si lo concebimos como marco de estudio para realizar propuestas normativas, nos permitirá “organizar” el estudio con detenimiento en una 2ª etapa, en la que recuperar al menos parte de esa pérdida de riqueza conceptual (y llegar a conclusiones interdisciplinares, a través del estudio de la historia, el derecho, etc..) , pero de forma selectiva, en función de las necesidades concretas de cada caso a analizar. Por ello creo que la ciencia de la administración, aunque no prescinda de metodología propia de estudio (en mi opinión más influenciados por estudios y métodos jurídicos que politológicos), por la íntima conexión material de los temas de que se ocupa, como subdisciplina de la ciencia política, sería interesante proponer un marco comparativo común, 14 Como sería, siguiendo el ejemplo anterior, la representación en la cámara y conversión de votos en escaños. 15 Como sería, el juego de mayorías y las concesiones, que se dan “a puerta cerrada” y que a menudo suponen grandes costes, que permanecen ocultos a la ciudadanía; o la ineficiencia de los mecanismos de control del ejecutivo, por el excesivo protagonismo del partido mayoritario en esa función, entre otros. T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 66 que permitiera comprender mejor estas interconexiones entre la esfera política y la administrativa, sin renunciar, como digo, a esa interdisciplinariedad necesaria para llegar a proposiciones normativas más útiles y fiables, porque permitiría basarse en una más sólida base científica. En la posible propuesta que pudiera plantearse, los modelos polares en torno a los que observar las variables a simplificar, serían: el modelo contractual de empleo público y el unilateralista o estatutario, en función de la mayor o menor capacidad del ejecutivo de influir en el aparato burocrático 16 . Esto permitiría centrar el objeto de estudio conectado con el ámbito político, y en una 2ª fase centrarnos en un estudio en mayor profundidad sobre su eficiencia, y la su influencia sobre ella según su posición respecto al poder político. Las posibles variables entorno a las que se podría desarrollar el modelo podrían ser, entre otras, y siguiendo las “recomendaciones” Baena del Alcázar para la comparación de 2 sistemas, las siguientes: - Regulación jurídica, en función de si supone una regulación similar al régimen jurídico civil o laboral, o si supone, como en el caso nuestro y de Francia sobre todo, un régimen exorbitante. - Grado de profundidad o detalle de esa regulación, que determinará la mayor influencia del Parlamento o del Ejecutivo en su configuración. - Grado de independencia del ejecutivo del personal directivo, lo que se relacionaría con el grado de confusión de este personal con el personal de partido. - Grado de independencia del conjunto de la función pública, viendo el grado de renovación con el cambio de gobierno, es decir hasta qué niveles alcanza la politización (no sólo tiene porqué afectar al personal directivo, pero debido a lo relevante de su perfil profesional, considera que merece una observación aparte), fuera de esa capa directiva, es decir, si afectan los nombramiento por libre designación a puestos de jefe negociado, jefe de unidad, sección, etc… - Grado de laboralización del empleo público, incluyendo el grado de equiparación con el empleo funcionarial. - Grado de resistencia a la introducción de innovaciones, por el personal funcionario, es decir, cuanta mayor protección tiene este personal suele presentar mayor resistencia 16 Aunque en los modelos presidencialistas o semi-presidencialistas (como el francés), la figura del Presidente de la República, goce de mayor legitimidad, por su carácter de depositario directo de la voluntad popular; en ningún caso se somete a votación ni el programa político, ni la formación del propio Gobierno, por lo que la legitimidad de ambos, es siempre derivada. Por esta mayor legitimidad que se atribuye al parlamento, es por lo que consideraremos estos dos modelos polares, ya que si el régimen jurídico viene regulado por este, las posibilidades de su configuración por el Gobierno se reduce, pero si puede establecer este régimen con gran libertad (como puede suceder en España, con la línea abierta por el EBEP, respecto al personal directivo) T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 67 ante el riesgo de perder poder relativo, por una situación que no controla y que no sabe como va a afectar a su tarea. - Grado de orientación a la eficacia. Siguiendo a Niskanen, habría que comprobar la posibilidad de introducir mecanismos de incentivos a la eficacia. Esto dependerá, por un lado, de la voluntad del funcionario, y, por otro, de la capacidad, cualidades una y otra relacionadas con las variables anteriores (régimen jurídico, grado de resistencia, etc…) Si ponemos en conexión la comparación de política y burocracia, para el caso concreto de estos 2 países, podemos destacar la paradoja de que Francia a pesar de ser uno de los países más Presidencialistas que existen, la regulación de la burocracia dependen en mayor medida del Parlamento, regulando un régimen funcionarial exorbitante del laboral para protegerle de la arbitrariedad del Gobierno; y prima la garantía de los principios de mérito y capacidad, de forma muchos más acentuada que en España, a pesar de ser un modelo parlamentario, (en mi opinión) debido a la “presión” que ha venido ejerciendo el modelo autonómico, que ha facilitado que tras la última reforma predominen aspectos del modelo inglés y se equiparen ambos regímenes. No obstante, en Francia también hemos observado cambios, pero esos cambios no han alterado la orientación en la regulación jurídica del régimen de la función pública como en España, se han centrado en mejoras de la eficacia (ley presupuestaria, desconcentración administrativa, etc…), sin embargo, en ambos casos todavía queda mucho que hacer para mejorar esta eficiencia, pero para ello en mi opinión deberán superarse los principales “frenos” de cada modelo, en el caso de Francia la falta de descentralización y en el de España el exceso de dispersión de poder, que ha propiciado en mi opinión que no se acometa con decisión desde el Estado la regulación de unas bases claras y haya primado la libertad de las CC.AA., para regular sus propios regímenes. En ambos casos, falta en mi opinión una adecuada adaptación a los criterios de eficacia y eficiencia en la función pública por la pugna por el poder de Estado y Administración territorial, y entre poderes. En ambos casos, en lugar de buscar “equilibrar la balanza”, se ha buscado, en el caso de Francia que predomine la regulación de la función pública por el parlamento, pero el control del poder territorial por el ejecutivo; y en el caso de España, que prime la libertad de las CC.AA y que el ejecutivo pueda colonizar, más libremente si cabe, los espacios burocráticos. T RABAJO F IN DE G RADO D AVID F UERTES G ARCÍA 68 B IBLIOGRAFÍA : • MOLINA, Ignacio (UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE MADRID). "Conceptos Fundamentales de Ciencia Política", Madrid. Alianza Editorial. Madrid. I.S.B.N.: 84-206-8653-0. • GAVARA DE CARA, Juan Carlos; VALLÉS VIVES, Francés. “Los regímenes electorales territoriales en los Estados Compuestos: Alemania, EE.UU e Italia”. Madrid. Congreso de los Diputados. 2007. Colección Monografías. I.S.B.N.:978-84-7943-299-7. • COLOMER, Josep M. “Como votamos: Los sistemas electorales del mundo: pasado, presente y futuro”. Barcelona. Editorial Gedisa. 2004. Colección Ciencia Política. 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